Capítulo 4. Promover una cultura organizacional abierta en Nuevo León

En este capítulo se consideran los mecanismos instituidos por Nuevo León para asesorar y orientar a los funcionarios públicos cuando enfrenten dudas y dilemas que surjan sobre asuntos de integridad. También se analiza la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León, instrumento especial promulgado en 2013 para alentar los informes de conducta corrupta de los funcionarios públicos. En este capítulo se incluyen recomendaciones para crear una cultura organizacional abierta, así como para mejorar el efecto y la eficacia del marco jurídico existente. Se recomienda que los altos mandos desempeñen un papel más importante para fomentar el diálogo y la comunicación sobre temas relacionados con la integridad. Además, se insta a Nuevo León a que consolide algunos aspectos de su marco jurídico, como proporcionar incentivos importantes y garantizar una protección eficaz en el caso de represalias.

    

Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

4.1. Introducción

Un elemento fundamental para crear una cultura de integridad en toda organización es apoyar una cultura abierta que estimule el análisis de las dudas y preocupaciones relacionadas con la integridad, y que ofrezca canales adecuados para que sus miembros denuncien las presuntas conductas indebidas sin temor a represalias. La importancia del diálogo y la apertura en el sector público surgen claramente de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública (OCDE, 2017[1]). Se alienta a los países miembros a crear una cultura en la cual los funcionarios públicos puedan discutir abiertamente los dilemas éticos y temas de integridad asesorados y orientados por los directivos. Mientras tanto, es necesario establecer reglas y procedimientos claros para denunciar y proteger las presuntas violaciones a las normas de integridad, y permitir que quienes las denuncien lo hagan de manera confidencial, si es necesario.

Una cultura organizacional abierta, receptiva a los problemas de integridad, exige combinar medidas que apoyen a los funcionarios públicos en diferentes niveles, como compromiso, credibilidad, confianza, empoderamiento y valor (Berry, 2004[2]). Por un lado, las medidas de las instituciones deben alentar a los altos directivos a dar el ejemplo y adoptar una cultura de puertas abiertas que promueva la confianza. Por otro, debe contarse con orientación y protección para facilitar la denuncia de las conductas indebidas, el fraude y la corrupción.

Proteger a los denunciantes es una medida fundamental para apoyar una cultura organizacional abierta, y también para garantizar la rendición de cuentas y exponer casos de fraude o corrupción que de otro modo sería difícil detectar. Los funcionarios públicos, así como los empleados del sector privado, están expuestos diariamente a las prácticas de su institución, y por ende están en una situación privilegiada para percatarse de los abusos y reconocer los actos ilícitos (UNODC, 2015[3]). Estos factores hacen que la denuncia sea fundamental para asegurar una cultura organizacional abierta, y también la “línea de defensa suprema para proteger el interés público” (OCDE, 2016[4]).

En este capítulo se analizan los mecanismos que Nuevo León ha instituido para promover una cultura organizacional abierta en el sector público, y en qué medida fomentan el análisis y la denuncia de problemas éticos y violaciones de la integridad. Se ofrecen recomendaciones para promover una cultura abierta en la administración pública —sobre todo por parte de los altos mando de Nuevo León— así como algunas ideas para mejorar el actual marco legislativo estipulado en la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León, promulgada en 2013.

4.2. Crear una cultura organizacional abierta

4.2.1. Nuevo León debería definir canales claros para que los funcionarios públicos pidan asesoría y reciban orientación cuando enfrenten dudas y dilemas relacionados con la integridad.

El primer elemento indispensable para instituir una cultura organizacional abierta en las instituciones gubernamentales es crear las condiciones adecuadas para que los funcionarios públicos hablen libremente sobre dilemas éticos, así como de inquietudes y errores respecto de la integridad pública (OCDE, 2017[1]). Esto debe vincularse a medidas más amplias para inculcar una cultura de integridad en el sector público, como se ilustra en el Capítulo 3, y también a la necesidad de crear profesionales bien capacitados o unidades especializadas que rindan cuentas y se responsabilicen de implementar y promover políticas de ética y de conflictos de interés.

Las entrevistas realizadas durante la misión de investigación mostraron que los funcionarios públicos de Nuevo León enfrentan un marco normativo fragmentado que puede causarles incertidumbre respecto a la entidad responsable de la ética en el sector público. Esta falta de claridad también afecta cómo deben buscar asesoría y orientación si tienen dudas o dilemas sobre cuestiones de integridad. La mayoría de los funcionarios entrevistados durante la misión de investigación señaló que desconoce si alguna entidad o institución podría orientarlos o asesorarlos en el caso de que enfrentaran problemas de conflictos de interés o éticos. Este hallazgo confirmó la falta de algún recurso pertinente en el marco jurídico.

Ante la falta de instituciones o mecanismos responsables que proporcionen orientación sobre aspectos relacionados con la integridad, Nuevo León podría introducir canales seguros que ofrezcan a los funcionarios públicos un medio de comunicación de este tipo. La responsabilidad podría asignarse a los Puntos de Contacto para la Integridad, según la recomendación del Capítulo 1. Su mandato debe limitarse esencialmente a un papel preventivo, al centrarse en proporcionar orientación más que en tramitar quejas o procesos disciplinarios. Es crucial garantizar que sea independiente de la aplicación de la ley, pues la orientación ética debe proporcionarse en un ambiente abierto donde los funcionarios públicos puedan buscar asesoría sin temor a represalias (OCDE, 2017[5]). Esto es particularmente pertinente en Nuevo León, donde al parecer no se ha establecido una distinción clara entre una cultura organizacional abierta y las funciones de auditoría y aplicación de la ley. Algunos funcionarios entrevistados sugirieron que en caso de dudas o preguntas deben buscar asesoría con la Unidad Anticorrupción o los Órganos Internos de Control.

4.2.2. A los altos funcionarios en Nuevo León se les debería asignar responsabilidades específicas para demostrar liderazgo y compromiso ético.

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública (OCDE, 2017[1]) destaca que para crear un sistema de integridad exhaustivo es crucial “demostrar su compromiso en los más altos niveles políticos y de gestión dentro del sector público para reforzar la integridad pública y reducir la corrupción”. Esto también es una condición necesaria para establecer una cultura organizacional abierta receptiva a las preocupaciones por la integridad. El compromiso de los dirigentes con los valores institucionales ayuda a infundir confianza y crear un ambiente seguro donde los empleados puedan denunciar y externar sus preocupaciones (Berry, 2004[2]). Al dar el ejemplo, los altos funcionarios y directivos transmiten credibilidad y crean las condiciones adecuadas para que los empleados examinen los dilemas éticos y traten de manera sistemática la divulgación de conductas indebidas. Esto se ha reconocido en algunos países de la OCDE, como Australia, donde el liderazgo es un elemento constitutivo de la cultura corporativa en la que los valores organizacionales respaldan las decisiones, acciones y conductas (véase el Recuadro ‎4.1).

Recuadro ‎4.1. La administración pública de Australia identifica el liderazgo como un elemento constitutivo de una cultura basada en los valores

La Comisión de la Administración Pública del gobierno australiano publicó una guía cuyo propósito es ayudar a los organismos a integrar los Valores de la Administración Pública Australiana (APS) —imparcialidad, ética, respeto, rendición de cuentas y compromiso con el servicio— en su cultura organizacional y el trabajo cotidiano de todos sus empleados. Al aprovechar la práctica e investigación, la guía identifica los elementos constitutivos de una cultura basada en los valores —compromiso, liderazgo, sistemas de gestión, certeza— y describe los resultados previstos para la administración pública australiana en conjunto, así como para cada organismo. La guía se planeó como una lista de verificación que mida el progreso alcanzado al instituir una cultura basada en valores.

El “liderazgo” se identifica como uno de los cuatro elementos constitutivos que integran los valores de la administración pública en sus decisiones y acciones cotidianas. Se espera que se materialice en los siguientes resultados:

  • Para la Administración Pública Australiana:

    • Los dirigentes integran los valores de la Administración Pública Australiana en la cultura y procesos de toma de decisiones en sus dependencias y reflejan de manera sistemática los valores en su propio comportamiento.

  • Para los organismos:

    • Los dirigentes asumen un papel de rectoría e integran los valores de la Administración Pública Australiana en las prácticas de gobernanza de su organismo y de la administración pública australiana en su conjunto.

    • Los dirigentes crean una cultura de confianza con los empleados, y las partes interesadas y clientes del organismo.

    • Los dirigentes ejemplifican los valores de la Administración Pública Australiana, tienen las normas de conducta más elevadas y toman decisiones acertadas, confiables, justas y éticas.

    • Los dirigentes enseñan y guían a los demás para que tomen decisiones acertadas, confiables, justas y éticas.

    • Los dirigentes señalan de manera explícita que se espera una conducta compatible con los valores de la Administración Pública Australiana, y manejan con eficacia y de manera adecuada las conductas inaceptables.

    • Los dirigentes guían a los empleados para que entiendan la pertinencia de los valores de la Administración Pública Australiana en su trabajo diario.

Fuente: (Australian Public Service Commission, 2014[6]).

De las entrevistas efectuadas con el personal directivo del gobierno de Nuevo León se desprende que no existe ninguna práctica o responsabilidad formal que fomente una comunicación abierta sobre los problemas de integridad ni una iniciativa proactiva que marque la pauta en la cúpula o estimule el diálogo sobre este tema.

El marco jurídico ya estipula que las entidades públicas están obligadas a difundir los alcances de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León (Artículo 7). Por consiguiente, Contraloría y Transparencia Gubernamental (la Contraloría) podría supervisar el progreso de los altos funcionarios en el cumplimiento de esta responsabilidad y, de manera más amplia, en la creación de una cultura organizacional abierta. Esto haría que la práctica de Nuevo León coincida con la de otros países de la OCDE, que ponen especial atención al papel que desempeñan los servidores públicos de alto rango al promover la integridad y dirigir con el ejemplo. En Canadá, por ejemplo, la Ley sobre Protección de la Divulgación de Servidores Públicos exige que el personal de alta dirección de todos los departamentos e instituciones del sector público nombren altos mandos que no solo demuestren un liderazgo importante, sino que informen y asesoren a empleados y supervisores, y hagan recomendaciones a la alta jefatura (Recuadro ‎4.2).

Recuadro ‎4.2. Política de ética de Canadá para altos directivos y funcionarios departamentales

Altos funcionarios para la ética y los valores en la administración pública

El alto directivo para la ética y los valores apoya al subdirector a asegurar que la institución ejemplifique los valores de la administración pública en todos sus niveles. El alto directivo promueve el conocimiento, la comprensión y la capacidad para aplicar el código entre los empleados y asegura que las prácticas de gestión respalden un liderazgo basado en valores.

Funcionarios departamentales para medidas sobre los conflictos de interés y el empleo posterior a la administración pública

Los funcionarios departamentales para los conflictos de interés y el empleo posterior a desempeñar un cargo en la administración pública son especialistas en sus respectivas instituciones, tienen la responsabilidad de asesorar a los empleados sobre las medidas para prevenir los conflictos de interés, estipuladas en el Capítulo 2 del Código de Valores y Ética.

Fuente: (Government of Canada, 2018[7])

Otra forma en que los altos mandos de Nuevo León podrían mostrar su compromiso con los valores organizacionales y crear expectativas en sus organismos para los empleados es asignar responsabilidades adicionales a los altos funcionarios para asegurar que se protegen las divulgaciones de actos de corrupción. Esto lo estipula la Ley de Divulgación de Interés Público de Australia de 2013, que asigna obligaciones y responsabilidades específicas para algunas instancias en el proceso de denuncia, inclusive dicho personal superior como funcionarios principales (véase el Recuadro ‎4.3).

Recuadro ‎4.3. Obligaciones de los principales funcionarios de Australia

Obligaciones adicionales de los principales funcionarios

  1. 1. El funcionario principal de una dependencia debe establecer procedimientos para facilitar y tratar las divulgaciones de interés público que se relacionen con su institución. Los procedimientos deben incluir:

    1. a. evaluar los riesgos de que puedan tomarse represalias contra las personas que hagan esas divulgaciones y

    2. b. prever la confidencialidad de los procesos de investigación.

Los procedimientos deben acatar las normas estipuladas en el Párrafo 74(1)(a) de la Ley de Divulgación de Interés Público.

  1. 2. Los procedimientos establecidos en el inciso (1) no son instrumentos legislativos.

  2. 3. El funcionario principal de una dependencia debe tomar medidas razonables para:

    1. a. proteger a los servidores públicos que pertenezcan a la dependencia contra perjuicios o amenazas de perjuicio, relacionadas con divulgaciones de interés público hechas por esos servidores públicos;

    2. b. asegurarse de que el número de funcionarios autorizados de la dependencia sea suficiente para garantizar que los servidores públicos de la propia dependencia puedan hablar con ellos con facilidad, y

    3. c. garantizar que los servidores públicos que pertenecen a la dependencia conozcan la identidad de cada funcionario autorizado de la dependencia.

  3. 4. El funcionario principal de una dependencia debe garantizar que se tomen las medidas adecuadas conforme a las recomendaciones de un informe según la Sección 51, o cualquier otro asunto planteado en un informe de ese tipo, que se relacione con la dependencia.

Fuente: (Australia, 2013[8]).

Por último, la apertura en la organización podría motivarse al desarrollar el comportamiento ético de funcionarios públicos de nivel subalterno, a quienes podrían ayudar los altos cargos en este sentido mediante un programa de tutoría. Esto no solo apoyaría a los futuros dirigentes de una institución a pensar mediante situaciones y crear conciencia sobre problemas éticos, sino que reforzaría la convicción ética de los altos funcionarios y promovería una cultura organizacional donde los funcionarios públicos se sientan cómodos al denunciar actos ilícitos (OCDE, 2017[5]). Como en la actualidad Nuevo León no tiene un programa de ese tipo, la Contraloría podría diseñar un programa piloto que genere incentivos y premios para el personal subalterno y directivo que reúna los requisitos y participe con éxito en él.

4.2.3. La contribución de los altos directivos para crear una cultura organizacional abierta debería considerarse en su evaluación del desempeño.

Un elemento clave para determinar las percepciones de los servidores públicos y su creencia en la capacidad de su jefatura para crear una cultura organizacional abierta es la manera en que los dirigentes dan a conocer lo que es importante al premiar el comportamiento deseable, de manera tanto formal como informal. Los directivos no deberían recibir ascensos ni premios si se sabe que toleran prácticas cuestionables o poco éticas; de igual modo, tampoco se les debería castigar ni negar oportunidades profesionales por crear las condiciones para denunciar conductas indebidas (Berry, 2004[2]).

En la actualidad, Nuevo León no tiene medios para premiar a los altos directivos, o permitirles que premien a su personal, por su actitud y acciones para crear una cultura organizacional abierta. Esto puede explicarse por el hecho de que el estado no tiene un marco laboral general para la administración pública. Sin embargo, actualmente está creando un programa de gestión del desempeño (véase el Capítulo 3) que podría ser útil en este sentido. En el Capítulo 1 se recomienda impulsar los trabajos existentes de Nuevo León para que los altos funcionarios se responsabilicen mostrando una conducta ejemplar, y podrían emprenderse acciones similares para fomentar una cultura organizacional abierta. Un mecanismo de ese tipo también podría definir claramente los perfiles y el comportamiento esperados, que luego podría ser la base para la selección, el desarrollo y la gestión de desempeño de los altos funcionarios públicos. El Perfil de las Principales Aptitudes de Liderazgo de Canadá podría ser útil aquí. Este define la conducta que se espera en los dirigentes de la administración pública en diferentes funciones (viceministro, viceministro auxiliar, director general y director, así como gerente y supervisor), incluso la responsabilidad de “defender la integridad y el respeto” (véase en Recuadro ‎4.4).

Recuadro ‎4.4. “Integridad y respeto” como parte de las principales aptitudes de liderazgo en la administración pública canadiense

Una de las principales aptitudes de liderazgo que se mide en los ejecutivos y altos cargos canadienses es la “defensa de la integridad y el respeto” Se espera que los directivos ejemplifiquen las prácticas éticas, el profesionalismo y la integridad. La meta es crear una cultura organizacional abierta donde los empleados tengan confianza para buscar asesoría, expresar sus diferentes opiniones y se promueva el respeto y la cooperación entre colegas.

Algunos ejemplos de conducta eficaz e ineficaz especificados para defender la integridad y el respeto en los diferentes niveles son los siguientes:

Viceministro

  • Valora y proporciona asesoría auténtica y basada en evidencia para el bien de los canadienses.

  • Se atiene a las normas éticas y profesionales más elevadas, propias y de la organización.

  • Ejemplifica e inculca el compromiso con el servicio centrado en los ciudadanos y el interés público.

  • Crea y promueve una organización bilingüe, incluyente, sana, respetuosa de la diversidad de los individuos y de sus habilidades, y sin acoso ni discriminación.

  • Ejemplifica la toma de decisiones imparcial y apartidista.

  • Se compromete con la autorreflexión y actúa según sus percepciones.

Viceministro auxiliar

  • Valora y proporciona asesoría auténtica, basada en evidencia para el bien de los canadienses.

  • Se atiene a las normas éticas y profesionales más elevadas, propias y de la organización.

  • Ejemplifica y crea una cultura de compromiso con el servicio centrado en los ciudadanos y el interés público.

  • Crea y promueve una institución bilingüe, incluyente, sana, respetuosa de la diversidad de los individuos y de sus habilidades y sin acoso ni discriminación.

  • Ejemplifica la toma de decisiones imparcial y apartidista.

  • Se compromete con la autorreflexión y actúa según sus percepciones.

Director general

  • Valora y proporciona asesoría auténtica y basada en evidencia para el bien de los canadienses.

  • Se atiene a las normas éticas y profesionales más elevadas, propias y de la organización.

  • Ejemplifica el compromiso con el servicio centrado en los ciudadanos y el interés público.

  • Crea oportunidades que estimulan el bilingüismo y la diversidad.

  • Propone estrategias para favorecer una institución incluyente, sana, respetuosa de la diversidad de los individuos y de sus habilidades y sin acoso ni discriminación.

  • Ejemplifica la toma de decisiones imparcial y apartidista.

  • Se compromete con la autorreflexión y actúa según sus percepciones.

Director

  • Valora y proporciona asesoría auténtica y basada en evidencia para el bien de los canadienses.

  • Se atiene a las normas éticas y profesionales más elevadas, propias y de la organización.

  • Ejemplifica el compromiso con el servicio centrado en los ciudadanos y el interés público.

  • Crea oportunidades que estimulan el bilingüismo y la diversidad.

  • Alienta prácticas para fomentar una organización incluyente, sana, respetuosa de la diversidad de los individuos y de sus habilidades y sin acoso ni discriminación.

  • Ejemplifica la toma de decisiones imparcial y apartidista.

  • Se compromete con la autorreflexión y actúa según sus percepciones.

Administrador

  • Valora y proporciona asesoría auténtica y basada en evidencia para el bien de los canadienses.

  • Se atiene a las normas éticas y profesionales más elevadas, propias y de la organización.

  • Ejemplifica el compromiso con el servicio centrado en los ciudadanos y el interés público.

  • Apoya el uso de los dos idiomas oficiales en el lugar de trabajo.

  • Implementa prácticas para fomentar una institución incluyente, sana, donde no haya acoso ni discriminación.

  • Promueve y respeta la diversidad de los individuos y sus habilidades.

  • Reconoce y es sensible a los asuntos relacionados con el bienestar del lugar de trabajo.

  • Ejecuta las decisiones de manera imparcial, transparente y apartidista.

  • Se compromete con la autorreflexión y actúa según sus percepciones.

Supervisor

  • Valora y proporciona asesoría auténtica y basada en evidencia para el bien de los canadienses.

  • Se atiene a las normas éticas y profesionales más elevadas, propias y de la organización.

  • Ejemplifica el compromiso con el servicio centrado en los ciudadanos y el interés público.

  • Apoya el uso de los dos idiomas oficiales en el lugar de trabajo.

  • Implementa prácticas para fomentar una institución incluyente, sana, donde no haya acoso ni discriminación.

  • Promueve y respeta la diversidad de los individuos y sus habilidades.

  • Reconoce y es sensible a los asuntos relacionados con el bienestar del lugar de trabajo.

  • Ejecuta las decisiones de manera imparcial, transparente y apartidista.

  • Se compromete con la autorreflexión y actúa según sus percepciones.

Ejemplos de conducta ineficaz genérica para todos los puestos mencionados:

  • Antepone las metas personales a los objetivos del gobierno de Canadá.

  • Muestra favoritismo o parcialidad.

  • No toma medidas para enfrentar los casos de actos ilícitos.

  • Maltrata a los demás y abusa de la autoridad que se le ha conferido.

Fuente: (Treasury Board Secretariat, 2016[9]) y (OCDE, en prensa[10]).

4.3. Fortalecer el programa de protección de denunciantes

4.3.1. La Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León incluye un programa específico que alienta y protege las denuncias de corrupción.

Ofrecer protección a los denunciantes es un elemento esencial para apoyar una cultura organizacional abierta donde los empleados sepan cómo denunciar los actos ilícitos y tengan confianza para hacerlo, así como la protección y los procedimientos de seguimiento en vigor (OCDE, 2016[4]).

A diferencia del marco jurídico federal que protege a los funcionarios públicos y ciudadanos que divulgan conductas indebidas en el sector público con diversas disposiciones en varias leyes (OCDE, 2017[11]), Nuevo León tiene un instrumento específico de protección de denunciantes, aprobado en 2013, la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León. Ésta introduce procedimientos y mecanismos para alentar la denuncia de conductas corruptas de servidores públicos de la administración pública central y paraestatal. También incluye un programa de protección para los servidores públicos o ciudadanos que denuncien esos actos o rindan testimonio.

La naturaleza específica de Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León se combina con un amplio alcance objetivo y subjetivo. Se aplica a los servidores públicos, definidos como toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en la administración pública, en los niveles estatal y municipal, y también se aplica a los ciudadanos. Por otra parte, la ley identifica un acto de corrupción como toda acción u omisión cometida por servidores públicos en el ejercicio de sus atribuciones o funciones que contravenga cualquier obligación de las señaladas en el Artículo 50 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipio de Nuevo León (LRSPEMNL), siempre que obtengan o pretendan obtener ventajas indebidas de cualquier naturaleza, para ellos mismos o para un tercero, o acepten la promesa de tales ventajas, a cambio de realizar o abstenerse de realizar un acto incumpliendo sus obligaciones.

4.3.2. Nuevo León podría garantizar que el programa de protección de denunciantes se extienda más allá del Poder Ejecutivo y que se estipule con claridad la definición de divulgación protegida.

Un atributo de la ley para denunciar los actos de corrupción en Nuevo León es que se define ampliamente su alcance subjetivo al exigir que todos los servidores públicos y ciudadanos denuncien los actos de corrupción y se les proporcione cierto grado de protección. En la práctica de la OCDE, se considera que una política “sin subterfugios” es un elemento esencial de todo sistema legal de denuncias. Esto permite incluir categorías de servidores públicos ajenos a la relación tradicional empleado-empleador (como consultores, contratistas, aprendices y pasantes, empleados eventuales, ex empleados y voluntarios) (OCDE, 2016[4]). Sin embargo, el Artículo 28 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León limita su alcance de aplicación a quienes trabajan en el Poder Ejecutivo, siempre que los poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos constitucionalmente autónomos y los municipios de Nuevo León determinen que sus servidores públicos se sujetarán a esta ley y constituirán órganos administrativos en sus propias jurisdicciones en consecuencia.

Aunque el límite de aplicabilidad de la Ley para denunciar los actos de corrupción puede deberse a los límites de competencia pertinentes establecidos en la Constitución, un enfoque de ese tipo corre el riesgo de fragmentar el alcance de la protección a los denunciantes. Si bien los convenios entre el Poder Ejecutivo y los municipios (véase el Capítulo 1) abordan esos temas, no hay nada escrito sobre mecanismos similares con el Congreso y las instituciones judiciales, lo que, por consiguiente, debería garantizar un nivel homogéneo de protección a los denunciantes. Tanto el Poder Legislativo como el Judicial desempeñan un papel en el Sistema Anticorrupción de Nuevo León, que también tiene autoridad para mejorar los canales de denuncia y, por lo tanto, podría garantizar el mismo nivel de protección a los servidores públicos que trabajen en cualquier institución pública en el estado.

En cuanto a las divulgaciones que se benefician de la protección legal, el alcance de la Ley incluye todo acto de corrupción, que a su vez se define como todo incumplimiento de las obligaciones previstas en el Artículo 50 de la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León (LRSPEMNL) en la medida en que esos actos se dirijan a obtener una ventaja indebida (véase el Capítulo 3).Aunque desde una perspectiva formal la definición garantiza la cobertura de un amplio abanico de conductas ilícitas, pues la referencia a la LRSPEMNL incluye alrededor de 70 obligaciones, esta no permite que un posible denunciante identifique claramente una conducta cuya divulgación estaría protegida. Esto podría confundir la comprensión de su alcance, sobre todo si se considera que las conductas pertinentes son solo el incumplimiento de las obligaciones previstas en el Artículo 50 de la LRSPEMNL que constituyen un intercambio por una ventaja indebida. Es más, la definición que proporciona la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León no incluye las violaciones al Código de Conducta y tampoco hace referencia explícita a las disposiciones penales, lo que también pone en evidencia una laguna (o la percepción de una laguna) en el alcance de las conductas que están sujetas a la protección de denuncias.

Al definir el alcance de las divulgaciones protegidas, los países deben garantizar el equilibrio y evitar que el alcance sea muy detallado o demasiado amplio. Un enfoque excesivamente detallado puede permitir muchas opciones discrecionales y convertirse en un impedimento para quienes no tengan un conocimiento minucioso de las disposiciones legales pertinentes. Por otra parte, un enfoque amplio también puede ser demasiado vago y disuadir a las personas de decir lo que piensan abiertamente dentro de la organización (Banisar, 2011[12]). Para ayudar a que el alcance de la aplicación de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción sea más fácil de comprender, Nuevo León podría modificar su marco jurídico. Un enfoque más equilibrado para definir las divulgaciones protegidas podría ofrecer una definición que sea clara, completa y también detallada, como se plantea en la legislación del Reino Unido (véase el Recuadro ‎4.5).

Recuadro ‎4.5. Definición del Reino Unido sobre el alcance de la divulgación protegida

Divulgaciones con derecho a protección

(1) En esta Parte una “divulgación con derecho” significa toda divulgación de información que, en la creencia razonable del trabajador que hace la divulgación, tiende a mostrar una o varias de las siguientes condiciones:

(a) que se ha cometido, se está cometiendo o es probable que se cometa un delito penal,

(b) que una persona no ha cumplido, está incumpliendo o es probable que incumpla una obligación legal a la cual está sujeta,

(c) que ha ocurrido, está ocurriendo o es probable que ocurra un error judicial,

(d) que la salud o seguridad de un individuo ha estado, está o es probable que esté en peligro,

(e) que ha habido, hay o es probable que haya daño ecológico, o

(f) que deliberadamente se ha ocultado, se está ocultando o es probable que se oculte la información que tienda a mostrar cualquier asunto contemplado en los párrafos precedentes.

(2) Para los efectos del inciso (1), es irrelevante si la falta pertinente ocurrió, ocurre u ocurriría en el Reino Unido o en otro lugar; y si la ley aplicable a la misma es del Reino Unido o de algún otro país o territorio.

(3) Una divulgación de información no es una divulgación con derecho a protección si la persona que hace la divulgación comete un delito al realizarla.

(4) Una divulgación de información sobre la cual pudiera existir una demanda de secreto profesional legal en un proceso judicial (o en Escocia, confidencialidad entre un cliente y un asesor legal profesional) no tiene derecho a protección si la realiza una persona a quien se le haya revelado la información mientras obtenía asesoría legal.

(5) En esta Parte “la falta pertinente” relativa a una divulgación con derecho a protección significa el asunto comprendido entre los párrafos (a) y (f) del inciso (1).

Fuente: (United Kingdom, 1998[13]).

4.4. Proporcionar los incentivos adecuados para alentar a los denunciantes

4.4.1. Nuevo León debería garantizar la disponibilidad de canales internos y externos para divulgar los episodios de corrupción.

Cada divulgación se relaciona con circunstancias específicas que a su vez determinan el canal de divulgación más apropiado. Los denunciantes deben tener diferentes medios a su disposición y la opción de utilizar el que les inspire más confianza en la situación dada. Esto también significa que los medios para denunciar no deben limitarse a la opción de presentar la denuncia ya sea al interior de la organización o hacerlo directamente ante las autoridades externas, sino que más bien deben operar en forma simultánea (UNODC, 2009[14]; UNODC, 2015[3]).

En Nuevo León, conforme a la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado, el único medio institucional para presentar quejas es la Unidad Anticorrupción en la Contraloría, que las recibe y hace el seguimiento correspondiente. También es la encargada de recibir las solicitudes de medidas de protección relacionadas con faltas administrativas, otorgar recompensas económicas y recibir y agilizar las quejas por actos de represalia. Al hacer una divulgación ante la Unidad Anticorrupción, los servidores públicos y ciudadanos tienen tres opciones: 1) hacerlo a través del sitio web Corrupnet (http://www.corrupnetnl.mx); 2) llamar al número telefónico de Corruptel, 070, y 3) comparecer ante la Contraloría. Datos oficiales de la Unidad Anticorrupción muestran que el teléfono es el medio más usado, pues representa más de la mitad de las quejas presentadas (véase la Gráfica ‎4.1).

Gráfica ‎4.1. Formas de presentar quejas ante la Unidad Anticorrupción (2011-2017)
picture

Fuente: Información proporcionada por la Unidad Anticorrupción para las denuncias recibidas entre 2011 y 2017.

El actual canal de denuncia dirigido a la Unidad Anticorrupción se utiliza cada vez más para denunciar actos ilícitos y se está ganando la confianza de los ciudadanos. Sin embargo, Nuevo León no ofrece a los servidores públicos la opción de divulgar actos ilícitos en sus organizaciones ni ante una autoridad externa independiente del Ejecutivo. Los canales internos diseñados adecuadamente son un requisito previo indispensable para el sistema de integridad de cualquier organización en el que los empleados puedan depositar su confianza, y también demuestran que existe una dirección con integridad y la voluntad de combatir la corrupción (OCDE, 2018[15]). Un camino sin trabas, reprimendas ni castigos puede favorecer una cultura organizacional abierta basada en una colaboración provechosa que involucre a los empleados y la dirección. La denuncia interna es el medio con el cual la gente se siente más cómoda para denunciar los actos ilícitos. En el Reino Unido, por ejemplo, la mayoría de los adultos que trabajan (83%) indica que si tuviera una preocupación por posible corrupción, peligro o negligencia grave en el trabajo, se la plantearía a su empleador (Vandekerckhove, James and West, 2013[16]). En Nuevo León, la falta de mecanismos internos para plantear preocupaciones no solo impide que los servidores públicos utilicen un medio de denuncia común en los países de la OCDE, sino que también confirma una cultura organizacional en la que los problemas de integridad no se expresan libremente y donde tampoco es normal analizar ciertas prácticas. Durante la misión de investigación, se confirmó la falta de una cultura organizacional abierta —en principio, establecida por la administración y que inspire a toda la organización—. La mayoría de los funcionarios entrevistados dijero que ignoraba la existencia de algún mecanismo formal o informal para analizar las dudas éticas o plantear sus preocupaciones por la integridad en su organización.

Los posibles denunciantes también deben poder divulgar ante un órgano externo si consideran que hacerlo internamente no induciría una respuesta adecuada en un determinado plazo, o si no se toman las medidas adecuadas. Se les debe permitir pasar por alto la fase interna del proceso de divulgación, si tienen temor y razones para creer que sufrirían consecuencias, como una reprimenda por el mecanismo interno de su organización, la pérdida de su anonimato, confidencialidad, o el encubrimiento de una conducta indebida. Propiciar un acceso directo a los canales externos también puede ser necesario en caso de una divulgación sobre una amenaza o emergencia inminente y cuando los medios internos sean demasiado engorrosos (OCDE, 2016[4]). Por estas razones, algunos países han creado organismos distintos e independientes que reciben, investigan y ofrecen soluciones para las quejas relacionadas con represalias (Recuadro ‎4.6).

Recuadro ‎4.6. Instituciones centrales independientes que resguardan la integridad

Las mejores prácticas prevén que un denunciante declare ante instituciones centrales independientes que resguardan la integridad y sean fácilmente identificables. Por ejemplo:

  • “autoridades competentes”, dependencia administrativa u órgano administrativo, un organismo de divulgación de interés público, agencias de colocaciones públicas o una persona “que fije la ley”;

  • el auditor general;

  • el abogado,

  • órganos anticorrupción;

  • un defensor de derechos humanos (ombudsman);

  • la policía y el titular del Ministerio Público;

  • el protector público (Sudáfrica);

  • organismos pertinentes de políticas públicas,

  • sindicatos gremiales.

Fuente: (Latimer and Brown, 2008[17]).

Para dar a los denunciantes la oportunidad de decidir a quién revelar información, según las distintas circunstancias y, por consiguiente, permitirles hacer esas declaraciones con mayor confianza, Nuevo León podría introducir un enfoque escalonado. Esto coincidiría con la práctica en algunos países de la OCDE, donde los denunciantes del sector público pueden informar a su empleador, primero, y utilizar los canales de denuncia externos como un último recurso (OCDE, 2016[4]). Este es el caso de Canadá, por ejemplo, donde puede informarse a un supervisor inmediato, a los funcionarios superiores responsables de las declaraciones internas, o la Oficina del Comisionado de Integridad del Sector Público de Canadá. Del mismo modo, en Australia, las divulgaciones de interés público pueden hacerse 1) dentro del gobierno, ante un receptor interno autorizado o un supervisor, respecto de una presunta o probable conducta ilegal u otro acto ilícito; 2) a cualquiera, si la divulgación interna de la información no se ha tratado de manera adecuada, y si al ampliar la información se cumple con los requisitos del interés público; 3) a cualquiera, en caso de un peligro considerable o inminente para la salud o la seguridad, o 4) ante un profesional del derecho australiano para fines relacionados con los tres primeros puntos. Para la divulgación interna, Nuevo León podría encomendar la responsabilidad a un funcionario superior nombrado en cada organización, como en el caso de Canadá (véase el Recuadro ‎4.7). Para las denuncias externas, Nuevo León debería considerar una institución independiente que goce de la mayor confianza entre los ciudadanos y los funcionarios públicos.

Recuadro ‎4.7. Procedimiento para la divulgación interna de actos ilícitos en Canadá

La Ley sobre Protección de la Divulgación de Servidores Públicos de Canadá exige que los directores generales de todos los departamentos e instituciones del sector público nombren altos mandos para que atiendan la divulgación de actos ilícitos y establezcan procedimientos de gestión de las declaraciones en sus respectivas entidades. Un funcionario superior de cada dependencia recibe y trata las divulgaciones internas realizadas en virtud de la Ley. Esos funcionarios desempeñan un importante papel directivo en la aplicación de la ley en sus organizaciones, y proporcionan información y asesoría sobre la legislación a sus empleados y supervisores. También reciben, registran y revisan las divulgaciones sobre actos ilícitos, dirigen las investigaciones respectivas y hacen recomendaciones al director general sobre las medidas correctivas que deben tomarse referentes al acto ilícito detectado. Los directores generales deben facilitar el acceso público a la información sobre los casos de actos ilícitos que se verificaron gracias a la divulgación interna realizada conforme a la Ley.

Fuente: (OCDE, 2016[4]).

4.4.2. Se podrían reforzar las medidas existentes para garantizar la confidencialidad y seguridad de la información denunciada.

Hay un debate candente sobre la conveniencia de los mecanismos para la presentación anónima de denuncias. Por un lado, alientan las denuncias cuando no hay una cultura organizacional abierta y el ambiente no es propicio para los denunciantes. Por el otro, pueden aumentar el número de denuncias basadas en información insuficiente o poco confiable, o incluso en acusaciones infundadas o por venganza. En un poco más de la mitad de los países de la OCDE estudiados (59%), los denunciantes pueden hacer su declaración de manera anónima. Sin embargo, casi todos los sistemas de protección de denunciantes proporcionan canales confidenciales que protegen su identidad (OCDE, 2016[4]).

El Artículo 11 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León contempla la posibilidad de presentar denuncias anónimas y, en esos casos, otorga a la Unidad Anticorrupción libertad para valorar la información recibida y determinar las acciones procedentes. Esta ley garantiza la confidencialidad de la identidad del denunciante de las siguientes maneras:

  • Se deja constancia escrita de las denuncias y se les asigna un código numérico especial para identificar al denunciante.

  • Todo el personal de la Unidad Anticorrupción firma un acuerdo de confidencialidad, comprometiéndose, entre otras cosas, a mantener la reserva sobre la información a la que tienen acceso. El personal que recibe las denuncias por el número telefónico de Corruptel también firma un acuerdo de confidencialidad, pero su alcance es más limitado.

  • No puede hacerse ninguna referencia directa a la identidad del denunciante en todas las diligencias posteriores, administrativas o judiciales, salvo disposición expresa en contrario.

  • Se mantiene un registro con los nombres y fechas de las personas que tuvieran conocimiento del expediente de denuncia, y quedan impedidas para dar a conocer esa información.

  • Todos los datos personales del denunciante son de carácter confidencial, en virtud de la definición de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León.

Los funcionarios públicos que deseen presentar una denuncia anónima pueden hacerlo a través de los dos canales actualmente disponibles: en línea y por teléfono. Con el mecanismo en línea para presentar denuncias (http://www.corrupnetnl.mx), los campos para los datos personales se borran al elegir esa posibilidad, y a los telefonistas se les instruye para que pregunten a los denunciantes —al principio de la llamada—, si desean permanecer en el anonimato, en cuyo caso limitan la cantidad de preguntas. En la práctica, 70% del total de las quejas recibidas a la fecha ha sido anónio (véase el Cuadro ‎4.1). Este fue especialmente el caso alrededor de 2012-2013, en una época de gran inseguridad en el estado, cuando muchos preferían canales de denuncia más seguros.

Cuadro ‎4.1. Tipos de denuncias recibidas por la Unidad Anticorrupción

Identificado

Anónimo

Municipios

439

579

Administración pública estatal

660

707

Otro

99

147

Total

1 198 (57.40%)

1 433 (68.21%)

Fuente: Información de la Unidad Anticorrupción sobre denuncias recibidas del 1 de noviembre de 2011 al 19 de mayo de 2017.

Aunque el programa de protección de denunciantes de Nuevo León destaca la confidencialidad y prevé la posibilidad de hacer denuncias anónimas, las entrevistas durante la misión de investigación revelaron dos puntos vulnerables que pueden socavar la seguridad de la información manejada y, por tanto, la confianza pública en dicho programa en general. En primer lugar, el acuerdo de confidencialidad que firma el personal de la Unidad Anticorrupción mencionado en la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León no se aplica al personal que recibe las denuncias a través del teléfono de Corruptel, quienes firman un acuerdo diferente. Esto deja abierta la posibilidad de que no respeten las normas de confidencialidad más elevadas al manejar las denuncias. Esa deficiencia es especialmente importante si se considera que la mayoría de las denuncias se recibe por el número 070 de Corruptel (Cuadro ‎4.1). El segundo punto vulnerable es que el material en papel de cada expediente se almacena en cajas, en la Unidad Anticorrupción de la Contraloría, y se asegura con una chapa normal, no mediante una cerradura de seguridad avanzada para proteger información sensible.

Como la confianza en el sistema de denuncias también depende de la confidencialidad y la seguridad de la información respectiva, Nuevo León debería tomar medidas para perfeccionar las medidas existentes y asegurar a los denunciantes que la confidencialidad de su información se toma en serio. En este sentido, en primer lugar, debe ampliarse la obligación de que todas las personas que tengan acceso a la información firmen un acuerdo de confidencialidad, incluso las que reciben las denuncias por teléfono, y capacitarlas de manera adecuada para garantizar las normas de confidencialidad más elevadas. En segundo, Nuevo León debe reforzar los mecanismos de seguridad para acceder a las declaraciones de los denunciantes, tanto en papel como en formato digital. Para tal efecto, y garantizar en general el nivel de medidas de seguridad más apropiado, Nuevo León podría llevar a cabo una evaluación de riesgos de la seguridad de la información conforme a los puntos detallados en el Reglamento núm. 45/2001 de la Unión Europea, para garantizar la seguridad de los datos procesados por las instituciones de la Unión Europea (véase el Recuadro ‎4.8) y, cuando sea necesario, tomar las medidas necesarias a fin de moderar los riesgos más importantes.

Recuadro ‎4.8. Seguridad de la sistematización de datos en instituciones de la Unión Europea

Artículo 22: Seguridad del procesamiento

1. Teniendo en cuenta los últimos adelantos y el costo de su aplicación, el contralor debe implementar medidas técnicas y organizacionales adecuadas para garantizar un nivel de seguridad idóneo para los riesgos representados por la sistematización y naturaleza de los datos personales que deben protegerse.

Esas medidas deben tomarse en particular para evitar toda divulgación o acceso no autorizado, destrucción accidental o ilegal, o la pérdida accidental, o alteración, y para evitar todas las demás formas de sistematización ilícitas.

2. Cuando los datos personales se procesen por medios automatizados, deberán tomarse las medidas pertinentes, considerando los riesgos en particular con el fin de:

(a) impedir que personas no autorizadas obtengan acceso a los sistemas informáticos que procesen los datos personales;

(b) impedir la lectura, copia, alteración o eliminación no autorizada de medios de almacenamiento;

(c) prevenir todo ingreso no autorizado a la memoria, así como toda divulgación, alteración o borrado no autorizado de datos personales almacenados;

(d) impedir que personas no autorizadas utilicen sistemas de procesamientos de datos por medio de equipos de transmisión de datos;

(e) garantizar que los usuarios autorizados de un sistema de automatización de datos solo accedan a los datos personales a los que tengan derecho;

(f) registrar qué datos personales se han dado a conocer, las fechas, y a quién;

(g) garantizar que posteriormente sea posible verificar qué datos personales se han procesado, en qué fecha, y por quién;

(h) garantizar que los datos personales que se automaticen en nombre de terceros puedan procesarse solo en la forma prescrita por el organismo o la institución contratante;

(i) garantizar que, durante la comunicación de los datos personales y el transporte de los medios de almacenamiento, los datos no puedan leerse, copiarse ni borrarse sin autorización, y

(j) diseñar la estructura orgánica en el organismo o institución de manera que cumpla con los requisitos especiales de protección de datos.

Fuente: (European Union, 2001[18]).

Aunque la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León prevé consecuencias penales para los servidores que incumplan sus obligaciones de confidencialidad en virtud del Artículo 12, el código penal no contempla una sanción explícita por divulgar la identidad del denunciante. Nuevo León podría introducir un castigo para disuadir esas prácticas y crear confianza en el sistema. Este es el caso de Australia, que impone un castigo de seis meses en prisión o una multa por divulgar la identidad de un denunciante (Ley de Divulgación de Interés Público de Australia de 2013, Sección 20), o Corea, donde toda persona que divulgue información personal del denunciante u otros hechos que revelen su identidad es castigada con una pena de prisión de hasta tres años o una multa de hasta KRW 30 millones (Ley de Protección de Denunciantes por Interés Público de Corea, Capítulo V, Artículo 30 [1]).

4.4.3. Los programas de protección y las recompensas económicas actuales ofrecen incentivos para que los denunciantes declaren, pero podrían complementarse con protección laboral, y planes de indemnización y formas de compensación no monetarias.

La mayoría de los sistemas de protección de denunciantes incluye recursos para los denunciantes que han sufrido o pueden sufrir daños directos, indirectos o futuros a causa de haber declarado. La decisión de denunciar actos ilícitos puede exponer a los denunciantes a represalias, lo que a menudo se concreta en medidas disciplinarias o acoso en el lugar de trabajo. Por tanto, es decisivo que todo programa de protección de denunciantes los proteja de manera integral contra acciones discriminatorias o represalias del personal (OCDE, 2016[4]). Algunas medidas comunes son volver al empleo después de un cese improcedente, traslado laboral o indemnización, pero también daños punitivos si hubo un perjuicio que no pudo repararse con medidas cautelares, como dificultad para encontrar o no encontrar un nuevo empleo (Banisar, 2011[12]).

Aunque el programa de protección de denunciantes de Nuevo León prohíbe un amplio conjunto de actos de hostilidad contra servidores públicos (Artículo 6), parece que las medidas de protección correspondientes no están coordinadas de manera coherente, lo que deja un sistema fragmentado en riesgo de disuadir a posibles denunciantes.

Por un lado, al igual que en otros países de la OCDE (véase la Gráfica ‎4.2), la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León estipula que ningún servidor público podrá ser sometido injustificada o ilegalmente a cualquier acto de hostilidad, como los siguientes:

  • destitución o remoción

  • demora de ascenso

  • suspensión

  • traslado

  • reasignación o privación de funciones

  • calificaciones o informes negativos

  • privación de derechos por haber denunciado o pretender denunciar actos de corrupción.

Gráfica ‎4.2. Países de la OCDE que brindan protección contra actos hostiles o represalias hacia el personal
picture

Nota: Algunos países tienen disposiciones generales para calificar la prohibición general de consecuencias negativas o tratamiento desventajoso, que se consideraron aplicables a todas las acciones contra el personal antes mencionadas. En el caso de Alemania no se enumeraron ejemplos específicos de represalias contra el personal. Los recursos proceden de la legislación laboral, el derecho civil y la Ley de la Administración Pública de Alemania. Basado en un fallo del Tribunal Constitucional Federal, la Corte Suprema para el derecho laboral alemán, el Tribunal Laboral Federal ordenó que los empleados que denuncien de buena fe las conductas indebidas de su empresa generalmente disfrutan de protección contra el despido. La Corte Europea de Derechos Humanos corroboró en 2011 el derecho de los empleados a referirse públicamente a los actos perjudiciales en su lugar de trabajo (sentencia del 21 de julio de 2011, 28274/08). Los tribunales laborales alemanes deben tomar en cuenta esas sentencias al emitir sus fallos en el futuro. En Portugal, el Artículo 4 de la Ley núm. 19/2008 estipula que “los trabajadores de la administración pública y de las empresas estatales que denuncien la comisión de delitos de los cuales tengan conocimiento en el ejercicio de sus funciones o por ellas, no podrán ser perjudicados en modo alguno, incluido su traslado no voluntario”. A los entrevistados se les hizo la siguiente pregunta: “¿Los denunciantes están protegidos contra los siguientes actos discriminatorios o represalias contra el personal?”.

Fuente: (OCDE, 2016[4]).

Por otra parte, la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León estipula un programa de protección para salvaguardar la integridad física, los bienes y derechos de los denunciantes, así como sus condiciones laborales que puedan estar amenazadas como consecuencia de una denuncia. Este programa proporciona a quien denuncie actos de corrupción dos formas de protección básicas: asistencia legal para los hechos relacionados con la denuncia, y confidencialidad de la información personal proporcionada en virtud de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León. Además, los Artículos 18 al 20 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León prevén tres conjuntos de medidas de protección adicionales que pueden aplicarse a criterio de la Contraloría, en función de que la persona que denuncie un acto de corrupción sea: 1) un servidor público; 2) ciudadanos en general o 3) testigos (véase el Cuadro ‎4.2).

Cuadro ‎4.2. Medidas de protección para denunciantes en Nuevo León

Para servidores públicos

Para denunciantes en general

Para testigos

• Traslado de unidad administrativa

• Traslado de centro de trabajo, según sea el caso

• Licencia con goce de sueldo

• Otras medidas que decida la autoridad

• Prohíbe al denunciado intimidar o molestar al denunciante o a cualquiera de sus familiares, directamente o por medio de terceros

• Otras medidas que decida la autoridad

• La reserva de su identidad en las diligencias en que intervenga, prohibir la mención expresa de sus nombres, apellidos, domicilio, lugar de trabajo, profesión o cualquier otro dato que revele su identidad

• Intervención en las diligencias utilizando métodos que imposibiliten la identificación visual o auditiva del testigo

• Uso de procedimientos mecánicos o tecnológicos que eviten la participación física del testigo en las diligencias

• Señalamiento de sede diferente a su domicilio para las notificaciones propias del proceso de investigación

• Si el testigo está en prisión, medidas especiales de protección, como su separación del resto de la población carcelaria o su reclusión en áreas o cárceles especiales

• Otras medidas que la autoridad competente estime procedentes atendiendo a las circunstancias del caso en particular

Fuente: Artículo 20 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León.

Desde una perspectiva procesal, la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León y el Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para el otorgamiento de medidas de protección identifican a la Contraloría como la institución responsable de otorgar protección a los denunciantes tras haber presentado su denuncia mediante uno de los canales disponibles. Después de tomar una decisión sobre las medidas en consideración de un conjunto de criterios (naturaleza y gravedad del caso, actividades y relación anteriores entre el denunciante y la autoridad denunciada), la Contraloría notifica al titular de la entidad la medida que deberá implementarse. La misma institución también puede modificar o renovar las medidas de protección. Su decisión puede impugnarse en cualquier momento ante la propia Contraloría o, en segunda instancia, mediante un juicio contencioso administrativo. El marco jurídico también establece que la protección debe otorgarse durante al menos tres meses, sujetarse a revisiones mensuales y levantarse si ya no se considera necesaria.

Las prohibiciones contra represalias y el programa de protección introducidos por la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León representan uno de los atributos del marco jurídico. Sirven como garantía de la protección que recibirán los posibles denunciantes al notificar o proponerse notificar una denuncia. Sin embargo, la mayoría de las medidas de protección reales parece dirigirse a salvaguardar la integridad física del denunciante, mientras que la protección de las condiciones laborales solo se menciona en general. Por tanto, es poco claro el alcance exacto de la protección que reciben los servidores públicos o los ciudadanos en caso de denunciar una violación de la integridad.

Los denunciantes pueden sufrir varias consecuencias en el lugar de trabajo cuando reportan conductas indebidas, como se reconoce en la lista de actos de hostilidad prohibidos. Nuevo León debería pensar en ampliar la lista de medidas de protección, explicar en forma detallada y clara las condiciones laborales y asegurar la reincorporación al puesto laboral, conforme a la práctica en la mayoría de los países de la OCDE (véase el Recuadro ‎4.9). Esto no solo garantizaría un programa coherente de protección de denunciantes, sino también mayor protección contra las prácticas de represalias comunes, que influyen mucho en la decisión de denunciar un caso de corrupción.

Recuadro ‎4.9. Aumentan las reincorporaciones laborales

Durante las dos últimas décadas, cada vez más países de todo el mundo han aprobado leyes específicas para la protección de denunciantes. Al mismo tiempo, en todas las regiones se han fundado organizaciones no gubernamentales (ONG) y asociaciones de medios de comunicación para ayudar a los empleados a salvar su empleo o ser reincorporados al puesto que perdieron por haber denunciado delitos y corrupción.

En la práctica, estas leyes y los sistemas de apoyo están empezando a funcionar. Esto lo indica el creciente número de casos en que los empleados que enfrentaron represalias en el trabajo recuperaron su empleo.

En Europa, estos casos incluyen empleados que expusieron la corrupción en devoluciones de impuestos (2015), atención inadecuada de niños (2013), cobro excesivo por vivienda a personas mayores (2011), plagio académico en una universidad (2008), descuido de pacientes mayores (2009) y pacientes psiquiátricos a los que se mantuvo encerrados durante las vacaciones de Navidad (2012). Además, cada vez más empleados han recibido protección del gobierno en calidad de denunciantes, incluso siete en dos países del sureste de Europa desde 2010.

En el continente americano, un empleado del gobierno que expuso deficiencias mortales en equipo militar fue reincorporado a su puesto en 2011, tras una prolongada y destacada campaña emprendida por funcionarios gubernamentales y ONG.

Entre los muchos otros empleados que han ganado su reinstalación están los que denunciaron camiones para recoger basura poco seguros (2014), una lesión ferroviaria (2014), aterrizajes aéreos y condiciones de manejo de camiones inseguras (2013), actos ilícitos financieros en una gran empresa (2012) y exposición excesiva al plomo y agua potable insalubre (2012).

En África, un empleado del Departamento de Justicia fue reinstalado en su puesto en 2013 tras ser despedido por denunciar corrupción; un coronel de la policía fue reinstalado en 2014 luego de ser despedido por revelar una red de corrupción; y se ordenó la reinstalación de un director de finanzas en un banco en 2014, tras denunciar violaciones en el gobierno corporativo.

En Asia, dos comisiones nacionales de combate a la corrupción bloquearon exitosamente medidas disciplinarias punitivas tomadas contra empleados que denunciaron corrupción e irregularidades. En otro país asiático, el empleado de una gran empresa multinacional que había denunciado conductas ilícitas ganó el primer caso de reinstalación de un denunciante en la Corte Suprema del país.

En la mayoría de estos y otros casos, una ley de protección de denunciantes por sí sola no fue suficiente para lograr un resultado positivo. Se necesitaron la atención de los medios de comunicación, el apoyo de las ONG y la iniciativa de importantes funcionarios del gobierno para inclinar la balanza en favor de los denunciantes.

Fuente: (Worth, M., 2015[19]).

Al revisar la lista de recursos para destacar la importancia de las medidas de protección laboral, Nuevo León también podría considerar introducir mecanismos de reparación, que deberían tomar en cuenta los salarios caídos, pero también indemnización por daños directos, daño moral y daños punitivos (Banisar, 2011[12]). Éste es un recurso que se utiliza en muchos países de la OCDE, como el Reino Unido. El monto total de las indemnizaciones otorgadas en virtud de la Ley de Divulgación de Interés Público del Reino Unido en 2009 y 2010 ascendió a BGP 2.3 millones. El pago promedio en 2009 y 2010 fue de GBP 58 000, y el mayor ascendió a GBP 800 000, en el caso de John Watkinson contra Royal Cornwal Hospitals NHS Trust (Vandekerckhove, James and West, 2013[16]). Nuevo León también podría considerar el ejemplo de Canadá, que incluye una lista exhaustiva de recursos que abordan temas importantes para una política eficaz de protección de denunciantes (véase el Recuadro ‎4.10).

Recuadro ‎4.10. Recursos de Canadá para denunciantes del sector público

A fin de proporcionar un recurso adecuado al demandante, el Tribunal puede, mediante resolución, exigir que el empleador o el director correspondiente, o cualquier persona que actúe en su nombre, tome todas las medidas necesarias para:

  • Permitir que el/la demandante vuelva a sus deberes.

  • Reinstalar al demandante o pagarle una compensación en vez de reinstalarlo si, a juicio del Tribunal, no se puede restablecer la relación de confianza entre las partes.

  • Pagar al demandante una indemnización por una cantidad que no sea mayor al monto que, a juicio del Tribunal, sea equivalente a la remuneración que se le hubiera pagado al demandante salvo por la represalia.

  • Anular toda medida o acción, incluso las medidas disciplinarias, y pagar una indemnización al demandante por una cantidad que no sea mayor al monto que, a juicio del Tribunal, sea equivalente a cualquier sanción financiera o de otro tipo impuesta al demandante.

  • Pagar al demandante una cantidad igual a los gastos y a otras pérdidas financieras en que hubiera incurrido el demandante como resultado directo de las represalias.

  • Indemnizar al demandante con una cantidad no mayor a CAD 10 000 por los daños físicos y morales que el demandante hubiera experimentado a causa de las represalias.

Fuente: (Canada, 2005[20]).

El segundo mecanismo para fomentar la denuncia de actos de corrupción en Nuevo León es la recompensa económica que pueden recibir los denunciantes si proporcionan información veraz, suficiente y pertinente que permita identificar la conducta corrupta cometida por un servidor público (Artículo 16 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León).

La recompensa monetaria puede variar entre MXN 5 000 y MXN 20 000, y está sujeta a disponibilidad presupuestal y a la decisión del Comité Evaluador. El Comité toma en cuenta los criterios definidos en el Acuerdo por el que se establecen las bases y lineamientos para la entrega de recompensas por denuncias ciudadanas de actos de corrupción, como el daño (a la persona y al público) y la gravedad del acto. Una condición necesaria es que el denunciante revele su identidad y proporcione un medio de comunicación.

Dar una recompensa monetaria es un mecanismo que se utiliza en otros países para alentar a que las personas expongan la detección de actos ilícitos y en algunos casos se concreta como apoyo financiero, por ejemplo, gastos de manutención y legales, después de las represalias. Corea, por ejemplo, ofrece recompensas monetarias importantes (aproximadamente hasta USD 2.6 millones o KRW 3 mil millones) a los denunciantes que revelen actos de corrupción y ayuden a incrementar los ingresos de los organismos públicos. Se debate sobre si esas recompensas aumentan la eficacia de los programas de protección de denunciantes. Por un lado, la esperanza de lucro personal no siempre es incompatible con el interés público, y una ley para denunciar la corrupción puede ser más eficaz si confía en personas con valores éticos y morales superiores que estén dispuestas a arriesgar su carrera y estabilidad financiera. Por el otro, esa remuneración podría generar un riesgo moral y alentar denuncias infundadas. Nuevo León debe evaluar —mediante una revisión interna de las quejas y los ejercicios de supervisión que se proponen más adelante— si esas recompensas son eficaces o más bien inducen nuevas quejas, lo que crea una carga y gastos innecesarios a la administración pública. En cuanto a las recompensas, Nuevo León podría asegurar que se asigne un presupuesto anual al Comité Evaluador (o a una de sus instituciones, como la Unidad Anticorrupción), pues las recompensas monetarias ahora están sujetas a disponibilidad presupuestal; además, dicho Comité debe solicitarlas a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en forma individual. Por otro lado, si se considera que es contraproducente o de eficacia limitada otorgar recompensas económicas, Nuevo León podría considerar otros incentivos para fomentar las denuncias, como reconocimientos personales y premios honoríficos, que a su vez alientan una cultura abierta en las entidades públicas (véase el Recuadro ‎4.11).

Recuadro ‎4.11. Mecanismos de recompensa no monetaria en Israel e Irlanda

El sistema de protección de denunciantes en Israel permite que el presidente otorgue un certificado al mérito a todo servidor público que denuncie de buena fe, ante un organismo de inspección y conforme a los procedimientos instituidos, un acto corrupto u otra violación de conducta ética cometida en su lugar de trabajo; y donde se haya demostrado que fue una denuncia justificada. El certificado es un símbolo de reconocimiento público de la contribución de esa persona a la conducta ética en las instituciones públicas en Israel. En un contexto similar, pero desde la perspectiva de la sociedad civil, el capítulo de Transparencia Internacional en Irlanda presentó un Premio Nacional de Integridad en 2015 como un símbolo de reconocimiento para las personas y organizaciones que contribuyeron al interés público al divulgar actos ilícitos.

Fuente: (Transparency International Ireland, 2015[21]).

4.5. Garantizar una protección eficaz

4.5.1. Nuevo León debería garantizar que las represalias contra los denunciantes sean un delito penal.

Uno de los modos de disuadir más la comisión de actos de hostilidad en los países de la OCDE es prever sanciones penales cuando esto ocurra. La Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León menciona que las autoridades penales tomarán en cuenta los actos de hostilidad para emitir medidas cautelares y sanciones. Además, el Artículo 214bis del Código Penal de Nuevo León (y de manera similar a la Sección 219 del Código Penal Federal) considera conducta delictiva los actos de intimidación que ocurran cuando un servidor público, o la persona que actúe en su nombre, utilice la violencia física o agresión moral para presionar a otra persona con el fin de impedir que denuncie o presente una querella relacionada con una conducta sancionada por la ley.

Aunque esta disposición disuade los actos de represalia y, a diferencia de la disposición federal, castiga a quienes tomen represalias contra las personas que deseen denunciar una conducta ilegal (y no solo conducta delictiva), su alcance se limita a las represalias que constituyan violencia física o agresión moral, y no incluye a todas las que están sujetas a la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León (véase el párrafo anterior). Además, el Código Penal solo castiga la conducta de los funcionarios públicos, aunque las denuncias puedan ser presentadas por cualquier ciudadano y las represalias bien puedan tener lugar en el sector privado.

Para aumentar la eficacia de su sistema de protección de denunciantes, Nuevo León debería garantizar la penalización integral de las represalias contra los denunciantes. Podría modificar su código penal conforme al de Canadá, que prohíbe de manera explícita (425.1) las represalias contra denunciantes y se aplica a un amplio conjunto de actos de hostilidad, que incluyen medidas disciplinarias contra un empleado, como bajarlo de categoría o rescindirle el contrato, o medidas que de otro modo afecten negativamente el empleo de un denunciante o amenacen con hacerlo (véase el Recuadro ‎4.12).

Recuadro ‎4.12. Leyes de Canadá sobre represalias contra los denunciantes de actos de corrupción

425.1 (1) Ningún empleador o persona que actúe en su nombre o en un puesto de autoridad con respecto de un empleado tomará medidas disciplinarias en su contra, lo bajará de categoría, rescindirá su contrato o afectará negativamente de otro modo su empleo, o amenazará con hacerlo:

(a) con la intención de obligar al empleado a abstenerse de proporcionar información a una persona cuyos deberes incluyan aplicar la ley federal o provincial, respecto de un delito que el empleado crea que el empleador, o uno de sus ejecutivos o empleados, ha cometido o está cometiendo en contra de ésta o de cualquier otra ley o regulación federal o provincial; o si el empleador es una empresa, por uno o varios de sus directores, o

(b) con la intención de tomar represalias contra el empleado porque dicho empleado proporcionó la información referida en el párrafo (a) a una persona cuyas obligaciones incluyan aplicar la ley federal o provincial.

(2) Cualquiera que infrinja el inciso (1) es culpable de:

(a) un delito procesable y será castigado con una pena de prisión de hasta cinco años; o

(b) un delito sancionable en condena sin jurado.

Fuente: (Canada, s.f.[22]).

En su defecto, Nuevo León podría castigar explícitamente a quienes cometan actos de hostilidad. Al enmendar la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado, Nuevo León podría considerar seguir el ejemplo de otros países de la OCDE donde se imponen castigos que van desde medidas disciplinarias hasta multas y encarcelamiento, estipulados en su legislación específica sobre protección de denunciantes. El sistema de protección de denunciantes de Australia prevé penas de prisión de dos años o 120 unidades de penalización, o ambas, en los casos de represalias contra los denunciantes (Ley de Divulgación de Interés Público de Australia, Subdivisión B, Parte 2, Sección 19). En Corea, el castigo por represalias varía según el tipo de represalia (véase el Recuadro ‎4.13).

Recuadro ‎4.13. Sanciones por represalias en Corea

En virtud de la Ley de Protección de Denunciantes de Interés Público de Corea, toda persona que entre en alguna de las siguientes categorías será castigada con una pena de prisión de no más de dos años o una multa no mayor a KRW 20  millones:

1. La persona que implementó las medidas perjudiciales descritas en el Artículo 2, subpárrafo 6, inciso (a) [Remoción del cargo, separación del cargo, despido u otra acción personal desfavorable equivalente a la pérdida de categoría en el trabajo] contra un denunciante de interés público.

2. La persona que decidió no tomar las medidas de protección ratificadas por la Comisión o por un procedimiento administrativo.

Además, toda persona que entre en alguna de las siguientes categorías será castigada con una pena de prisión de no más de un año o una multa no mayor a KRW 10 millones:

1. La persona que implementó las medidas perjudiciales que entren en alguno de los incisos del (b) al (g) del Artículo 2, subpárrafo 6, contra el denunciante de interés público [(b) medida disciplinaria, suspensión del cargo, reducción del sueldo, descenso de categoría, limitación del ascensos y cualquier otra acción personal injusta; (c) reasignación de funciones, traslado, privación de funciones, reorganización de deberes o cualquier otra acción personal contra la voluntad del denunciante; (d) discriminación en la evaluación del desempeño, revisión por especialistas, etc., y la posterior discriminación en el pago de salarios, bonos, etc.; (e) la cancelación de educación, capacitación u otras oportunidades de desarrollo personal; limitación o supresión de presupuesto, mano de obra o de otros recursos disponibles, suspensión del acceso a información de seguridad o información reservada; la cancelación de la autorización para manejar información de seguridad o información reservada; o cualquier otra discriminación o medida perjudicial para las condiciones laborales del denunciante; (f) poner el nombre del denunciante en una lista negra así como la publicación de esa lista negra, intimidación, uso de violencia y lenguaje insultante contra el denunciante, o cualquier otra acción que cause daño psicológico o físico al denunciante; (g) inspección o auditoría injusta del trabajo del denunciante, así como la divulgación de los resultados de esa auditoría o inspección; (h) cancelación de una licencia o permiso, o cualquier otra acción que cause desventajas administrativas al denunciante].

2. La persona que obstruyó la denuncia de interés público, etc., u obligó al denunciante de interés público a retirar su acusación, etc., en violación del Artículo 15, párrafo 2.

Fuente: (Korea, 2011[23]) y (OCDE, 2016[4]).

4.5.2. Nuevo León podría definir y explicitar aún más el proceso de protección contra los actos de hostilidad.

El programa de protección de denunciantes establece que las quejas por actos de hostilidad serán recibidas por la Contraloría, la cual exige al superior del servidor público denunciado que rinda un informe por escrito sobre los hechos denunciados en un término no mayor a cinco días hábiles y, en un momento dado, induzca a la autoridad penal o administrativa para que aplique las medidas cautelares necesarias, así como las sanciones contra la persona o personas responsables. Si el acto hostil es atribuible al superior del denunciante o testigo, esto se considerará un factor agravante.

Aunque el programa para la protección de denunciantes estipula protección explícita contra un amplio conjunto de actos de hostilidad, Nuevo León podría garantizar aún más la eficacia de ese proceso de protección al aclarar cómo pueden presentar los servidores públicos —en la práctica— una acusación de represalias y en qué condiciones pueden esperar la protección del estado. Esto podría concretarse en un Acuerdo, como en los programas de protección, y no solo infundiría seguridad jurídica en el proceso, sino que también aumentaría la confianza en el sistema de denuncias. Al mismo tiempo, el Acuerdo también podría revertir explícitamente la carga de la prueba en el proceso, para dejar a criterio del superior comprobar que la medida tomada contra el denunciante no se relaciona con la denuncia. Aunque el programa existente ya exige que el superior presente un informe sobre las presuntas medidas de represalia, el Acuerdo podría estipular de manera explícita que tiene la obligación de probar lo contrario, conforme a la práctica común en otros países de la OCDE. En Noruega, por ejemplo, cuando un empleado presenta información que da motivos para creer que ha sido objeto de represalias por haber denunciado una divulgación protegida, se supone que las represalias han tenido lugar, a menos que el empleador aporte pruebas para refutarlo (Ley del Ambiente de Trabajo de Noruega, Secciones 2-5). Por último, Nuevo León podría permitir que se acceda al proceso contra los actos de hostilidad en el caso de amenaza de represalias, lo que a menudo tiene el mismo efecto que las represalias (OCDE, 2016[4]). Australia sigue esta práctica, y su sistema de protección de denunciantes también la considera pertinente si alguien amenaza con tomar represalias contra una persona a causa de una divulgación de interés público (Ley de Divulgación de Interés Público 2013, Parte 2, Subdivisión B [13]).

4.5.3. A fin de asegurar la gestión integral de la protección de denuncias, la Unidad Anticorrupción y la Subprocuraduría Especializada en Combate a la Corrupción deben firmar un acuerdo para institucionalizar los procesos de coordinación y las mejores prácticas.

El mecanismo de denuncias actual de Nuevo León se basa en la participación fundamental de la Unidad Anticorrupción, que no solo recibe todas las denuncias presentadas por medio de las tres vías de comunicación disponibles (teléfono, en línea y en persona), sino que también hace una evaluación inicial de la exhaustividad de la información entregada, así como de la naturaleza de la responsabilidad de los hechos denunciados. En particular, un funcionario específico de la Unidad Anticorrupción evalúa los presuntos hechos y considera si el expediente aborda aspectos delictivos y, por tanto, debe enviarse a la Subprocuraduría Especializada en Combate a la Corrupción para tramitar un proceso formal ante el Poder Judicial.

Aunque la Unidad Anticorrupción y la Subprocuraduría Especializada en Combate a la Corrupción han establecido una mayor vinculación y cooperación para detectar, investigar y, en un momento dado, castigar los hechos denunciados de carácter delictivo, las entrevistas durante la misión de investigación revelaron que esas relaciones no siempre funcionan de manera eficaz y que no siempre se notifican a la Unidad Anticorrupción las medidas penales tomadas por la Contraloría ante el juez. En algunos casos, la fuente de la información sobre las actuaciones judiciales fueron los medios de comunicación. Eso dificulta que la Unidad Anticorrupción verifique los adelantos de cada denuncia y mantenga una visión integral de todo el proceso y del seguimiento necesario en cada situación. Para resolver este problema, ambas instituciones podrían suscribir un acuerdo para formalizar las mejores prácticas utilizadas a la fecha y poner al tanto a la Unidad Anticorrupción del seguimiento judicial, de ser necesario, colaborando en la creación del expediente judicial. Se podrían analizar otras formas de aumentar la cooperación en el Sistema Local Anticorrupción de Nuevo León, pues ambas instituciones participan y tienen la oportunidad de intercambiar sus puntos de vista para mejorar la eficacia del mecanismo de denuncias y la revisión del derecho penal de la conducta subyacente.

4.6. Mayor percepción y comunicación

4.6.1. Nuevo León debería redoblar sus esfuerzos para mejorar la percepción pública sobre los mecanismos de denuncia.

Al crear una cultura organizacional abierta basada en la confianza, el profesionalismo, el respeto y la colaboración entre colegas, la comunicación es esencial. Concientizar a los servidores públicos sobre cómo expresar sus preocupaciones cuando surjan o cómo son protegidos por los mecanismos de denuncia no solo destaca la importancia de plantear dilemas éticos y presuntos actos ilícitos, sino que también refuerza el interés mutuo en defender la integridad en el lugar de trabajo y la sociedad. La Administración Pública del Reino Unido dirigió una iniciativa de este tipo, que sugiere incluir una declaración en los manuales del personal para que los empleados tengan la certeza de que es seguro plantear sus preocupaciones (véase el Recuadro ‎4.14).

Recuadro ‎4.14. Dar certeza al personal de que es seguro plantear sus preocupaciones

“Invitamos a todos los que trabajan aquí a plantear cualquier inquietud que tengan. Alentamos la denuncia dentro de la organizacón para ayudarnos a corregir las cosas si van por mal camino. Si creen que algo va mal, al avisarnos nos dan la oportunidad de investigar adecuadamente y de tomar en cuenta sus inquietudes. Los alentamos a plantear sus inquietudes y les aseguramos que no se verán perjudicados al hacerlo.”

Fuente: (United Kingdom's Civil Service Commission, 2011[24]).

Dar a conocer a los empleados del sector público sus derechos y obligaciones al exponer los actos ilícitos debe ser parte de acciones más amplias que emprendan las organizaciones públicas para crear una cultura de integridad, como se indica en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, al recomendar que los gobiernos “ofrezcan a los funcionarios públicos la información, capacitación, orientación y asesoría oportunas para que apliquen las normas de integridad pública en el centro de trabajo” (OCDE, 2017[1]). En cuanto a la protección de denuncias, 15 países de la OCDE ya realizan actividades de concientización con el propósito de cambiar las percepciones culturales y las actitudes del público hacia los denunciantes (véase la Gráfica ‎4.3).

Gráfica ‎4.3. Actividades informativas del sector público sobre la protección a denunciantes en los países de la OCDE
picture

Nota: A los entrevistados se les formuló la siguiente pregunta: “¿En su país se han realizado actividades de concientización, como capacitación de directivos, con el propósito de cambiar las percepciones culturales y las actitudes del público sobre las denuncias de corrupción?

Fuente: (OCDE, 2016[4]).

En Nuevo León, los asuntos relacionados con la protección de denunciantes son parte de la capacitación obligatoria sobre cultura de la legalidad para servidores públicos (véase el Capítulo 3). Según la Unidad Anticorrupción, entre 2013 y 2015, su personal impartió capacitación certificada a 250 funcionarios, quienes a su vez enseñaron lo aprendido a 30 000 servidores públicos. Tres personas de la unidad visitaron 800 grupos. El Artículo 7 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León estipula que todas las entidades públicas deberán establecer los procedimientos necesarios para difundir el contenido de la ley entre los servidores públicos y la ciudadanía. A pesar de estos esfuerzos y del marco jurídico, todavía no se conoce bien el trabajo de la Unidad Anticorrupción sobre la protección de denuncias. Muchos servidores públicos entrevistados en la misión de investigación, incluso en sectores de riesgo, como la contratación pública, declararon que tenían pocos conocimientos sobre el sistema de denuncias y que tampoco habían recibido capacitación específica sobre las políticas y procedimientos respectivos.

Nuevo León debe redoblar sus esfuerzos para mejorar la comunicación sobre los derechos y obligaciones de los denunciantes. En primer lugar, podría publicar información sobre cómo se protege a los denunciantes para mantener informados a los empleados de sus derechos y obligaciones sobre la divulgación protegida, siguiendo el ejemplo de los requisitos en los organismos federales de Estados Unidos estipulados en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (OCDE, 2016[4]). Estados Unidos también nombra a un mediador para la Protección de Denunciantes en cada organismo gubernamental responsable de informar a sus empleados: 1) sobre prohibiciones de represalias contra divulgaciones protegidas, y 2) contra quienes han hecho o contemplan hacer una divulgación protegida sobre los derechos y recursos contra represalias por divulgaciones protegidas (Artículo 117 de la Ley para Mejorar la Protección de Denunciantes). En segundo lugar, Nuevo León podría seguir el ejemplo de la Dirección de Asuntos del Consumidor de Japón, que celebra reuniones explicativas y simposios en todo el país con directores de empresas, funcionarios y empleados para difundir la Ley de Protección de Denunciantes. Por último, y de manera más general, podría considerar las recomendaciones propuestas en la Guía de Gobierno Abierto para apoyar la Alianza de Gobierno Abierto (véase el Recuadro ‎4.15), que recalca la importancia de llegar no solo a directivos y servidores públicos, sino también a escuelas, el sector privado y profesionales (véase el Capítulo 5).

Recuadro ‎4.15. Recomendaciones de la Guía de Gobierno Abierto para poner en marcha una campaña de concientización sobre el valor de las denuncias de actos de corrupción

A/ Poner en marcha una campaña pública que se extienda a las escuelas y capacitación profesional sobre el valor de denunciar actos de corrupción para proteger el bien público, la salud y seguridad de las personas, su ambiente y derechos humanos. Distinguir entre la denuncia y la información cerciorándose de que las leyes de protección de denunciantes hagan hincapié en la diferencia entre denuncias abiertas y las confidenciales, y aprovechen los derechos a la libertad de expresión.

B/ Comunicar con claridad los procedimientos y medidas de protección para denunciantes, y asesorar al respecto.

C/ Establecer requisitos para los empleadores del sector público y promover que los del sector privado instituyan medidas internas para facilitar la denuncia de actos de corrupción y presenten informes periódicos y públicos.

D/ Impartir capacitación en las instituciones para asegurar que los directivos estén adecuadamente capacitados para recibir las denuncias, y reconocer y prevenir los casos de discriminación y medidas disciplinarias contra los denunciantes.

Fuente: (Transparency and Accountability Initiative, s.f.[25]).

4.6.2. Nuevo León podría mostrar un mayor liderazgo en la protección de denuncias al mejorar la forma en que se recopilan los datos en la actualidad.

Otra forma en la que Nuevo León podría demostrar un alto nivel de compromiso y determinación para crear una cultura abierta en el sector público sería mejorar la recopilación de datos sobre los resultados y efectos del programa de protección de denunciantes. Esto podría combinarse con una estrategia de comunicación integral que busque la participación de toda la sociedad y ofrecer casos reales que puedan atraer al público en general. Por conducto de la Unidad Anticorrupción, el gobierno de Nuevo León ya publica de manera sistemática estadísticas sobre el número de denuncias recibidas, el total de denuncias por entidad, la tipología de los presuntos hechos y las sanciones aplicadas en los boletines para informar el progreso del Plan Anticorrupción. Esa recopilación de datos sigue la trayectoria de algunos de los indicadores sugeridos en las publicaciones citadas, entre los que cabe mencionar los siguientes: 1) número y tipos de divulgaciones del sector público recibidas, 2) entidades que reciben la mayoría de las divulgaciones, 3) los resultados de los casos (es decir, si la divulgación se desestimó, aceptó, investigó y validó, y con qué argumentos), 4) si la conducta indebida llegó a su fin a causa de la divulgación, 5) si se modificaron las políticas de la organización a causa de la divulgación en caso de que se identificaran deficiencias, 6) si se impusieron castigos a los perpetradores, 7) alcance, frecuencia y destinatarios de las actividades de concientización y capacitación, y 8) el tiempo que tardó el proceso de los casos (Transparency International, 2013[26]); (Apaza and Chang, 2011[27]) y (Miceli and Near, 1992[28]). Nuevo León podría aprovechar esto al recopilar datos sobre los indicadores que aún no se han recabado. También podría pensar en utilizar los resultados de las encuestas de personal, que no solo evaluarían el avance en el programa de protección de denunciantes, sino que también demostrarían el compromiso para mejorar la percepción, confianza y certidumbre en la protección de las denuncias. La Junta de Protección del Sistema de Méritos de Estados Unidos, en su Encuesta sobre el Punto de Vista de los Empleados Federales, que realiza en forma anual, incluye una pregunta para que los empleados examinen sus experiencias como (posibles) denunciantes (U.S. Merit Systems Protection Board, s.f.[29]).

Como no es claro en qué medida la recopilación de datos efectuada por la Unidad Anticorrupción se ha dado a conocer al público en general, Nuevo León podría intensificar sus campañas de comunicación en las entidades públicas y la sociedad. La publicación de informes breves y asequibles con datos e información esenciales, infografías y casos, podría ser una iniciativa de ese tipo. El mediador del estado de Victoria, en Australia, por ejemplo, genera una versión instantánea de su informe anual con una descripción concisa de su labor (incluso su información de contacto) y una perspectiva general de su actividad anual en gráficas, diagramas y recuadros (Victorian Ombudsman, s.f.[30]). El informe también describe actividades en la comunidad (escuelas, universidades, grupos comunitarios, grupos activistas), ejemplo que Nuevo León podría seguir para mostrar su compromiso y promover la denuncia en la sociedad.

Propuestas de acción

Promover una cultura abierta en el sector público no solo ayuda a crear confianza e integridad en las entidades públicas, sino que estimula un sistema de integridad eficaz y receptivo a las preocupaciones por la integridad. Para mejorar la eficacia del sistema, mecanismos y prácticas actuales, Nuevo León podría considerar las siguientes medidas:

Crear una cultura organizacional abierta.

  • Crear canales seguros para ofrecer orientación a los servidores públicos sobre los asuntos relacionados con la integridad, asegurando una separación clara de los organismos encargados de la aplicación de la ley.

  • Asignar la tarea de brindar esa orientación a los Puntos de Contacto para la Integridad, conforme a lo recomendado en el Capítulo 1.

  • Monitorear cómo cumplen los altos funcionarios con su responsabilidad de difundir la regulación sobre denuncias (Artículo 7 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León) y de crear una cultura organizacional abierta.

  • Encomendar responsabilidades específicas a los altos funcionarios para garantizar la protección de las divulgaciones de los denunciantes.

  • Diseñar un programa piloto que genere incentivos y premios para el personal subalterno y directivo que reúna los requisitos y participe con éxito en programas de tutoría.

  • Incorporar acciones para promover una cultura organizacional abierta en el nuevo programa de gestión del desempeño, al definir el perfil y conducta esperados para la selección, desarrollo y gestión del desempeño de los altos funcionarios públicos.

Fortalecer el programa de protección de denunciantes.

  • Garantizar que los servidores públicos en los poderes del estado y todo el gobierno cuenten con canales de denuncia y protección.

  • Modificar el marco jurídico y adoptar un enfoque más equilibrado para definir las divulgaciones protegidas que ofrezca una definición clara, completa y detallada.

Proporcionar los incentivos adecuados para alentar a los denunciantes.

  • Introducir un enfoque escalonado, donde los denunciantes del sector público puedan primero informar a su empleador y utilizar los canales de denuncia externos como un último recurso. Para la divulgación interna, la responsabilidad podría encomendarse a un alto funcionario, y para las denuncias externas, a una institución independiente que goce de la mayor confianza entre los ciudadanos y los funcionarios públicos.

  • Ampliar la obligación de firmar el acuerdo de confidencialidad que se aplica a todos los funcionarios de la Unidad Anticorrupción a todas las personas que tengan acceso a la información relacionada con la denuncia, incluso quienes reciben las denuncias por teléfono.

  • Impartir capacitación a todos los que tengan acceso a la información de la denuncia, sobre cómo garantizar las normas de confidencialidad más elevadas.

  • Reforzar los mecanismos de seguridad para acceder a las declaraciones de los denunciantes, tanto en papel como en formato digital.

  • Introducir un delito específico para los servidores públicos que infrinjan las disposiciones sobre confidencialidad estipuladas en el Artículo 12 de la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León.

  • Ampliar la lista de medidas de protección, explicando en forma detallada las normas que rigen las condiciones laborales y asegurándose de incluir la reincorporación laboral, como lo hacen casi todos los países de la OCDE.

  • Introducir mecanismos de reparación, que tomen en cuenta los salarios caídos, así como indemnización por daños directos, daño moral y daños punitivos.

  • Evaluar si el mecanismo de recompensa existente es eficaz o más bien genera nuevas quejas, lo que crea una carga y gastos innecesarios a la administración pública.

Garantizar una protección eficaz.

  • Garantizar protección integral contra los actos de hostilidad hacia los denunciantes mediante sanciones penales y disciplinarias en el Código Penal o en la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León.

  • Aclarar cómo pueden presentar los servidores públicos una acusación de represalias y en qué condiciones pueden esperar la protección del estado. Esto podría concretarse mediante un Acuerdo.

  • Revertir la carga de la prueba en el proceso para buscar protección contra actos de hostilidad, dejando a criterio del superior comprobar que la medida tomada contra el denunciante no se relaciona con su denuncia.

  • Proporcionar acceso a la protección contra actos de hostilidad en caso de amenaza de represalias.

  • Suscribir un acuerdo entre la Unidad Anticorrupción y la Subprocuraduría Especializada en Combate a la Corrupción para formalizar los mecanismos de coordinación creados a la fecha. Esto debería ayudar a mantener al tanto del seguimiento judicial a la Unidad Anticorrupción y, de ser necesario, colaborar en la creación del expediente judicial.

  • Crear otros mecanismos para aumentar la cooperación entre la Unidad Anticorrupción y la Subprocuraduría Especializada en Combate a la Corrupción en el Sistema Estatal Anticorrupción de Nuevo León.

Mayor percepción y comunicación.

  • Redoblar esfuerzos para mejorar la comunicación y concientizar sobre los derechos y obligaciones pertinentes de diversas maneras, como publicar la información respectiva o introducir un mediador para la Protección de Denunciantes en cada entidad gubernamental.

  • Organizar reuniones explicativas y simposios para directores de empresas, funcionarios y empleados, y también escuelas y profesionales, para divulgar información y crear conciencia pública sobre la protección de denunciantes.

  • Asegurar la recopilación exhaustiva de datos de indicadores confiables sobre los resultados y efectos del programa de protección de denunciantes, y complementarlo con los resultados de encuestas al personal.

  • Intensificar los esfuerzos para difundir la recopilación de datos de la Unidad Anticorrupción entre las entidades públicas y la sociedad en general.

Bibliografía

[27] Apaza, C. and Y. Chang (2011), “What Makes Whistleblowing Effective Whistleblowing in Peru and South Korea”, Public Integrity, Vol. 13/2, pp. 113-129, http://dx.doi.org/10.2753/PIN1099-9922130202.

[8] Australia (2013), Australia’s Public Interest Disclosure Act , Part 4, Division 1, Section 59, http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/strengthening-values.

[6] Australian Public Service Commission (2014), Strengthening a values based culture: A plan for integrating the APS Values into the way we work, http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/strengthening-values (consultado el 7 de noviembre de 2017).

[12] Banisar, D. (2011), “Whistleblowing: International Standards and Developments”, in I. Sandoval (ed.), Corruption and Transparency: Debating the Frontiers between State, Market and Society, World Bank-Institute for Social Research, UNAM, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1753180 (consultado el 6 de julio de 2017).

[2] Berry, B. (2004), “Organizational Culture: A Framework and Strategies for Facilitating Employee Whistleblowing”, Employee Responsibilities and Rights Journal, Vol. 16/1, pp. 1-11, http://dx.doi.org/10.1023/B:ERRJ.0000017516.40437.b1.

[20] Canada (2005), Public Servants Disclosure Protection Act, Section 21.7.

[22] Canada (s.f.), Criminal Code (R.S.C., 1985, c. C-46).

[18] European Union (2001), Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32001R0045.

[7] Government of Canada (2018), Treasury Board of Canada Secretariat, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat.html (consultado el 4 de septiembre de 2018).

[23] Korea (2011), Protection of Public Interest Whistle-blowers Act No. 10 472 (2011), Chapter V, Article 30 (2) and (3).

[17] Latimer, P. and A. Brown (2008), “Whistleblower Laws: International Best Practice”, Monash U. Department of Business Law & Taxation Research Paper No. 1326766, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1326766.

[28] Miceli, M. and J. Near (1992), Blowing the whistle : the organizational and legal implications for companies and employees, Lexington Books.

[15] OCDE (2018), Report on Whistleblower Protection in the Public Sector in Greece. Greece-OECD Project: Technical Support on Anti-Corruption.

[5] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia: Invirtiendo en integridad pública para afianzar la paz y el desarrollo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264278646-es.

[11] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.

[1] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.

[4] OCDE (2016), Committing to Effective Whistleblower Protection, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252639-en.

[10] OCDE (en prensa), Estudio de la OCDE sobre Integridad en la Ciudad de México: Renovando su sistema anticorrupción, OECD Publishing, Paris.

[25] Transparency and Accountability Initiative (s.f.), Open Government Guide - Establish a public awareness campaign on the value of whistleblowing, http://www.opengovguide.com/commitments/establish-a-public-awareness-campaign-on-the-value-of-whistleblowing.

[26] Transparency International (2013), International Principles for Whistleblower Legislation: Best Practices for Laws to Protect Whistleblowers and Support Whistleblowing in the Public Interest,, Transparency International, Berlin, http://www.transparency.org/whatwedo/pub/international_principles_for_whistleblower_legislation.

[21] Transparency International Ireland (2015), Speak Up Report 2015, https://transparency.ie/resources/whistleblowing/speak-report-2015 (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[9] Treasury Board Secretariat (2016), Key Leadership Competency profile and examples of effective and ineffective behaviours - Canada.ca, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/professional-development/key-leadership-competency-profile/examples-effective-ineffective-behaviours.html (consultado el 4 de septiembre de 2018).

[29] U.S. Merit Systems Protection Board (s.f.), Merit Systems Protection Board Employee Surveys, https://www.mspb.gov/publicaffairs/surveys.htm (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[13] United Kingdom (1998), UK Public Interest Disclosure Act, Article 1.

[24] United Kingdom's Civil Service Commission (2011), Whistle-blowing and the civil service code, http://civilservicecommission.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2014/02/Whistleblowing-and-the-Civil-Service-Code.pdf (consultado el 4 de septiembre de 2018).

[3] UNODC (2015), Good Practices in the Protection of Reporting Persons.

[14] UNODC (2009), Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, https://www.unodc.org/documents/corruption/Technical_Guide_UNCAC.pdf (consultado el 6 de julio de 2017).

[16] Vandekerckhove, W., C. James and F. West (2013), Whistleblowing: the inside story - a study of the experiences of 1,000 whistleblowers, http://gala.gre.ac.uk/10296/ (consultado el 6 de julio de 2017).

[30] Victorian Ombudsman (s.f.), Annual Reports, https://www.ombudsman.vic.gov.au/Publications/Annual-Reports (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[19] Worth, M. (2015), Reinstatements on the rise: Whistleblower protection laws beginning to work in practice, Blueprint for Free Speech.

End of the section – Back to iLibrary publication page