Capítulo 2. Diseñar un enfoque estratégico de integridad pública en la Ciudad de México

2.2.1. El Comité Coordinador podría realizar un diagnóstico preliminar de las áreas prioritarias con la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como otras evaluaciones expertas sobre corrupción.

El paso inicial para diseñar una estrategia de integridad pública coherente y completa es analizar la información relativa al grado y la naturaleza actuales del problema. Algunas preguntas características serían las siguientes: ¿Qué sectores resultan más afectados? ¿Qué tipo de daño causa la falta de integridad? ¿En qué entidades gubernamentales prevalece más la corrupción? Al utilizar una base amplia de conocimientos e información pueden desarrollarse una estrategia y el subsecuente plan de acción focalizados y prácticos, ayudar a formular políticas e instrumentos de políticas para abarcar las áreas prioritarias, y garantizar la priorización y escalonamiento correctos de las acciones. Esta base de información también garantizaría el monitoreo y la evaluación de la estrategia al crear una referencia respecto de la cual medir el avance. El diagnóstico puede incluir estudios y encuestas de opinión pública detallados, evaluaciones expertas de corrupción, debates de grupos de reflexión y evaluaciones sectoriales (Recuadro ‎2.1).

En México, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) recopiló un cúmulo de información sobre el grado de corrupción prevaleciente, medida por la percepción de los ciudadanos. Se incluye la percepción del sector y entidad gubernamental más corruptos, la frecuencia con que se pide soborno a los ciudadanos y por qué, así como un estimado del costo de la corrupción. Las encuestas al personal interno y datos, por ejemplo, sobre sanciones, costo de personal o rotación de personal, y enseñanzas de enfoques previos de políticas públicas, podrían aportar información adicional para elaborar un diagnóstico. La revisión y recomendaciones representarían también un insumo esencial para el diagnóstico inicial. Al aprovechar esta base de conocimientos, el Comité Coordinador obtendría un análisis detallado de los puntos débiles y fuertes del enfoque actual y podría ayudar a realizar una evaluación sistemática del riesgo de corrupción. Por ejemplo, la información sobre una alta rotación de personal podría presentar un riesgo mayor de corrupción que tendría que tomarse en cuenta al diseñar las políticas públicas.

Esta evaluación de riesgos podría ayudar a guiar la meta general de las políticas y áreas prioritarias. Con base en el diagnóstico, el Comité Coordinador podría diseñar un enfoque estratégico de integridad que combine reformas de reforzamiento mutuo que en última instancia se conviertan en un programa exhaustivo. Este enfoque estratégico deberá definir con claridad qué efecto desea lograr el Comité Coordinador. Las declaraciones generales como, por ejemplo, en la lucha anticorrupción, deberán desglosarse lo más detalladamente posible en resultados claros y medibles, con el fin de facilitar el monitoreo y la evaluación de las políticas más adelante. Cuando sea posible, dichos resultados deberán reflejarse en objetivos de políticas para todo el sistema anticorrupción y las entidades gubernamentales. Sobre esta base, el Comité Coordinador podría desarrollar el plan de trabajo anual con responsabilidades asignadas por cada objetivo de políticas identificado.

2.2.2. El Plan de Acción debería reflejarse en un plan de integridad específico para cada entidad gubernamental incluido en su Programa Operativo Anual.

El elemento fundamental para el éxito del SAC-CDMX es garantizar que el diseño y el propósito de las políticas de integridad se definan con claridad y se implementen en el ámbito administrativo. Si bien las políticas generales las formula el Comité Coordinador, las políticas, medidas y lineamientos organizacionales requerirán el compromiso de cada entidad gubernamental. Para cumplir con este compromiso, será necesario manifestar con claridad las responsabilidades en el Plan de Acción. Además, el plan necesita incluir los objetivos estratégicos de las políticas e información sobre la cadena de resultados, recursos requeridos para cada medida por entidad y el calendario de implementación.

El Plan de Acción podría también complementarse con estrategias organizacionales que aborden riesgos de integridad específicos de las organizaciones individuales. El Comité Coordinador local podría obligar a las entidades del sector público a adoptar su propio enfoque basado en riesgos dirigido a la integridad, realizando ejercicios de mapeo de riesgos de fraude y de corrupción, así como los correspondientes planes de integridad para organizaciones individuales del sector público. Tal es el caso de Letonia, donde cada ministerio elabora su propio plan de prevención de corrupción, o el de Estados Unidos de América, donde cada entidad gubernamental tiene su propio programa de ética (Recuadro ‎2.2).

En la Ciudad de México, la Dirección de la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA) de la Oficialía Mayor de la Ciudad de México (OM-CDMX), en coordinación con la Escuela de Administración Pública (EAP) de la ciudad, elaboró una guía metodológica para trazar los programas institucionales y sectoriales derivados del Programa General de Desarrollo (Guía Metodológica para el Desarrollo de los Componentes de los Programas Derivados del PGDDF 2013-2018). Los programas de las entidades transfieren el contenido del programa sectorial, derivado del Programa General de Desarrollo, a objetivos y metas de mediano y corto plazos. También contienen indicadores para evaluar los objetivos institucionales. Los siguientes pasos son obligatorios para elaborar el programa institucional:

1. 1. Tomar en cuenta la evaluación diagnóstica del programa sectorial.

2. 2. Adoptar los objetivos del programa sectorial correspondiente a la institución.

3. 3. Establecer metas institucionales cuantificables basadas en los objetivos sectoriales.

4. 4. Elaborar indicadores.

5. 5. Determinar políticas en el nivel institucional que atiendan las áreas de oportunidad del Programa General de Desarrollo.

6. 6. Presentar al jefe de Gobierno el Programa Institucional para su aprobación y su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Si bien este marco parece bien trazado, durante las entrevistas con los participantes en este estudio se observó poco conocimiento de la existencia de este programa de monitoreo y evaluación, y, en particular, un grado limitado de conocimiento técnico. Esto genera dudas respecto de la eficacia con que se aplica el Programa General de Desarrollo en el ámbito institucional.

En la Ciudad de México, es necesario incluir planes de integridad para cada entidad gubernamental en el Programa Operativo Anual. Por ejemplo, uno de los factores de riesgo identificados puede ser la falta de reglas y procedimientos que promuevan la conducta ética y la transparencia. Si esto genera irregularidades en este renglón, una línea de acción del Programa Operativo Anual deberá ser fomentar la ética en la entidad. Para ello, es necesario implementar un código de ética o, de ya existir uno, debe difundirse mejor. La Auditoría Superior de la Ciudad de México y la Contraloría General de la Ciudad de México podrían evaluar la calidad de los mapas y planes con base en sus auditorías previas (OCDE, 2017[5]).

2.2.3. El Comité Coordinador podría considerar elaborar una subestrategia para sectores identificados en el diagnóstico inicial que presenten un riesgo de integridad particular.

Un enfoque a la integridad que abarque todo el gobierno requiere un amplio programa local anticorrupción que cubra medidas de integridad más allá del sector público. Asimismo, los planes de acción deberán abordar de manera específica, y actualizar con urgencia, medidas de integridad en el sector público que garanticen una subestrategia separada propia. Esto debe ajustarse para los riesgos de integridad específicos de los sectores, organizaciones y funcionarios, lo cual puede exigir la creación de subsistemas de integridad pública (OCDE, 2017[5]). Algunos sectores que se beneficiarían de una estrategia de integridad específica son el sector salud y el área de contratación pública (véase el Capítulo 7). Por ejemplo, en el Plan Departamental de Contrataciones y Servicios Públicos de Canadá 2017-2018 se identificó al fraude y la corrupción como factores de riesgo clave que podrían afectar la eficacia del plan. Para mitigar dichos riesgos, la dependencia Contrataciones y Servicios Públicos de Canadá 2017 diseñó un Programa de Integridad que ofrece al gobierno canadiense servicios y programas que apoyan la gestión sólida y ética. De esta forma, incorporó la integridad en el plan operativo anual de contratación pública. Además, creó indicadores de desempeño claros acordes con el resultado deseado de medir la eficacia del programa (Cuadro ‎2.1)

2.3.1. La Comisión Ejecutiva del Sistema Anticorrupción local, podría invitar a la Coordinación General para la Modernización Administrativa a las reuniones sobre la redacción del marco de monitoreo y evaluación.

Como se manifestó en la Recomendación de la OCDE (2017[1]), un enfoque estratégico de integridad en el sector público se basa en la evidencia y apunta a identificar y mitigar los riesgos a la integridad pública. Lo anterior puede lograrse con la planificación y el establecimiento cuidadoso de objetivos y prioridades estratégicos conforme a un enfoque basado en riesgos. Implica además el establecimiento de puntos de referencia e indicadores y la recopilación de información confiable y pertinente sobre el nivel de implementación, desempeño y eficacia general del sistema de integridad pública (OCDE, 2017[1]). Un sistema de monitoreo y evaluación puede garantizar que las políticas de integridad sigan un enfoque basado en evidencias que facilite el aprendizaje continuo. El programa de monitoreo y evaluación mide tanto el éxito de las iniciativas anticorrupción como los efectos de su fracaso. La evidencia obtenida con estas actividades también puede ayudar a la focalización y dirección de las políticas actuales y futuras. También hace posible detectar los retos y problemas en la implementación de las políticas públicas (OCDE, 2017[6]). El monitoreo y la evaluación eficaces crean un mecanismo de retroalimentación para el diseño de políticas. Por un lado, ayudan a concentrarse en generalizar las metas estratégicas del sistema de integridad pública mediante la implementación. Por otro lado, brindan retroalimentación desde el nivel de implementación hasta la etapa de diseño de políticas y permiten la dirección eficaz, una toma de decisiones informada y una mejor formulación de políticas públicas (OCDE, 2017[6]).

El monitoreo y la evaluación refuerzan la rendición de cuentas en el sistema de integridad pública al habilitar la medición de las acciones y los resultados (Recuadro ‎2.3). Determinar si las acciones han sido exitosas o no y calificar a las diferentes entidades públicas puede ejercer presión para mejorar la integridad. Al dar a conocer los resultados se crea un impulso adicional para promover las políticas de integridad (OCDE, 2017[6]).

En la Ciudad de México, la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA) es responsable del diseño y la coordinación de las políticas de monitoreo y evaluación de la administración pública. Los Lineamientos de Monitoreo y Evaluación de la Gestión Gubernamental de la Administración Pública de la Ciudad de México, emitidos en 2016, definen los criterios y los procedimientos que cada entidad de la administración pública tiene que acatar. Mediante la plataforma electrónica Monitoreo CDMX, las entidades gubernamentales pueden subir los indicadores de cada entidad. La CGMA prepara el Informe de Monitoreo del Programa General de Desarrollo de acuerdo con cinco ejes estratégicos, áreas de oportunidad y tipos de programa de cada entidad gubernamental. El Informe de Monitoreo sirve después como la base para el Informe de Evaluación. Los informes se presentan al jefe de Gobierno de la Ciudad de México, a la Contraloría General, a la Secretaría de Finanzas y a los titulares de las respectivas entidades, quienes tomarán las medidas adecuadas para garantizar o mejorar el cumplimiento de los objetivos.

Aunque parece existir un programa general de monitoreo y evaluación, se observa que no parece haber ejercicios de monitoreo y evaluación centrados en las políticas de integridad. Si bien los planes operativos anuales incluyen algunas medidas de integridad que se evalúan hasta cierto grado, no hay un marco general evidente de monitoreo y evaluación para la integridad. La Ciudad de México podría aprovechar la puesta en marcha del SAC-CDMX para establecer un marco de este tipo. De acuerdo con la Ley del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México, la Comisión Ejecutiva será responsable de elaborar una propuesta de metodología para medir el efecto de las políticas de integridad con base en indicadores cuantificables. También elaborará el informe anual de avances y resultados en políticas y programas de integridad. Por el mandato relacionado de la CGMA, se requerirá que los dos órganos colaboren estrechamente para evitar duplicación de esfuerzos. Como la CGMA se encarga de supervisar el marco general de monitoreo y evaluación, dicha entidad podría responsabilizarse de garantizar que se incorpore el marco de monitoreo y evaluación de integridad específico y se armonice con el marco general. Con este fin, la Comisión Ejecutiva podría invitar a la CGMA a las sesiones en las cuales se diseñe la metodología para medir los avances de las políticas de integridad.

2.3.2. Al elaborar el marco de monitoreo y evaluación, la Comisión Ejecutiva podría recurrir a la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva.

Toda política de integridad suele tener una o varias metas. Una de ellas refleja el cambio que la política pretende inducir. Por ejemplo, la meta de una política podría ser promover la contratación de personal basada en méritos en una unidad de la administración pública. El primer paso de todo proceso de medición es identificar las metas finales y transformarlas en objetivos intermedios. Los objetivos definen las implicaciones de una meta en un contexto específico. Cada objetivo resume un aspecto de una meta de manera positiva y clara en una sola frase. Idealmente, los objetivos aportan los quién, cuándo, qué y dónde de una meta.

Las metas, objetivos e indicadores pueden definirse en los niveles de producto y también de resultado. Asimismo, pueden diseñarse para evaluar ciertas cualidades de un producto o resultado, por ejemplo, el valor en relación con un insumo (véase el Recuadro ‎2.4) (OCDE, 2017[6]).

Para conformar una metodología de medición, la Comisión Ejecutiva podría identificar las metas del Plan Anual y transformarlas en objetivos. Por ejemplo, si la recomendación presentada en el Capítulo 6, “Implementar un modelo sistemático de gestión de riesgos para fortalecer el marco de control interno”, está incorporada en el Plan Anual, sería una meta en el nivel de producto y de la entidad gubernamental. El objetivo sería que cada entidad desarrolle un modelo sistemático de gestión de riesgos. El resultado de largo plazo de la política sería identificar con certeza los riesgos de integridad y combatir la corrupción por medio de una acción focalizada. Este resultado tendría el impacto de largo plazo de reducir la corrupción en las áreas de riesgo (en el ‎Anexo 2.A se proporcionan mayores detalles al respecto). Es importante que cada objetivo convierta la meta de política en una acción concreta (OCDE, 2017[6]), tanto para el sistema general anticorrupción como para las entidades gubernamentales.

2.3.3. La Comisión Ejecutiva, con la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva, podría establecer indicadores para el Plan Anual.

Los indicadores proporcionan medidas que pretenden analizar los objetivos y medir su cumplimiento. Un objetivo puede tener varios indicadores. Los indicadores escogidos con cuidado son el elemento central de toda estrategia de monitoreo y evaluación. Los indicadores ideales son específicos, medibles y realistas. Un indicador ideal mide solo una variable e implica solo un esfuerzo razonable para monitorear. Además, los indicadores podrían servir para especificar y medir ciertas cualidades de un objetivo, como su costo-eficacia o la sostenibilidad de la política (Recuadro ‎2.5).

La Comisión Ejecutiva requeriría definir indicadores para medir si se alcanzó el objetivo. Pueden definirse varios indicadores por objetivo. Los indicadores adaptan los objetivos al nivel operativo. Para el ejemplo anterior de promover personal con base en méritos, un indicador podría ser el porcentaje de puestos llenados durante los últimos seis meses que estuvieron disponibles en el sitio web durante al menos ocho días antes del plazo para presentar la solicitud (OCDE, 2017[6]).

Al establecer los indicadores, la Comisión Ejecutiva podría invitar a entidades y expertos del ámbito gubernamental para ayudar a identificar los pertinentes. La consulta a las partes interesadas mejora la calidad de los indicadores y ayuda a cerciorarse de que, al final del proceso, los diversos actores consideren fidedignos los resultados de la evaluación. Mediante la participación de estas partes, la Comisión Ejecutiva podría también cerciorarse de que los indicadores sean medibles. Involucrar a los miembros del Comité de Participación Ciudadana en la Comisión Ejecutiva ayudaría a establecer un control social e impedir que los indicadores de medición se fijen en niveles demasiado bajos para ser eficaces (OCDE, 2017[6]).

Durante todo el proceso de monitoreo, la Secretaría Ejecutiva actuaría como la unidad de supervisión imparcial que permitiría la interrelación entre el nivel de planificación y la implementación. La Comisión Ejecutiva podría también examinar las fuentes de datos disponibles para evaluar su importancia, aplicabilidad, validez y confiabilidad. Podría considerar recopilar los datos de manera central por medio de la Plataforma Digital del sistema anticorrupción. La Secretaría Ejecutiva fijaría la norma para recopilar datos, de los cuales extraería sus conclusiones para el informe de monitoreo. En su capacidad de vigilar el sistema anticorrupción, la Secretaría Ejecutiva necesitaría asegurarse de que las entidades gubernamentales cuenten con las capacidades y los conocimientos requeridos para medir los objetivos con objetividad y congruencia.

A su vez, cada entidad gubernamental desglosaría estas metas en los objetivos e indicadores específicos de su Programa Operativo Anual para así formar parte del plan de integridad organizacional descrito. Las entidades estarían obligadas a informar de los resultados de los indicadores a la Secretaría Ejecutiva del SAC-CDMX, que utilizaría los datos para preparar un informe de monitoreo para el Comité Coordinador, según se estipula en la Ley del Sistema Anticorrupción. Con base en el informe de monitoreo, el Comité Coordinador podría formular recomendaciones a las entidades para mejorar su sistema de integridad.

Con el ejemplo anterior de la recomendación “Existencia de un modelo sistemático de gestión de riesgos”, un indicador sería el número relativo de todas las entidades del sector público de la Ciudad de México con un modelo sistemático de gestión de riesgos en vigor y la existencia de un mapeo central de riesgos que identifique las instituciones públicas que corren mayor riesgo en toda la Ciudad de México (para mayores detalles, véase el ‎Anexo 2.A).

2.3.4. El Comité Coordinador podría utilizar el informe público anual sobre el Sistema Anticorrupción para notificar sobre los avances del Plan de Acción.

A partir de los elogios o críticas públicos, el Comité Coordinador podría intentar aprovechar el poder de la opinión pública para estimular a las entidades gubernamentales a implementar el Plan de Acción. En su informe anual sobre los avances y resultados del sistema anticorrupción, el Comité Coordinador publicaría informes sobre el grado de implementación de las políticas de integridad en las entidades. Esto incluiría, por ejemplo, poner en práctica un código de ética en las entidades, el porcentaje de funcionarios conscientes de los dilemas éticos y lineamientos relativos a la corrupción o instrumentos similares. De manera ideal, lo anterior podría vincularse con los indicadores utilizados para monitorear el Plan de Acción. Este informe público de los avances realizados en la aplicación de las políticas de integridad alentaría a dichas entidades gubernamentales a mejorar su desempeño. Cultivar el apoyo generalizado al Sistema Anticorrupción local y su ejecución entre el público, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil ayudaría también a desempeñar la misión del Comité Coordinador.

Por ejemplo, la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles (ACRC) de Corea del Sur desarrolla una clasificación estratificada del desempeño de las instituciones de acuerdo con grupos de desempeño (de 1 a 5; 1 es el “mejor desempeño”). Se hacen del conocimiento público la clasificación estratificada de cada institución y un informe consolidado. Los resultados reciben gran atención de los medios, y las instituciones que obtienen buena calificación mejoran su reputación organizacional. La ACRC también proporciona a cada entidad gubernamental un informe específico con sugerencias de mejora (Lee and Lee, n.d.[8]).

2.3.5. El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México podría ser la entidad gubernamental responsable de elaborar la metodología para evaluar el impacto del Sistema Anticorrupción local, para que el Comité Coordinador formule recomendaciones vinculantes de mejora.

Para evaluar los efectos de las medidas de políticas públicas habrá que elaborar una metodología clara y medible de evaluación. Así podrá medirse y valorarse el cambio positivo que generó una política en el camino a una meta de políticas públicas. Los objetivos e indicadores de evaluación requieren las mismas cualidades que el monitoreo exige, pero se definen en términos de resultados (OCDE, 2017[6]).

En el SAC-CDMX, el Comité Coordinador tiene el mandato de determinar la metodología para la evaluación de impacto. En la propuesta legislativa, esto se refiere en específico al trabajo de los órganos de control interno para evaluar el impacto de las políticas. Sin embargo, al diseñar un método específico de evaluación, el Comité Coordinador podría considerar un enfoque más estratégico. Desde el inicio, fijaría las prioridades para evaluar ciertas políticas, lo que requeriría sacar conclusiones sobre su eficacia, como medir el impacto de la protección de denunciantes en el bienestar del personal. Esto significaría fijar objetivos e indicadores generales en el nivel de resultados. Dichos resultados serían de largo plazo y concernientes a los impactos sociales y económicos de la política en relación con las metas estratégicas de largo plazo estipuladas en el Programa General de Desarrollo de la Ciudad de México. Los objetivos e indicadores de la evaluación tendrían que desarrollarse de acuerdo con los mismos criterios utilizados para el monitoreo, pero en el nivel de resultados. Por ejemplo, para evaluar una política sobre denuncias, se analizaría el nivel de resultados y se evaluaría si se estableció una cultura de integridad y rendición de cuentas, y si la gente tiene confianza suficiente para informar de fraudes, irregularidades y corrupción.

Para garantizar la rendición de cuentas y la independencia del proceso, es necesario trabajar en la metodología de evaluación de forma externa. El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México (EvalúaCDMX), organismo público desconcentrado a cargo de la evaluación externa de la política social, podría desarrollar la metodología de evaluación. La entidad trabaja con una red de evaluadores externos de la sociedad civil y la academia para llevar a cabo la evaluación de programas sociales. Además, EvalúaCDMX publicaría sus recomendaciones para la metodología de evaluación, lo cual generaría presión del público para que se cumplan. Esto explica las razones por las cuales no sería conveniente que EvalúaCDMX forme parte del Comité Coordinador, como se mencionó en el Capítulo 1, pues para realizar la evaluación sin sesgos necesita ser independiente.

Diseñar un enfoque estratégico de integridad pública

• Para elaborar un enfoque estratégico de la integridad y el plan anual, el Comité Coordinador podría realizar un diagnóstico preliminar de las áreas prioritarias con la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como otras evaluaciones expertas sobre corrupción.

• Teniendo en cuenta los recursos y la capacidad de cada entidad gubernamental, el Plan de Acción debería reflejarse en un plan de integridad específico para cada entidad gubernamental incluido en su Programa Operativo Anual.

• El Comité Coordinador podría considerar elaborar una subestrategia para sectores identificados en el diagnóstico inicial que presenten un riesgo de integridad particular.

Monitoreo y evaluación

• La Comisión Ejecutiva, que es responsable de elaborar el marco de monitoreo y evaluación del Sistema Anticorrupción local, podría invitar a la Coordinación General para la Modernización Administrativa a reuniones sobre la redacción del marco, coordinando sus esfuerzos con el marco de monitoreo de la política pública general.

• Al elaborar el marco de monitoreo y evaluación, la Comisión Ejecutiva podría recurrir a la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva para traducir las metas del Plan Anual a objetivos en el nivel de resultados.

• Para medir si se cumplen los objetivos del Plan Anual, la Comisión Ejecutiva, con la experiencia técnica de la Secretaría Ejecutiva, podría establecer indicadores en consulta con las entidades gubernamentales y expertos.

• El Comité Coordinador podría utilizar el informe público anual sobre el Sistema Anticorrupción para notificar sobre los avances del Plan de Acción.

• El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México podría ser la entidad gubernamental responsable de elaborar la metodología para evaluar el Sistema Anticorrupción local, para que el Comité Coordinador formule recomendaciones vinculantes de mejora.