Capítulo 7. Reforzar la integridad en la contratación pública en la Ciudad de México

De conformidad con la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, en el presente capítulo se evalúa si la Ciudad de México ha elaborado y aplicado normas generales eficaces para los procedimientos de contratación pública, así como salvaguardas específicas para preservar la integridad del sistema de contratación pública. En el capítulo se revisa la transparencia y la digitalización del sistema, así como el acceso a la información sobre contratación pública. También se describe cómo preservar la integridad entre los funcionarios de contratación pública, los posibles proveedores y la sociedad civil. En este capítulo se analiza, asimismo, el marco de conflicto de intereses en vigor para los funcionarios de compras públicas y del sector privado. Por último, se describen los mecanismos de supervisión y control en existentes, y el sistema de recursos y sanciones.

    

Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

7.1. Introducción

El término “contratación pública” se refiere al proceso de identificar lo que se necesita; determinar quién es la persona u organización que mejor cubre esta necesidad; asegurarse de que lo requerido se entregue en el sitio adecuado, en el momento adecuado, al mejor precio, y que todo se realice de manera equitativa y abierta. Las compras públicas representan a menudo un porcentaje importante del dinero de los contribuyentes en los países miembros y asociados de la OCDE, con un promedio de 12% del PIB y 29% del presupuesto nacional. Por consiguiente, las compras públicas son un pilar fundamental para la gobernanza estratégica y la prestación de servicios para el gobierno, así como una actividad económica clave para los gobiernos. Con estos intereses financieros tan altos en juego, el enorme volumen de transacciones y la cercana interacción entre los sectores público y privado se presentan múltiples oportunidades para obtener ganancias privadas y desperdiciar recursos a costa de los contribuyentes.

Se espera que los gobiernos prevengan y mitiguen estos riesgos, y desempeñen las actividades de contratación pública con eficiencia y con estrictas normas de conducta. La meta es asegurar la alta calidad de la prestación de servicios y la salvaguarda del interés público en todas las etapas del ciclo de contratación y en todos los niveles de gobierno en los que pueden surgir ocurrir violaciones a la integridad. Por su estructura gubernamental federal, México es uno de los países de la OCDE en los que el tamaño de las compras públicas en el nivel subnacional es más importante que en el nacional (véase la Gráfica ‎7.1). El porcentaje de las compras públicas que tiene lugar en dicho nivel subnacional es de alrededor de 70%, y la contratación pública de la Ciudad de México representa una gran parte del gasto del país, alrededor de USD 985 millones.

Gráfica ‎7.1. Contratación gubernamental general por nivel de gobierno
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Fuente: (OCDE, 2016[1]), Panorama de las Administraciones Públicas 2015, INAP, Madrid.

El fortalecimiento de la integridad y el sistema de compras públicas se ha identificado como una clara prioridad en el país, el cual está emprendiendo reformas en el ámbito federal y en el estatal. Esta prioridad se destaca en las ocho acciones ejecutivas sobre integridad anunciadas por el presidente y también en el programa de gobierno de la Ciudad de México. Cuatro de estas ocho acciones se centran directamente en el proceso de compras públicas (Recuadro ‎7.1).

Recuadro ‎7.1. Medidas anunciadas por el presidente de la República de México para fortalecer la integridad en la contratación pública
  • Protocolo de Actuación de los Servidores Públicos en Contrataciones Públicas, y relativo al otorgamiento y prórroga de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones (Acuerdo por el que se expide el protocolo de actuación en materia de contrataciones públicas, otorgamiento y prórroga de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones), que se encuentra en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

  • Registro de servidores públicos de la Administración Pública Federal que intervienen en procedimientos de contrataciones públicas, que incluye su clasificación de acuerdo con sus niveles de responsabilidad y su certificación.

  • Publicación en Internet de la lista de proveedores sancionados, en la que se especifica la razón de la sanción.

  • Una mayor colaboración con el sector privado para reforzar la transparencia en el procedimiento de compras públicas y en la toma de decisiones, con el fin de fortalecer la integridad mediante la participación de los ciudadanos en la identificación de procesos y procedimientos vulnerables, y el establecimiento de acuerdos de cooperación con las cámaras de comercio y organizaciones de la sociedad civil.

Fuente: Adaptado de Presidencia de la República (2015), “Ocho medidas anunciadas por el Presidente de la República”, http://www.gob.mx/presidencia/prensa/anuncia-el-presidente-enrique-pena-nieto-un-conjunto-de-acciones-ejecutivas-para-prevenir-la-corrupcion-y-los-conflictos-de-interes (consultado el 10 de mayo de 2017).

La Ciudad de México sigue dos sistemas de contratación pública, según la fuente de financiamiento. Cuando hay fondos federales, las autoridades contratantes tienen que apegarse al sistema federal. Sin embargo, al utilizar fondos locales, siguen exclusivamente el sistema del nivel local de la Ciudad de México. Como se describe en la Gráfica ‎7.2, en 2016, 69% de las compras públicas de la CDMX se ejecutó con fondos locales. El marco regulatorio de compras públicas con fondos locales se basa sobre todo en la legislación local sobre contratación pública (Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, LCP), que se modificó en septiembre de 2016, así como en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal (LOP), modificada en septiembre de 2015. La Ciudad de México promulgó regulaciones para aplicar cada una de estas dos leyes (Reglamento de La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, REGLCP, y Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, REGLOP).

Además de las leyes y regulaciones mencionadas, la Ciudad de México expidió dos circulares para regular las actividades de compras públicas y la gestión de recursos: la circular 1 para secretarías, unidades administrativas, órganos descentralizados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, y la circular 1 bis para las delegaciones.

Cuando las autoridades contratantes de la Ciudad de México (secretarías, unidades administrativas, órganos desconcentrados, entidades de la administración pública y delegaciones) utilizan fondos federales, se sujetan al marco regulatorio federal sea a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas (LOPSRM). Si bien se mencionan los dos sistemas, este capítulo se centra en el sistema de la Ciudad de México, analizando el marco legal e institucional, así como los procesos para garantizar y aumentar la integridad del sistema de contratación pública.

Gráfica ‎7.2. Porcentaje de fondos locales y federales en la Ciudad de México
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Fuente: Autor con base en información proporcionada por la CDMX.

Este capítulo está organizado en cuatro secciones: 1) aumentar la transparencia y el acceso a la información sobre los procesos y las actividades de contratación pública; 2) preservar la integridad y promover una cultura de integridad entre funcionarios de contratación pública, posibles proveedores y la sociedad civil; 3) fomentar la integridad mediante una eficaz gestión de los conflictos de interés en el proceso de contratación pública, y 4) fortalecer el sistema de rendición de cuentas, control y gestión de riesgos respecto de los procesos de contratación pública.

7.2. Aumentar la transparencia y el acceso a la información sobre los procesos y las actividades de contratación pública

7.2.1. Incrementar el acceso a oportunidades de contratación pública y la eficiencia del sistema al reducir el uso de excepciones legales a la licitación abierta y competitiva.

Los riesgos para la integridad están también ligados al método de contratación pública utilizado por las autoridades contratantes. La licitación pública y competitiva debe ser el método estándar para realizar la contratación pública, como medio para impulsar la eficiencia, combatir la corrupción, obtener precios equitativos y razonables, y garantizar resultados competitivos. Si las limitaciones a la licitación competitiva y la contratación de una sola fuente se justifican por circunstancias excepcionales, dichas excepciones deben ser limitadas, definirse de antemano y, cuando se apliquen, deben explicarse y supervisarse de manera adecuada, tomando en cuenta el aumento del riesgo de corrupción, incluso los actos cometidos por proveedores extranjeros (OCDE, 2015[2]). De hecho, de acuerdo con el Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional, más de la mitad de los casos de cohecho cometidos en el extranjero tuvo por objeto obtener un contrato de compras públicas. Por tanto, la elección inadecuada del procedimiento de contratación pública representa un alto riesgo de corrupción, en particular por la falta de una justificación idónea del uso de procedimientos no competitivos y su abuso con base en excepciones legales: división de los contratos, abuso de una urgencia extrema y modificaciones sin sustento (OCDE, 2016[3]).

En la Ciudad de México, el marco regulatorio de las compras públicas ofrece la posibilidad de utilizar tres métodos para este fin: licitación pública, que representa la regla general, licitación restringida (invitación a cuando menos tres proveedores) y adjudicación directa. En los artículos 54, 55 y 57 de la LCP y el Artículo 63 de la LOP se definen las excepciones a la licitación pública y se establecen varias posibilidades. En el Recuadro ‎7.2 se describen las excepciones legales a la licitación pública y competitiva.

Recuadro ‎7.2. Excepciones a la licitación pública en la Ley de Adquisiciones para la Ciudad de México

1. Obras de arte o bienes y servicios sin sustitutos técnicamente aceptables.

2. Peligro o alteración del orden social, economía, servicios públicos, salubridad, seguridad o ambiente de alguna zona o región de la Ciudad de México.

2 bis. Si se demuestra que hay mejores condiciones en términos de precio, calidad, financiamiento u oportunidad.

3. Si se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al proveedor.

4. Si se realizó una licitación pública o procedimiento de invitación restringida que se hayan declarado desiertos.

4 bis. Por razones de interés público o de confidencialidad.

5. Razones justificadas para la contratación de una marca determinada.

6. Adquisiciones de bienes perecederos, alimentos preparados, granos y productos alimenticios básicos o semiprocesados, para uso o consumo inmediato.

7. Servicios de consultoría, asesoría, estudios e investigaciones, auditorías y servicios de naturaleza similar, cuya contratación conforme al procedimiento de licitación pública pudiera afectar el interés público o comprometer, difundir o dar a conocer información confidencial de la administración pública.

8. Contratación con grupos rurales o urbanos marginados específicos (contratación social).

9. En el caso de adquisición de bienes, arrendamientos o prestación de servicios que realicen las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades para someterlos a procesos productivos en cumplimiento a su objeto o para fines de comercialización.

10. Contratación de seguros de aseguramiento, mantenimiento, conservación, restauración y reparación de bienes en los que no sea posible precisar su alcance, establecer el catálogo de conceptos y cantidades de trabajo o determinar las especificaciones correspondientes.

11. Adquisiciones provenientes de personas físicas o morales que, sin ser proveedores habituales y en razón de encontrarse en estado de liquidación o disolución o bien, bajo intervención judicial, ofrezcan bienes en condiciones excepcionalmente favorables.

12. Servicios profesionales prestados por personas físicas.

13. Contratación de personas físicas o morales de las que se adquieran bienes o proporcionen servicios de carácter cultural, artístico o científico, en los que no sea posible precisar la calidad, alcances o comparar resultados.

14. Bienes y servicios de seguridad relacionados directamente con la seguridad pública, procuración de justicia y readaptación social.

15. Medicamentos, material de curación y equipo especial para los hospitales, clínicas o necesarios para los servicios de salud.

16. Bienes o servicios cuyo costo esté sujeto a precio oficial.

17. Bienes y servicios que conlleven innovaciones tecnológicas, siempre que se garantice la transferencia de tecnología a la ciudad y/o se promueva la inversión y/o el empleo.

18. Bienes y servicios destinados a actividades directamente vinculadas al desarrollo de la investigación científica y tecnológica.

19. Si no se hubiere formalizado el contrato por causas imputables al proveedor.

Fuente: Gaceta Oficial del Distrito Federal (2016a), Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal,, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/65234/31/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Los directivos de las autoridades contratantes autorizan las excepciones a la licitación pública con base en justificaciones aportadas por los departamentos involucrados. En 2016, más de 66% de las compras públicas de la Ciudad de México se realizó mediante adjudicación directa, y más de 19%, mediante invitaciones restringidas. En otros países de la OCDE se utiliza mucho más la licitación pública; por ejemplo, en 2013, representó 82% de los procedimientos totales de España, 72% de los de Alemania y 88% de los de Suecia. Como se describe en la Gráfica ‎7.3, en la Ciudad de México, las excepciones aumentaron en los últimos tres años: 82% en 2014, 83% en 2015 y 85% en 2016. La Ciudad de México debería considerar reducir los casos de excepciones legales a la licitación pública en los artículos relacionados de la LCP y la LOP, para así disminuir los riesgos relacionados con la integridad.

Gráfica ‎7.3. Porcentaje del método de contratación pública utilizado en la Ciudad de México
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Fuente: Datos proporcionados por la Ciudad de México.

7.2.2. Mejorar el monitoreo de las excepciones a licitaciones competitivas.

Además del sistema de control en vigor, la Ciudad de México diseñó un mecanismo específico de control para garantizar la integridad y la eficiencia del sistema: los comités de contratación. Este comité de contratación pública es un grupo de funcionarios nombrados para revisar y evaluar de manera independiente las actividades de adquisición y cuyo principal objetivo es procurar la eficiencia y la integridad del sistema. En un proceso de contratación pública, se le considera como la primera línea de defensa del modelo de las Tres Líneas de Defensa.

Los comités de contrataciones públicas existen en el ámbito central y en el delegacional, y también en el de las entidades gubernamentales. En el Recuadro ‎7.3 se describe la función del comité de compras públicas establecido en el nivel de una entidad. Una de las funciones clave de dichos comités es opinar sobre las excepciones a los procedimientos competitivos y públicos. Las autoridades contratantes tienen que presentar un informe mensual sobre las adjudicaciones directas a la Contraloría General de la Ciudad de México.

Recuadro ‎7.3. Funciones del comité de contratación pública en entidades gubernamentales

1. Elaborar y aprobar sus manuales de integración y funcionamiento.

2. Preparar y aprobar el programa de trabajo anual y evaluarlo sobre una base trimestral.

3. Dar seguimiento al cumplimiento de sus acuerdos.

4. Aplicar las lineamientos y políticas generales emitidos por el Comité Central.

5. Fijar políticas de verificación de precios, pruebas de calidad, aspectos ambientales y otros requisitos formulados por sus áreas operativas, de acuerdo con las políticas establecidas por el Comité Central.

6. Revisar los programas y presupuestos de contratación pública, así como realizar observaciones y recomendaciones.

7. Dictaminar los casos de las excepciones a la licitación pública contempladas en el Artículo 54 de la Ley, excepto sus fracciones IV y XII.

8. Emitir políticas y directrices internas sobre contratación pública, tomando en cuenta las propuestas del comité central.

9. Promover y difundir las políticas respectivas a la consolidación de la contratación pública y las condiciones de pago.

10. Analizar cada trimestre los informes sobre los casos dictaminados presentados por las unidades de contratación, así como los resultados generales de dicha contratación.

11. Aplicar, difundir y vigilar el cumplimiento de la ley, las regulaciones y otras disposiciones aplicables.

Fuente: Diario Oficial de la Federación (2010), Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/62838/48/2/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

La composición del comité de contrataciones públicas es más o menos similar en todos los niveles (central, delegacional y de entidad gubernamental). Todos los miembros tienen derecho a voz, aunque no todos pueden votar. En el Cuadro ‎7.1 se presentan los miembros de un comité de compras públicas y sus respectivos derechos. Los funcionarios de la Oficina de la Contraloría no tienen derecho a voto en esos comités, lo que coincide con las mejores prácticas internacionales, pues también auditan el procedimiento de contratación pública. Para la adjudicación directa, pese a que los comités de contratación pueden actuar como la primera línea de defensa, no se ejercen controles específicos y profundos antes de la adjudicación del contrato. Como se mencionó, en 2016, alrededor de 85% de la contratación pública en la Ciudad de México implicó excepciones a las licitaciones competitivas. Este alto porcentaje de excepciones pone en tela de juicio la eficiencia del sistema. La Ciudad de México tendrá que aumentar el control de las excepciones a los procedimientos competitivos y considerar la posibilidad de publicar su justificación.

Cuadro ‎7.1. Miembros de un comité de contratación pública y sus derechos

Miembros del comité de contratación pública

Derecho a voz

Derecho a voto

Un presidente (el director de la entidad)

x

x

Secretario ejecutivo

x

x

Secretario administrativo

x

x

Representantes de las áreas técnicas, de planeación y de presupuesto

x

Dos contralores ciudadanos

x

x

Representantes de la Contraloría de la Ciudad de México y sus departamentos jurídicos

x

Fuente: Gaceta Oficial del Distrito Federal (1998a), Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, y Gaceta Oficial del Distrito Federal (1999a), Reglamento de la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, (consultados el 10 de mayo de 2017).

7.2.3. Fomentar la digitalización del sistema de contratación pública mediante un sistema integral de contratación pública electrónica.

La contratación electrónica, que representa el uso de las tecnologías de información y comunicación en las compras públicas, aumenta la transparencia, facilita el acceso a las licitaciones públicas, reduce la interacción directa entre los funcionarios de contratación y las empresas participantes, incrementa la difusión y la competencia, y permite una detección más fácil de irregularidades y corrupción, como los mecanismos de colusión en los procedimientos de contratación (OCDE, 2016[4]). La digitalización de los procesos de contratación fortalece el control interno anticorrupción y la detección de amenazas a la integridad; asimismo, ofrece vías para adoptar servicios de auditoría que pueden facilitar las actividades de investigación (en el Recuadro ‎7.4 se describe cómo el sistema de contratación pública electrónica de Corea fomentó la transparencia y la integridad del sistema de contratación pública electrónica).

Recuadro ‎7.4. Sistema de contratación pública electrónica de Corea, KONEPS

En 2002, el Servicio de Contratación Pública (PPS), la agencia central de contratación pública de Corea, implementó un sistema de contratación pública electrónica totalmente integrado, llamado KONEPS. El sistema cubre todo el ciclo de contratación de manera electrónica (incluso una ventanilla única de registro, licitación, contratos, inspección y pago), y los documentos correspondientes se intercambian en Internet.

De acuerdo con el PPS, el sistema mejoró la eficiencia en la contratación pública y redujo considerablemente los costos de transacción. Además, incrementó la participación en licitaciones públicas y optimizó en forma significativa la transparencia al eliminar los casos de corrupción mediante la prevención de prácticas ilegales y actos de colusión. Por ejemplo, la Comisión de Comercio Justo de Corea opera en KONEPS, el sistema coreano BRIAS, un sistema de detección automatizada de estrategias de licitación sospechosas. Según la evaluación sobre integridad realizada por la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles de Corea, desde el arranque de KONEPS, el índice de percepción de integridad de PPS mejoró de 6.8 a 8.52 (de la máxima calificación de 10).

Fuente: (OCDE, 2016[3]), Preventing Corruption in Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf.

Al utilizar fondos federales, las autoridades contratantes quedan sujetas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y deberán usar la plataforma federal de contratación electrónica: CompraNet. Sin embargo, la Ciudad de México aún no diseña un sistema de contratación pública electrónica totalmente integrado para los casos en que las autoridades contratantes utilizan fondos locales (69% de los fondos totales); dicho sistema está en elaboración. Muchas disposiciones de la LCP y la LOP mencionan la posibilidad de utilizar medios electrónicos para el proceso de contratación pública; pero en la práctica casi toda la comunicación entre proveedores y autoridades contratantes se lleva a cabo por correo electrónico y reuniones presenciales, lo que aumenta el riesgo de corrupción en las actividades de contratación pública.

El desarrollo del sistema electrónico de compras públicas lo coordinan la Secretaría de Finanzas y la Oficialía Mayor, que es la oficina administrativa del Gobierno de la Ciudad de México encargada de la gestión interna de la administración pública (recursos humanos y materiales). El principal objetivo del sistema es poner en marcha una herramienta electrónica automatizada, transparente y moderna para prevenir la corrupción. De acuerdo con la Contraloría General de la Ciudad de México, el sistema electrónico de contratación pública de la Ciudad se ejecutará en siete pasos: 1) publicación de un acuerdo por parte del jefe de Gobierno de la Ciudad de México que obligue a todas las autoridades contratantes a utilizar el sistema electrónico de compras públicas; 2) la Ciudad de México adquirirá los equipos y programas necesarios para arrancar el proyecto; 3) una comisión a cargo de regular los precios de los bienes y servicios que se adquirirán tomará la decisión mediante el sistema electrónico de contratación pública; 4) instauración de un padrón de proveedores; 5) definición de las unidades administrativas que utilizarán el sistema; 6) capacitación de los funcionarios públicos en el nuevo sistema, y 7) implantación del sistema.

No obstante, durante la misión de investigación, los diferentes actores no proporcionaron información sobre el plazo para la puesta en marcha del sistema ni sobre sus funcionalidades. Algunas de ellas, como la presentación de propuestas en Internet, son esenciales para conservar la integridad del sistema. Si bien el principal objetivo del sistema es prevenir actos de corrupción y amenazas a la integridad, parece que no todos los bienes y servicios tendrán que adquirirse a través del sistema, lo cual podría poner en riesgo su integridad. La Ciudad de México tendrá que considerar un sistema electrónico de contratación pública totalmente integral que utilicen todas las autoridades contratantes, tanto para la adquisición de todos los bienes y servicios como para las obras públicas.

7.2.4. La Ciudad de México se beneficiaría al implantar y mejorar herramientas electrónicas, como catálogos de precios y padrones de proveedores en Internet.

Los catálogos electrónicos de precios de bienes y servicios de uso común son una gran herramienta para evitar la malversación y el desperdicio de fondos públicos, así como la corrupción, pues las autoridades contratantes tendrán que usar el precio establecido en el catálogo como el de referencia para su análisis de mercado. Así, los fondos se contabilizan de mejor manera y se utilizan para los propósitos establecidos. Esta práctica es común en los países de la OCDE; por ejemplo, para combatir la corrupción en Italia, la Autoridad Nacional Anticorrupción (ANAC) tiene la facultad de determinar los precios de referencia (G20, 2016[5]).

En la Ciudad de México, el Artículo 6 de la LCP estipula que la Oficialía Mayor deberá crear un catálogo electrónico de precios de bienes y servicios de uso común, el cual se actualizaría con regularidad para permitir un análisis eficaz del mercado. Sin embargo, aún no se elabora, pese a que esta disposición se incluyó en el marco jurídico desde abril de 2010. Para cumplir con la LCP y potenciar la integridad del sistema, la Oficialía Mayor debe elaborar y brindar acceso a este catálogo de precios sin demora.

La Secretaría de Obras y Servicios instauró un concepto similar llamado “Tabulador de precios”, que consiste en un catálogo de precios de bienes y servicios relacionados con obras públicas. Dicho catálogo debe utilizarse por todas las autoridades contratantes de la Ciudad de México para evaluar los costos del proyecto y las ofertas en un procedimiento de licitación. Para fijar el precio de referencia, la Secretaría de Obras y Servicios envía solicitudes de propuestas (SDP) exclusivamente a proveedores ubicados en la Ciudad de México, aunque no hay restricciones para que proveedores de otros estados participen en las oportunidades de contratación que ofrece la Ciudad. Para tener un estimado adecuado de los precios de referencia, es recomendable que la Secretaría de Obras y Servicios modifique su metodología y envíe SDP no solo a proveedores ubicados en la Ciudad de México, sino también a proveedores importantes en otros estados del país.

Una herramienta electrónica adicional para evitar desperdicios de fondos públicos es un padrón de proveedores. Por lo general, se usa para recopilar y almacenar información legal y financiera sobre los proveedores, junto con su campo de actividad en cuanto a categorías de los bienes y servicios que suministran. Un padrón de proveedores eficaz deberá actualizarse periódicamente e incluir información sobre el desempeño de los proveedores en la aplicación eficiente de los contratos públicos, que implica también información sobre amenazas a la integridad que permita a las autoridades contratantes seleccionar únicamente proveedores confiables en cumplimiento de las normas de integridad (en el Recuadro ‎7.5 se presenta un ejemplo del padrón de proveedores en Estados Unidos).

Recuadro ‎7.5. Consolidación de información sobre proveedores en Estados Unidos de América

El Sistema de Gestión de Adjudicaciones (SAM, http://www.sam.gov) es un sitio web gratuito perteneciente y operado por el gobierno federal de Estados Unidos que consolida las capacidades de varios sistemas y bases de datos anteriores utilizados en los procesos federales de contratación y adjudicación, y abarca los siguientes sistemas:

  • El Registro Central de Contratistas (CCR) es la principal base de datos de proveedores del gobierno federal, el cual recopila, valida, almacena y difunde información sobre proveedores para apoyar la misión de adquisiciones de las dependencias. Tanto los proveedores actuales como los potenciales deben registrarse en el CCR para ser elegibles para contratos federales. Una vez que se registran, sus datos se comparten con otros sistemas de negocios electrónicos federales que promueven la comunicación sin papel y la cooperación entre distintos sistemas. La información y las capacidades del CCR se están transfiriendo de manera paulatina al SAM.

  • El Sistema de Listas de Partes Excluidas (EPLS) era un sistema basado en la web que identificaba las partes excluidas de recibir contratos federales, ciertos subcontratos y ciertos tipos de ayuda y beneficios federales, financieros y no financieros. El EPLS se actualizó para reflejar exclusiones administrativas y reglamentarias en todo el gobierno, así como para incluir a presuntos terroristas y personas a quienes se impide entrar a Estados Unidos. El usuario podía buscar, ver y descargar exclusiones vigentes y archivadas. En noviembre de 2012, todas las capacidades de exclusión del EPLS se transfirieron al SAM. Además, desde julio de 2009 se requiere que las agencias federales publiquen todas las evaluaciones de desempeño de los contratistas en el Sistema de Recuperación de Información sobre Desempeño Previo (PPIRS, www.ppirs.gov). Dicha aplicación, basada en la web y para todo el gobierno, brinda información oportuna y pertinente sobre el desempeño pasado de un contratista a la comunidad federal de adquisiciones, de modo que puedan tomar decisiones de selección de fuentes. El PPIRS proporciona una función de búsqueda para que los usuarios autorizados recuperen información de boletines de notas que detalla el desempeño pasado de un contratista. Las regulaciones federales requieren que cada año durante la vigencia del contrato, los clientes llenen tarjetas de reporte. El PPIRS consiste en varios subsistemas y bases de datos (por ejemplo, el Sistema de Desempeño del Contratista, la Base de Datos de Historial de Desempeño y el Sistema de Apoyo a la Evaluación del Contratista).

Fuente: (OCDE, 2014[6]), Colombia: La implementación del buen gobierno, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París.

En la Ciudad de México, los artículos 14.2 a 14.7 de la LCP determinan la elaboración por parte de la Oficialía Mayor de un padrón de proveedores de bienes y servicios (http://www.proveedores.cdmx.gob.mx). La etapa piloto empezó con la participación de pocos proveedores. Los proveedores pueden registrarse en Internet con toda la información electrónicamente. Se “prerregistran”, y un órgano disciplinario compuesto por contadores y abogados será responsable de analizar la información y autorizar el registro final de los proveedores. Para registrarse, los proveedores tienen que presentar varios documentos, entre ellos una declaración jurada y por escrito de que no se encuentran en ninguno de los casos descritos en el Artículo 39 de la LCP, relacionado con las amenazas a la integridad (véase la Sección 7.4).

La Secretaría de Obras y Servicios ya implantó este tipo de padrón. Sin embargo, no se considera un registro electrónico por dos razones: 1) los proveedores tienen que enviar documentación por correo, lo cual significa que no hay registro por medios electrónicos, y 2) el registro no se gestiona electrónicamente; la Secretaría publica cada mes la nueva lista de proveedores con los cuales las autoridades contratantes pueden entrar en contacto, añadiendo a los recién registrados y eliminando a aquellos cuyo registro se canceló. En la lista publicada en Internet solo se menciona el número de registro y el nombre de cada proveedor. A la Secretaría de Obras y Servicios le sería útil implantar un padrón de proveedores electrónico completo con información actualizada constantemente, y añadir información adicional sobre la lista de proveedores, como área de trabajo, número de identificación proporcionado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los nombres de los gerentes. De hecho, añadir información puede permitir que los funcionarios de contratación identifiquen si se encuentran en una posible situación de conflicto de interés.

7.2.5. Hacer cumplir las disposiciones de la Ley de Transparencia para acceder a la información sobre contratación pública.

La transparencia es decisiva para reducir al mínimo los riesgos intrínsecos de la contratación pública. Es también un mecanismo clave para fortalecer la integridad al contribuir que todos los actores rindan cuentas de sus actos. Además de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OCDE, 2015[2]), la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública promueve “la transparencia y la apertura de la administración, en particular, garantizar el libre acceso a la información y datos abiertos, además de dar respuesta oportuna a las solicitudes de información” (OCDE, 2017[7]). En cada etapa del ciclo de contratación pública, desde la planificación de esta hasta el pago del contrato, debe observarse un grado oportuno de transparencia. Esto incluye publicar información sobre planes de contratación, documentos de licitación, decisiones de adjudicación, modificaciones de los contratos y su cumplimiento.

En mayo de 2016, en consonancia con la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, la Ciudad de México adoptó la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México (LTAIPRC). Contiene disposiciones que rigen la transparencia en la contratación pública, en particular los artículos 121 y 141, que ordenan que las autoridades contratantes publiquen información sobre contratación pública en su sitio web. En el Recuadro ‎7.6 se presenta la información que todas las autoridades contratantes de la Ciudad de México tienen que poner a disposición del usuario en su sitio web.

Recuadro ‎7.6. Información sobre contratación pública que deberá publicarse en Internet

a) Licitaciones públicas e invitaciones restringidas:

  1. 1. Convocatoria de licitación o invitación expedida, así como las bases legales aplicadas para realizar el procedimiento.

  2. 2. Nombres de los participantes o proveedores invitados.

  3. 3. Nombre del ganador y la justificación.

  4. 4. Área responsable del procedimiento y área responsable del cumplimiento del contrato.

  5. 5. Convocatorias e invitaciones publicadas.

  6. 6. Dictámenes y fallo de la adjudicación.

  7. 7. Contrato, fecha, monto, plazo de entrega y desempeño de los servicios u obras públicas.

  8. 8. Mecanismos de vigilancia y supervisión, incluyendo estudios de impacto urbano y ambiental, según se requiera.

  9. 9. Partida presupuestaria, de acuerdo con el clasificador por objeto de gasto, de ser aplicable.

  10. 10. Origen de los recursos, especificando si son federales o locales, así como el tipo de fondo de participación o contribución respectivo.

  11. 11. Modificación de los acuerdos que, de ser aplicables, se firman, y especificar su objetivo y su fecha.

  12. 12. Informes de los avances físicos y financieros de las obras o servicios contratados.

  13. 13. Convenio de rescisión.

  14. 14. Finiquito.

b) Adjudicaciones directas:

  1. 1. Propuesta enviada por el oferente.

  2. 2. Justificación y base legal para llevar a cabo el procedimiento.

  3. 3. Autorización para ejercer la opción.

  4. 4. Cotizaciones de precios, si aplica, con los nombres de los proveedores y los montos.

  5. 5. Nombre de la persona física o moral a quien se adjudicó el contrato.

  6. 6. Unidad administrativa solicitante y la persona responsable de su ejecución.

  7. 7. Número, fecha y monto del contrato, y el periodo de entrega o ejecución de los servicios u obra.

  8. 8. Mecanismos de monitoreo y supervisión, incluidos, cuando apliquen, los estudios urbanos y ambientales.

  9. 9. Informes de avances de las obras o servicios contratados.

  10. 10. Convenio de rescisión.

Fuente: Gaceta Oficial de la Ciudad de México (2016b), Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/5801.pdf (consultado el 10 de mayo de 2017).

El responsable de vigilar el cumplimiento de la LTAIPRC es el Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México (InfoDF). Esta entidad autónoma supervisa el acceso a la información al garantizar el derecho fundamental de todos los ciudadanos a compartir, investigar y solicitar información pública, así como participar en el proceso de formulación de políticas públicas. Permite a los ciudadanos el acceso a información sobre las organizaciones públicas mediante la publicación de información oportuna, verificable, integral, accesible, actualizada y completa en un formato adecuado.

Cada entidad gubernamental debería tener una sección de “Transparencia” en su sitio web, en la que publique información y se clasifique según el artículo respectivo de la LTAIPRC. Al buscar información sobre contratación pública, es necesario que los usuarios conozcan los artículos de la LTAIPRC relacionados con la contratación pública para después buscar la información requerida. El sistema en vigor no es sencillo para el usuario, pues exige conocer la LTAIPRC o investigar más para saber con qué artículos se encuentra la información. Además, después de varias verificaciones, parece que la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México no se aplica en su totalidad, pues falta información y no se publica en Internet, lo cual reduce la transparencia y la eficiencia del sistema en todas las etapas del proceso de contratación pública. Esto ocurre también en la etapa de preparación de la licitación, pues las autoridades contratantes no publican información sobre sus planes de contratación, lo cual es esencial para fomentar la participación de proveedores y garantizar que se encuentre el equilibrio perfecto entre demanda y oferta, así como asegurarse de que todos los proveedores cuenten con el mismo nivel de información. Por ende, es conveniente que la Ciudad de México considere aplicar la ley de transparencia y poner en marcha un sitio web sencillo para el usuario, en el que los posibles proveedores, la sociedad civil y otros actores tengan acceso a la información.

7.2.6. Fomentar el uso del portal de contrataciones abiertas por parte de todas las autoridades contratantes.

Otra iniciativa que se instauró en la Ciudad de México es la Alianza para las Contrataciones Abiertas, que trata de la publicación y uso de información abierta, accesible y oportuna sobre compras públicas. La publicación de información y su uso abre las puertas a un mejor compromiso y participación, y también al monitoreo del gasto público por parte de la sociedad civil y otros actores. En el Recuadro ‎7.7 se describen los beneficios de la contratación abierta y se ofrecen ejemplos concretos basados en evidencias.

La Ciudad de México es la primera ciudad del mundo en la que algunas autoridades contratantes publican información de las etapas de la contratación pública: planificación, licitación, adjudicación e implementación, con el Estándar de Contrataciones Abiertas a través del portal de contratación abierta (http://www.contratosabiertos.cdmx.gob.mx/contratos), el cual se puso en marcha en 2016. En el primer semestre de 2017, en la plataforma solo estaban registradas tres autoridades contratantes: la Secretaría de Finanzas, la Oficialía Mayor y la Secretaría de Obras y Servicios. La Secretaría de Obras y Servicios utilizaba el Sistema de Contabilidad y Presupuesto (SICOP), el cual tenía funciones similares a las del portal de contratación abierta, pues permitía supervisar los avances físicos y financieros de las obras públicas. Los usuarios, como los funcionarios de la Contraloría de la Ciudad de México, consideraban que dicho sistema era muy útil para llevar a cabo sus actividades. Sin embargo, el sistema dejó de usarse en fecha reciente, tal vez porque la Secretaría de Obras y Servicios se integró al portal de contratación abierta.

Una aplicación eficaz de la LTAIPRC es esencial para la transparencia del sistema en el nivel de las autoridades contratantes, pero la plataforma de contrataciones abiertas podría tener mayor impacto. Podría hacer que la información sobre contratación pública estuviera centralizada, disponible al público y se reutilizara, lo cual es crucial para los formuladores de políticas públicas, la sociedad civil y el sector privado. Por consiguiente, la Ciudad de México debe fomentar el uso del portal de contratación abierta por parte de todas las autoridades contratantes de la ciudad.

Recuadro ‎7.7. Normas de contrataciones abiertas

Beneficios de la contratación abierta

La publicación y uso de información estructurada y estandarizada sobre contratación pública ayuda a los actores a:

  • ofrecer a los gobiernos más valor por su dinero;

  • crear una competencia más equitativa e igualdad de condiciones para las empresas, en especial las más pequeñas;

  • impulsar bienes, obras y servicios de mayor calidad para los ciudadanos;

  • prevenir el fraude y la corrupción, y

  • promover un análisis más inteligente y mejores soluciones a los problemas públicos.

Este acceso público a los datos de contratación abierta fomenta la confianza y garantiza que los miles de millones de dólares gastados por el gobierno generen mejores servicios, bienes y proyectos de infraestructura.

La evidencia hasta ahora

En Eslovaquia, la publicación completa de los contratos gubernamentales ayudó a exponer el despilfarro en los gastos y fraudes, y provocó un considerable aumento de la competencia para otros contratos posteriormente, con lo que alentó la innovación pública y de las pequeñas empresas.

La apertura permite enormes rendimientos sobre la inversión. El sistema de contratación pública electrónica transparente KONEPS, de Corea, ahorró al sector público USD 1.4 mil millones en costos, así como USD 6.6 mil millones a las empresas. El tiempo requerido para procesar las ofertas bajó de 30 horas a solo dos.

Fuente: Open Contracting Partnership (s.f.), www.open-contracting.org/why-open-contracting/ (consultado el 10 de mayo de 2017).

7.2.7. Ampliar los plazos para que los operadores económicos presenten sus ofertas.

Aumentar el acceso a las oportunidades de contratación pública a los posibles operadores económicos de todos tamaños es esencial para obtener el mejor valor por el dinero por medio de la competencia equitativa. Además de la publicación de información sobre contratación pública que incluya planes de contratación y oportunidades de licitación, otro factor clave que influye en la participación de operadores económicos en la contratación pública es el de los plazos fijados por las autoridades contratantes para que los posibles proveedores presenten su oferta. Mayores plazos aumentan la competencia entre licitadores y reducen las oportunidades de corrupción. En efecto, con plazos mayores: 1) más operadores económicos conocen las oportunidades de contratación, y 2) los proveedores tendrán más tiempo para preparar sus ofertas y, por tanto, para presentarlas.

El marco regulatorio de contratación pública de la Ciudad de México establece plazos muy cerrados, los cuales limitan la participación de los proveedores en oportunidades de licitación. Por ejemplo, el Artículo 43 de la LCP menciona que los documentos de licitación deberán estar disponibles solo por un mínimo de tres días tras la publicación de la convocatoria de licitación; el Artículo 44 estipula que, en caso de que realicen cambios a los documentos de licitación después de la sesión de apertura de ofertas, los proveedores tienen hasta tres días para ajustar su propuesta económica. No se cuenta con información disponible al público ni se estableció evaluar el tiempo real ofrecido a los proveedores para presentar sus ofertas; sin embargo, con el fin de aumentar la competencia y la integridad del sistema, es recomendable que la Ciudad de México considere ampliar los plazos estipulados en su marco regulatorio para así elevar la participación de los proveedores en las oportunidades de contratación. En el Recuadro ‎7.8 se presentan ejemplos de límites de tiempo para presentar ofertas en el ámbito federal mexicano y en la Unión Europea.

Recuadro ‎7.8. Límite de tiempo para presentar sus ofertas

México:

En el nivel federal, el límite de tiempo mínimo establecido para presentar una oferta en licitaciones internacionales es de 20 días naturales, en tanto que en licitaciones nacionales es de 15 días.

Unión Europea:

Procedimiento abierto

En un procedimiento abierto, cualquier empresa puede presentar una oferta. El límite de tiempo mínimo para presentar propuestas es de 35 días a partir de la fecha de publicación del aviso de contrato. Si se publica un aviso informativo antes, este tiempo límite se reduce a 15 días.

Procedimiento restringido

En un procedimiento restringido cualquier empresa puede participar, pero únicamente las que se seleccionen antes serán invitadas a presentar una propuesta. El tiempo límite para solicitar la participación es de 37 días a partir de la publicación del aviso de contrato. Después la autoridad pública selecciona al menos a cinco candidatos con las capacidades requeridas, quienes después tienen 40 días para presentar una propuesta a partir de la fecha en que se envió la invitación. Este tiempo límite puede reducirse a 36 días, si se publicó antes un aviso informativo.

Fuente: European Union (s.f.), http://europa.eu/youreurope/business/public-tenders/rules-procedures/index_en.htm.

7.2.8. Introducir la publicación previa de los documentos de licitación para aumentar la competencia y, por consiguiente, la integridad del sistema.

Una herramienta esencial para incrementar el acceso a oportunidades de contratación es la publicación previa de información y de los documentos de licitación. Esto por lo general se considera como una buena práctica para 1) dar a conocer las futuras oportunidades de contratación al mayor número de proveedores y 2) ofrecer a los posibles proveedores oportunidades para comentar sobre dichos documentos con anterioridad a la fecha de su publicación formal. Esto garantiza una competencia eficaz y evitar violaciones a la integridad, como especificaciones técnicas personalizadas. No hay reglas o plazos específicos para la publicación previa de los documentos de licitación o información. Sin embargo, cuanto más pronto lo haga la autoridad contratante (AC), más impacto tendrá en la competencia y la integridad.

El marco jurídico de la Ciudad de México no contiene disposiciones que regulen la publicación previa de información o de los documentos de licitación. Por tanto, las autoridades contratantes de la Ciudad las usan. El marco jurídico de la Ciudad de México solo contiene disposiciones que regulan las juntas de aclaración, en las que los posibles oferentes pueden pedir a la AC que aclare aspectos específicos de los documentos de licitación. Esto algunas veces supone que estos cambien. La incorporación de herramientas como el aviso previo de información o la publicación previa de documentos de licitación podría incrementar la integridad del sistema de contratación pública de la Ciudad de México y el acceso a oportunidades de contratación.

7.3. Preservar la integridad y promover una cultura de integridad entre los funcionarios de contratación pública, los posibles proveedores y la sociedad civil

Los funcionarios de contratación deben demostrar altos estándares éticos y valores morales, actuar con profesionalismo y desempeñar sus tareas conforme a los principios de equidad y no discriminación. Salvaguardar la integridad es esencial para frenar la corrupción en el sistema de contratación pública.

7.3.1. Elaborar una estrategia anticorrupción específica para la contratación pública.

Tras la adopción en enero de 2017 de la nueva Constitución de la Ciudad de México, la cual otorga mayor autonomía política a la Ciudad, se aplicarán diversas reformas anticorrupción y sobre integridad, junto con un Sistema Anticorrupción local. En mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Decreto por el cual se enmendaban, añadían o rechazaban varias disposiciones de la Constitución con el fin de prevenir y detectar la corrupción, y sancionar responsabilidades administrativas, así como controlar los recursos públicos, con el objetivo final de erradicar las prácticas de corrupción (véase el Capítulo 1).

Como la contratación pública es un área de alto riesgo en términos de corrupción y amenazas a la integridad, muchos países diseñaron una estrategia anticorrupción o una ley de contratación pública focalizadas y diseñadas a la medida. Tanto en Austria como en México en el ámbito federal instituyeron una, aunque la de México se abrogó con la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (Recuadros 7.9 y 7.10). Sin embargo, en la Ciudad de México, la contratación pública no se abordó directamente en el sistema anticorrupción. Durante la misión de investigación, se mencionó que la LCP y la LOP se revisarán en una etapa posterior, después de la adopción de las reformas sobre integridad. Así, a la Ciudad de México le resultaría útil elaborar una estrategia anticorrupción para la contratación pública, en consonancia con el sistema anticorrupción y las reformas sobre integridad, y después modificar su marco regulatorio de contratación pública.

Recuadro ‎7.9. Estrategia anticorrupción de la Agencia Federal de Contratación Pública de Austria

La integridad es el elemento central de la Estrategia Anticorrupción que elaboró la Agencia Federal de Contratación Pública de Austria (BBG), y se reflejó en las siguientes acciones:

  • establecimiento de procedimientos organizacionales precisos (definición clara de funciones y estructuras);

  • incorporación de medidas anticorrupción en la vida laboral;

  • reevaluación y mejora constantes de la estrategia;

  • concientización constante del personal y

  • focalización más intensa en las consecuencias de la corrupción.

La estrategia contiene una regulación explícita de los principales valores y estrategias relativos a la prevención de la corrupción, la clara definición de las áreas grises (por ejemplo, la diferencia entre la atención a clientes y la corrupción), reglas claras sobre la aceptación de obsequios, así como reglas sobre empleos adicionales. Asimismo, la estrategia ofrece a los empleados una visión clara de la gestión de emergencias.

Fuente: (OCDE, 2016[3]), Preventing Corruption in Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf.

Recuadro ‎7.10. Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas de México

La Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas (LFACP) se estableció en junio de 2012 y establece las siguientes disposiciones para atender los temas de corrupción y fraude:

  • sanciones y obligaciones para personas y entidades gubernamentales mexicanas y extranjeras por infringir la ley durante su participación en algún proceso federal de contratación pública, y también se aplican a otras profesiones relacionadas que pueden influir en la integridad en el proceso de contratación pública (que incluye pero no se limita a servidores públicos);

  • las personas y entidades gubernamentales mexicanas implicadas en actos de corrupción en transacciones comerciales internacionales son igualmente responsables;

  • actos como uso de influencia, soborno, colusión, fraude, omisión, evasión, presentación de información falsa y falsificación se consideran infracciones (Artículo 8);

  • las sanciones por violar la ley incluyen multas y descalificación legal (inhabilitación) del sector de trabajo pertinente durante periodos que van de tres meses a ocho años para personas físicas y de tres meses a diez años para las entidades gubernamentales (Artículo 27);

  • declararse culpable y cooperar en la investigación reduce las sanciones hasta 50% si la declaración tiene lugar dentro de los 15 días hábiles posteriores a la notificación de los procedimientos disciplinarios administrativos (artículos 20 y 31), y

  • la identidad de los denunciantes deberá mantenerse en la confidencialidad (Artículo 10).

Fuente: (OCDE, 2015[8]), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris.

La integridad del sistema de contratación pública se garantiza mediante varias disposiciones de la LCP y la LOP, como el establecimiento de comités de contratación y contralores ciudadanos, elaboración de listas negras de proveedores y también la supervisión de los planes de contratación y presupuestos por parte de la Secretaría de Finanzas de la Ciudad de México. Sin embargo, el marco regulatorio de la contratación pública contiene también disposiciones que amenazan la integridad del sistema, como fijar a los proveedores plazos cortos para presentar sus ofertas (véase la Sección 7.2), e incluir disposiciones que aumentan el riesgo de colusión, como: 1) juntas de aclaración con preguntas orales y por escrito; 2) reuniones públicas para presentar los resultados de la licitación, con la posibilidad de que los proveedores entreguen una oferta mejor durante la junta; 3) posibilidad de que los oferentes asistan a la sesión de apertura de ofertas, y 4) organización de visitas conjuntas al sitio para los oferentes cuando la licitación lo requiera. Los Lineamientos de la OCDE para combatir la colusión entre oferentes en licitaciones públicas (OCDE, 2009[9]) recomiendan evitar reunir a posibles proveedores al realizar juntas previas a la presentación de ofertas programadas con regularidad. Es recomendable que la Ciudad de México modifique su marco regulatorio de contratación pública de modo que armonice con las mejores prácticas internacionales y las reformas sobre integridad.

Muchas otras leyes rigen la integridad del sistema de contratación pública (véase el Capítulo 3). Entre otras, el Artículo 47 (derogado) de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), los artículos 7 y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) y los artículos 21, 43, 44, 45, 59 y 70 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA).

  • Artículo 47 de la LFRSP (derogado) determina las obligaciones y deberes de los servidores públicos, incluidos los funcionarios de contratación pública;

  • Artículo 7 de la LFRASP menciona la responsabilidad de los funcionarios públicos de desempeñar sus obligaciones en cumplimiento de la LFRSP y seguir los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y la eficiencia del servicio público;

  • Artículo 8-XII de la LFRASP describe la “política de regalos”, que prohíbe a los funcionarios públicos para recibir y aceptar donaciones, favores o empleos;

  • Artículo 57 de la LFRSP (derogado) estipula que todo funcionario público puede informar, por escrito, al departamento de control interno de cada AC, de cualquier infracción que implique la responsabilidad administrativa de otros funcionarios públicos;

  • Artículo 49 de la FLRSP (derogado) estipula que cada entidad gubernamental deberá tener una unidad en la que todos puedan informar de infracciones (incluyendo amenazas a la integridad) por parte de los funcionarios públicos respecto de sus obligaciones;

  • Artículo 43 de la LGRA y LRA-CDMX crea el régimen de los servidores públicos que participan en contrataciones públicas;

  • Artículo 44 de la LGRA y LRA-CDMX establece la obligación de expedir e implementar un protocolo de actuación en las contrataciones públicas por parte del Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción local y nacional;

  • Artículo 59 de la LGRA y LRA-CDMX tipifica la contratación indebida como falta grave de los servidores públicos, y

  • Artículo 70 de la LGRA y LRA-CDMX establece la colusión en contrataciones públicas como acto de particulares vinculados con faltas administrativas graves.

Todos los funcionarios de contratación deben cumplir con las disposiciones de la LFRSP, pero muchas disposiciones de este artículo están directamente vinculadas con la actividad de contratación pública (Recuadro ‎7.11).

Recuadro ‎7.11. Disposiciones de la LGRA directamente relacionadas con las actividades de contratación pública

Artículo 21. Las secretarías podrán suscribir convenios de colaboración con las personas físicas o morales que participen en contrataciones públicas, así como con las cámaras empresariales u organizaciones industriales o de comercio, con la finalidad de orientarlas en el establecimiento de mecanismos de autorregulación que incluyan la instrumentación de controles internos y un programa de integridad que les permita asegurar el desarrollo de una cultura ética en su organización.

Artículo 43. La plataforma digital nacional incluirá, en un sistema específico, los nombres y adscripción de los servidores públicos que intervengan en procedimientos para contrataciones públicas, ya sea en la tramitación, atención y resolución para la adjudicación de un contrato, otorgamiento de una concesión, licencia, permiso o autorización y sus prórrogas, así como la enajenación de bienes muebles y los que dictaminan en materia de avalúos, el cual se actualizará quincenalmente. Los formatos y mecanismos para registrar la información serán determinados por el Comité Coordinador. La información a que se refiere el presente artículo deberá ser puesta a disposición de todo el público en un portal de Internet.

Artículo 44. El Comité Coordinador expedirá el protocolo de actuación en contrataciones que implementarán las secretarías y los órganos internos de control. Dicho protocolo de actuación deberá ser cumplido por los servidores públicos inscritos en el sistema específico de la plataforma digital nacional a que se refiere el presente capítulo. En su caso, aplicarán los formatos que se utilizarán para que los particulares formulen un manifiesto de vínculos o relaciones de negocios, personales o familiares, así como de posibles conflictos de interés, conforme al principio de máxima publicidad y en los términos de la normatividad aplicable en materia de transparencia. El sistema específico de la plataforma digital nacional a que se refiere el presente capítulo incluirá la relación de particulares, personas físicas y morales, que se encuentren inhabilitados para celebrar contratos con los entes públicos derivado de procedimientos administrativos diversos a los previstos por esta Ley.

Artículo 45. Las secretarías o los órganos internos de control deben supervisar la ejecución de los procedimientos de contratación pública por parte de los contratantes para garantizar que se lleva a cabo en los términos de las disposiciones en la materia, y efectuar las verificaciones procedentes si descubren anomalías.

Artículo 59. Será responsable de contratación indebida el servidor público que autorice cualquier tipo de contratación, así como la selección, nombramiento o designación de quien se encuentre impedido por disposición legal o inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o inhabilitado para realizar contrataciones con los entes públicos, siempre que en el caso de las inhabilitaciones, al momento de la autorización, estas se encuentren inscritas en el sistema nacional de servidores públicos y particulares sancionados en la plataforma digital nacional.

Artículo 70. Incurrirá en colusión el particular que ejecute con uno o más sujetos particulares, en materia de contrataciones públicas, acciones que impliquen o tengan por objeto o efecto obtener un beneficio o ventaja indebidos en las contrataciones públicas de carácter federal, local o municipal. También se considerará colusión cuando los particulares acuerden o celebren contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre competidores, cuyo objeto o efecto sea obtener un beneficio indebido u ocasionar un daño a la hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos. Cuando la infracción se hubiere realizado a través de algún intermediario con el propósito de que el particular obtenga algún beneficio o ventaja en la contratación pública de que se trate, ambos serán sancionados en términos de esta ley. […]

La LRA de la CDMX en los artículos 21, 43, 44, 45, 59 y 70 concuerda con lo establecido sobre contrataciones públicas en la LGRA.

Fuente: Diario Oficial de la Federación (2016), Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA).

7.3.2. Fomentar una cultura de integridad entre los funcionarios de contratación mediante programas de capacitación diseñados a la medida y el desarrollo de una estrategia clara de integridad.

La contratación pública se reconoce cada vez más como profesión estratégica que desempeña una función clave para la prevención de la malversación, el despilfarro y la posible corrupción. En la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, se sugiere que los adherentes se aseguren de que los funcionarios de contratación cumplan con los altos estándares profesionales de conocimientos, aplicación práctica e integridad, al proporcionar un conjunto especializado y actualizado periódicamente de herramientas para requerir altos estándares de integridad en todos los actores del ciclo de contratación. Todos los participantes en el proceso de contratación deben acreditar altas normas de integridad para incorporar una cultura de integridad en el proceso de contratación pública (OCDE, 2015[2]).

Un requisito previo para cualquier institución es la identificación clara de funcionarios que trabajan en el área de compras públicas. La Ciudad de México no pudo proporcionar información respecto del tamaño de la fuerza laboral en dicha área. Sin embargo, en la actualidad la Oficialía efectúa una evaluación de diagnóstico de los funcionarios de contratación pública al recabar información más detallada sobre sus antecedentes. Como primer paso, la Ciudad de México debe identificar con claridad a todos los funcionarios que participan en el proceso de contratación pública con el fin de diseñar de manera personalizada estrategias específicas para incrementar la integridad y la eficiencia del sistema.

La Oficialía Mayor y la Contraloría de la Ciudad de México proporcionaron capacitación sobre contratación pública para que se entiendan mejor los procesos de la contratación pública. La Contraloría de la Ciudad de México organizó esas sesiones de capacitación junto con la Escuela de Administración Pública de la Ciudad de México. Sin embargo, la información recabada durante la misión de investigación sugiere que los temas de integridad no se abordan directamente en esas sesiones.

Además de estos cursos, a solicitud de la Oficialía Mayor, en 2014 se estableció un programa de certificación para funcionarios de contratación pública en la Escuela de Administración Pública de la Ciudad de México para verificar que cuenten con los conocimientos, experiencia y capacidad para emprender sus obligaciones. Esta certificación abarcó también temas de integridad, pero se dirigió únicamente a directores (nivel estratégico) y a jefes de unidad (nivel operativo), no a todos los funcionarios de contratación pública. Es conveniente que la Ciudad de México amplíe la certificación a funcionarios de contratación pública de todos los niveles mediante un ajuste del programa a sus responsabilidades y que se centre en el tema de integridad.

En el área de desarrollo de capacidades, diseñar herramientas de aprendizaje electrónico es una manera relativamente rentable de aumentar la capacidad. La Contraloría de la Ciudad de México puso en marcha cursos en Internet sobre diversos temas, entre ellos contratación pública, ética en el sector público y obras públicas. Los cursos se dirigen al público en general y a la sociedad civil, pero también a funcionarios públicos. Sin embargo, no estaban disponibles en Internet, lo cual debilita el trabajo de la Contraloría para desarrollar la capacitación. Para que esta iniciativa rinda frutos es necesario que la Contraloría refuerce su sistema de TI con el fin de garantizar la disponibilidad constante en ese medio de aprendizaje electrónico. Además, la Escuela de Administración Pública ofrece cursos sobre temas relacionados con la integridad. La información proporcionada durante la misión de investigación indica que su contenido era teórico y no se adaptaba a las situaciones laborales cotidianas que los funcionarios públicos encuentran al desempeñar sus tareas. Sería útil desarrollar cursos de aprendizaje electrónico diseñados especialmente para situaciones que los funcionarios de contratación pública enfrentan a diario en su trabajo.

7.3.3. Promover más la transparencia y un enfoque basado en méritos para contratar personal y generalizar el uso de la EPI en todos los funcionarios de contratación de la Ciudad.

Además de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública promueve un enfoque basado en méritos para emplear a personas profesionales y calificadas que tengan un profundo compromiso con los valores de integridad del servicio público. Por motivos de transparencia, todas las vacantes en puestos públicos deberán publicarse en Internet e instituirse un proceso competitivo para asegurarse de seguir dicho enfoque basado en méritos. La Ciudad de México no cuenta con una carrera profesional de la función pública (véase el Capítulo 3), por lo que, salvo excepción de los funcionarios sindicalizados, los funcionarios públicos cuentan con contratos de duración limitada. La ley prevé la publicación de todas las vacantes en el sitio web de las entidades gubernamentales y la aplicación de un proceso competitivo, pero no todas las entidades aplican estas disposiciones. Esto ocurre con los funcionarios de contratación pública. Por consiguiente, se recomienda que la Ciudad de México considere fomentar la transparencia y el enfoque basado en méritos en sus procedimientos de contratación.

En julio de 2016, la Ciudad de México implantó un nuevo mecanismo de evaluación para selección: la Evaluación Preventiva Integral (EPI). La EPI (véase el Recuadro 3.11) evalúa la conducta de los funcionarios públicos desde la etapa de selección hasta la terminación de su empleo. Consiste en cuatro pruebas que miden el nivel de confianza, la confiabilidad, la integridad y las competencias profesionales del funcionario: examen psicométrico, examen psicológico, investigación socioeconómica y examen con polígrafo.

Sin embargo, la EPI no se aplica a todos los funcionarios de contratación pública. Esto sucede en dos casos: 1) con funcionarios sindicalizados o funcionarios que trabajan en secretarías, delegaciones, órganos administrativos descentralizados y otras entidades gubernamentales de la administración pública de la Ciudad de México, y 2) con funcionarios que cambian de una organización a otra sin que su salario aumente. Esto tiene el propósito de garantizar la conducta ética de los funcionarios que se contrata, pero no se planea emprender una acción específica en el caso de quienes ya se desempeñan como funcionarios de contratación. La Ciudad de México podría generalizar el uso de la EPI para ese tipo de funcionarios de todas las autoridades contratantes de la ciudad y elaborar un mecanismo específico para quienes ya desempeñan su labor en el área de contratación pública.

7.3.4. Concientizar al sector privado sobre los riesgos de corrupción.

Los contratos de compras públicas deben contener garantías de “no corrupción”, y es necesario aplicar medidas para verificar la veracidad de las garantías de los proveedores de que no han incurrido ni incurrirán en actos de corrupción relacionados con el contrato. Una posibilidad de proteger la integridad del sistema de contratación pública es instaurar pactos de integridad para cada procedimiento de contratación pública. Estos son acuerdos entre la AC que ofrece un contrato y los posibles proveedores dispuestos a presentar una oferta. El acuerdo estipula que los posibles proveedores se abstendrán de recurrir al soborno, la colusión y otras prácticas corruptas durante la vigencia del contrato. Así, los representantes legales de las empresas están enterados y son directamente responsables de la conducta ilícita. En algunos países de la OCDE, los pactos de integridad han servido como una herramienta eficaz para combatir la corrupción.

El Artículo 33 XXI de la LCP señala que los representantes legales de los licitadores deberán presentar una declaración jurada de que no se encuentran en ninguno de los casos restrictivos mencionados en el Artículo 39 de la LCP y en el Artículo 37 de la LOP. Algunos de estos casos se relacionan con el mal desempeño de los proveedores y con su cumplimiento de la LCP, pero también aquellos relacionados con la integridad del sistema. Si un posible proveedor se encuentra en uno de ellos, la AC no puede firmar un contrato con él. En el Recuadro ‎7.12 se describen los casos relacionados con amenazas a la integridad. Además de la declaración jurada, los licitadores tienen que presentar una manifestación de que no tienen conflicto de intereses (véase la Sección 7.4).

Recuadro ‎7.12. Casos en los que no es posible celebrar contratos con los oferentes

I. Aquellos en los que el servidor público que intervenga en cualquier forma en la licitación y adjudicación del contrato tenga interés personal, familiar o de negocios, inclusive aquellos en los que les pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o sus parientes consanguíneos hasta el cuarto grado por afinidad o civil, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.

II. Aquellos en los que haya un funcionario que desempeñen un empleo, cargo o comisión en el servicio público federal o del Distrito Federal, o lo hayan desempeñado hasta un año antes de la publicación de la convocatoria o fecha de celebración del contrato (adjudicaciones directas), o bien, participen sociedades de las que dicha persona forme parte sin la autorización previa y por escrito de la Contraloría conforme a la ley que regula en materia de responsabilidades de los servidores públicos, así como aquellos en los que participen personas inhabilitadas para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público.

V. Aquellos en los que se hubiere proporcionado información que resulte falsa, que se hubiere proporcionado información o documentación cuya expedición no reconozca la persona o servidor público competente de su expedición o hayan actuado con dolo o mala fe en alguna etapa del procedimiento de licitación o en el proceso para la adjudicación de un contrato, en su celebración, durante su vigencia, o bien, durante la presentación o desahogo de una inconformidad.

VI. Aquellos en los que se hayan celebrado contratos en contravención a lo dispuesto por esta ley o que injustificadamente y por causas imputables a las mismas no formalicen el contrato adjudicado.

IX. Aquellos en los que participen funcionarios que por sí o mediante empresas que formen parte del mismo grupo empresarial, elaboren dictámenes, peritajes y avalúos, que se requieran para dirimir controversias entre tales personas y las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades gubernamentales.

X. Aquellos en los que participen funcionarios que se encuentren impedidos por resolución de la Contraloría en los términos del Título Quinto de este ordenamiento y Títulos Sexto de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal (LOP), o por resolución de la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal o de las autoridades competentes de los gobiernos de las entidades federativas o municipios.

XI. Aquellos en los que haya personas físicas o morales, socios de entidades gubernamentales, o sus representantes, que formen parte de otras que se encuentren participando en el mismo procedimiento.

XII. Aquellos en los que haya personas físicas, socios de personas morales, sus administradores o representantes, que formen o hayan formado parte de las mismas en el momento de cometerse la infracción, que se encuentren impedidas por resolución de la Contraloría, la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal o de las autoridades competentes de los gobiernos de las entidades federativas o municipios.

XIV. Cuando se compruebe por la convocante durante o después del procedimiento de licitación o invitación restringida o de la celebración o dentro de la vigencia de los contratos que algún proveedor acordó con otro u otros elevar los precios de los bienes o servicios.

XV. Los demás casos en que haya personas que por cualquier causa se encuentren impedidas para ello por disposición legal.

Fuente: Gaceta Oficial del Distrito Federal (2016a), Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/65234/31/1/1.

Pese a estas medidas, aún es necesario hacer que el sector privado cobre conciencia acerca de los riesgos de corrupción. A decir verdad, hacerlo solo para el sector público no es el enfoque más eficiente para garantizar altas normas de integridad. El sector público puede desempeñar un papel clave para fomentar la conciencia del sector privado mediante la organización de cursos de capacitación y actividades de desarrollo de capacidad sobre temas de integridad.

En la Ciudad de México no se han emprendido acciones específicas con el sector privado para incrementar la integridad del sistema. Además de centrarse directamente en proveedores y posibles proveedores mediante la realización de sesiones de sensibilización y capacitación en temas de integridad, a la Ciudad de México le sería útil también idear acciones con las cámaras de comercio y federaciones que resultan esenciales para llegar a los proveedores y sensibilizarlos.

También habrá que alentar a los posibles proveedores a tomar medidas voluntarias para fortalecer la integridad en sus relaciones con el gobierno; por ejemplo, códigos de conductas, programas de capacitación sobre integridad para empleados, procedimientos corporativos para denunciar actos fraudulentos y corrupción, controles internos, certificación y auditorías emprendidas por un tercero independiente. En México, en el ámbito federal, la Secretaría de la Función Pública (SFP) elaboró en 2017 el Programa de Integridad Empresarial descrito en el Recuadro ‎7.13.

Recuadro ‎7.13. Modelo de Programa de Integridad Empresarial en México

Con el fin de contribuir a la preparación y puesta en marcha de los Programas de Integridad Empresarial, en consonancia con las disposiciones de los artículos 21 y 25 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, la Secretaría de la Función Pública (SFP) ofrece un Modelo de Programa de Integridad Empresarial.

En el documento hay sugerencias, buenas prácticas y lineamientos generales que el sector privado puede implantar. Además, incluye ejemplos de implementación de empresas de diferentes sectores.

El objetivo principal de este documento es apoyar al sector privado.

Fuente: (Secretaría de la Función Pública, 2017[10]), Modelo de Programa de Integridad Empresarial, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/272749/Modelo_de_Programa_de_Integridad_Empresarial.pdf.

7.4. Fomentar la integridad pública mediante una gestión eficaz de los conflictos de interés en el proceso de contratación pública

La integridad en el sector público requiere un fuerte apego a los valores y principios que garanticen una conducta ética tanto de los funcionarios públicos como del sector privado. Servir al interés público es una de las principales misiones de los gobiernos y las instituciones públicas. Se espera que los funcionarios de contratación pública realicen su tarea con integridad, de manera equitativa e imparcial. La función de los gobiernos —garantizar que estos funcionarios no permitan que su interés privado ponga en riesgo la toma de decisiones oficial y la gestión pública—resulta fundamental.

Para salvaguardar la integridad del sistema, los funcionarios públicos necesitan lineamientos claros que garanticen una identificación clara de situaciones de conflicto de interés y mecanismos para manejarlas.

7.4.1. Complementar el Código de Ética general con un código de conducta o de ética específico para los funcionarios de contratación pública.

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública y la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública sugieren que se requieran altos estándares de integridad a todos los actores que participan en el ciclo de contratación. Dichos estándares se reflejan en marcos de integridad o códigos de conducta aplicables a los empleados del sector público. Los códigos de conducta deben aclarar las expectativas y servir como base de investigaciones y sanciones disciplinarias, administrativas, civiles y/o penales, según sea adecuado. También establecen en términos generales los valores y principios que definen el papel profesional de los servidores públicos, o se enfocan en la aplicación de dichos principios en la práctica.

En algunas áreas de alto riesgo, los funcionarios requieren orientación y normas específicas para mitigar los riesgos relacionados con la complejidad del área. La contratación pública es un ejemplo concreto de estas áreas de alto riesgo; por tanto, establecer normas para funcionarios de contratación —en particular restricciones y prohibiciones específicas— tiene el objeto de cerciorarse de que los intereses privados de los funcionarios (véase el Capítulo 3) no influyan indebidamente en el desempeño de sus obligaciones y responsabilidades públicas. En el Recuadro ‎7.14 se describe el Código de Conducta para la Contratación Pública desarrollado en Canadá.

Recuadro ‎7.14. Código de Conducta para la Contratación Pública de Canadá

El gobierno de Canadá es responsable de mantener la confianza de la comunidad de proveedores y del público canadiense en el sistema de contratación pública al realizarla en forma responsable, ética y transparente.

El Código de Conducta para la Contratación Pública ayuda al gobierno a cumplir con su compromiso de reformar las compras públicas, garantizando una mayor transparencia, rendición de cuentas y las normas más altas de conducta ética. El Código consolida los requisitos gubernamentales actuales de tipo legal, regulatorio y de políticas públicas en una declaración concisa y transparente sobre las expectativas del gobierno acerca de sus empleados y sus proveedores.

El Código de Conducta para la Contratación Pública proporciona a todos los participantes en el proceso de contratación pública —tanto servidores públicos como proveedores— una declaración clara de las expectativas mutuas para asegurar que todos los participantes en el proceso de contratación tengan un entendimiento básico común.

El Código refleja la política del gobierno canadiense y está enmarcado por los principios establecidos en la Ley de Administración Financiera y en la Ley Federal de Rendición de Cuentas. Consolida las medidas del gobierno federal sobre conflictos de interés, las medidas posteriores al empleo y de anticorrupción del gobierno, así como otros requisitos legislativos y de política relacionados específicamente con la contratación pública. Este Código tiene el propósito de resumir la ley en vigor al brindar un solo punto de referencia sobre las responsabilidades y obligaciones clave para los servidores públicos y los proveedores. Además, describe las quejas de estos últimos y las salvaguardas procesales.

El gobierno espera que todos los participantes en el proceso de contratación pública acaten las disposiciones de este Código.

Fuente: Public Works and Government Services Canada (PWGSC) (s.f.), The Code of Conduct for Procurement, www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/cndt-cndct/contexte-context-eng.html (consultado el 17 de junio de 2017).

Para salvaguardar la integridad y la ética en la Ciudad de México se cuenta con tres instrumentos principales (véase el Capítulo 3): la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), el Código de Ética de los Servidores Públicos para el Distrito Federal (CESPDF), adoptado en 2014, y la Carta de Obligaciones de los Servidores Públicos (COSP). Todos los funcionarios públicos de la Ciudad de México deben respetar las disposiciones incluidas en dichos instrumentos. Sin embargo, como la contratación pública es un área de alto riesgo, a la Ciudad de México le beneficiaría desarrollar un código de conducta específico para funcionarios públicos que desempeñen actividades en esta área, pues en el ámbito federal se implementarán directrices específicas en el contexto del Sistema Nacional Anticorrupción.

7.4.2. Generalizar la aplicación de políticas sobre conflictos de interés a todos los funcionarios que participan en el proceso de contratación pública y garantizar su monitoreo eficaz.

Un conflicto de interés surge cuando una persona física o empresa (privada o gubernamental) tiene posibilidades de explotar de alguna manera su propia capacidad profesional u oficial para su beneficio personal o el de la empresa. Los conflictos de interés más comunes tienen que ver con intereses y actividades personales, familiares o empresariales, obsequios y hospitalidad, revelación de información confidencial, y empleo futuro. Así, los puestos de contratación pública se consideran de alto riesgo.

El marco regulatorio de la Ciudad de México para salvaguardar la integridad del sistema está fragmentado (véase el Capítulo 3). Las disposiciones relacionadas con el conflicto de interés están distribuidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas, el Código de Ética de los Servidores Públicos para el Distrito Federal y la Carta de Obligaciones de los Servidores Públicos. En 2014, con el fin de complementar su marco regulatorio sobre la integridad, la Ciudad de México diseñó una política sobre conflictos de interés basada en cuatro tipos de declaraciones:

  1. 1. declaración patrimonial,

  2. 2. declaración de conflictos de interés,

  3. 3. declaración de impuestos y

  4. 4. manifestación de no conflicto de intereses

Este sistema preventivo apunta a disminuir de manera importante las amenazas a la integridad para los sectores público y privado. Si bien las primeras tres declaraciones deben presentarlas funcionarios públicos, la última (la manifestación de no conflicto de intereses) deben presentarlas tanto estos últimos como los oferentes. Las primeras tres declaraciones se presentan anualmente; sin embargo, la manifestación de no conflicto de intereses deben presentarla los funcionarios públicos que participen en la actividad de contratación pública y los oferentes en cada licitación o actividad de contratación.

El primer paso es determinar qué funcionarios públicos están sujetos a entregar las diferentes declaraciones. En el Cuadro 3.6 del Capítulo 3 de este informe se menciona a los funcionarios públicos sujetos a emitir una declaración pública en el marco legal vigente sobre conflictos de interés. Sin embargo, los datos recogidos en la misión de investigación sugieren que hay incongruencia en la aplicación de las diferentes declaraciones en términos de la audiencia objetivo. En algunos casos, solo los jefes de unidad las presentan, y en otros lo hacen otros funcionarios participantes en el procedimiento de licitación.

Con base en la información recabada durante la misión de investigación, cinco categorías de funcionarios están directamente implicadas en el proceso de contratación pública:

  1. 1. jefes de las autoridades contratantes,

  2. 2. funcionarios a cargo del procedimiento de licitación,

  3. 3. funcionarios del área técnica,

  4. 4. funcionarios que ayudan en la preparación del procedimiento de contratación pública (personal de base y sindicalizado) y

  5. 5. miembros del comité de contratación pública.

Todos ellos tienen acceso a información relacionada con un procedimiento específico de contratación pública y pueden influir en el proceso de toma de decisión. Es recomendable que la Ciudad de México requiera que todos los funcionarios públicos que intervienen en el proceso de contratación pública llenen todas las declaraciones (cuando esto aplique), en particular la manifestación de no conflicto de intereses.

La gestión de los conflictos de interés en la Ciudad de México consiste en esencia en vigilar el cumplimiento de los funcionarios públicos en cuanto a presentar su declaración patrimonial, fiscal y de intereses, y no en implementar en la organización mecanismos eficaces de prevención para evitar que los funcionarios públicos se expongan a una situación de conflicto de interés.

La Oficina de la Contraloría realiza algunas verificaciones aleatorias sobre ciertas declaraciones presentadas por funcionarios públicos. Sin embargo, su capacidad es limitada en lo referente a personal que realice dichas verificaciones, y la entidad no cuenta con una estrategia enfocada en un área prioritaria de alto riesgo como la contratación pública ni procedimientos de contratación pública. La Ciudad de México debe permitir que el órgano de control tenga acceso a la información presentada en las diferentes declaraciones para realizar un monitoreo eficaz de la información proporcionada.

7.5. Fortalecer el sistema de rendición de cuentas, control y gestión de riesgos en relación con los procesos de contratación pública

7.5.1. Fortalecer el sistema de revisión mediante mecanismos alternativos y una mayor transparencia del sistema.

Cualquier actor participante, incluso los oferentes no adjudicados, que crea que en el proceso de contratación pública se incumplieron leyes pertinentes debe tener acceso a un mecanismo eficaz de revisión y reparación. Mecanismos de este tipo contribuyen a fomentar la confianza entre las empresas, así como a incrementar la equidad, legalidad y transparencia generales del procedimiento de contratación pública. La OCDE recomienda que los países gestionen las quejas de forma equitativa, oportuna y transparente mediante el establecimiento de cursos eficaces de acción para impugnar las decisiones de contratación buscando corregir defectos, prevenir irregularidades y desarrollar la confianza de los licitadores, entre ellos los competidores extranjeros, en la integridad y la equidad del sistema de contratación pública (OCDE, 2015[2]).

En la Ciudad de México, los oferentes tienen la posibilidad de impugnar un procedimiento de contratación pública mediante una solicitud por escrito a la Oficina de la Contraloría en los cinco días posteriores a la emisión de un fallo. Después, la Contraloría de la Ciudad de México tiene que emitir un fallo dentro de los diez días posteriores a una audiencia. No hay mecanismos alternativos en vigor en la Ciudad de México. La Contraloría de la Ciudad de México no proporcionó información sobre el número de inconformidades respecto de las decisiones de contratación. Sin embargo, durante la misión de investigación, algunos miembros de la sociedad civil mencionaron que el número de inconformidades es muy bajo por la falta de confianza en el sistema actual. Es recomendable que la Ciudad de México considere la posibilidad de instaurar mecanismos alternativos para mejorar su sistema de reparación.

Las decisiones emitidas por la Contraloría General de la Ciudad de México no se publican en Internet; sin embargo, es posible acceder a ellas mediante una solicitud. Para mejorar la transparencia del sistema de reparación es recomendable que la Ciudad de México publique las decisiones emitidas por la Oficina de la Contraloría.

En muchos países de la OCDE, las decisiones pueden ser apeladas por todos los actores, incluida la sociedad civil y los posibles proveedores no participantes en el procedimiento de contratación pública. Sin embargo, en la Ciudad de México solo los licitadores que intervienen en un procedimiento de contratación pública pueden inconformarse ante las decisiones. Para incrementar la confianza en el sistema, la Ciudad de México podría considerar la posibilidad de habilitar a todos los actores para inconformarse ante las decisiones de contratación.

7.5.2. Actualizar los manuales de procedimiento y ampliar la capacidad de los funcionarios responsables de controlar actividades de contratación pública.

La supervisión de las actividades de contratación pública es esencial para apoyar la rendición de cuentas y promover la integridad y eficiencia en el proceso de contratación pública. Sin un sistema de control adecuado, se crea un entorno en el que no se protegen los bienes contra pérdida o mal uso; no se siguen las buenas prácticas; es posible que no se cumplan las metas y los objetivos, y no se disuade a las personas de participar en actos deshonestos, ilegales o faltos de ética. Es particularmente importante tener controles internos en funcionamiento en el área de contratación, como control financiero, auditoría interna y control de gestión (OCDE, 2011[11]). La Contraloría General de la Ciudad de México es la entidad gubernamental de ejercer esos controles y, por consiguiente, de proteger la integridad del sistema.

En la Ciudad de México, cada AC cuenta con un manual de procedimientos aprobado por la Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA), responsable de determinar si cada manual cumple con los requisitos básicos. Al ejercer controles, los funcionarios de la Oficina de la Contraloría tienen que verificar que las actividades de contratación pública acaten los requerimientos establecidos en el manual. Sin embargo, las entrevistas con diferentes actores sugieren que los manuales no siempre están actualizados, y no contemplan parámetros y procesos externos que no dependen de las autoridades contratantes. Conviene que la Ciudad de México emprenda la actualización de los manuales de procedimiento y los ajuste a los procesos en curso.

La contratación pública ya no se considera una actividad administrativa. Para desempeñar actividades de esta índole, es necesario que los funcionarios comprendan el marco regulatorio respectivo, pero también los sistemas y los procesos en vigor. Como se describe en el Recuadro ‎7.15, es fundamental que los países y las instituciones evalúen no solo la capacidad de los funcionarios de contratación pública, sino también la de los responsables de supervisar este proceso.

Diversas entrevistas con contralores y auditores internos de la Contraloría General a cargo de controlar las actividades de contratación pública sugieren que afrontan dos principales desafíos importantes. El primero se relaciona con su capacidad, pues no recibieron capacitación específica sobre las actividades de contratación pública, y desempeñan sus labores sin conocer a fondo los riesgos específicos relacionados con ellas. El segundo tiene que ver con el número de funcionarios asignados para ejercer estos controles. Debido al número de procedimientos, diferentes actores solicitaron se aumentara el número de funcionarios responsables de controlar las actividades de contratación pública y, por tanto, el número de controles. A la Ciudad de México le resultaría benéfico no solo elevar la capacidad de los contralores internos respecto de la contratación pública, sino también aumentar el número de funcionarios que trabajan en esta área.

Recuadro ‎7.15. Evaluar a los funcionarios a cargo de la supervisión de la contratación

Evaluar a los auditores y al personal a cargo de supervisar la contratación es de la mayor importancia y requerirá identificar el amplio espectro de empleos relacionados con la contratación pública, entre ellos los vinculados a la gestión de finanzas públicas y presupuestos, así como contadores públicos, auditores y contralores, con el fin de integrar la contratación pública a la gestión de las finanzas públicas generales, como se detalla en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015.

También conviene evaluar al personal encargado de conservar la integridad del sistema de contratación pública, pues se trata de un área de alto riesgo debido a la estrecha interacción entre los sectores privado y público: control administrativo e interno, control anticorrupción y control de competencia.

Sería útil tomar en cuenta los siguientes indicadores

  • Indicator on the time/part spent on public procurement issues: To identify the workforce involved in acquisitions as a secondary, and not primary, duty.

  • Indicator on staff capabilities: Number of staff with a diploma or certificate or training in public procurement or related domains:

  • Whether such staffs are in line positions that makes effective use of their skills is another related indicator.

  • Years of practice required before providing controls over contracts

Fuente: (OCDE, 2016[12]), Roadmap: How to Elaborate a Procurement Capacity Strategy, OECD Publishing, París.

7.5.3. Publishing reports of citizen comptrollers to add transparency to the public procurement system

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública sugiere que se ofrezcan oportunidades directas para la participación, también directa, de actores externos pertinentes en el sistema de contratación pública. La meta es elevar la transparencia y la integridad, y a la vez garantizar un escrutinio adecuado. Al hacerlo, deben mantenerse la confidencialidad, el trato equitativo y otras obligaciones legales en el proceso de contratación pública (OCDE, 2015[2]). Un nuevo mecanismo de control operado por la Ciudad de México es la participación de contralores ciudadanos en el proceso de contratación pública, el cual se estableció en 2007. Como se describe en el Recuadro ‎7.16, México es uno de los primeros países de la OCDE en incorporar el concepto de “testigos sociales” o “contralores ciudadanos” en las actividades de contratación pública, tanto en el nivel subnacional como en el federal (véase el Recuadro ‎7.16).

Recuadro ‎7.16. Testigos sociales en México (en el ámbito nacional)

Así como la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción contempla una fuerte función para la sociedad civil en la gobernanza del sistema, el sistema de contratación pública ofrece a la sociedad civil oportunidades de participar en los procesos de contratación pública.

México fue uno de los primeros países de la OCDE en implementar, desde 2009, el concepto de los testigos sociales, a quienes se les requiere que participen en todas las etapas de los procedimientos de licitaciones públicas cuando superan ciertos topes máximos. En el ámbito federal, estos topes son de MXN 400.2 millones (alrededor de USD 18.6 millones) para bienes y servicios, y MXN 800.4 millones (alrededor de USD 37.2 millones) para obras públicas en 2017. Los testigos sociales pueden también participar en procedimientos de licitaciones públicas que no sobrepasen los mínimos legales, procedimientos de adjudicación directa e invitaciones restringidas, si la Secretaría de la Función Pública (SFP) lo considera adecuado.

La SFP selecciona a los testigos sociales mediante licitaciones públicas (Convocatoria Pública para la Selección de Personas Físicas y Morales a Registrar en el Padrón Público de Testigos Sociales), y quienes se seleccionan ingresan a un grupo (el Padrón Público de Testigos Sociales) durante un periodo de tres años. Sus nombres se publican en Internet. Para octubre de 2016, la SFP había registrado a 25 testigos sociales en proyectos de contratación pública, seis organizaciones de la sociedad civil y 19 personas físicas.

Los testigos sociales son certificados y la Secretaría evalúa su desempeño (un desempeño insatisfactorio provoca que se les dé de baja en el registro). También se les certifica y remunera por sus servicios. Cuando una entidad federativa requiere la participación de un testigo social, la SFP nombra a uno del grupo ya seleccionado. Tras su participación en procedimientos de contratación pública, los testigos sociales expiden un informe final en el que ofrecen sus comentarios y recomendaciones al respecto. Los informes se ponen a disposición el público a través de la plataforma federal de contratación electrónica de México, CompraNet.

Fuente: (OCDE, 2017[13]), Estudio de la OCDE sobre integridad en México, OECD Publishing, París.

El puesto de contralor ciudadano es honorario y voluntario. Recibe acreditación de la Contraloría de la Ciudad de México tras recibir capacitación en contratación pública y otros temas. A diferencia de los testigos sociales, los contralores ciudadanos no reciben pago alguno por realizar su labor. En 2016, la Ciudad de México contaba con 892 contralores ciudadanos; la Ciudad está dispuesta a aumentar su número, y hace poco publicó una convocatoria para nuevos contralores ciudadanos. Su función principal es supervisar las actividades de contratación pública en todas las etapas del proceso de contratación pública. En la etapa de preparación de la licitación deben examinar los documentos de licitación y participar en comités de contratación; en el proceso de licitación deben asistir a la sesión de apertura de ofertas y a las juntas de aclaración; en la etapa de gestión del contrato tienen derecho a controlar la ejecución del contrato por parte de los proveedores. Los contralores ciudadanos presentarán sus informes a la Contraloría de la Ciudad de México, señalando cualquier violación al marco regulatorio de contratación pública. Sin embargo, dichos informes no se publican en Internet, como sucede con los informes de los testigos sociales en el sistema nacional. Para aportar más transparencia a la contratación pública, a la Ciudad de México le sería útil publicar en Internet los informes de los contralores ciudadanos.

7.5.4. Proporcionar documentación a los funcionarios de la Contraloría General y a los contralores ciudadanos, y compartir de manera anticipada información sobre actos relacionados con la contratación a los que podrían asistir.

El marco regulatorio de contratación pública menciona que los participantes en el comité de contratación pública deben recibir la documentación y ser informados, por lo menos con dos días de anticipación, cuando se trate de sesiones ordinarias y un día para las extraordinarias. En acato al marco regulatorio, en la práctica los funcionarios de la Contraloría de la Ciudad de México y los contralores ciudadanos reciben la documentación por lo general dos días antes de la reunión.

Sin embargo, por el volumen de los documentos, el plazo establecido en el marco jurídico no es suficiente para estudiar a fondo todos los documentos de licitación para asegurar el cumplimiento de las regulaciones y detectar amenazas a la integridad. Los plazos tampoco garantizan la disponibilidad de funcionarios de la Oficina de la Contraloría y de contralores ciudadanos para asistir a los diferentes eventos. Una mejor planificación y revisión de los plazos en el marco regulatorio de contratación pública incrementaría la eficiencia del sistema de control.

7.5.5. Implantar auditorías de desempeño mediante el establecimiento de indicadores.

Ya se reconoce ampliamente que la auditoría externa resulta esencial para detectar e investigar actos de fraude y corrupción en la contratación, así como para sugerir mejoras sistémicas. Las instituciones de auditoría externa desempeñan tareas básicas relacionadas con la identificación de las fortalezas y debilidades en la ejecución de operaciones de contratación pública en el nivel de las autoridades contratantes. Dichas auditorías ex post pretenden determinar el grado de cumplimiento o incumplimiento de las leyes y regulaciones, así como el desempeño y los logros alcanzados en relación con los objetivos y metas establecidos para una actividad de contratación (OECD-SIGMA, 2011).

La OCDE recomienda contar con una institución superior de auditoría (ISA) apoyada en un marco jurídico que permita realizar auditorías de gran calidad que influyan en el funcionamiento del sector público. En la Ciudad de México, la Auditoría Superior local desempeña un papel clave de control y garantiza la integridad del sistema de contratación pública. La ISA realiza sus labores de control con base en cuatro criterios: 1) fondos asignados, 2) pertinencia, 3) cobertura y 4) interés de los ciudadanos. La Contraloría General de la Ciudad de México y la ISA coordinan su auditoría de cumplimiento, que se considera una buena práctica.

En relación con las auditorías de desempeño, hay una clara falta de indicadores para la AC que provoca que resulte casi imposible realizarlas. Es recomendable que la Ciudad de México contemple elaborar indicadores clave de desempeño para realizar auditorías y mejorar así la eficiencia y la integridad del sistema.

7.5.6. Elaborar una estrategia de identificación de riesgos para elevar la eficiencia y la integridad del proceso de contratación pública.

La base para un adecuado sistema de supervisión y control es un análisis de riesgos de los procesos. Las actividades de contratación pública requieren una evaluación exhaustiva de riesgos de todo tipo: prevención de la corrupción, fraude, interrupción del suministro, etc. Un ejercicio de evaluación de riesgos adecuado requiere definir los riesgos relacionados con los procedimientos de contratación pública, identificar los controles con los que ya se cuenta para mitigarlos y añadir los controles adicionales que se necesiten para cerrar cualquier brecha prevaleciente.

La identificación de riesgos para la integridad que pueden surgir a lo largo del proceso de contratación pública es fundamental para salvaguardar la integridad y la eficiencia del sistema. Se requiere un enfoque integral de mitigación del riesgos y prevención de la corrupción. Focalizar las medidas de integridad en un único paso del proceso puede incrementar los riesgos en otras etapas. En el Cuadro ‎7.2 se describen varios riesgos de corrupción relacionados con las diferentes etapas del ciclo de contratación.

Cuadro ‎7.2. Riesgos de corrupción relacionados con las etapas del ciclo de contratación

Phase

Corruption risks

Riesgos de la etapa previa a la licitación

Evaluación de necesidades

• Falta de una evaluación de necesidades adecuada

• Influencia de actores externos en decisiones de los funcionarios

• Acuerdos informales respecto de los contratos

Planeación y presupuesto

• Planeación deficiente de la contratación

• La contratación pública no armoniza con el proceso general de toma de decisiones sobre inversiones

• No se preparan presupuestos de manera realista o el presupuesto tiene deficiencias

Elaboración de especificaciones y requisitos

• Las especificaciones técnicas se diseñan a la medida de una empresa determinada

• Los criterios de selección no se definen con objetividad ni se establecen por anticipado

• Se solicitan muestras de bienes y servicios que pueden influir en el proyecto

• Se compra información sobre las especificaciones del proyecto

Riesgos de la etapa de licitación

Selección del procedimiento de contratación pública

• Falta de integridad en la contratación pública para utilizar procedimientos no competitivos

• Abuso de procedimientos no competitivos con base en excepciones legales: división de contratos, abuso del recurso de extrema urgencia, modificaciones sin sustento

Solicitud de propuesta/oferta

• No se hace pública la invitación para la licitación

• No se anuncian los criterios de evaluación y adjudicación

• Se revela y da a conocer información sobre la contratación

Entrega de la oferta

Falta de competencia o casos de colusión en las ofertas:

• encubrimiento de ofertas

• eliminación de ofertas

• rotación de ofertas

• reparto del mercado

Evaluación de la oferta

Conflictos de interés y corrupción en el proceso de evaluación mediante:

• familiaridad con los licitadores con el paso del tiempo

• intereses personales, como obsequios o empleo futuro o adicional

• no hay una implementación eficaz del “principio de los cuatro ojos”

Adjudicación de contratos

• Los proveedores no revelan información precisa sobre el costo o el precio en sus propuestas relativas a este tema, lo cual provoca un aumento en el precio del contrato (por ejemplo, recargos en las facturas, abastecimiento excesivo a los canales de distribución)

• Conflictos de interés y corrupción en el proceso de aprobación (es decir, no hay una separación correcta de las autoridades financieras, contractuales y del proyecto)

• Falta de acceso a los registros del procedimiento

Riesgos en la etapa posterior a la adjudicación

Gestión y ejecución del contrato

• Abusos del proveedor al ejecutar el contrato, en particular en cuanto a su calidad, precio y puntualidad

• Cambio sustancial en las condiciones del contrato para que el oferente tenga más tiempo y/o suba los precios

• Sustitución del producto u obra por debajo de la norma o servicio que no cumple con las especificaciones del contrato

• Robo de nuevos activos antes de la entrega al usuario final o antes de su registro

• Deficiente supervisión de los funcionarios públicos y/o colusión entre los contratistas y los funcionarios a cargo de la supervisión

• Falta de transparencia en la selección de subcontratistas y socios, o falta de exigencia de rendición de cuentas a ellos

Pedidos y pagos

Separación deficiente de las obligaciones financieras y/o falta de supervisión por parte de los funcionarios públicos, lo cual provoca:

• contabilidad falsa y etiquetado inadecuado de los costos o migración de costos entre contratos

• demoras en el pago de facturas

• facturación falsa o duplicada de bienes y servicios no suministrados y derecho a pago provisional por anticipado

Fuente: (OCDE, 2016[14]), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París.

Si bien los riesgos pueden presentarse en todas las entidades gubernamentales, su probabilidad depende de las medidas implantadas en el ámbito nacional, estatal o de la entidad, incluso del tipo y la frecuencia de los controles ejercidos por las entidades gubernamentales pertinentes.

La Ciudad de México no elaboró una estrategia de identificación de riesgos para las actividades de contratación pública que permitiera a cada entidad gubernamental identificar los riesgos existentes e instaurar medidas de mitigación para contrarrestarlos. Muchos países de la OCDE cuentan con una estrategia específica de identificación de riesgos para sus procedimientos de contratación pública que incluye su evaluación. En el Recuadro ‎7.17 se brinda un ejemplo de las estrategias de identificación de riesgos desarrolladas en Tasmania (Australia). Tras el diseño de una estrategia de este tipo, la Ciudad de México tendrá que sensibilizar a los funcionarios públicos, sobre todo a los responsables de la contratación pública, respecto de los diferentes riesgos que afrontan.

Recuadro ‎7.17. Lista de verificación de posibles riesgos en el proceso de contratación pública de bienes y servicios de Tasmania (Australia)

El gobierno de Tasmania preparó una lista de verificación de posibles riesgos en el ciclo de contratación pública, compuesta de 11 aspectos:

  1. 1. Identificar la necesidad y planificar la compra

  2. 2. Elaborar la especificación

  3. 3. Seleccionar el método de compra

  4. 4. Comprar la documentación

  5. 5. Invitar, aclarar y cerrar ofertas

  6. 6. Evaluar ofertas

  7. 7. Seleccionar al licitador adjudicado

  8. 8. Realizar negociaciones

  9. 9. Gestionar el contrato

  10. 10. Evaluar el proceso de contratación pública

  11. 11. Realizar eliminaciones

Riesgos

Consecuencias probables

Acción

Subestimación de la necesidad

Compra de productos o servicios inadecuados

Despilfarro de dinero

Necesidad no satisfecha

Análisis correcto de las necesidades

Sobreestimación de la necesidad

Mayor gasto

Escasa competencia

Análisis correcto de las necesidades

Uso de requisitos de desempeño funcional

Interpretación equivocada de las necesidades del usuario

Compra totalmente inaceptable o producto o servicio que no es el más adecuado

Pérdida de tiempo

Mayores costos

Posibles tiempos muertos

Mejora de consulta a los usuarios

Obtención de una manifestación clara de la obra y definición de la necesidad

Financiamiento insuficiente

Costos adicionales de una nueva licitación

Retraso al hacer la compra

Obtención de aprobaciones adecuadas antes de emprender el proceso

Mejora de la planeación

Fuente: (OCDE, 2015[8]), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París.

7.5.7. Garantizar un sistema eficaz y ejecutable de sanciones para funcionarios de contratación.

Un sistema de sanciones proporcional y eficaz tras la detección de una conducta ilícita puede representar un freno eficaz a los actos de corrupción. La OCDE recomienda diseñar un sistema eficaz y ejecutable de sanciones para funcionarios gubernamentales y participantes del sector privado a cargo de la contratación pública, proporcionales a la gravedad de las irregularidades; el propósito es contar con elementos disuasorios adecuados sin crear temores innecesarios de las consecuencias o rechazo a los riesgos en el personal de contratación pública o en la comunidad de proveedores (OCDE, 2015[2]).

En caso de amenazas a la integridad y según su gravedad (véase el Capítulo 2), pueden imponerse a los funcionarios públicos tres tipos de sanciones: penales, administrativas y financieras. Las sanciones administrativas oscilan entre advertencias públicas y privadas, suspensiones, despido e inhabilitación para ocupar un puesto, cargo o comisión, así como sanciones pecuniarias basadas en la gravedad de la falta. La Ciudad de México no proporcionó el número de funcionarios de contratación que han sido sujetos a estas sanciones. La única información disponible es que, en el periodo 2016-2017, 2 001 funcionarios públicos fueron sujetos a sanciones administrativas (Recuadro 3.8, Capítulo 3).

El marco de integridad actual no ofrece lineamientos claros para definir el rigor de las sanciones. Esto significa que dos funcionarios de contratación que cometan la misma falta relativa al tema de integridad pueden someterse a diferentes sanciones si los juzgan funcionarios distintos de la Contraloría de la Ciudad de México. Por consiguiente, es recomendable que la Ciudad de México considere dar más congruencia a la aplicación de sanciones, según la gravedad de la falta.

7.5.8. Mejorar la gestión de proveedores sancionados y en “lista negra”.

En relación con las sanciones para los participantes en contrataciones del sector privado, además de las sanciones penales, la Ciudad de México elaboró un sistema de “lista negra de proveedores”. El Artículo 39 de la LCP y el 37 de la LOP definen casos de restricciones para celebrar contratos con posibles proveedores (véase la Sección ‎7.2‎7.2). Esos casos se refieren a su mal desempeño, a su incumplimiento del marco regulatorio o a amenazas a la integridad. Cuando un proveedor se ubica en uno de estos casos, antes de que la Oficina de la Contraloría lo excluya de participar en actividades de contratación pública, debe seguirse un proceso transparente, descrito en los artículos 81 de la LCP y 37 de la LOP, mismo que incluye una audiencia con el proveedor en cuestión. La decisión final debe publicarse en el Diario Oficial y por medios electrónicos.

Los operadores económicos que se encuentren en estos casos se dan a conocer en el portal anticorrupción en tres categorías, y se proporciona su nombre, número de registro, tipo de violación o incumplimiento, duración de la sanción, entre otros datos. Sin embargo, dicho portal no contiene un motor de búsqueda ni ofrece la posibilidad de filtrar los datos por nombre, tipo de infracción, duración de la sanción, etc., lo cual simplificaría el uso de la información a los funcionarios de contratación. A la Ciudad de México le beneficiaría contar con un sitio web de proveedores sancionados que fuera más sencillo para el usuario añadiendo un motor de búsqueda y la posibilidad de añadir filtros.

Además de la lista de proveedores sancionados publicada en el portal anticorrupción, en la página de la Contraloría de la Ciudad de México (http://cgservicios.df.gob.mx/contratistas/) se publica una lista adicional de proveedores de obras públicas que se retrasaron en la ejecución de sus contratos. En la actualidad, en la lista solo aparece un proveedor, lo que pone en duda la confiabilidad de la información publicada.

Antes de adjudicar un contrato, los funcionarios del área de contratación deberán consultar las dos listas mencionadas, así como la lista de proveedores sancionados publicada por la Secretaría de la Función Pública (SFP). Para mejorar la eficiencia, la Ciudad de México podría centralizar la información disponible en las diferentes fuentes en un solo sitio web.

Propuestas de acción

Para incrementar la integridad del sistema de contratación pública, la Ciudad de México podría emprender las siguientes acciones:

Aumentar la transparencia y el acceso a la información sobre los procesos y las actividades de contratación pública.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse al incrementar el acceso a oportunidades de contratación pública y la eficiencia del sistema al reducir el uso de excepciones legales a la licitación abierta y competitiva.

  • La Ciudad de México debería considerar el fortalecimiento de los controles de contratación pública al mejorar el monitoreo de las excepciones a licitaciones competitivas.

  • La Ciudad de México debería fomentar la transparencia y la digitalización del sistema de contratación pública mediante un sistema integral de contratación pública electrónica.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse al implantar y mejorar herramientas electrónicas, como catálogos de precios y padrones de proveedores en Internet.

  • La Ciudad de México debería considerar ofrecer un grado adecuado y oportuno de transparencia en cada etapa del ciclo de contratación al aplicar las disposiciones de la Ley de Transparencia para acceder a información sobre contratación pública.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse al fomentar el uso del portal de contrataciones abiertas por parte de todas las autoridades contratantes.

  • La Ciudad de México debería considerar ampliar los plazos para que los operadores económicos presenten sus ofertas.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse al presentar la publicación previa de los documentos de licitación en su marco legal de contratación pública.

Preservar la integridad y promover una cultura de integridad entre los funcionarios de contratación pública, los posibles proveedores y la sociedad civil.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse al elaborar una estrategia anticorrupción específica para la contratación pública en armonía con el Sistema Anticorrupción y las reformas de integridad mediante la modificación de su marco regulatorio de contratación pública.

  • La Ciudad de México debería fomentar una cultura de integridad entre los funcionarios de contratación mediante programas de capacitación diseñados a la medida y el desarrollo de una estrategia clara de integridad.

  • La Ciudad de México debería promover más la transparencia y un enfoque basado en méritos para contratar personal y generalizar el uso de la EPI en todos los funcionarios de contratación de la Ciudad.

  • La Ciudad de México debería colaborar más con el sector privado para disminuir los riesgos de corrupción en el marco de la contratación pública mediante sesiones de sensibilización y capacitación para dicho sector.

Fomentar la integridad pública mediante una gestión eficaz de los conflictos de interés en el proceso de contratación pública.

  • Al complementar el Código de Ética general, la Ciudad de México debería considerar el desarrollo de un código de conducta o de ética específico para funcionarios de contratación.

  • La Ciudad de México debería generalizar la aplicación de políticas sobre conflictos de interés a todos los funcionarios que participan en el proceso de contratación pública y garantizar su monitoreo eficaz.

Fortalecer el sistema de rendición de cuentas, control y gestión de riesgos en relación con los procesos de contratación pública.

  • La Ciudad de México podría considerar fortalecer el sistema de revisión mediante mecanismos alternativos y una mayor transparencia del sistema, al permitir que todos los actores tengan la posibilidad de inconformarse ante las decisiones de contratación y adjudicación de contratos.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse con la actualización de los manuales de procedimiento, al ampliar la capacidad de los funcionarios responsables de controlar las actividades de contratación pública e incrementar el número de funcionarios que trabajan en esta área.

  • Para aportar mayor transparencia al sistema de contratación pública, la Ciudad de México podría beneficiarse al publicar en Internet los informes de los contralores ciudadanos.

  • La Ciudad de México podría mejorar la eficiencia de su sistema de control al proporcionar documentación a los funcionarios de la Contraloría General y a los contralores ciudadanos, y compartir de manera anticipada información sobre actos relacionados con la contratación a los que podrían asistir.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse de la implementación de auditorías de desempeño mediante el establecimiento de indicadores nuevos.

  • La Ciudad de México debería elaborar una estrategia de identificación de riesgos para elevar la eficiencia y la integridad del proceso de contratación pública.

  • La Ciudad de México debe garantizar un sistema eficaz y ejecutable de sanciones para funcionarios de contratación mediante una mayor precisión en la aplicación de sanciones, según su gravedad.

  • La Ciudad de México podría beneficiarse al contar con una página web más sencilla y funcional para que el usuario localice a proveedores sancionados y centralizar en un solo sitio web la información disponible en las diferentes fuentes sobre dichos proveedores.

Lecturas adicionales

CompraNet (s.f.), Sistema de compras electrónicas, compranet.funcionpublica.gob.mx/web/login.html (consultado el 10 de mayo de 2017).

Diario Oficial de la Federación (2016), Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGRA.pdf.

Diario Oficial de la Federación (2010), Reglamento de La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/62838/48/2/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (2016a), Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/65234/31/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial de la Ciudad de México (2016b), Ley de transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/5801.pdf (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (2015a), Circular Uno 2015, Normatividad en Materia de Administración de Recursos para las Dependencias, Unidades Administrativas, Unidades Administrativas de Apoyo Técnico Operativo, Órganos Desconcentrados y Entidades de la Administración Pública del Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/63883/7/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (2015b), Circular Uno Bis 2015, Normatividad en Materia de Administración de Recursos para las Delegaciones de la Administración Pública del Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/61190/7/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (1999a), Reglamento de la Ley de Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/r1411.htm (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (1999b), Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/64005/47/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (1998a), Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/65234/31/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

Gaceta Oficial del Distrito Federal (1998b), Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, http://www3.contraloriadf.gob.mx/prontuario/index.php/normativas/Template/ver_mas/61177/31/1/1 (consultado el 10 de mayo de 2017).

OECD-SIGMA (2016), Corruption Risk Assessment of the Public Procurement System in Jordan, http://www.sigmaweb.org/publications/Public-procurement-Jordan-SIGMA-300117.pdf.

OECD-SIGMA (2011), Public Procurement, Performance Measurement, Brief 21, http://www.sigmaweb.org/publications/Performance_Public_Procurement_2011.pdf.

OECD-SIGMA (2007), Public Procurement Review and Remedies Systems in the European Union, https://dx.doi.org/10.1787/5kml60q9vklt-en.

OCDE-SIGMA (s.f.), “Public financial management, public procurement and external audit”, http://www.sigmaweb.org/ourexpertise/public-financial-management-external-audit.htm (consultado el 10 de mayo de 2017).

Open Contracting Partnership (s.f.), http://www.open-contracting.org/why-open-contracting/ (consultado el 10 de mayo de 2017).

Presidencia de la República (2015), “Ocho medidas anunciadas por el Presidente de la República”, http://www.gob.mx/presidencia/prensa/anuncia-el-presidente-enrique-pena-nieto-un-conjunto-de-acciones-ejecutivas-para-prevenir-la-corrupcion-y-los-conflictos-de-interes (consultado el 10 de mayo de 2017).

World Bank (s.f.), Benchmarking Public Procurement (BPP), http://bpp.worldbank.org/data/exploreeconomies/mexico/2016#bpp_plc.

Referencias

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[13] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.

[7] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de La OCDE sobre Integridad Pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.

[1] OCDE (2016), Panorama de las Administraciones Públicas 2015, INAP, Madrid, https://doi.org/10.1787/9789264262072-es.

[3] OCDE (2016), Preventing Corruption in Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf.

[12] OCDE (2016), Roadmap: How to Elaborate a Procurement Capacity Strategy, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/Roadmap-Procurement-Capacity-Strategy.pdf.

[4] OCDE (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

[14] OCDE (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

[8] OCDE (2015), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264249349-es.

[2] OCDE (2015), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

[6] OCDE (2014), Colombia: La implementación del buen gobierno, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264202351-es.

[11] OCDE (2011), La integridad en la contratación pública: Buenas prácticas de la A a la Z, INAP, Madrid, https://doi.org/10.1787/9789264085084-es.

[9] OCDE (2009), OECD Guidelines for Fighting Bid Rigging in Public Procurement, http://www.oecd.org/competition/guidelinesforfightingbidrigginginpublicprocurement.htm.

[10] Secretaría de la Función Pública (2017), Modelo de Programa de Integridad Empresarial, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/272749/Modelo_de_Programa_de_Integridad_Empresarial.pdf.

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