Chapitre 10. Agir dès maintenant pour mieux lutter contre la fragilité

Sara Batmanglich
Direction de la coopération pour le développement, OCDE

Le rapport États de fragilité 2018 s’achève en réaffirmant qu’il est urgent d’engager une action plus vigoureuse pour lutter contre la fragilité. Ce dernier chapitre appelle l’attention sur le fait que cette dernière représente un obstacle pour la réalisation, sur l’ensemble de la planète, des objectifs fondamentaux qui sont énoncés dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030 (ci-après le « Programme 2030 ») et le programme pour la pérennisation de la paix. Partant des principaux constats exposés dans ce rapport sur la situation actuelle de la fragilité, il propose des solutions propres à permettre à la communauté du développement de suivre une démarche plus efficace et plus volontariste pour analyser comment obtenir des résultats durables en vue de mettre fin à la fragilité et de renforcer la résilience, ainsi que pour définir les efforts de programmation, de financement et de mise en œuvre nécessaires à l’obtention de ces résultats.

    

L’alerte est en train d’être donnée au sujet de la situation actuelle de la fragilité, ainsi que des conflits et de la violence qui sévissent aujourd’hui dans le monde et de leurs terribles conséquences pour l’humanité. Dans la déclaration qu’il a faite le 1er janvier 2018 à l’occasion du Nouvel An, M. António Guterres, Secrétaire général des Nations Unies, a d’emblée annoncé qu’il lançait non pas un appel en faveur de la paix mais « une alerte rouge pour notre monde », et il a énuméré avec inquiétude bon nombre des problèmes examinés dans le présent rapport (Secrétaire général des Nations Unies, 2017[1]). Les débats qui se déroulent dans beaucoup d’enceintes internationales sur l’avenir du développement mondial concernent maintenant principalement la façon dont la fragilité compromet les efforts déployés en vue d’assurer l’instauration d’un développement durable et d’une paix qui perdure pour tous les peuples du monde. En effet, certains spécialistes signalent que la fragilité constitue la nouvelle frontière à franchir dans le domaine du développement, et ils lancent ainsi un « cri d’alarme » en soulignant que l’histoire jugera l’actuelle communauté du développement à l’aune des résultats de son action contre la fragilité (Kharas et Rogerson, 2 octobre 2017[2]).

Alors que s’exprime ce sentiment d’urgence croissant, États de fragilité 2018 présente un état des lieux détaillé de la fragilité et du financement du développement dans les contextes fragiles. Ce tour d’horizon de la situation actuelle peut être d’une grande utilité pour la communauté du développement à l’heure où elle réfléchit sur la façon dont elle doit faire évoluer son rôle afin de pouvoir lutter plus efficacement contre la fragilité dans l’ensemble des contextes où elle sévit. Ce rapport a aussi pour objet de mettre en avant les idées marquantes qui sont examinées dans le cadre des vastes débats consacrés à l’action en faveur d’un développement durable et de la pérennisation de la paix (Conseil de Sécurité de l'ONU, 2016[3]) et à la mobilisation de ressources « autres que l’APD » (OCDE, 2017[4]). Partant de ces objectifs, ce dernier chapitre présente des idées importantes pour éclairer la définition d’approches plus efficaces et à caractère plus stratégique, sans perdre de vue le paysage actuel du financement, et des suggestions y sont formulées sur les moyens d’obtenir des résultats plus démontrables pour les populations vivant dans des contextes fragiles.

10.1. La fragilité est une donnée déterminante pour la recherche d’un développement durable et d’une paix pérenne

Si rien n’est fait, en 2030, plus de 80 % des pauvres du monde pourraient vivre dans des contextes fragiles. En 2017, sur l’ensemble de la planète, 11.8 millions de personnes ont été déplacées à l’intérieur de leur propre pays à cause de la violence et de conflits, et 18.8 autres millions ont été déplacées à la suite de catastrophes (Internal Displacement Monitoring Centre, 2018[5]). Ces chiffres correspondent à une moyenne de 80 000 personnes qui, chaque jour, sont contraintes de fuir leur foyer. Cette réalité est venue battre en brèche de façon brutale l’engagement énoncé dans le Programme 2030 « de bâtir un avenir meilleur pour tous, et notamment pour les millions d’hommes et de femmes qui n’ont pas eu la possibilité de mener une vie décente, digne et gratifiante et de réaliser tout leur potentiel » (Assemblée générale des Nations Unies, 2015[6]).

La fragilité entrave le développement et empêche les êtres humains de s’épanouir pleinement, de sorte qu’elle constitue peut-être le frein le plus important à la concrétisation des Objectifs de développement durable (ODD) et des priorités relatives à la pérennisation de la paix. Par conséquent, la réussite de ces deux programmes d’action internationaux dépendra de la possibilité de s’attaquer de manière plus volontariste aux multiples déterminants de la fragilité et à ses nombreuses manifestations, ainsi que d’apporter aux sociétés un soutien qui leur permette de devenir plus fortes. Il en résultera en principe un renforcement de la résilience, ce qui est essentiel non seulement pour prévenir les conflits violents, l’une des diverses expressions de la fragilité, mais aussi pour atténuer les effets d’autres crises, qu’elles soient politiques, économiques ou environnementales. Pour que les efforts déployés dans ces domaines soient fructueux, il faut aussi créer les conditions fondamentales d’une meilleure prise en compte des ODD dans les contextes fragiles, et aider les contextes qui connaissent une fragilité chronique à progresser de façon plus régulière.

Le monde est marqué aujourd’hui par une interdépendance plus grande que jamais. Cette situation est porteuse à la fois de défis et de chances. Une dynamique a été enclenchée en faveur de l’avènement de sociétés plus inclusives, tandis que l’ordre international se transforme. Les structures économiques changent et une révolution se produit sous l’effet des technologies de l’information et de la communication. Dans le même temps, le monde assiste à de profonds bouleversements démographiques, à de vastes mouvements de personnes, à une évolution du climat, à une expansion du crime organisé transnational et à la propagation d’idéologies néfastes (ONU/Banque mondiale, 2018, pp. 49-71[7]). Ces phénomènes ne connaissent pas de frontières. Par conséquent, tous les échelons du système mondial – local, national, régional et international – ont un rôle à jouer dans la lutte contre la fragilité, et il leur incombe à tous d’empêcher la fragilité de compromettre la concrétisation des promesses universelles que contient le Programme 2030. Les ODD constituent un cadre précieux pour l’action collective car ils prennent en compte la profonde complexité du chemin qui conduit à la paix et au progrès, ainsi que la forte imbrication des efforts à déployer pour construire ce chemin (ONU/Banque mondiale, 2018, p. 71[7]). La fragilité n’a pas uniquement de l’importance pour les personnes qui vivent dans des contextes fragiles ou celles qui sont laissées de côté. Il est temps de reconnaître qu’elle a de l’importance pour tous.

10.2. Pour lutter contre la fragilité, il faut savoir concilier complexité et simplicité

Les travaux d’analyse sur la fragilité et la connaissance de ses caractéristiques précises ont progressé de façon impressionnante au cours de ces dernières années. Ils ont toutefois confirmé que ce phénomène était profondément complexe, montrant ainsi qu’il n’existe pas de manière simple de décrire la situation de la fragilité en 2018. La grande diversité des tendances qui marquent la fragilité, examinées au chapitre 1, reflète ses nombreuses facettes, ainsi que les multiples maillons de la chaîne de causalité qui la régit. Comme le montre le Cadre sur la fragilité présenté au chapitre 2, aussi bien les déterminants de la fragilité que ses conséquences ont un caractère multidimensionnel qui rend difficile l’analyse de chacun d’eux dans le détail.

Les données sur la pauvreté et l’absence inquiétante de progrès dans la concrétisation des ODD, dont rend compte le chapitre 3, montrent pourquoi la question de la fragilité est de plus en plus souvent intégrée dans le discours institutionnel sur le développement, surtout du point de vue de l’engagement de ne laisser personne de côté. Cette évolution conduit à penser qu’à l’heure des ODD, les acteurs du développement de tous les secteurs vont devoir devenir dans une certaine mesure des spécialistes de la fragilité. Par conséquent, les personnes qui travaillent dans des contextes fragiles et qui les étudient devraient continuer d’améliorer et de clarifier leurs messages sur ce que signifie la fragilité pour tel ou tel contexte ou secteur, afin que ce terme conserve son sens authentique et son utilité pour les praticiens.

Si la fragilité est un phénomène complexe, tous les aspects de l’exécution des programmes destinés à y remédier ne le seront pas nécessairement, à condition que sa problématique soit bien comprise au niveau des pays. Il faut qu’un éventail d’acteurs plus large – hauts fonctionnaires des pays donneurs et des gouvernements partenaires, organisations de la société civile et secteur privé, pour n’en citer que quelques-uns – soit capable de cerner et d’expliciter les risques qui se posent dans un contexte donné et la façon dont ceux-ci interagissent avec les moyens d’adaptation et les sources de résilience. Les spécialistes de la fragilité peuvent faciliter ces efforts, par exemple, en instaurant des modalités plus novatrices d’élaboration des scénarios. Ils pourront ainsi aider les divers acteurs à comprendre les relations de causalité qui président à la fragilité, les multiples dimensions qu’elle revêt et les effets qu’elle produit. Considération particulièrement importante, les conséquences possibles de la méconnaissance de certains risques doivent être mises en lumière.

Dans l’avenir, l’OCDE continuera d’apporter son concours pour renforcer l’aptitude de la communauté du développement à traduire la notion complexe de fragilité dans des informations concrètes. À cette fin, elle prévoit d’améliorer le Cadre sur la fragilité et d’étudier de façon plus approfondie les aspects multidimensionnels de celle-ci, en particulier l’interaction qui s’exerce entre les risques et les moyens d’adaptation, ainsi que les effets réciproques entre les différentes dimensions elles-mêmes. De plus, l’OCDE s’appuiera sur l’analyse des groupes de contextes pour mettre en lumière de nouvelles typologies possibles de la fragilité, et elle commencera à travailler sur les trajectoires de la fragilité afin de cerner plus nettement l’évolution de cette dernière dans le temps et les moyens de mieux l’anticiper. Les efforts déployés pour parvenir à produire des informations sur la fragilité qui soient plus détaillées, plus fiables et plus utiles à une action préventive vont de plus en plus se heurter aux limites associées aux données, évoquées aux chapitres 1 et 3. Pour pouvoir surmonter ces limites, il faudra qu’une action collective soit menée en faveur de l’élaboration de nouvelles sources de données publiques.

10.3. L’inscription de la réflexion et des approches dans une optique systémique peut aider à obtenir de meilleurs résultats

Le Cadre multidimensionnel sur la fragilité reflète une approche de la fragilité qui s’inscrit davantage dans une optique systémique. Il prend en compte le fait que nombre de dynamiques sont à l’œuvre dans les contextes fragiles, de sorte que la fragilité s’y manifeste de diverses manières. Le rapport États de fragilité 2016 et bien des tendances observables au niveau de la fragilité (chapitre 1) font aussi apparaître que des problèmes tels que la violence, le changement climatique, la fragilité des villes et les activités économiques illicites ne sont pas isolés les uns des autres et ont des répercussions entre eux. De plus, les sociétés fragiles comportent de multiples niveaux sociétaux qui vont au-delà de l’administration nationale et, en deçà, jusqu’à l’échelon des populations locales, des ménages et des individus. La dynamique de la fragilité influe sur ces différentes strates de la société et subit leur influence, lesquelles exercent en même temps une action et un impact les unes sur les autres. Comme le montre l’examen de la Tendance no 12, le développement international constitue lui aussi un système qui a des effets sur les écosystèmes déjà complexes des contextes fragiles. Ces interactions dynamiques entre les systèmes, avec leur impact réciproque, expliquent en partie pourquoi il peut être si difficile d’obtenir des résultats dans les contextes fragiles.

Il est, de fait, impossible de faire abstraction de l’impact des problèmes systémiques sur la réussite ou l’échec relatifs de l’engagement international. Leur caractère fortement imbriqué montre aussi combien il importe d’appréhender plus globalement les systèmes dans lesquels on s’emploie à promouvoir le développement et la paix. De plus, comme on le voit à travers l’examen de la Tendance no 6, dans les contextes fragiles, la société est morcelée en différents groupes identitaires et ne doit donc pas être considérée comme une entité homogène. Il ressort de l’analyse de la Tendance no 3 que non seulement les villes fragiles constituent elles-mêmes des systèmes, mais elles influent aussi sur la solidité générale du pays et de l’économie. S’agissant de la Tendance no 9, concernant la violence, il apparaîtrait qu’un changement systémique a peu de chances de se produire si les approches suivies à l’égard des contextes fragiles consistent à isoler et à cibler seulement des déterminants ou des dynamiques spécifiques, ou si les interventions sont strictement organisées comme des projets. Ces dernières ont elles-mêmes des répercussions que les acteurs du développement doivent connaître et prendre en considération, de la même façon qu’une entreprise doit connaître toute l’étendue de la chaîne de valeur dans laquelle elle est insérée.

Comme le montre le chapitre 9, la notion de système n’est pas seulement utile pour la réflexion sur les contextes fragiles et l’économie politique de l’aide au développement. Elle devrait aussi être prise en compte dans l’analyse des divers apports de ressources financières destinés à un contexte fragile donné. Il conviendrait d’être tout aussi attentif à l’interaction qui peut s’exercer entre différentes politiques, comme la politique du développement et la politique commerciale. Or, les acteurs du développement continuent de se préoccuper principalement de l’aide, tout comme les acteurs du secteur privé dirigent avant tout leur attention vers l’investissement direct étranger (IDE). Chaque type d’apports a pourtant son propre avantage comparatif. Il est possible de mettre les différents types d’apports en synergie et, comme indiqué au chapitre 6, de faire en sorte que certains d’entre eux aient un effet de catalyseur sur d’autres.

La réflexion linéaire constitue certes la tendance par défaut, mais il est particulièrement important de faire davantage de place à la réflexion systémique et à l’analyse systémique pour pouvoir appréhender la complexité des contextes fragiles. C’est pourquoi la communauté internationale s’intéresse de plus en plus aux moyens de dépasser les cloisonnements, par exemple pour pouvoir mieux saisir l’articulation entre développement, aide humanitaire et recherche de la paix. Des travaux vont aussi être effectués dans le cadre du Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité (INCAF), en vue de mieux cerner cette articulation et la portée qu’elle peut avoir pour l’organisation d’interventions plus efficaces. L’OCDE continuera d’examiner comment la réflexion systémique peut contribuer à améliorer les pratiques au niveau des pays. En définitive, les résultats auxquels aboutiront ces nouvelles approches globales d’intérêt majeur dépendront de l’aptitude à comprendre les systèmes auxquels elles vont s’appliquer et aussi les systèmes dont elles seront issues, ainsi que, ce qui est essentiel, la façon dont les uns influent sur les autres.

10.4. L’aide doit être plus ambitieuse

Comme il a été indiqué au chapitre 4, les contextes fragiles reçoivent davantage d’apports extérieurs de ressources financières que toute autre catégorie de pays. En 2016, un montant de 68.2 milliards USD leur a été affecté. Toutefois, la progression de l’APD totale au titre des contextes fragiles a principalement tenu à l’augmentation de l’aide humanitaire, qui s’est accrue de 38 % entre 2015 et 2016. L’aide humanitaire représente environ un quart de l’APD totale consacrée à l’ensemble des contextes fragiles, mais la moitié de tous les apports d’APD dirigés vers les contextes extrêmement fragiles. Les besoins de ces derniers en matière humanitaire sont incontestables. Toutefois, la tendance à utiliser de plus en plus souvent l’aide en vue d’apporter un remède immédiat à des crises (OCDE, 2016, p. 27[8]), pour finalement répondre à des exigences humanitaires qui perdurent, plutôt qu’au service du développement à long terme, entre de manière inquiétante en contradiction avec les principes qui président à l’action en faveur de la pérennisation de la paix et de l’instauration d’un développement durable.

Les donneurs s’appuient sur l’aide humanitaire pour répondre à des besoins qui durent beaucoup plus longtemps que le cycle de financement classique allant de 12 à 18 mois. L’utilisation de l’aide au développement pour des situations d’urgence humanitaire plutôt que dans le cadre d’une programmation stratégique visant à la réalisation de progrès plus importants et plus solides, peut en fait entraîner une augmentation des coûts et une baisse de l’efficience (Fabre, 2017[9]). Comme l’indique le chapitre 9, on voit s’imposer le principe selon lequel il faut privilégier l’appui au développement à chaque fois que possible et recourir à l’aide humanitaire uniquement lorsque c’est indispensable, le but étant de favoriser une inversion de la tendance à arrêter les efforts de développement pendant les crises, alors que ces dernières se prolongent désormais de plus en plus souvent et qu’une poursuite ininterrompue de ces efforts est par conséquent indispensable.

Cette manière nouvelle d’utiliser l’aide touche à la question de portée plus vaste de l’ambition que cette dernière doit servir au xxie siècle. Nul ne contesterait qu’elle soit destinée à sauver des vies. Mais elle devrait aussi avoir une finalité plus grande. La recherche de ressources autres que l’aide retient aujourd’hui beaucoup l’attention. Cette évolution ouvre à l’ensemble des pays en développement des perspectives très exaltantes. Toutefois, comme le montre le présent rapport, les contextes fragiles sont confrontés à des problèmes sans équivalent. On observe, par exemple, dans le monde en développement deux tendances particulièrement positives, à savoir la réduction de l’extrême pauvreté et l’amélioration de l’accès à différentes formes de financement du développement, qui malheureusement ne se manifestent pas encore dans les contextes fragiles (Chandy, Seidel et Zhang, 2016[10]). Ainsi qu’il a été souligné au chapitre 6, ces derniers sont relativement peu nombreux à bénéficier des envois de fonds des travailleurs émigrés et de l’IDE : 70 % des envois de fonds sont dirigés vers cinq contextes fragiles seulement et moins de 10 % de l’IDE consacré aux pays admissibles au bénéfice de l’APD atteignent les contextes fragiles. De plus, comme l’indique le chapitre 7, ceux-ci ont encore des difficultés à produire des ressources intérieures en quantité suffisante et d’une composition appropriée.

Par conséquent, dans un avenir prévisible, l’APD gardera une importance primordiale pour l’action visant à combler le déficit de financement, et il faut qu’elle y contribue effectivement. Les dépenses d’aide doivent certes prendre en compte les cinq dimensions de la fragilité (chapitre 8), mais il faut aussi que le soutien apporté aux contextes fragiles soit plus ambitieux et qu’il soit ciblé de manière à être le levier de changements plus profonds. Les approches à suivre différeront selon les contextes. Cependant, pour tous les contextes fragiles, l’aide est la seule catégorie d’apports qui puisse stimuler les réformes et favoriser la construction d’un socle de résilience que d’autres apports pourront ensuite renforcer et contribuer à faire fructifier. À cette fin, l’OCDE continuera de donner la priorité aux travaux sur l’amélioration des solutions de financement du développement dans les contextes fragiles, notamment sur les moyens d’accroître grandement l’efficacité de l’aide au développement et de l’aide humanitaire.

10.5. La paix ne peut s’acheter mais la prévention offre un bon rapport coût-efficacité

Si l’aide est essentielle et souvent irremplaçable pour les contextes et les sociétés fragiles, elle ne peut remédier à tous les maux. Ainsi, l’augmentation des ressources financières n’a pas automatiquement pour effet d’amener la paix ou d’en garantir la pérennité. Et la paix ne constitue pas non plus une retombée directe du développement. Pour preuve, l’APD apportée aux 15 contextes extrêmement fragiles qui figurent dans le Cadre sur la fragilité est déjà très supérieure à l’APD affectée aux 43 autres contextes fragiles. Or, ceux que l’on dénomme les « enfants chéris » de l’aide, dont notamment l’Afghanistan et l’Iraq, n’ont pas fait de progrès spectaculaires en la matière, alors qu’ils font partie des principaux bénéficiaires de l’APD depuis de nombreuses années.

L’important, c’est ce que ces ressources servent à financer. L’analyse présentée au chapitre 5 montre que le soutien direct au titre de la paix est loin d’être suffisant. En 2016, seulement 2 % de l’APD brute totale destinée aux contextes fragiles ont été affectés à des activités concernant les conflits, la paix et la sécurité, malgré les crises largement reconnues qui sévissent dans le monde entier. Les dépenses consacrées en 2016 à l’ensemble des activités classées dans la catégorie relative à la consolidation de la paix n’ont représenté que 10 % de l’APD brute totale. Il ressort aussi d’une analyse de l’APD réalisée selon différents points de vue que les activités liées à la sécurité qui sont comptabilisables dans l’APD font systématiquement l’objet d’un financement insuffisant. Comme on l’a vu au chapitre 8, seulement 2 % de l’ensemble des apports d’APD dirigés vers les 15 contextes extrêmement fragiles ciblent la sécurité, alors que 9 de ces contextes sont en situation de conflit actif. Les dépenses afférentes à la sécurité, dont le montant est considérable, sont effectuées en dehors du cadre de l’APD, ce qui signifie qu’elles ne sont soumises à aucun mécanisme de sauvegarde pour garantir qu’elles servent clairement le développement dans les pays partenaires ou qu’elles ne nuisent pas.

Le rapport États de fragilité 2016 recommandait avec insistance d’investir dans la prévention. L’étude récemment consacrée par les Nations Unies et la Banque mondiale à la prévention des conflits violents explicite de façon encore plus limpide pourquoi il est nécessaire d’intensifier les efforts au titre de la prévention (ONU/Banque mondiale, 2018[7]). Au demeurant, cette recommandation est réitérée partout à l’heure actuelle, ce qui montre combien il est important d’agir dans ce sens, et aussi tout le chemin qui reste à parcourir dans ce domaine. On le constate à propos de la question du financement de la prévention. Selon l’analyse coût-avantages sur laquelle repose l’étude de l’ONU et de la Banque mondiale, des activités de prévention relativement efficaces pourraient permettre de réaliser pas moins de 70 milliards USD d’économies par an (ONU/Banque mondiale, 2018, p. 3[7]). Ces travaux montrent cependant que le financement est en retard sur cet impératif logique. Cette situation tient notamment au fait que la réflexion sur la prévention en est toujours au stade des principes, lesquels doivent encore être traduits en actes pour les administrations nationales et les acteurs chargés de l’exécution.

Afin d’apprécier plus objectivement le coût de la prévention, il importe de savoir que le budget moyen d’un projet financé dans le cadre du Fonds des Nations Unies pour la consolidation de la paix est à peu près de 1.6 million USD1. Selon une estimation récente, un missile d’attaque terrestre Tomahawk coûte 1.4 million USD (Macias, 2018[11]). On peut également appréhender cette question en comparant le montant total des dépenses militaires mondiales à l’APD pour 2017 : ces dépenses se sont élevées à 1 739 milliards USD, soit douze fois l’APD totale provenant des donneurs membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, dont le montant a été de 146.6 milliards USD (Gurría, 2018[12] ; SIPRI, 2018[13]). Le développement est donc à l’évidence beaucoup moins coûteux que les efforts militaires, et la prévention encore moins que le développement. Toutefois, l’augmentation des ressources financières affectées à la prévention n’aura qu’un impact limité si elle ne s’accompagne pas de l’expression claire, au niveau politique, d’une conviction collective forte. Les gouvernements doivent diffuser un message qui affirme énergiquement que le xxie siècle a déjà été marqué par beaucoup trop de conflits et de violence. Il est donc à espérer qu’il ne sera pas nécessaire de faire de nouveau figurer la même recommandation dans le prochain rapport sur les États de fragilité.

10.6. Cibler la fragilité pour une programmation plus efficace et mieux adaptée au contexte

Si le financement destiné à la prévention n’est pas encore conforme aux recommandations, les priorités relatives à celle-ci et à la pérennisation de la paix sont difficiles à traduire en actes car on ne sait pas clairement ce qu’elles impliquent au niveau de la programmation. Comme le constate ce rapport, il existe à peu près le même décalage dans le cas de la fragilité, cette notion étant simple à comprendre lorsqu’elle est exposée sur le papier mais semblant plus obscure quand il s’agit d’en dégager des actions concrètes. Ces questions demeureront abstraites tant qu’elles ne seront pas présentées d’une façon aisément compréhensible, et convaincante, à toutes les composantes de l’administration des pays donneurs et des gouvernements partenaires, et pas seulement aux alliés actuels. Il incombe désormais à la communauté des acteurs de terrain, encore relativement restreinte, de mettre en avant ces idées en les rendant accessibles à un public plus étendu et en lui montrant qu’elles sont aisément applicables, ainsi que de souligner combien il est important de concentrer l’attention sur la fragilité.

L’analyse présentée aux chapitres 5 et 8 montre que, de façon surprenante, il existe peu de différence entre les contextes fragiles et les contextes non fragiles quant à la répartition des dotations. Ce constat soulève la question de savoir comment les donneurs procèdent pour adapter leurs approches aux besoins spécifiques qui s’expriment dans chaque contexte fragile, s’ils ne le font pas à travers l’affectation de leurs ressources. Dans le même temps, tout comme il a été explicité plus haut qu’une augmentation des ressources financières n’était pas synonyme d’un renforcement de la paix, il importe de souligner qu’une répartition bien équilibrée des dotations entre les cinq dimensions de la fragilité ne revient pas automatiquement à agir sur cette dernière. Pour pouvoir cibler la fragilité avec plus d’efficacité et de systématisme, il est nécessaire de parvenir à une analyse ou à une compréhension commune des facteurs structurels de vulnérabilité ou de risque, et pas seulement des moyens d’adaptation et des sources de résilience. La méthode de l’analyse systémique de la résilience mise au point par l’OCDE fait partie des outils qui peuvent faciliter ce processus (OCDE, 2014[14]). Des stratégies de lutte contre la fragilité pourront alors être définies de façon appropriée et, pour la grande majorité des contextes, elles seront complémentaires des plans nationaux de développement et auront sur eux un effet de catalyseur.

Outre les programmes visant directement la consolidation de la paix ou la réconciliation, un certain nombre de projets et de programmes de développement classiques déjà en cours d’exécution dans des contextes fragiles pourront, moyennant des ajustements, avoir une action préventive et produire un impact sur les déterminants de la fragilité. Par exemple, l’Agence française de développement (AFD) met au point ce qu’elle appelle des opérations « à double dividende », qui consistent à financer des biens utiles au développement (services sociaux, infrastructures publiques, productivité économique, etc.), tout en réduisant la fragilité et en renforçant l’aptitude de l’État et de la société à faire face aux crises (AFD, 2016[15]).

Pour pouvoir apporter ces ajustements aux projets et programmes de développement aux fins de la prévention, les donneurs doivent mener une réflexion plus poussée au sujet des portefeuilles d’activités qu’ils consacrent aux contextes fragiles, et s’interroger sur des aspects tels que l’orientation géographique de leur aide, son orientation thématique, ses destinataires et l’appui apporté au titre du renforcement des capacités locales. Il est également nécessaire d’examiner l’échelle de l’engagement, la nature des efforts que les autres acteurs du développement déploient parallèlement, les domaines où il existe des inégalités et les causes de celles-ci, ainsi que la perception, par les populations locales, des dividendes issus du développement. Point important, déjà noté à propos de la réflexion systémique, ce recentrage exige aussi que les donneurs comprennent l’impact que les différents systèmes exercent les uns sur les autres. De plus, il y a lieu d’adopter un horizon temporel plus éloigné et une vision de long terme, plutôt que de définir une trajectoire précise pour l’ensemble du processus à suivre. Par exemple, dans le cadre de son « aide au développement transitoire », le gouvernement allemand met en place des programmes expressément conçus pour être mis en œuvre au niveau intersectoriel, renforcer la résilience des personnes et des institutions, conserver la souplesse requise et jeter les bases d’une programmation de plus longue haleine.

Comme indiqué au chapitre 9, ces efforts d’analyse devraient aller de pair avec la définition d’une stratégie de financement rationnelle, qui rende possible et stimule la mise en œuvre d’une vision de long terme au service du développement durable et prenne en compte les aspects fondamentaux de la fragilité. Sans cette pièce essentielle du puzzle, il sera infiniment plus difficile de traduire en actes les bonnes idées inscrites sur le papier. Il faut que le développement lui-même se prête davantage à l’investissement (OCDE, 2017[16]). Les arguments économiques en faveur de la prévention sont désormais établis. Les acteurs des contextes fragiles doivent maintenant élaborer des arguments économiques pour l’investissement à l’appui de la résilience et mettre en lumière les possibilités qui s’offrent en la matière. Ils vont donc devoir expliciter plus clairement la façon dont ils vont s’y prendre pour obtenir de véritables résultats, qui trouvent une résonnance, du point de vue politique, auprès des autorités des contextes fragiles, précisément parce qu’ils revêtiront une importance particulière pour leur population.

10.7. Un développement centré sur l’humain offre les meilleures chances d’aboutir à des résultats solides et durables

Ce qui compte le plus pour les personnes doit être replacé au centre des activités de développement et constituer le phare qui guide les efforts d’aide, surtout dans les contextes où certaines fractions de la population sont déjà laissées de côté. Il existe trop souvent un décalage entre les politiques définies au niveau mondial et l’impact qu’elles produisent sur la vie quotidienne des gens. Il ne s’agit pas uniquement d’une question de chiffres : par exemple, le produit intérieur brut (PIB) croît au rythme de 6 % en Sierra Leone et de 2.1 % seulement en Finlande, mais les habitants de ces deux pays vivent la vie de façon très différente (Banque mondiale, 2018[17]). Si de nouveaux outils de mesure ne sont pas adoptés pour évaluer les résultats et si les personnes vivant dans des contextes fragiles ne sont pas sollicitées pour venir jouer un rôle d’arbitre, il sera difficile de déterminer avec certitude si les activités de développement donnent de bons résultats, qui répondent réellement à la nécessité de ne pas nuire et permettent aussi de renforcer la résilience et de consolider le contrat social.

Il est important de donner de l’espoir, comme le montre l’examen de la Tendance no 8. L’impact du développement sur les personnes doit être pris en considération. La recherche de solutions purement techniques, qui resteront superficielles, ne fera aucun cas de leurs sentiments profonds, de leurs réactions de mécontentement et de leur perception des inégalités et de l’injustice, ce qui sera préjudiciable à la durabilité. Un développement non centré sur l’humain risque de susciter l’hostilité des populations lorsque les programmes ne répondront pas à leurs attentes. En effet, et c’est ce qui ressort de l’analyse de la Tendance no 6, le contrat social est le ciment des sociétés résilientes et pacifiques. Il dépend de la capacité des différents groupes à travailler ensemble et à se fixer des buts communs, il définit la façon dont les rapports humains vont se construire et, là où ont eu lieu des conflits violents, contribue au rétablissement des relations qui ont été rompues (PNUD, 2018, p. 9[18]). Les personnes présentes aux postes gouvernementaux et décisionnels jouent un rôle aussi important que les citoyens, même si la question des institutions et des structures de gouvernance est plus souvent examinée à propos de la construction de l’État. Comme le note l’étude des Nations Unies et de la Banque mondiale, le chemin qu’une société choisira de bâtir dépendra de la capacité d’agir de ses membres et des décisions qu’ils prendront (ONU/Banque mondiale, 2018, p. 85[7]).

Faire en sorte que l’humain demeure au centre de la politique et des actions de développement peut aussi permettre de répondre aux questions soulevées lors de l’examen de la Tendance no 4 au sujet de l’aide déterminée par les valeurs et de l’aide guidée par les intérêts. Les décisions prises en matière d’aide reflètent de plus en plus souvent la tension existant entre l’intérêt national, défini dans bien des cas en fonction de la peur, et la valeur fondamentale que représente le fait d’aider les personnes vivant dans des contextes fragiles à améliorer leur situation, à atténuer leur souffrance et à s’épanouir individuellement. Une analyse récente de la réponse de l’Union européenne (UE) à la crise libyenne a mis en relief cette tension. Ses auteurs précisent ainsi que la sécurisation des migrations et le fait de décrire ces dernières comme une crise porteuse d’un potentiel de déstabilisation ont conduit à méconnaître, voire à abandonner les engagements normatifs de l’UE, alors que c’est justement en temps de crise qu’ils ont un rôle à jouer (Loschi, Raineri et Strazzari, 2018, p. 24[19]). L’UE n’est pas seule à laisser de plus en plus souvent les impératifs politiques de court terme dicter les décisions concernant l’aide au titre des contextes fragiles. Cependant, le fait de remettre les personnes au centre de l’action permettra de soumettre les décisions, les processus et la planification à un ensemble différent de principes.

Les économistes reconnaissent eux aussi de plus en plus que les politiques économiques devraient être conçues de manière à faciliter l’exercice, par les individus, de leurs droits économiques et sociaux, et évaluées à l’aune de cette contribution (Anderlini et al., 2017, p. 9[20]). L’OCDE est en train d’élaborer un « Nouveau discours sur l’économie », qui prenne acte du fait que les modèles économiques classiques fondés sur le PIB et le revenu par habitant ne rendent pas compte des effets redistributifs des politiques. La raison en est qu’ils laissent de côté des questions telles que la justice, la confiance ou la cohésion sociale ou ne tiennent pas suffisamment compte du fait que la vie des vraies gens est déterminée par leurs espoirs, leurs aspirations, leur histoire, leur culture, leurs traditions, leur famille, leurs amis, leur langue, leur identité, les médias, le tissu local et d’autres facteurs (OCDE, 2017[21] ; Ramos, 23 juin 2017[22]).

En particulier, l’action des jeunes est de nature à faciliter l’articulation entre développement, respect des droits humains, action humanitaire, paix et sécurité, et ce aux niveaux local et international (Assemblée générale de Nations Unies/Conseil de Sécurité de l'ONU, 2018, p. 17[23]). Les jeunes sont les dirigeants de demain ; ils sont donc susceptibles d’être aussi les agents de changements porteurs de transformations profondes. Le développement doit favoriser la participation constructive de tous les membres de la collectivité, notamment des jeunes, à l’édification d’un avenir où l’aspiration à la paix et la résilience seront plus fortes.

L’histoire jugera en effet la communauté du développement sur la réussite ou l’échec des efforts qu’elle aura entrepris pour remédier à la fragilité. Le verdict n’est pas encore rendu. Cependant, comme le confirme ce rapport, il ne fait absolument aucun doute qu’il va falloir agir de façon plus rapide, plus efficace et plus constructive, afin de susciter les changements porteurs de transformations profondes qui s’imposent dans la majorité des 58 contextes fragiles recensés dans le Cadre 2018 sur la fragilité. Ces changements ne peuvent attendre 2029 ni le lancement de multiples autres alertes rouges et alertes de haut niveau ; c’est maintenant qu’il faut les planifier, établir les programmes requis et prévoir les dotations financières (Eliasson, 2018[24]). L’investissement dans l’avenir – de la part de tous les acteurs – doit commencer dès aujourd’hui et être profitable à tous.

Références

[15] AFD (2016), Taking Action in Situations of Fragility, Crisis and Violence, Agence française de développement (AFD), http://prod1-afd-mig.integra.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/THEMATIQUES/AFD-Crises-conflits-VA.pdf.

[20] Anderlini, S. et al. (2017), From the Ground Up: A Preliminary Dialogue on the Nexus of Economic Policy, Gender and Violent Extremism, International Civil Society Action Network, http://www.icanpeacework.org/wp-content/uploads/2017/09/2017-PVE-and-Economics-Brief.pdf.

[23] Assemblée générale de Nations Unies/Conseil de Sécurité de l'ONU (2018), « Les absents de la paix : étude indépendante sur les jeunes et la paix et la sécurité (A/72/761–S/2018/86) », http://undocs.org/fr/S/2018/86.

[6] Assemblée générale des Nations Unies (2015), « Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030 (A/RES/70/1) », Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=F.

[17] Banque mondiale (2018), « Croissance du PIB (% annuel) », Indicateurs du développement dans le monde (base de données), https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/NY.GDP.MKTP.KD.ZG. (consulté le 15 mai 2018)

[10] Chandy, L., B. Seidel et C. Zhang (2016), « Aid effectiveness in fragile states: How bad Is it and how can it improve? », Brooke Shearer Series, no. 5, The Brookings Institution, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/12/global_121616_brookeshearer.pdf.

[3] Conseil de Sécurité de l'ONU (2016), « Résolution du Conseil de Sécurité de l'ONU 2282 (S/RES/2282 (2016)) », http://undocs.org/fr/S/RES/2282(2016) (consulté le 24 mai 2018).

[24] Eliasson, J. (2018), « Time to get serious about peace & development », Inter Press Service, http://www.ipsnews.net/2018/05/time-get-serious-peace-development/.

[9] Fabre, C. (2017), Multi-year humanitarian funding, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/development/humanitarian-donors/docs/multiyearfunding.pdf.

[12] Gurría, A. (2018), « Launch of ODA figures 2017 », http://www.oecd.org/development/launch-of-oda-figures-2017-france-april-2018.htm (consulté le 15 mai 2018).

[5] Internal Displacement Monitoring Centre (2018), Grid 2018: Global Report on Internal Displacement, Internal Displacement Monitoring Centre, http://www.internal-displacement.org/sites/default/files/publications/documents/2018-GRID.pdf.

[2] Kharas, H. et A. Rogerson (2 octobre 2017), « Back to the future: 5 lenses on the future of global development », Future Development, The Brookings Institution, https://www.brookings.edu/blog/future-development/2017/10/02/back-to-the-future-5-lenses-on-the-future-of-global-development/ (consulté le 15 mai 2018).

[19] Loschi, C., L. Raineri et F. Strazzari (2018), « The implementation of EU crisis response in Libya: Bridging theory and practice », EUNPACK, Union européenne, http://www.eunpack.eu/sites/default/files/publications/2018-01-31%20D6.2%20Working%20paper%20on%20implementation%20of%20EU%20crisis%20response%20in%20Libya.pdf.

[11] Macias, A. (2018), The US will likely strike Syria with Tomahawk missiles. Here's what you need to know about the weapon 'presidents reach for first in a crisis', CNBC, https://www.cnbc.com/2018/04/12/in-syria-strike-us-will-likely-use-tomahawk-missiles.html (consulté le 15 mai 2018).

[16] OCDE (2017), « Blended finance for sustainable development: Moving the agenda forward », document de réflexion destiné à la réunion du CAD du 7 mars 2017, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DCD/DAC(2017)9&docLanguage=En.

[4] OCDE (2017), « Communiqué final de la réunion du CAD à haut niveau, 31 octobre 2017 », http://www.oecd.org/fr/cad/CAD-2017-Communique.pdf (consulté le 24 mai 2018).

[21] OCDE (2017), « New Approaches to Economic Challenges: Towards a New Narrative », Consultation draft, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/naec/OSG%20NAEC%20Forum%20report.pdf.

[8] OCDE (2016), États de fragilité 2016 : Comprendre la violence, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269996-fr.

[14] OCDE (2014), Guidelines for Resilience Systems Analysis: How to Analyse Risk and Build a Roadmap to Resilience, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/dac/Resilience%20Systems%20Analysis%20FINAL.pdf.

[7] ONU/Banque mondiale (2018), Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict, Banque mondiale, Washington, DC, http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1162-3.

[18] PNUD (2018), Forging Resilient Social Contracts: A Pathway to Preventing Violent Conflict and Sustaining Peace, Programme des Nations Unies pour le développement, http://www.socialcontractsforpeace.org/wp-content/uploads/2018/05/UNDP-Preventing-Violent-Conflict-FINAL_WEB.pdf.

[22] Ramos, G. (23 juin 2017), « We need an empowering narrative », OECD Insights blog, http://oecdinsights.org/2017/06/23/we-need-an-empowering-narrative/ (consulté le 15 mai 2018).

[1] Secrétaire général des Nations Unies (2017), « Message d’alerte à l’intention du monde », Message vidéo du Secrétaire général, Secrétaire général des Nations Unies, https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2017-12-31/secretary-general%E2%80%99s-video-message-alert-world-1-january-2018-scroll (consulté le 15 mai 2018).

[13] SIPRI (2018), « Global military spending remains high at $1.7 trillion », SIPRI for the media, https://www.sipri.org/media/press-release/2018/global-military-spending-remains-high-17-trillion (consulté le 15 mai 2018).

Note

← 1. Ce chiffre résulte du calcul du budget moyen d’un projet, effectué sur la base de l’ensemble des projets approuvés depuis la création du Fonds pour la consolidation de la paix par le Bureau d’appui à la consolidation de la paix.

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