3. Bases institucionais para um ecossistema sólido de governo digital
O presente capítulo identifica e analisa os progressos realizados pelos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL) na criação das bases institucionais necessárias para apoiar o governo digital. Tendo como referência a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital e tendo em conta os limites e as oportunidades de utilização das tecnologias digitais no sentido de facilitar as funções essenciais de governo, o presente capítulo começa por considerar a natureza e a qualidade dos quadros de políticas públicas adotados para o governo digital, antes de rever os mecanismos de liderança e coordenação institucionais, as alavancas de políticas públicas e os facilitadores-chave que poderão reforçar a implementação das políticas. A última secção é dedicada ao panorama das competências digitais no setor público dos PALOP-TL. O capítulo formula várias observações e recomendações finais sobre os próximos passos a dar pelos PALOP-TL.
Quadros políticos para o governo digital
As experiências diversas dos PALOP-TL revelam que podem ser seguidos diferentes caminhos para gerir a transformação digital do setor público. Não há uma abordagem única aplicável a todas as situações. Desde o quadro institucional que apoia o governo digital até ao envolvimento das partes interessadas, à coordenação e às alavancas de políticas públicas, a capacidade de cada país para desenvolver a transformação digital do setor público dependerá das especificidades do seu ecossistema institucional e de governação. Em linha com a Recomendação da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital (OCDE, 2014), o Figura 3.1ilustra várias dimensões que contribuem para o quadro analítico subjacente ao presente relatório.
Fonte: Elaboração da OCDE com base em OCDE (2016), OECD Digital Government Review in Chile, https://doi.org/10.1787/9789264258013-en.
A presente secção observa aquele que é frequentemente considerado o ponto de partida da transformação digital do setor público: a conceção e a execução de uma estratégia para um governo digital.
As estratégias para um governo digital representam os projetos do percurso de um país rumo ao governo digital e são utilizadas para harmonizar e alinhar os objetivos das políticas públicas entre diferentes setores do governo, de forma a definir um conjunto coerente e sequenciado de ações políticas e operacionais e mobilizar recursos para a implementação de políticas intergovernamentais (Caixa 3.1). As estratégias também podem servir para definir os mecanismos de governação necessários para apoiar ações políticas coerentes e sustentáveis, de um modo que possa ser eficazmente apoiado pelo ecossistema de parceiros do governo digital.
As estratégias para o governo eletrónico devem responder a pelo menos três perguntas:
O quê? — Objetivo da estratégia
Porquê? — Impacto social e económico da estratégia
Como? — Princípios e ação estratégica do governo eletrónico
Podem igualmente responder a outras perguntas:
Quando? — Calendário
Quem? — Organizações/responsabilidades
Quanto? — Fundos necessários para a implementação
Fonte: Ibledi (2017), Guidelines for the formulation of e-government strategies, ESCWA, Beirut. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/unpan/unpan032960.pdf.
Na região dos PALOP-TL, cinco dos seis países adotaram uma estratégia para o governo digital (Figura 3.2), que reflete tanto o empenho do governo em levar a cabo a digitalização dos seus setores públicos, como as ambições adaptadas a cada país no domínio do governo digital.
Fonte: OCDE (2018a), Survey of the Study Promoting the Digital Transformation of African Portuguese- Speaking Countries and Timor-Leste, OCDE, Paris.
No entanto, embora praticamente todos os PALOP-TL tenham desenvolvido estratégias para o governo digital, a natureza e o conteúdo destas estratégias em termos de foco estratégico, prioridades políticas, tarefas ou atividades e mecanismos de controlo variam de forma considerável de país para país (Tabela 3.1) Estas diferentes estratégias resultaram em dividendos variados em termos de coerência, coordenação, mobilização de recursos e ação políticas. O período de implementação inicialmente previsto pela grande maioria destes instrumentos estratégicos já terminou (Cabo Verde e Moçambique, 2010; São Tomé e Príncipe, 2013; Angola, 2017), sendo agora necessária uma extensão ou uma atualização das estratégias, estando já previsto em muitos países.
A conceção e o desenvolvimento de uma estratégia e/ou de um plano de ação representa uma oportunidade para envolver as partes interessadas do setor público, do setor privado e da sociedade civil na definição dos objetivos a alcançar e das ações estratégicas a adotar pelo governo. A conceção e o desenvolvimento inclusivos destas políticas podem servir para gerar consensos entre os diferentes atores das políticas públicas, promovendo um sentido de copropriedade e de responsabilidade partilhada em relação aos projetos e iniciativas planeados. Permite igualmente identificar e adotar sinergias entre as estratégias ou ações existentes (Secção 4.1).
Estratégias para o governo digital no âmbito mais abrangente das políticas da sociedade da informação
A experiência tem vindo a demonstrar que a elaboração de planos estratégicos no contexto mais abrangente das estratégias da sociedade da informação (e dos planos nacionais de desenvolvimento) pode aumentar a coerência com as prioridades políticas relevantes dos governos, sejam elas as infraestruturas de telecomunicações, o acesso à internet, a literacia digital ou a inclusão digital. À luz destas aprendizagens, as estratégias para o governo eletrónica podem ser agrupadas em duas grandes categorias na região dos PALOP-TL: 1) as que foram criadas ao abrigo das políticas mais abrangentes da sociedade da informação; e 2) as que apenas definem uma visão e linhas de ação no domínio do governo digital.
Angola e Cabo Verde seguiram o primeiro modelo, sendo que ambos os países desenvolveram estratégias para o governo eletrónico1 dentro do contexto geral das suas estratégias para a sociedade da informação, permitindo o alinhamento das suas prioridades em matéria de governo eletrónico – incluindo a interoperabilidade, os serviços partilhados e a democracia eletrónica – com os planos setoriais pertinentes.
Em contraste com Angola e Cabo Verde, o Governo de Moçambique decidiu adotar uma Estratégia de Governo Eletrónico (Governo de Moçambique, 2006) plenamente alinhada com o plano de desenvolvimento nacional e com as estratégias nacionais de reforma do setor público (embora não seja uma política da sociedade da informação), garantindo assim a coerência e o alinhamento de diversas políticas setoriais (p. ex. nos domínios da energia, das telecomunicações, do transporte e do urbanismo) e de intervenientes institucionais e facilitando a atração de financiamento de doadores internacionais. Por outro lado, a estratégia visa explicitamente garantir a coerência com a Política para as TIC (de 2000) e com a Estratégia de Implementação da Política de Informática, aprovada em 2002.23
Em São Tomé e Príncipe, a estratégia nacional para o governo eletrónico foi elaborada em 2010, com a ambição de criar e instituir uma sociedade da informação no país. Foi elaborada sob a forma de um “projeto” com objetivos, resultados e atividades claramente definidos, bem como um orçamento e um calendário de implementação pormenorizados. Em Timor-Leste, a estratégia para o governo digital faz parte integrante da Política Nacional para as Tecnologias de Informação e Comunicações, aprovada em fevereiro de 2017 (e em vigor até 2019), com o foco estratégico delineado na Tabela 3.1.
Como indicado na Tabela 3.1, ainda não existe uma estratégia para o governo digital em vigor na Guiné-Bissau. No entanto, durante a missão de averiguação de factos que antecedeu o presente relatório, os representantes governamentais da Guiné-Bissau sublinharam que o desenvolvimento de uma estratégia para o governo digital era uma prioridade a curto prazo. Importa sublinhar que, durante a elaboração do presente relatório, a Autoridade Reguladora Nacional (ARN), supervisionada pelo Ministério das Telecomunicações, encontrava-se a trabalhar na formulação de uma estratégia para o governo digital.4 Não foi possível chegar a um consenso relativamente à legitimidade do processo de formulação da estratégia, tendo em conta que a responsabilidade pela coordenação da política relativa ao governo digital foi legalmente atribuída ao CEVATEGE – Centro de Valorização Tecnológica e Governação Eletrónica (Secção 3.2).5
Avaliação das estratégias para o governo digital nos PALOP-TL
O alinhamento das estratégias para o governo digital com o âmbito mais alargado dos planos de desenvolvimento nacional, das reformas do setor público e/ou das políticas da sociedade da informação desempenha um papel significativo nos PALOP-TL. Algumas estratégias para o governo digital prestam especial atenção ao investimento em redes de telecomunicações (Timor-Leste) como medida para promover a inclusão digital. Noutros países, foram planeadas e direcionadas ações especificamente para promover a literacia digital e disponibilizar pontos de acesso público à Internet, sobretudo para as regiões e os grupos mais desfavorecidos (Angola e Cabo Verde). Também variam de forma significativa as áreas temáticas abrangidas por cada estratégia e o modo como as ações são acompanhadas, avaliadas e orçamentadas. Não obstante, os ingredientes óbvios de sucesso comuns a todas estas estratégias para o governo digital são planos de ação exequíveis e mensuráveis, aliados a objetivos, orçamentos e investimentos cuidadosamente geridos e alinhados com investimentos setoriais nas TIC a nível nacional (Tabela 3.2).
O governo digital não é uma política nova para os PALOP-TL. Com a exceção da Guiné-Bissau, que ainda não aprovou uma estratégia para este domínio de intervenção, e de Timor-Leste, que apenas o fez recentemente, todos os outros quatro PALOP-TL têm estratégias para o governo digital/eletrónico em vigor há pelo menos uma década.6 Existe, neste contexto, a oportunidade de criar uma segunda geração de estratégias mais alinhadas com os objetivos alcançados pelos países em matéria de governo digital, servindo simultaneamente para as reforçar. Estas estratégias podem servir vários objetivos gerais, como combater as desigualdades criadas pelo fosso digital ou permitir que os países saltem etapas de desenvolvimento (através de um reforço da prestação de serviços públicos, da inovação digital, etc.), tirando partido das oportunidades da transformação digital e das atuais tendências tecnológicas (p. ex. redes sociais, blockchain, computação em nuvem, etc.).
Liderança e coordenação institucionais
Nos países em desenvolvimento, incluindo os PALOP-TL, as capacidades de liderança e institucionais podem servir “para gerar uma visão comum, mobilizar compromissos a longo prazo, integrar investimentos e oportunidades no domínio das TIC nas estratégias de desenvolvimento, alinhar as políticas complementares relativas à concorrência e às competências e procurar parcerias com a sociedade civil e com o setor privado” (Hanna, 2017). Nos PALOP-TL, as escolhas feitas relativamente aos quadros institucionais para apoiar a execução de estratégias para o governo digital revelaram-se fundamentais para garantir a coerência política e conduzir as partes interessadas pertinentes rumo à consecução dos objetivos comuns relacionados com a transformação digital do setor público. Para tal, não existem modelos institucionais únicos de aplicação universal que possam ser adotados ou seguidos, uma vez que tais decisões dependem do contexto de cada país. Não obstante, é possível identificar algumas tendências principais na região PALOP-TL.
A Recomendação da OCDE sobre as Estratégias para o Governo Digital (OCDE, 2014) salienta a importância de vários atributos específicos de liderança e coordenação institucionais para um governo digital sustentável e coerente, incluindo: papéis e responsabilidades institucionais bem definidos, mecanismos de coordenação transversais e supervisão e gestão.
A Recomendação da OCDE sobre as Estratégias para o Governo Digital sugere a necessidade de um elevado nível de articulação e liderança que aproxime ministros ou altos funcionários e assegure uma coordenação e supervisão alargadas da estratégia para o governo digital. Paralelamente ao empenho político de alto nível, torna-se necessária uma coordenação operacional e técnica para lidar com os desafios e obstáculos em matéria de implementação. Em conjunto, estes dois níveis de coordenação podem garantir a coerência e a sustentabilidade das decisões, iniciativas e projetos a executar.
Fonte: OCDE, 2016, Digital Government in Chile: Strengthening the Institutional and Governance Framework, OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264258013-en
Cada PALOP-TL designou uma instituição responsável pela liderança e coordenação das ações e decisões tomadas quanto à utilização das TIC na administração pública central (Figura 3.3).
Fonte: OCDE (2018a) Survey of the Study Promoting the Digital Transformation of African Portuguese Speaking Countries and Timor-Leste, OCDE, Paris.
O papel de uma instituição de referência é especialmente importante para orientar e coordenar os esforços de transformação, principalmente entre setores e níveis de governo, e para promover a transição de abordagens de lógica institucional, centradas no governo, para abordagens e políticas de execução de lógica sistémica e orientadas pelo cidadão. Nos PALOP-TL, existe uma grande variedade nos modelos institucionais adotados. São facilmente visíveis diferenças no posicionamento das agências responsáveis pelas TIC na hierarquia do governo, bem como nos seus mandatos (Tabela 3.3). Por exemplo, em Angola e em Moçambique, os ministérios setoriais assumem a liderança na coordenação das estratégias para o governo digital. Em contrapartida, noutros PALOP-TL, as agências de coordenação estão sujeitas à tutela do Gabinete do Primeiro-Ministro ou da Presidência do Conselho de Ministros.
No caso dos países que se encontram nas fases iniciais de um processo de transição de desenvolvimento, não existe uma abordagem considerada como “boa prática” no que respeita à liderança e coordenação institucionais. Para que sejam eficazes, estes modelos devem ser adaptados ao contexto político e institucional em questão. Nos PALOP-TL, são adotados diferentes modelos. Em contextos políticos mais estáveis, a liderança é assumida por setores ministeriais fortes (p. ex. Moçambique e Angola). Noutros países, em contextos em que a dinâmica política é menos estável ou fragmentada e em que as capacidades institucionais ainda se encontram numa fase inicial de desenvolvimento (como a Guiné Bissau ou Timor-Leste), o governo digital é liderado pelos níveis superiores do governo. Os dois modelos apresentam vantagens e desvantagens.
Mapeamento do quadro institucional nos PALOP-TL
Nos PALOP-TL, o quadro institucional para as agências responsáveis pelo governo digital varia bastante e pode ser analisado em torno de quatro domínios ou parâmetros:
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1. Liderança (centralizada no Gabinete do Primeiro-Ministro ou na Presidência do Conselho de Ministros ou liderada por uma agência setorial) e modelos de reporte (orientação e supervisão).
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2. Mandato (desde a definição de normas, supervisão e coordenação à prestação de serviços, como acontece em Cabo Verde).
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3. Recursos humanos, logísticos e financeiros.
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4. Atribuições ou funções das agências (p. ex. agregação de funções de implementação e regulamentação numa única agência ou delegação dessas funções em diferentes agências, como é o caso de Moçambique).
Em Angola, o INFOSI, entidade beneficiária do PASP PALOP-TL, resulta da integração do antigo Centro Nacional das Tecnologias de Informação (CNTI) com o Instituto de Telecomunicações Administrativas (INATEL) em 2016. Com cerca de 230 trabalhadores nos serviços centrais e provinciais, o INFOSI lidera vários projetos e iniciativas emblemáticas de governo digital: a Rede Privativa do Estado (Secção 4.2); o centro nacional de dados públicos e o projeto “Andando com as TIC”, que disponibiliza gratuitamente wi-fi e formação em competências digitais através de um serviço móvel rotativo em zonas remotas do país. O INFOSI é também responsável pela definição de normas e orientações (p. ex. interoperabilidade), permitindo um desenvolvimento mais coerente do governo digital em todos os setores e níveis de governo. Para melhor aproveitar esta função, o INFOSI beneficiaria do desenvolvimento de modelos de alavancas de políticas públicas, tais como limiares orçamentais e investimentos coordenados ou casos de negócio que pudessem ser utilizados em todo o setor público (Secção 3.4).
Em Cabo Verde, o NOSI, entidade beneficiária do PASP PALOP-TL, foi criado em 2003 como uma instituição operacional e executiva sob os auspícios de uma Comissão Interministerial para a Inovação e Sociedade de Informação (Resolução n. 15/2003, de 7 de julho (consultar Secção 3.3)). O NOSI é também o principal prestador de serviços e produtos digitais das instituições do setor público, prestando serviços de web design e desenvolvimento de plataformas, produtos multimédia, serviços de backup e software e armazenamento de informação. Atualmente, o NOSI tem mais de 200 trabalhadores dedicados a apoiar a digitalização da sociedade, da economia e do setor público de Cabo Verde, e é amplamente considerado como um dos principais impulsionadores do forte desempenho do governo digital em Cabo Verde (Capítulo 1).7
Em 2014, o NOSI tornou-se uma entidade pública empresarial com autonomia administrativa e financeira (Decreto-Lei n. 13/2014). Sob a supervisão do primeiro-ministro, o NOSI encontra-se agora sob a orientação económica e financeira dos membros do governo responsáveis pelas finanças, pelas TIC e pela reforma do setor público. Tendo em conta o atual papel da instituição como regulador, coordenador das políticas de governo digital e prestador de serviços digitais, a missão de averiguação de factos da OCDE concluiu que seria prudente redefinir o seu mandato e competências, em consonância com a iniciativa “Cluster TIC- C@bo Verde Digital”, aprovada pelo Governo de Cabo Verde em 2014 (Secção 3.4).
Na Guiné-Bissau, o CEVATEGE, entidade beneficiária do PASP PALOP-TL, foi criado em 2014 para coordenar os esforços de desenvolvimento do governo digital no país. A instituição é responsável pelo portal do governo e pela gestão do domínio público nacional (gov.gw). Embora o CEVATEGE tenha reunido algumas competências e conhecimento especializado em matéria de governo digital a nível interno, tem pouca influência política e estratégica relativamente a outras organizações do setor público, e tem limitações humanas, logísticas e financeiras significativas, sem uma dotação orçamental direta. O reforço da liderança e dos recursos do CEVATEGE (tanto a nível humano como financeiro) e algum nível de investimento no desenvolvimento de alavancas de políticas públicas para o governo digital (p. ex. modelos de casos de negócio, minutas de contratos públicos, etc.), poderão permitir a esta agência coordenar melhor os esforços do país rumo à administração pública digital (Secção 3.4).
Criado em novembro de 2017 (Decreto 61/2017, de 6 de novembro), o INAGE, entidade beneficiária do PASP PALOP-TL, lidera em Moçambique os projetos e iniciativas no domínio do governo digital, como a gestão da rede eletrónica do governo (GovNET), centros de dados do governo e o sistema de interoperabilidade.8 Ao abrigo deste novo quadro de ação (Figura 3.7), o Instituto Nacional de Tecnologias de Informação e Comunicação (INTIC), igualmente sob a tutela do Ministério da Ciência e Tecnologia, Ensino Superior e Técnico-Profissional, intervém na definição das políticas de administração pública digital e na supervisão e regulamentação da sua implementação.9 O INTIC desempenha o papel de regulador e o INAGE é a agência nacional de implementação para o governo digital. Dada a recente criação deste novo quadro institucional, ao avaliação do êxito ou do fracasso desta opção estratégica seria prematura.
Em São Tomé e Príncipe, o INIC (criado em 2008), entidade beneficiária do PASP PALOP-TL, possui várias responsabilidades, incluindo a gestão do centro de dados, o apoio à gestão das tecnologias digitais entre as diferentes instituições do governo e o desenvolvimento de uma rede de suporte de fibra ótica que crie uma infraestrutura de comunicação eficiente para todo o setor público. No entanto, a ausência de recursos constitui um obstáculo ao cumprimento da missão do INIC e do seu mandato ou autoridade. A afetação de recursos humanos e financeiros ao INIC teria de ser significativamente reforçada para que este conseguisse desempenhar um papel significativo no governo digital. O INIC poderá ser também responsável pela supervisão do investimento em TIC no setor público, melhorando assim a coerência e a sustentabilidade dos projetos de TIC nos diferentes setores do governo.
Em Timor-Leste, além da recém-criada entidade pública para o governo digital – TIC Timor10 (entidade beneficiária do PASP PALOP-TL) –, a Direção de Tecnologias da Informação11 e a Autoridade Reguladora das Comunicações têm funções importantes, incluindo a aquisição e instalação de uma rede de fibra ótica e a manutenção de um sistema de comunicação entre o governo e os municípios. Seria importante para o Governo de Timor-Leste clarificar os diferentes papéis desempenhados pelo TIC Timor, pela Direção de Tecnologias da Informação e pela Autoridade Reguladora das Comunicações, para garantir que o atual modelo de governação institucional não conduz a uma maior fragmentação do setor.
Avaliar a eficácia dos modelos de governação na região dos PALOP-TL
A existência de disposições institucionais híbridas para o desenvolvimento do governo digital em cada um dos seis PALOP-TL indica que não existe um modelo ou abordagem única para desenvolver a digitalização do setor público. Modelos e abordagens que funcionam num país poderão não funcionar noutro país. É, contudo, possível identificar alguns elementos comuns – nomeadamente no mandato atribuído às agências responsáveis pelo governo eletrónico e nos modelos de liderança e aprendizagem que contribuíram para a melhoria dos resultados do governo digital nos PALOP-TL.
Análise dos mandatos atribuídos às agências responsáveis pelo governo digital
Os mandatos híbridos do NOSI em Cabo Verde e do INFOSI em Angola possibilitaram capacidades operacionais robustas, em grande parte devido aos benefícios políticos, humanos e financeiros que foram posteriormente adicionados à agência de desenvolvimento competente. Ambas as agências são responsáveis por um conjunto diversificado de funções, desde a conceção e execução das políticas de governo digital até à prestação de serviços e, em certa medida, à definição de normas técnicas e orientações sobre o investimento em TIC em toda a administração pública. Embora ambicioso, o exercício de tal mandato tem a vantagem de acelerar rapidamente os esforços do governo rumo à administração pública digital, ajudando a divulgar a visão de liderança política de uma forma clara e incisiva. No entanto, verifica-se também o caso, especialmente em Cabo Verde, de o âmbito alargado do mandato do NOSI ter gerado alguma resistência por parte do setor privado. O NOSI encontra-se numa posição de mercado claramente dominante, já que presta serviços digitais em todo o setor público e limita o acesso das empresas privadas ao mercado doméstico das TIC, a menos que estas participem nos concursos públicos lançados e geridos pelo próprio NOSI. No entanto, os modelos institucionais híbridos de Angola e de Cabo Verde destacam-se como possíveis exemplos para outros PALOP-TL, principalmente aqueles que ainda se encontram numa fase inicial de execução das suas estratégias para o governo digital, como Timor-Leste e a Guiné-Bissau. Esta abordagem tem demonstrado que a concentração das decisões estratégicas, da definição de normas, dos recursos financeiros e do desenvolvimento de competências digitais numa única agência governamental pode impulsionar a transformação digital em todo o setor público.
Revela-se ainda demasiado cedo para avaliar o potencial relativo do INAGE em Moçambique e do TIC Timor em Timor-Leste para liderar de forma eficaz as atividades no domínio do governo digital em toda a administração. Em Moçambique, as duas agências públicas recentemente criadas (o INAGE e o INTIC) podem fornecer ensinamentos valiosos sobre como melhor evitar potenciais conflitos de interesses entre as agências responsáveis pela administração pública digital, as entidades reguladoras das TIC e as entidades reguladoras das telecomunicações nacionais nos PALOP-TL. Em contrapartida, a agência recentemente criada para o governo digital em Timor-Leste estará dependente do empenho do governo para com a agenda digital e dos seus esforços para evitar a fragmentação institucional das responsabilidades institucionais neste setor.
O INIC em São Tomé e Príncipe e o CEVATEGE na Guiné-Bissau não estão a funcionar com os níveis de eficiência e eficácia desejados, em parte devido à falta de recursos humanos e financeiros.
Definição dos modelos de liderança e tutela
Em termos de liderança e supervisão, são evidentes duas abordagens: ou o governo cria agências especializadas (como o INFOSI ou o INAGE) que respondem perante os ministérios setoriais (o Ministério das Telecomunicações e Tecnologias de Informação em Angola e o Ministério da Ciência e Tecnologia, Ensino Superior e Técnico-Profissional em Moçambique), ou as agências responsáveis pelo governo eletrónico mantêm algum nível de autonomia (como o NOSI, o CEVATEGE, o INIC e o TIC Timor), mas permanecem sujeitas à supervisão direta do Gabinete do Primeiro-Ministro ou da Presidência do Conselho de Ministros. Em Cabo Verde, o NOSI funciona sob os auspícios de uma Comissão Interministerial, que assegura a coerência política da agenda digital.
Teoricamente, o segundo modelo de liderança e supervisão deveria permitir mais facilmente ultrapassar o isolamento institucional. No caso de Cabo Verde, a proximidade do NOSI com o Gabinete do Primeiro-Ministro foi especialmente importante nos anos seguintes à sua criação, já que possibilitou que a transformação digital fosse adotada como uma missão de todo o governo, permitindo que o NOSI superasse diversas limitações políticas, legislativas e técnicas. Em contrapartida, em Angola e Moçambique, a disseminação e a implementação coordenada de estratégias para o governo digital por parte de todos os ministérios e agências governamentais depende, em grande medida, da capacidade técnica e do peso político que o ministro setorial possui relativamente a outros membros do governo. É igualmente pertinente saber até que ponto o governo interpreta a agenda digital como um imperativo nacional. No entanto, mesmo nos países em que o governo tenciona assegurar a liderança da agenda digital ao mais alto nível, existem casos em que a liderança e a autoridade se afiguram fragmentadas e são dificultadas pelo isolamento político. Em Timor-Leste, por exemplo, o TIC Timor enquanto agência principal do Gabinete do Primeiro-Ministro funciona atualmente em paralelo com a Direção de Tecnologias da Informação, que continua a desempenhar um papel de liderança nas estratégias para o governo digital através do Ministério do Desenvolvimento e da Reforma Administrativa.
Em alguns PALOP-TL, os ministérios setoriais, embora em número limitado, desenvolvem e lideram os seus próprios planos de ação, muitas vezes fora da liderança formal das agências que coordenam o governo digital. Tanto o Ministério das Finanças de Angola como o de Moçambique, por exemplo, adquirem os seus próprios equipamentos informáticos (p. ex. centros de dados), o que contradiz as normas de interoperabilidade centralizada e as políticas de compras públicas. Ainda assim, a adoção destas medidas, embora potencialmente divergentes e descoordenadas, pode permitir uma rápida evolução da prestação de serviços digitais aos cidadãos e às empresas e servir como exemplo de boas práticas para outros setores do governo.
Identificar limitações adicionais
Com base na avaliação acima, as seguintes questões políticas surgiram como potenciais limitações às bases de um governo digital eficaz:
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Liderança de facto vs. de direito – A Guiné-Bissau e Timor-Leste ilustram os riscos da proliferação das instituições governamentais com responsabilidades incompatíveis no domínio do governo digital12, suscetíveis de comprometer a liderança, a autoridade e a coerência entre as agências responsáveis. Na ausência de instituições de referência em termos de liderança e coordenação, os silos digitais replicam os silos institucionais, verificando-se uma proliferação dos projetos-piloto e das plataformas digitais sem haver lugar para a partilha (Hanna, 2016).
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Regulamentação vs. implementação – Cabo Verde reflete a potencial tensão existente quando as unidades de coordenação assumem funções diferentes e incompatíveis (p. ex. agindo simultaneamente como entidades reguladoras e prestadores de serviços). No caso de Cabo Verde, a execução eficaz da iniciativa “Cluster TIC- C@bo Verde Digital” deverá trazer alguma clareza ao quadro institucional do país (embora este não seja um problema exclusivo de Cabo Verde, surgindo muitas vezes ou podendo surgir noutros locais).
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Serviços partilhados vs. esforços isolados – A proliferação de unidades de TIC nos ministérios da tutela (p. ex. Ministério das Finanças, Ministério da Justiça) pode comprometer uma abordagem coerente e coordenada à administração pública digital. As instituições de referência em liderança, com a autoridade e os recursos necessários, podem minimizar este efeito, promovendo sinergias e serviços partilhados para apoiar abordagens colaborativas para o governo digital, em parceria com outras organizações do setor público.
Mecanismos de coordenação e cultura de cooperação
A coordenação institucional eficaz é essencial para promover o consenso e as ligações entre agências no domínio do governo digital. Permite igualmente uma definição comum de normas e a aceitação de alavancas políticas por parte do setor empresarial para assegurar políticas de administração pública digital coerentes (OCDE, 2017a). Dada a natureza complexa, transversal e em rápida evolução das tendências digitais, os mecanismos de coordenação adequados são meios produtivos que permitem assegurar o envolvimento de várias partes interessadas, a harmonização das decisões setoriais com os objetivos globais das políticas do governo digital e a coerência e sustentabilidade das iniciativas estratégicas. Os mecanismos de coordenação de políticas, incluindo, por exemplo, a partilha regular de informações e dados ou o acompanhamento e a comunicação entre agências, permitem também um melhor acompanhamento e servem para informar os decisores políticos acerca dos progressos e do impacto dos projetos no domínio do governo digital nos diferentes setores e níveis de governo. A promoção de uma transformação digital coerente e sustentável dos setores públicos dos PALOP-TL, que é por natureza um fenómeno horizontal, exigirá que seja dada prioridade à utilização eficaz dos mecanismos de coordenação de políticas para sustentar a transição necessária de uma abordagem de lógica institucional para uma abordagem de lógica sistémica em todos os países.
O ponto de situação varia entre os PALOP-TL, com Cabo Verde, e em menor escala Moçambique e Angola, a realizarem mais progressos do que os restantes países. Existem vários mecanismos de coordenação potencialmente úteis na legislação, mas que na prática ainda não estão operacionais, incluindo, por exemplo: o Conselho para as Tecnologias da Informação em Angola, o Conselho Estratégico do Cluster das TIC em Cabo Verde e o Grupo de Trabalho sobre as TIC em Timor-Leste. As referidas lacunas sugerem que estas instituições estavam além das possibilidades dos países e ainda não eram necessárias ou que não possuem a autoridade, a legitimidade e os recursos necessários para funcionarem como pretendido.
Alavancas de políticas públicas para agilizar o investimento em tecnologias digitais
A existência de uma estratégia nacional para o governo digital (Secção 3.1), de uma instituição de referência (Secção 3.2) e de mecanismos de coordenação institucionais (Secção 3.3) constituem peças centrais de um governo digital eficaz. No entanto, os governos são também encorajados a adotar alavancas de políticas públicas, nomeadamente os casos de negócio, modelos de gestão de projetos, protocolos ou normas para o comissionamento das TIC e limiares orçamentais para uma implementação de políticas coerente em todos os setores e níveis do governo (Figura 3.10). O desenvolvimento de ferramentas institucionais ou alavancas de políticas públicas para planear e preparar as iniciativas ou os projetos digitais pode auxiliar os governos prioritizar ações e conferir eficácia às análises de custo-benefício dos investimentos públicos.13 Constitui também um meio eficaz para garantir a eficiência, a eficácia e o alinhamento das atividades de compras públicas, evitando lacunas e sobreposições que possam resultar de abordagens orientadas pelas agências.14
Em linha com a Recomendação da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital (OCDE, 2014) e com o trabalho desenvolvido pelo Grupo de Trabalho dos Altos Funcionários do Governo Digital da OCDE (E-Leaders), as seis alavancas de políticas públicas referidas na Tabela 3.4 são recomendadas como ferramentas construtivas para políticas mais inteligentes e sustentáveis em matéria do governo digital.
Nos PALOP-TL, algumas das instituições responsáveis pela coordenação das políticas de administração pública digital adotaram abordagens ou mecanismos relativamente estruturados para otimizar o planeamento, a preparação e a aplicação dos investimentos nas tecnologias digitais entre setores:
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Em Angola, o Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial é responsável pela supervisão dos investimentos no setor público e solicita regulamente o parecer do INFOSI antes de aprovar investimentos em tecnologias digitais em diferentes setores do governo. Embora este procedimento pudesse ser cumprido de forma mais institucionalizada, permite ao INFOSI garantir o seu papel de coordenação do governo digital em investimentos em tecnologias digitais de grande dimensão e/ou estratégicas em todo o setor público angolano.
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Em Cabo Verde, uma vez que o NOSI coordena a política de administração pública digital e atua como o principal prestador de serviços no domínio das tecnologias digitais para o setor público do país (p. ex. gestão de infraestruturas informáticas, desenvolvimento de software, alojamento de dados num centro de dados público), a instituição desempenha um papel importante na otimização e na garantia da coerência dos investimentos em tecnologias digitais em todo o setor público. A gestão da Rede Tecnológica Privativa do Estado (RTPE) e do Planeamento Integrado dos Recursos do Governo (IGRP Framework) disponibiliza mais de 100 soluções para as entidades públicas e atribui diretamente ao NOSI alavancas de coordenação críticas que permitem o alinhamento das políticas estratégicas e o reforço da coerência entre diferentes setores e níveis de governo.
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Em Moçambique, o INAGE é responsável pela aprovação de projetos de desenvolvimento, aquisição de sistemas de informação, aplicações, bases de dados e equipamentos de TIC para a prestação de serviços de governação eletrónica (Secretariado do Conselho de Ministros, 2017). O instituto recém-criado em Moçambique é também responsável pela criação de uma plataforma de comunicação eletrónica do governo para todas as entidades do Estado, incluindo a gestão e o desenvolvimento de aplicações partilhadas para serem utilizadas pelas instituições públicas. Neste sentido, embora o INAGE seja uma instituição recente, o seu mandato demonstra a vontade do Governo de Moçambique de garantir a eficiência e a coerência dos investimentos em tecnologias digitais.
Apesar destas realizações importantes, quase todos os PALOP-TL continuam a enfrentar sobreposições de despesas em TIC em diferentes setores do governo (p. ex. aquisição atomizada de hardware e licenças de software, multiplicidade de contratos de assistência informática), o que reflete ineficiências substanciais e oportunidades de cooperação perdidas.
Fonte: OCDE (2018a) Survey of the Study Promoting the Digital Transformation of African Portuguese Speaking Countries and Timor-Leste, OCDE, Paris.
Os exemplos elementares de medidas políticas e operacionais adotadas atualmente nos PALOP-TL para melhorar a aceitação e a aplicação do governo digital não constituem necessariamente práticas exemplares ou modelos nestes domínios. São, apesar disso, primeiros passos valiosos no sentido da criação de alavancas políticas mais robustas, bem como uma forma importante de começar a transformar as políticas em ações. Tendo em conta os problemas persistentes e transversais da coordenação e implementação institucionais eficazes das políticas de governo digital na prática, cada um destes seis países beneficiaria, em diferentes medidas, de um reforço da sua concentração na promoção das alavancas de políticas públicas.
Desenvolver os facilitadores-chave
Tal como referido anteriormente , a passagem de abordagens isoladas em relação às TIC, em que cada agência pública se centra nas suas próprias oportunidades e desafios, para abordagens de lógica sistémica, em que os objetivos, as prioridades e as estratégias de resolução dos mesmos das administrações públicas são entendidos no seu conjunto, exige o desenvolvimento de facilitadores-chave de caráter técnico que possam contribuir de forma decisiva para uma política integrada, coerente e sustentável de governo digital. Em consonância com a recomendação essencial n.º 6 da Recomendação da OCDE sobre Estratégias de- Governo Digital (OCDE, 2014) – “garantir a utilização coerente das tecnologias digitais entre domínios políticos e níveis de governo” – e tendo em conta o contexto avaliado dos PALOP-TL, os governos dos seis países deveriam dar prioridade ao desenvolvimento dos seguintes facilitadores chave:
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1. Quadros de interoperabilidade (Secção 2.5.2)
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2. Centros de dados (Secção 2.5.2)
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3. Identidade digital (Secção 4.2)
Os três facilitadores-chave demonstram não só as oportunidades, mas também os desafios que os PALOP-TL enfrentam atualmente na construção deum governo digital. Poderiam ser feitas muitas melhorias para intensificar e otimizar os benefícios dos facilitadores-chave existentes, tanto nos países nas fases iniciais de desenvolvimento (como a Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste) como nas economias mais desenvolvidas dos PALOP-TL (Angola, Cabo Verde e Moçambique). Como demonstram os exemplos anteriores, a criação dos facilitadores-chave é o primeiro passo rumo à criação de um governo digital coerente e sustentável, sendo encorajados progressos contínuos e iterativos em toda a região dos PALOP-TL.
Figura 3.12): liderança e configuração institucional (Secções 3.1 e 3.2), coordenação e co-responsabilidade (Secção 3.3), alavancas políticas (Secção 3.4) e quadro jurídico e regulamentar.
As políticas de governo digital exigem a existência de diversas leis e regulamentos para garantir os direitos digitais dos cidadãos e das empresas, para institucionalizar os procedimentos e serviços digitais, para atribuir valor jurídico a instrumentos digitais específicos (p. ex. assinaturas digitais), para promover procedimentos de contratação pública adaptados ao meio digital, para assegurar a proteção dos dados pessoais e para garantir a segurança dos sistemas e das transações. Tendo em conta o ritmo acelerado da inovação no setor das tecnologias digitais, os governos, sobretudo dos países em desenvolvimento, confrontam-se frequentemente com a difícil tarefa de manter os seus quadros jurídicos e regulamentares regularmente atualizados para aproveitarem e abordarem eventuais obstáculos à transformação digital dos seus setores públicos.15 Tal acontece frequentemente em detrimento do apoio à implementação ou de investimentos produtivos noutros setores, por exemplo em torno da criação de bases administrativas, que poderiam contribuir enormemente para fazer avançar a transformação digital. Durante as seis missões de averiguação de factos realizadas nos PALOP-TL, as partes interessadas entrevistadas referiram frequentemente atrasos nos progressos das reformas jurídicas/regulamentares como uma restrição vinculativa à implementação das políticas no país (p. ex. interoperabilidade, identidade digital, contratação pública no domínio das TIC).
Um governo digital eficaz nos PALOP-TL assentará, em última instância, na reforma simultânea das abordagens jurídica, administrativa e política à implementação. Os PALOP-TL devem manter o equilíbrio funcional entre cada um destes elementos de reforma e garantir que a sua arquitetura jurídica e regulamentar tem claramente em consideração uma combinação de aprendizagens e adaptações inovadoras e baseadas em dados concretos.
Competências digitais para um governo digital sustentável
As tendências da transformação digital nas vidas das pessoas têm repercussões importantes nas suas expectativas em relação aos governos e ao ecossistema em que estes operam. No entanto, é importante compreender quais os conjuntos de competências necessários para apoiar a transformação digital e permitir a transição de um governo eletrónico para um governo digital, bem como qual o papel dos funcionários públicos num setor público digitalmente transformado (OCDE, a publicar b).
Os governos confrontam-se frequentemente com o desafio de atrair e reter talentos digitais no setor público e de manter o equilíbrio eficaz entre esta abordagem e as soluções privadas externalizadas, o comissionamento e a cooperação público-privada. São úteis três tipos específicos de conjuntos de competências: as competências digitais do utilizador, as competências digitais profissionais e as competências digitais complementares (Figura 3.13).
Os atores entrevistados para este estudo identificaram estes conjuntos de competências como necessários para permitir e sustentar uma transformação digital nos PALOP-TL e para reduzir o fosso digital que pode surgir na ausência destas competências. No entanto, nenhum destes países possui estratégias específicas em vigor destinadas a atrair funcionários públicos que possuam formação adequada na utilização de TIC ou que reconheçam e retenham essas competências ao longo de uma estrutura profissional em TIC.
Um primeiro passo construtivo rumo ao desenvolvimento e à retenção das competências necessárias num governo seria a realização de uma auditoria ou um inventário das competências digitais existentes e a avaliação dessas competências tendo por base as necessidades administrativas atuais e futuras do governo. Uma tal avaliação poderia servir de modelo ou roteiro para o recrutamento de talentos. Os governos de toda a região dos PALOP-TL têm também a oportunidade de utilizar as competências e experiência digitais de empresários e estabelecimentos de formação profissional e ensino universitário do setor público para despertar e aprofundar as competências digitais, tanto dentro como fora do governo, em benefício dos utilizadores finais. Estas ligações também podem desempenhar um papel importante no apoio às ligações prospetivas e retrospetivas à inovação e ao desenvolvimento digitais.
Através da articulação estratégica com iniciativas de acesso público à Internet, as ações inclusivas no domínio do governo digital também podem melhorar o acesso aos serviços digitais e servir para identificar e envolver segmentos da população mais vulneráveis à exclusão nos domínios digital e da informação.
Referências bibliográficas
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Tavares, Orlando (2016), Cabo Verde - Quinze Anos de Governação Eletrónica Integrada, Praia
Notas
← 1. Angola adotou um Plano Estratégico para a Governação Eletrónica que integra uma visão de “governação focada em desenvolver serviços públicos mais orientados, relevantes e acessíveis ao cidadão comum e às empresas” (Governo de Angola, 2003a e 2003b) e Cabo Verde adotou um Plano de Ação para a Governação Eletrónica (Governo de Cabo Verde, 2005a e 2005b).
← 2. Tendo em vista aumentar os conhecimentos e experiência dos recursos humanos em matéria de ferramentas de TIC e a modernização e inovação tecnológicas da administração pública.
← 3. Durante a elaboração do presente documento, o Governo de Moçambique encontrava-se a finalizar a revisão da Estratégia de Governo Eletrónico juntamente com as políticas supracitadas, o que dará lugar à Política para a Sociedade de Informação de Moçambique. A nova política, debatida com as partes interessadas dos setores público e privado ao longo de 2017, deverá ser aprovada pelo governo em 2018. Desta forma, Moçambique estará a seguir as boas práticas adotadas por Angola e Cabo Verde, ao incluir a estratégia para o governo digital no contexto mais abrangente de uma política da sociedade da informação.
← 4. A tarefa foi atribuída a um consultor privado, recrutado pela Comissão Económica das Nações Unidas para África (UNECA).
← 5. Não obstante, existe um consenso geral entre as partes interessadas de que a estratégia deve ser desenvolvida no âmbito mais abrangente do plano de desenvolvimento nacional (nomeadamente o eixo 1, “Reforçar o estado de direito democrático, Promovendo a boa governação e reformar as instituições estatais”).
← 6. 2003 em Angola, 2005 em Cabo Verde, 2006 em Moçambique, 2010 em São Tomé e Príncipe e 2017 em Timor-Leste
← 7. Um quadro para o planeamento integrado dos recursos do governo (IGRP Framework), fornecido através da Rede Tecnológica Privativa do Estado (RTPE), liga as instituições governamentais e disponibiliza mais de 100 soluções para as entidades públicas, através de uma abordagem de serviços partilhados para evitar a duplicação de esforços e Promovendo poupanças em todo o setor público.
← 8. São atribuídos ao novo instituto os seguintes objetivos: a) criação de uma plataforma de comunicação eletrónica do governo para todas as entidades do Estado; b) mecanismo de aprovação para o desenvolvimento de projetos, aquisição de sistemas de informação, aplicações, bases de dados e equipamentos de TIC para a prestação de serviços de administração pública eletrónica; e c) assegurar a gestão da rede eletrónica do governo (Secretariado do Conselho de Ministros, 2017).
← 9. A Lei n.º 3/2017 de Transações Eletrónicas (9 de janeiro), atribui ao INTIC a função de regulador das transações eletrónicas, do comércio eletrónico e do governo eletrónico.
← 10. Resolução do Governo n.º 9/2017 de 15 de fevereiro.
← 11. A Direção de Tecnologias da Informação responde perante o Ministério do Desenvolvimento e da Reforma Administrativa.
← 12. O CEVATEGE e a ARN na Guiné-Bissau e o TIC Timor, a Direção de Tecnologias da Informação e a Autoridade Reguladora das Comunicações em Timor-Leste.
← 13. Devem ser consideradas diferentes estruturas de custo (p. ex. recursos humanos especializados, hardware específico, desenvolvimento de software por medida, testes de segurança, teste de usabilidade, testes de carga, serviços de consultoria jurídica) para lidar com as várias contingências (p. ex. o setor de aplicação, o perfil do utilizador final, as exigências previstas, a evolução tecnológica futura, a regulamentação nacional ou internacional) (OCDE, 2017b).
← 14. O investimento em tecnologias digitais está a tornar-se gradualmente mais complexo e os governos têm frequentemente de operar em contextos de restrições significativas em matéria orçamental e de aquisições públicas, de rápida evolução tecnológica, e com o aumento das expectativas em matéria de transparência e colaboração por parte dos interesses privados e da sociedade civil (OCDE, 2016).
← 15. A recomendação n.º 12 da Recomendação da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital (OCDE; 2014) encoraja os países-membros da OCDE e os países em vias de adesão a “garantirem que os quadros jurídicos e regulamentares gerais e específicos de cada setor permitem tirar partido das oportunidades digitais”, nomeadamente através da sua “revisão sempre que necessário”.