Capítulo 4. Hacia un sistema de educación y habilidades que fomente la inclusión y la empleabilidad en Paraguay

El acceso al sistema educativo ha mejorado, pero persisten desafíos críticos para ciertos niveles de educación y grupos socioeconómicos

Uno de los mayores logros educativos de Paraguay en las últimas décadas ha sido la fuerte expansión del acceso al sistema educativo, gracias a una firme voluntad política y las transformaciones institucionales oportunas. La Ley General de Educación (1264/98), que en 1998 estableció la estructura actual del sistema educativo, se reforzó en 2010 con otra que establecía la educación gratuita y obligatoria hasta la edad de 14 años, anticipándose (a los 5 años de edad) el momento de incorporación obligatoria al nivel preescolar en 2011. Estos hitos definen el sistema de educación formal en Paraguay, cuya estructura se expone a continuación. En primer lugar, el nivel de educación inicial para quienes tienen entre 0 y 5 años de edad, que incluye toda la educación pre-primaria y se corresponde con el nivel 0 de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE), siendo obligatorio en este nivel únicamente el año de preescolar (5 años). En segundo lugar, la educación escolar básica, obligatoria y que consta de tres ciclos trienales de 6 a 14 años: los primeros dos (el primer y segundo ciclos) constituyen la enseñanza primaria (equivalente a CINE 1); el tercer ciclo de la educación básica corresponde a la enseñanza secundaria baja, (CINE 2). En tercer lugar, un ciclo de tres años para quienes tienen 15-17 años, conocido como educación media, corresponde al segundo ciclo de enseñanza secundaria (CINE 3). Por último, estaría la educación superior en sus diferentes modalidades (Elías, Walder y Sosa, 2016).

Gráfico 4.1. Tasas de matrícula por nivel educativo en Paraguay, América Latina y la OCDE

Nota: Índices netos de matriculación para todos los niveles de educación y áreas geográficas, salvo para educación terciaria en la OCDE, que son índices brutos. ALC incluye los países de referencia definidos en el Volumen I del EMDP: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Uruguay.

Fuente: Cálculos del autor para Paraguay y América Latina basados en CEDLAS y Banco Mundial; para la OCDE, basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822197

El acceso al sistema educativo ha mejorado en todos los niveles de educación, como reflejan los crecientes índices de matriculación. Los esfuerzos por ampliar el acceso han dado frutos y la matriculación en la escuela primaria es prácticamente universal en la actualidad, igualando los niveles de América Latina y el Caribe (ALC) y la OCDE. El acceso a la enseñanza secundaria también se ha ampliado notablemente, ascendiendo las tasas netas de matrícula casi al 80% en 2015. Si bien esto coloca al país cerca de los niveles que registra en enseñanza secundaria la región ALC, aún está por debajo de los niveles de la OCDE (85% en 2014). La exclusión del sistema educativo afecta en especial a las zonas remotas y los grupos desfavorecidos. Las tasas de matrícula en educación terciaria están ya al nivel de las de ALC, pero siguen siendo mediocres para los estándares de la OCDE (Gráfico 4.1).

Los años de educación de la población paraguaya se han prolongado gracias al aumento de la cobertura. En promedio, la población de 25-65 años tenía 9.3 años de educación en 2015, cuando la cifra era de 7.8 años en 2005. Centrarse en cohortes más jóvenes revela el importante progreso logrado en los últimos años: la población de edad comprendida entre 21 y 30 sumaba 11.4 años de educación en 2015, frente a 9.5 años en 2005; y, quienes tenían entre 10 y 20 años, 7.7 años de educación en 2015, frente a 6.7 en 2005 (CEDLAS y Banco Mundial).

Tras haber alcanzado prácticamente la matriculación universal en enseñanza primaria, el reto de ampliar el acceso a la enseñanza secundaria continúa siendo apremiante. Las carencias en los datos administrativos impiden realizar un análisis más detallado sobre matrículas, pero las estimaciones a partir de encuestas muestran que, a pesar del progreso alcanzado, las brechas en asistencia escolar son significativas en los niveles de secundaria baja (tercer grado de la educación escolar básica) y alta (educación media). En concreto, en la enseñanza secundaria baja la tasa de asistencia por edad alcanzó en 2015 el 92%, pero la tasa neta de asistencia (el porcentaje de niños de 12 a 14 años que reciben enseñanza secundaria baja) fue del 78% ese año. Las brechas parecen mayores en la enseñanza secundaria alta: las tasas de asistencia por edad se han mantenido relativamente estables en los últimos años, en torno al 70%, pero las tasas netas de asistencia muestran que en 2015 tan solo el 57% de la población de 15-17 años asistía al nivel educativo que le correspondía por edad (es decir, secundaria alta o educación media) (Gráfico 4.2).

Gráfico 4.2. Ratios netos de asistencia por edad en Paraguay, por nivel de educación

Nota: El Panel A representa el porcentaje estimado de niños que reciben educación formal (en cualquier nivel y grado) agrupados por el ciclo que les corresponde por edad a 31 de marzo del año de la encuesta: primaria (6 a 11), secundaria baja (12 a 14) y secundaria alta (15 a 17). El Panel B representa el porcentaje de niños que asisten al ciclo correspondiente a su edad (independientemente del grado).

Fuente: Estudio Multidimensional de Paraguay. Volumen 1: Evaluación Inicial (OCDE, 2018). Cálculo de los autores basado en la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822216

El acceso a educación pre-primaria (educación inicial) también es un reto para el país. Aunque la cobertura es relativamente alta en el nivel de preescolar (5 años), con una tasa neta de matrícula del 77% en 2012 (Elías et al., 2014), el acceso a educación pre-primaria entre 0 y 4 años de edad es insuficiente. Los datos comparables recientes son escasos, pero las cifras de 2012 reflejan tasas brutas de matrícula en pre-primaria (edades de 0 a 5 años) que rondan el 38% en Paraguay, muy por debajo del promedio de 71% de ALC para el mismo año (Banco Mundial, 2018a). La educación pre-primaria incluye cuatro niveles en Paraguay: Jardín Maternal, Pre-jardín, Jardín de Infantes y Preescolar. El Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011-2020 recoge medidas específicas de apoyo a la atención a la primera infancia, como la participación en programas educativos. Además, el Plan Nacional de Educación 2024 establece ese año como fecha objetivo para lograr la cobertura universal en preescolar. Sin embargo, el progreso ha sido limitado en este sentido, en particular en zonas rurales y comunidades indígenas. De hecho, apenas la mitad de los docentes de educación pre-primaria están debidamente cualificados. Como principales barreras a la expansión de una educación pre-primaria de calidad en el país cabe destacar la discontinuidad de las políticas para la primera infancia, el predominio de un enfoque sectorial no integrado, recursos escolares y financieros escasos, insuficiencias en las infraestructuras y unas estadísticas deficientes (Elías et al., 2014).

Persisten grandes desigualdades en el acceso al sistema educativo, sobre todo en enseñanza secundaria, y están relacionadas principalmente con el nivel socioeconómico y la ubicación geográfica. Si bien el acceso a la enseñanza primaria es generalizado, en secundaria existen desigualdades en varias dimensiones. El nivel de ingresos es un importante factor de predicción del acceso a la enseñanza secundaria: en el quintil más rico, un 96% de los niños estaban matriculados en ese nivel educativo en 2015, mientras que sólo lo cursaban un 67.7% de los incluidos en el quintil más pobre. Del mismo modo, las tasas netas de matrícula son significativamente mayores en las zonas urbanas (87% en 2015) que en las zonas rurales (70%), lo que afecta a las comunidades indígenas (Elías et al., 2016) (Gráfico 4.3). En lugar de ser un mecanismo de movilidad social, las disparidades en el acceso al sistema educativo podrían perpetuar las desigualdades socioeconómicas en el país (PREAL, 2013).

Gráfico 4.3. Tasas de matrícula en enseñanza secundaria por sexo, grupos de ingresos y área geográfica

Fuente: Elaboración propia con base en CEDLAS y Banco Mundial (base de datos) (2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822235

La gran expansión en el acceso al sistema educativo debe ir acompañada de una mejor progresión una vez en el mismo, con unas tasas de finalización más altas en todos los niveles

Aunque actualmente se incorporan más estudiantes al sistema educativo paraguayo, persisten los retos sobre su progreso una vez incorporados, y sobre su éxito en completar íntegramente los grados. Aun cuando el tiempo efectivo de escolarización es mayor que hace una década, muchos estudiantes abandonan una vez cumplidos los 11 años de edad (la edad teórica para finalizar la enseñanza primaria). En efecto, casi el 99% de la población estaba escolarizada a los 11 años en 2016, pero la cifra comienza a caer drásticamente a partir de esa edad debido a la deserción escolar. En 2016, el 10% de los adolescentes de 14 años (último año teórico de educación obligatoria) ya no asistía a la escuela, y la habían abandonado hasta el 14%, 23% y 28% de aquellos con 15, 16 y 17 años, respectivamente. La deserción escolar tiende a comenzar en la transición del segundo al tercer ciclo de educación escolar básica (es decir, de primaria a secundaria baja, en torno a los 12 años). Pero la tasa de deserción empeora al pasar de educación escolar básica a educación media (es decir, de secundaria baja a secundaria alta, en torno a los 15 años). Después de este nivel, al menos la mitad de la población de 18 años o más ha abandonado el sistema educativo (Gráfico 4.4).

Gráfico 4.4. Porcentaje de población en el sistema educativo, por edad

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares de 2006 y 2016 (DGEEC, 2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822254

La mayoría de los casos de deserción escolar entre los 5 y 18 años de edad están relacionados con la falta de recursos económicos en el hogar y la necesidad de trabajar. En promedio, dos de cada tres paraguayos de entre 5 y 18 años que no asistían a la escuela en 2016 lo atribuían a motivos económicos. En concreto, el 30% de quienes abandonan afirma no tener suficientes recursos en el hogar, mientras que el 31% declara que necesita trabajar. Las razones geográficas (es decir, la falta de escuela local) tan solo explican alrededor del 5% de los casos de deserción, atribuyéndose el 10% y 7% de los casos de deserción, respectivamente, a problemas familiares y falta de motivación (DGEEC, 2017). Las causas de deserción escolar varían con la edad y el sexo. Entre los 12 y 14 años, la razón principal es la carencia de recursos en el hogar, mientras que entre los 15 y 18 años el motivo principal es la necesidad de trabajar. Los factores económicos pesan más en los hombres que en las mujeres, y estas últimas también alegan “razones familiares” o de trabajo doméstico para el abandono (Gráfico 4.5). Los factores que subyacen a la deserción escolar y a otras formas de exclusión escolar (como la repitencia y la escolarización extemporánea) son, sin embargo, más complejos y provienen de las insuficiencias del sistema educativo, yendo por lo general más allá de las causas directas que declaran las familias. En concreto, además de las barreras económicas, existen factores sociales y culturales relacionados con la percepción del derecho a la educación, así como factores materiales y pedagógicos o barreras políticas, financieras y técnicas que limitan el grado de inclusión en las escuelas y en el sistema educativo en general (UNICEF, 2012).

Gráfico 4.5. Principales motivos de deserción escolar por grupos de edad, 2016

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares de 2006 (DGEEC, 2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822273

Estas cifras de deserción escolar indican que para muchos el paso por el sistema educativo es tortuoso, y de hecho la asistencia escolar con exceso de edad es significativa en algunos niveles. En 2014, alrededor del 16% de los estudiantes de enseñanza primaria (primer y segundo ciclos de educación escolar básica) superaban en dos o más años la edad correspondiente, y ese porcentaje era de más del 17% en el caso de la enseñanza secundaria (tercer ciclo de educación escolar básica) (Elías, Walder y Sosa, 2016). En particular, estos fenómenos afectan a las zonas rurales y a los varones, quienes tienen más probabilidad de abandonar cuando asisten a la escuela con una edad superior a la normal.

Pese al progreso en estos últimos años, las barreras a las que se enfrentan los estudiantes para acceder al sistema educativo y progresar en el mismo se traducen en tasas de finalización relativamente insatisfactorias. Las tasas de finalización rondan el 90% en enseñanza primaria, pero alrededor del 32% y 35% no completan la secundaria baja y la secundaria alta, respectivamente, según datos de 2016 (Gráfico 4.6). Las desigualdades en las tasas de finalización también son significativas: sólo el 84.4% de los niños del quintil más pobre finalizan la enseñanza primaria, en comparación con el 99.2% del quintil más rico. Por su parte, las tasas de finalización de primaria ascienden al 96.2% en zonas urbanas, frente al 89.3% en las zonas rurales (CEDLAS y Banco Mundial, 2018).

Gráfico 4.6. Tasas de finalización en primaria y secundarias baja y alta en Paraguay

Nota: Las tasas de finalización se calculan sobre la definición de la UNESCO (es decir, el porcentaje de una cohorte de niños o jóvenes con 3-5 años más de la edad prevista para finalizar el último grado de cada nivel educativo que hayan completado ese grado).

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares 2011-2016 (DGEEC, 2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822292

El aprendizaje debe mejorar: más estudiantes pasan períodos más largos en la escuela, pero su desempeño sugiere que no aprenden lo suficiente

La escolarización ha mejorado significativamente, pero la calidad del sistema educativo sigue siendo un reto fundamental. En la actualidad son más las personas que acceden al sistema educativo y el promedio de años de educación ha aumentado. Ahora bien, esto no ha ido acompañado de un aprendizaje mayor y mejor, y la escolarización sin aprendizaje es una promesa fallida y un desperdicio de recursos públicos (Banco Mundial, 2018b). Las medidas para que los niños vayan a la escuela deben reforzarse con políticas que mejoren la calidad del sistema educativo y los procesos de aprendizaje. Esto no solo se aplica a Paraguay, sino a toda la región de ALC. Después de décadas haciendo hincapié en ampliar la cobertura educativa, el reto principal ahora es hacer del itinerario educativo una experiencia significativa que mejore la inclusión social y económica.

El desempeño de los estudiantes se enfrenta a retos notables y ha mejorado escasamente en los últimos años, lo que revela carencias en el sistema educativo paraguayo. El Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo (SNEPE) evalúa, en pruebas por muestreo, el rendimiento del estudiante en las áreas de matemáticas y comunicación en español y en guaraní. Los resultados del SNEPE de 2015 muestran que casi un tercio de los estudiantes de todos los grados en que se realiza el examen (tercer, sexto y noveno grado de educación escolar básica; es decir, primaria y secundaria baja y el tercer grado de educación media, equivalente al último nivel de secundaria alta) alcanzan el nivel básico de competencias, el nivel 1 (que incluye reconocer conceptos, objetos, elementos y cálculos directos). Tan sólo el 7-9% de los estudiantes alcanzan competencias de nivel 4 (el nivel más alto, que implica solucionar problemas complejos con datos no explícitos). En comunicación en español, que incluye lectura y comprensión lingüística, el 29-31% de los estudiantes, dependiendo del grado, obtuvo resultados de nivel 1 (que implica la comprensión literal, superficial o fragmentada del texto) y solo el 6-8%, dependiendo de la calificación, alcanzó el nivel 4 (comprensión intertextual del texto) (Gráfico 4.7). Respecto al SNEPE anterior, realizado en 2010, la mejora fue leve y no se produjo en todos los niveles. Como ejemplo de retroceso, al finalizar la secundaria baja (noveno grado) los estudiantes con como máximo nivel 1 en matemáticas en 2015 (32%) eran más que en 2010 (24%). Las pruebas de comunicación en sexto y noveno grados reflejan una leve mejoría en los resultados y, las de comunicación en tercer grado y matemáticas en tercero y sexto, una mejoría más significativa (MEC, 2018).

Gráfico 4.7. Resultados en pruebas nacionales de evaluación, por grado y por nivel de desempeño, 2015

Fuente: Elaboración del autor con base en MEC (2018).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822311

Acumular más años de educación no necesariamente mejora el aprendizaje o los resultados de los exámenes. Esto es evidente en los resultados de los países de ALC participantes en el Programa Internacional de Evaluación de Alumnos (PISA), de la OCDE, del año 2015, a saber, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, México, Perú y Uruguay. Los resultados difieren no poco entre estos países, pero en promedio los jóvenes de 15 años obtuvieron 92 puntos menos que los estudiantes de la OCDE en matemáticas, 69 puntos menos en lectura y 78 puntos menos en ciencias, lo que equivale aproximadamente a un retraso de dos años, dos años y medio y tres años de escolaridad respecto a sus pares de la OCDE, respectivamente (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Es decir, aunque la media de años de educación de un joven de 15 años en estos países casi converge con el promedio de la OCDE, cabe argumentar que aún no es lo mismo un año escolar en un país de ALC que en uno de la OCDE, siendo el conocimiento transmitido o aprendido en un año en el primero inferior al del segundo.

Las evaluaciones internacionales confirman que el aprendizaje en Paraguay afronta desafíos importantes también en comparación con países de un nivel similar de desarrollo. En el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo de la UNESCO (TERCE), el 83% de los niños paraguayos en tercer grado alcanzó un nivel 2 o inferior en matemáticas y el 77% un nivel 2 o inferior en lectura (UNESCO, 2015). Estos resultados son significativamente peores que los obtenidos por el país que registró mejor desempeño en la región de ALC, Chile, donde menos del 40% de los estudiantes obtuvieron un nivel 2 o inferior en ambas pruebas. Las comparaciones fiables más allá de la región de ALC habrán de aguardar a la publicación, a finales de 2018, de los primeros resultados de la participación de Paraguay en PISA para el Desarrollo, ya que TERCE únicamente cubre los países de ALC. Sin embargo, los países de ALC que participan en ambas pruebas se clasifican prácticamente en el mismo orden: el más alto en PISA, Chile, puntúa 67 puntos por debajo del promedio de la OCDE (OCDE, 2015). Esto da una idea de la brecha en el rendimiento de los estudiantes entre Paraguay y los países de la OCDE. Altinok et al (2018) elaboran una base de datos con resultados del aprendizaje armonizados a partir de evaluaciones regionales e internacionales que permite realizar comparaciones entre países y en el tiempo (1965-2015). Sobre este conjunto de datos, Paraguay obtiene en enseñanza primaria un promedio, para 1960-2015, de 412 puntos, lo que se corresponde con un nivel muy bajo de competencias (es decir, que los estudiantes tienen competencias muy básicas en matemáticas, ciencias y lectura). Esto sitúa al país, entre los países de ALC incluidos en la base de datos, muy por debajo de Argentina (439), Brasil (441), Costa Rica (477), Chile (460), Colombia (432), Ecuador (435), México (453), Panamá (421), Perú (425) o Uruguay (474), y solo por encima de Bolivia, la República Dominicana o Venezuela.

Los grupos desfavorecidos o los estudiantes de zonas remotas registran los peores resultados de aprendizaje. En matemáticas y comunicación en español, los resultados del SNEPE ponen de manifiesto que los estudiantes de escuelas privadas rinden mejor que los de las escuelas públicas, y que lo contrario ocurre en la prueba de comunicación en guaraní, la principal lengua indígena en Paraguay y lengua co-oficial del país. Asimismo, los estudiantes de zonas urbanas tienden a obtener mejores resultados que los de zonas rurales en matemáticas y comunicación en español (si bien en menor grado que la diferencia entre zonas urbanas y zonas en guaraní), mientras que los estudiantes rurales obtienen mejores resultados en la prueba de comunicación en guaraní (MEC, 2018).

La baja calidad de la enseñanza lleva a resultados del aprendizaje mediocres en el país

En los resultados de aprendizaje influyen múltiples factores relacionados con la escuela, relacionados principalmente con la calidad de la enseñanza, la disponibilidad y el uso eficaz de recursos escolares, y las capacidades existentes de gestión de escuelas y gobernanza del sistema educativo. El aprendizaje es mediocre en muchos países, pero sobre todo en los de ingresos bajos y medios. Esta “crisis de aprendizaje” se explica principalmente por: (i)  el hecho de que muchos niños llegan a la escuela sin preparación; (ii) competencias o motivación insuficientes en muchos docentes, lo que les impide enseñar con eficacia; (iii) la falta de recursos, o su uso ineficaz, para mejorar las prácticas de enseñanza y los entornos de aprendizaje; y (iv) una gestión y una gobernanza deficientes de las escuelas y del sistema educativo en general (Banco Mundial, 2018b). Paraguay afronta retos significativos en todas estas áreas y, como ya se ha señalado, muchos niños llegan a la escuela sin preparación o en condiciones que impiden un aprendizaje efectivo. El aprendizaje está condicionado en último término por una compleja serie de factores que van más allá de la escuela pero, entre aquellos relacionados con la escuela, el factor individual determinante de la calidad del aprendizaje probablemente sea la calidad de la enseñanza. En consecuencia, esta sección se centra en explorar maneras de mejorar la enseñanza.

Para mejorar los resultados del aprendizaje antes debe mejorarse la enseñanza

El número total de docentes en Paraguay es relativamente alto, como refleja la relación comparativamente baja de alumnos por docente, si bien con significativas variaciones entre regiones. Los ratios alumno/maestro en primaria y secundaria son similares o inferiores a los de muchos países de ALC y otros de referencia (Gráfico 4.8). Siendo una noticia positiva, los bajos ratios pueden ser también resultado de ineficiencias en la distribución de los recursos de enseñanza (es decir, puede haber escuelas con muy pocos estudiantes en ciertas áreas, donde podría tener sentido una eventual reasignación) y pueden enmascarar discrepancias entre las escuelas de zonas rurales y zonas urbanas. Tal es el caso en el Departamento Central, donde el ratio alumno/maestro se mantiene por encima de lo deseable (Elías et al., 2014).

Gráfico 4.8. Ratio alumno/maestro en Paraguay y en una selección de países, por nivel de educación

2015 o último año disponible

Fuente: Estudio Multidimensional de Paraguay. Volumen I: Evaluación Inicial (OCDE, 2018).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822330

La cualificación de gran parte de los docentes es baja, lo que representa una barrera importante para el aprendizaje efectivo. En efecto, en 2012 solo el 59% del profesorado en educación pre-primaria (educación inicial) poseía la cualificación que se requería para enseñar en ese nivel (frente al 49% en 2004), y solo el 49% la tenía para hacerlo en preescolar, último año de educación pre-primaria (frente al 32% en 2004), con una clara divergencia entre las zonas urbanas (63%) y las rurales (39%). En la enseñanza primaria (primer y segundo ciclos de educación escolar básica) el panorama era bastante más prometedor: el 92% poseía la cualificación requerida en 2012 (frente al 85% en 2004). El nivel de cualificación de los maestros varía en gran medida con el nivel de educación en el que imparten docencia, encontrándose la mayoría de los más cualificados en enseñanza secundaria (Gráfico 4.9) (Elías et al., 2014).

El deficiente diseño de la carrera docente ofrece pocos incentivos a los maestros para mejorar su desempeño. La carrera docente puede entenderse como el marco legal que regula las condiciones de la profesión, en aspectos como el acceso a la docencia, las obligaciones, el desarrollo profesional o la remuneración. En Paraguay el marco vigente es el Estatuto del Docente aprobado en 2001, pero los numerosos retos pendientes aconsejan modernizar la carrera docente. A decir verdad, los desafíos actuales exigen actuar en todas las etapas de la trayectoria docente. En primer lugar es fundamental reforzar los incentivos para atraer talento y seleccionar los candidatos idóneos para la carrera docente; en segundo lugar, los futuros profesores han de equiparse con las competencias pertinentes y debe asegurarse la calidad de la formación impartida por las instituciones de formación docente, así como afinarse los mecanismos de selección para acceder a la enseñanza; y, tercero, los maestros noveles deben recibir apoyo, debe garantizarse la calidad de la formación permanente y acompañarse de fuertes incentivos y sólidos mecanismos de evaluación que sostengan el constante desarrollo profesional.

Gráfico 4.9. Distribución del profesorado por su nivel de educación y por el nivel educativo en el que imparten docencia

Fuente: Elías et al. (2014).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822349

Los procesos de selección competitivos para convertirse en un educador, recientemente introducidos en Paraguay, ponen de manifiesto que las competencias de los candidatos son bajas y que la enseñanza no atrae talento. Los datos empíricos sobre el desempeño de los maestros son escasos, pero los procesos de selección competitivos para acceder a la docencia muestran que en 2009 más del 75% de los candidatos no aprobaron la prueba o no satisficieron los requisitos mínimos para convertirse en maestros. En 2010, más del 50% no superó las pruebas para convertirse en docente o en director (PREAL, 2013). Más recientemente, alrededor del 53% de los candidatos suspendió la prueba escrita del último concurso público para seleccionar profesores, según resultados preliminares del examen celebrado en febrero de 2016. Además, el marco para el acceso competitivo a la docencia (el Reglamento de Selección del Educador Profesional) se aplica desde no hace mucho (2009). Siendo así, los niveles de formación de los profesores varían considerablemente, en particular entre los profesores veteranos.

La cualificación y competencias de los educadores dependen en gran medida de la calidad de los sistemas de formación de docentes. Son Instituciones Formadoras de Docentes todas las instituciones de educación superior que están facultadas para capacitar y acreditar maestros, a saber, Universidades, Institutos de educación superior e Institutos de Formación Docente (IFD). En la práctica, la mayoría de profesores han obtenido un título de formación de estos IFD, sobre los cuales tiene competencias el Ministerio de Educación (Gráfico 4.9). Este tipo de formación se corresponde con el nivel de educación terciaria no universitaria (CINE 5B) e incluye grados para la enseñanza en educación pre-primaria, primaria, secundaria baja y secundaria alta, en estos dos últimos casos con diferentes niveles de especialización (títulos de 3 años).

La calidad de los IFD es baja y, si bien las autoridades educativas han reconocido en los últimos años la importancia de mejorarlas a través de mecanismos de concesión de licencias y acreditación, el progreso es todavía modesto y lento. En 2007 se publicaron las directrices para otorgan licencias de IFD (Mecanismo de Licenciamiento de Instituciones Formadoras de Docentes) con el objetivo de mejorar la calidad de estas instituciones y de transformarlas en centros de excelencia educativa. El Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) debe atenerse a estos criterios al autorizar IFD (MEC, 2007). Después de estas medidas, la creación de IFD y el licenciamiento fueron suspendidos por ley entre 2007-13 en respuesta a la expansión desordenada de IFD en la década de 1990 y principios de 2000, que a menudo tuvo lugar a expensas de la calidad, y que condujo a un exceso de oferta de candidatos a profesores (PREAL, 2013). Este control sobre la oferta de IFD es un componente esencial de la calidad, pero ha de complementarse con procesos de acreditación que permitan garantizar que la calidad de la formación proporcionada por una institución cumple los estándares requeridos. El proceso de acreditación compete a la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES), creada en 2003. Este proceso aún está en sus primeras etapas para los IFD, previéndose que ANEAES publicará los criterios de acreditación de IFD en 2019. El bajo rendimiento de estudiantes y docentes en el país pone de manifiesto la urgencia de dotar a ANEAES de la capacidad institucional y financiera para acometer estas exigentes tareas y desarrollar un robusto sistema de acreditación de IFD.

La insatisfactoria calidad de la enseñanza está directamente relacionada con deficiencias en los mecanismos de evaluación y la falta de incentivos para mejorar el desempeño. Los mecanismos de evaluación, siendo cruciales para mejorar la información sobre las prácticas de enseñanza e identificar las principales lagunas y desafíos, deberían ser la base para desarrollar herramientas y programas que ayuden a los maestros a mejorar su rendimiento. La evaluación del profesorado ha sido tradicionalmente deficiente en Paraguay. Desde 2016, el Sistema de Evaluación para el Aseguramiento de la Calidad, con base en una Política de Evaluación Integral, pretende adoptar un enfoque holista de la evaluación del sistema educativo, lo que comprende instituciones educativas, maestros y estudiantes. En el caso de los maestros, se ha propuesto un Sistema de Acompañamiento Pedagógico que se centra en la forma en que el educador gestiona el plan de estudios, su desarrollo profesional y el vínculo con los actores sociales. El objetivo final es establecer una cultura de evaluación que permita mejorar el desempeño de los maestros y reconocer la crucial función que desempeñan en la sociedad. Las evaluaciones se complementarían con incentivos que potenciasen el rendimiento. Estos incentivos han sido por lo general insuficientes en Paraguay, al haberse ligado los aumentos salariales de los maestros sobre todo a la acumulación de años de experiencia, acreditación y formación, en lugar de atender al rendimiento o al mérito (PREAL, 2013).

Las opciones de formación continua, limitadas y de insuficiente calidad, representan una barrera adicional para una enseñanza eficaz y para mejorar el desempeño a lo largo de la carrera docente. Además de la formación inicial, los IFD ofrecen también medios de formación permanente que facilitan a los maestros actualizar o reforzar sus conocimientos y capacidades mientras están ya prestando servicios. Son pocos los datos empíricos sobre la calidad y el impacto de este tipo de educación en Paraguay, pero la bibliografía indica que es disperso, a pequeña escala y que apenas guarda relación con las necesidades de los educadores (UNESCO, 2015; Banco Mundial, 2013). A ello se suma que, por la forma en que está diseñada la progresión por la escala retributiva (el “escalafón docente”), los incentivos para adquirir este tipo de formación son escasos.

Las políticas han de continuar ampliando el acceso a la educación y las tasas de finalización, en especial entre los grupos más desfavorecidos

Para ser eficaz, la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de las políticas debe basarse en estadísticas fiables. En la actualidad, los datos administrativos necesarios para elaborar indicadores de educación relevantes son inexactos en algunos casos. Un buen ejemplo es la sobrestimación de las proyecciones de población del censo de 2002, que ha ocasionado en los últimos años una falta de estadísticas sobre algunas dimensiones clave de la educación, como la matrícula de alumnos. Al respecto, se están adoptando medidas para diseñar un sistema más fiable de indicadores de educación. El lanzamiento en 2016 del Registro Único del Estudiante es un avance en esa dirección, al centralizar información de los estudiantes que debería permitir obtener datos más fiables, fáciles de gestionar y comparables sobre acceso, progreso y finalización de estudios, entre otras cosas. Disponer de estadísticas sólidas sobre educación es fundamental para respaldar la formulación de políticas y medir el progreso. Los objetivos educativos que se incluyen en el Plan Nacional de Desarrollo, así como las metas más específicas que acabarán incorporándose al PNTE 2030, habrán de basarse en unas estadísticas sólidas. De hecho, para monitorear correctamente esos objetivos y metas se precisará potenciar las capacidades relacionadas con datos. Del mismo modo, el ODS 4 establece una serie de objetivos en el ámbito de la educación para 2030, siendo así que el seguimiento del progreso hacia su consecución requiere unas estadísticas sólidas y comparables internacionalmente.

Completar la universalización de la educación obligatoria requiere aplicar políticas que promuevan el acceso a educación en zonas remotas y entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos, sobre todo en algunos niveles educativos. El acceso a la educación de la primera infancia es aún bajo y debe ampliarse, dado su papel clave en la mejora del bienestar y de los resultados del aprendizaje a lo largo del ciclo vital (Heckman, 2006). Haber recibido educación pre-primaria eleva las puntuaciones de PISA en el equivalente a un año adicional de enseñanza secundaria, según los resultados de los países de ALC participantes en PISA 2012 (OCDE/CAF/CEPAL, 2014).

Cabe destacar varias áreas de recomendaciones de política relacionadas con la educación pre-primaria. En primer lugar, habría que ayudar a las familias y niños a superar las principales barreras con que se topan, económicas y geográficas, para acceder a la educación pre-primaria. El objetivo es alcanzar la educación preescolar (5 años) universal para 2024, como se establece en el Plan Nacional de Educación 2024, y ampliar la cobertura general para todos los niveles de educación inicial. Esto implica hacer un especial esfuerzo en las áreas rurales y entre las comunidades indígenas. El programa de transferencias monetarias condicionadas de Paraguay (Tekoporã) debe continuar apoyando a las familias más desfavorecidas, vinculando el desembolso a la asistencia preescolar. Deben garantizarse los “kits escolares”, que en el caso de los más desfavorecidos pueden marcar la diferencia entre asistir o no a la educación preescolar. Además, para superar barreras geográficas podría ampliarse el programa de “maestras mochileras”, que constituye una iniciativa interesante de educación inicial no formal, en la cual maestros visitan hogares con niños de 0 a 5 años para fomentar el desarrollo en la primera infancia. En segundo lugar, es importante concienciar a las comunidades de la importancia de la educación y la atención tempranas, un objetivo que se beneficiaría del refuerzo del papel del Consejo de la Niñez y la Adolescencia. En tercer lugar, debería también considerarse ampliar la educación obligatoria a los cuatro años. Esto ya se ha hecho en países como Argentina, Brasil y Uruguay. Por último, y con carácter más estructural, debe ampliarse la oferta de educación pre-primaria, que es escasa en la actualidad. Esto no sólo implica tener más escuelas, sino también más y mejores maestros.

El acceso a la enseñanza secundaria baja y a la secundaria alta puede asimismo mejorarse, principalmente en algunos segmentos de la sociedad y regiones donde la cobertura continúa siendo insuficiente. Esta es un área en la que la función de las becas puede ser crucial, aunque en general se concentran en la educación superior, con efectos potencialmente regresivos por cuanto no son muchos los estudiantes de hogares pobres que alcanzan la educación terciaria. Además, Tekoporã es un excelente instrumento para ayudar a los jóvenes de los entornos más desfavorecidos a acceder a la enseñanza secundaria. Las soluciones de educación a distancia y educación abierta en el nivel de educación media son una buena forma de llegar a zonas rurales o a estudiantes que no pueden asistir a clase y seguir un horario rígido, por lo que deberían reforzarse, sin olvidar que el aprendizaje combinado, en el que los estudiantes aprenden a distancia pero también se benefician de la instrucción presencial, puede ser especialmente eficaz (OCDE, 2016). Por último, reforzar el transporte escolar en zonas remotas podría contribuir a ampliar el acceso a la enseñanza secundaria.

En el centro de todos los esfuerzos deben estar políticas que favorezcan la permanencia en la escuela y la finalización de los estudios, evitando las repeticiones de curso y la deserción escolar. La mayoría de los casos de deserción escolar se producen en la transición entre la educación secundaria baja y alta, y más adelante. Por lo tanto, las políticas deben centrarse en reducir la repitencia y la deserción y en favorecer una mejor progresión por el sistema educativo, contribuyendo con ello a elevar las tasas de finalización. La deserción escolar se explica sobre todo por causas económicas, por lo que las becas constituyen también un instrumento atractivo para disuadir a los estudiantes de abandonar el sistema educativo. Los mecanismos para identificar y apoyar a los estudiantes en riesgo de exclusión son igualmente relevantes, como la flexibilidad en los métodos pedagógicos para ayudar a quienes experimenten mayores dificultades. Cabría considerar la ampliación gradual de la jornada escolar, comenzando con una pequeña muestra de escuelas, y evaluar de qué modo afecta a la reducción de la deserción (así como a los resultados del aprendizaje).

Las políticas destinadas a impulsar los resultados del aprendizaje han de centrarse en los profesores, los recursos educativos y la gestión de las escuelas

Contar con una base empírica más precisa sobre resultados del aprendizaje que informen la formulación de políticas. El SNEPE constituye la herramienta principal con que cuenta el país para evaluar el desempeño de los estudiantes, pero su disponibilidad pública ha sido irregular y muy limitado el uso de sus resultados para informar políticas basadas en evidencia empírica. Para complementarlos, PISA facilitará resultados informativos que ayudarán a desarrollar medidas de política. A pesar de este esfuerzo, la participación en la próxima ronda de PISA debe considerarse como una muestra del ambicioso compromiso nacional de transformar la educación. Esto permitirá un análisis más exhaustivo de los resultados del aprendizaje, informará las políticas y la práctica, y será útil para realizar una comparación rigurosa con estándares internacionales, lo que debería ayudar a elevar la exigencia.

Mejorar la enseñanza para lograr mejores resultados del aprendizaje. La calidad de la enseñanza probablemente sea el factor individual más importante para la calidad del sistema educativo en su conjunto (Hanushek y Rivkin, 2012). Uno de los principales retos de política para transformar la educación y mejorar la enseñanza en Paraguay consiste en reconfigurar las trayectorias profesionales de los docentes, lo que exige firme voluntad política. Esto será crucial para:

• Atraer talento y elevar el status de la enseñanza para asegurar que los mejores candidatos ingresen en la profesión y permanezcan en ella. Esto implica repensar los mecanismos de selección, pero también los incentivos (salarios, reconocimiento social, etc.) para el ejercicio de la docencia, para hacer atractiva la profesión. Países como Singapur o Finlandia tienen unos exigentes procesos competitivos de selección de docentes que garantizan que los candidatos se cuentan entre los mejores. Paraguay va bien encaminado con los procesos de selección competitivos, pero probablemente deberían instituirse períodos de prueba para quienes se incorporen a la profesión docente, con mentores, apoyo y un programa de formación inicial a fin de detectar retos, colmar lagunas y facilitar el desarrollo de prácticas instructivas;

• Reforzar los incentivos para desarrollarse y mejorar ya en el ejercicio de la profesión. Esto implica fortalecer el vínculo entre rendimiento y recompensa (en términos de progresión salarial, pero también de acceso a mayores responsabilidades y distintas funciones) y procurar una formación de buena calidad en el puesto de trabajo que permita a los educadores actualizar y mejorar sus competencias pedagógicas. Dadas las lagunas existentes entre los docentes actuales, mejorar la capacitación en el ejercicio de la profesión puede ser muy eficaz para elevar la calidad general de la enseñanza en el corto y medio plazo;

• Establecer un mecanismo más sólido y sistemático para evaluar el desempeño de los docentes, que debería entenderse como una manera de ayudarles a identificar limitaciones, controlar el progreso en su carrera y favorecer la recuperación de capacidades o el desarrollo de nuevos métodos pedagógicos. Esto incluiría evaluar a los directores y compañeros de profesión, pero también someterse a evaluaciones externas que garanticen una opinión imparcial e independiente.

Potenciar la calidad de las Instituciones de Formación Docente. La calidad de la enseñanza no aumentará sin una importante mejora en la calidad de las instituciones de formación. Las medidas del MEC para controlar la oferta de estas instituciones y establecer criterios claros para otorgar licencias van en la dirección correcta. Ahora bien, en estas medidas debería también incluirse un proceso de acreditación de IFD a cargo de la ANEAES. El presupuesto y los recursos humanos de esta agencia deberían aumentarse para garantizar que sus capacidades le permiten acometer eficazmente estas tareas, lo que debería incluir facultades para cerrar aquellas instituciones que no cumplan los criterios. Las evaluaciones asociadas a este proceso de acreditación deberían ser una herramienta para identificar áreas de mejora; por ejemplo, un requisito de acreditación podría ser que las instituciones publicasen la proporción de graduados que obtienen puestos permanentes de maestros, como una forma de ayudar a futuros estudiantes a tomar decisiones bien informadas. Las evaluaciones deberían también servir para apoyar a las IFD en el proceso de mejorar la calidad en general, tanto de la educación inicial como de la continua.

La transición de la escuela al trabajo es complicada y numerosos jóvenes abandonan el sistema educativo para trabajar en empleos de baja calidad

La transición del estudio al trabajo es difícil en Paraguay, y más de la mitad de los estudiantes que dejan el sistema educativo acaban en situación de inactividad, desempleo o trabajo informal. Las tasas anuales de deserción escolar muestran que, entre los jóvenes urbanos (de 15 a 29 años), alrededor del 30% de los varones quedan inactivos tras dejar la escuela, casi el 10% desempeña un empleo en la economía informal y el 25% queda desempleado. El porcentaje restante se incorpora a empleos formales. Las mujeres jóvenes muestran transiciones significativamente peores: solo alrededor del 15% accede a un empleo formal tras dejar la escuela, un 40% quedan inactivas, un 12% trabaja en la economía informal y más del 35% quedan desempleadas (Gráfico 4.10). Comparado con Argentina y Brasil, el porcentaje de estudiantes que transitan al empleo es mayor en Paraguay, aunque esto debe interpretarse con cautela, ya que este análisis sólo considera a los jóvenes urbanos y la proporción de población rural varía mucho entre Paraguay (40%) y Brasil (14%) y Argentina (8%), lo que puede generar sesgos (Banco Mundial, 2018a).

La transición de la escuela al trabajo es más problemática entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos. La deserción escolar es significativa una vez cumplidos 15 años, con consecuencias especialmente adversas para los hogares de bajos ingresos. A la edad de 29 años, en las familias en situación de pobreza extrema seis de cada diez jóvenes no trabajan, ni estudian ni reciben formación; tres de cada diez tienen un empleo informal y sólo uno de cada diez trabajadores tiene un empleo formal. En las familias vulnerables, la mitad de los jóvenes de 29 años no trabajan, ni estudian ni reciben formación o tienen empleo informal. El panorama es algo más alentador entre los jóvenes de 29 años de familias de clase media, siendo aproximadamente sólo dos de cada diez quienes no trabajan, ni estudian ni reciben formación o tienen empleo informal (Gráfico 4.11). Los más expuestos al empleo informal son los hogares de lengua guaraní, ya que el grueso del empleo en la economía formal se ofrece en Asunción (Ruppert Bulmer et al., 2017)

Gráfico 4.10. Transiciones de la escuela al mercado de trabajo entre los jóvenes (15-29 años) en Paraguay y en una selección de países latinoamericanos (2005-2015)

Nota: Los resultados muestran las tasas anuales de transición fuera de la escuela en el período 2005-15. Se han calculado dividiendo el flujo de personas que pasan de la Condición 1 (escuela) a la Condición 2 entre los momentos 0 y 1 entre el total de personas en la Condición 1 en el momento 0. Las transiciones son año a año (del año t al año t+1). Por razón de limitaciones en los datos, la muestra se restringe a la población urbana.

Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina 2017. Juventud, competencias y emprendimiento (OCDE/CAF/CEPAL, 2016).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822368

La inactividad está ampliamente difundida y afecta más a las mujeres, con consecuencias negativas para el bienestar. Alrededor del 25% de las mujeres jóvenes y casi el 8% de los varones jóvenes no trabajan, ni estudian ni reciben formación en Paraguay en 2014. Entre las mujeres, el porcentaje más alto de las que no trabajan, ni estudian ni reciben formación normalmente está relacionado con el trabajo en el hogar; de hecho, muchas mujeres que trabajan en el hogar son productivas y contribuyen a la economía, al participar en el trabajo doméstico y los cuidados no remunerados (OCDE/CAF/CEPAL, 2016). Las consecuencias de estos porcentajes tan altos de inactividad entre los jóvenes son evidentes: no solo padecen un estigma y encuentran dificultades para participar en varias dimensiones de la sociedad (aumentando de ese modo el riesgo de incurrir en comportamientos de riesgo), sino que carecen además de una fuente básica de ingresos y protección social. Además, encuentran dificultades para mantener las habilidades que poseen o para adquirir otras nuevas que serían cruciales para su integración futura en los mercados laborales.

Gráfico 4.11. Estado de actividad de los jóvenes para cada año de edad y grupo socioeconómico en Paraguay, 2014

Nota: Las clases socioeconómicas se definen según la clasificación del Banco Mundial: “Pobreza extrema” = jóvenes de hogares con un ingreso diario per cápita inferior a 2.50 USD; “Pobreza moderada” = jóvenes de hogares con un ingreso diario per cápita de 2.50-4 USD; “Vulnerable” = personas con un ingreso diario per cápita de 4-10 USD; “Clase media” = jóvenes de hogares con un ingreso diario per cápita de 10-50 USD. Las líneas de pobreza e ingresos se expresan en USD/día en PPA de 2005 (PPA = paridad de poder adquisitivo). Promedio ponderado de 16 países de América Latina y el Caribe: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Fuente: Perspectivas Económicas de América Latina 2017. Juventud, competencias y emprendimiento (OCDE/CAF/CEPAL, 2016).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822387

El empleo informal es un fenómeno generalizado en Paraguay, que entraña graves consecuencias para los trabajadores y para la economía en general. El empleo informal afectó en 2015 al 64% de los trabajadores, excluido el sector agrícola (OCDE, 2018). El empleo informal tiende a asociarse a condiciones de trabajo de baja calidad, menores ingresos, mayor inseguridad, peor calidad del entorno laboral y falta de acceso a protección social y a otras ventajas asociadas al empleo formal. Si bien la informalidad a veces representa un primer paso en una trayectoria laboral que puede mejorar en etapas posteriores, en muchos casos se convierte en una trampa que conduce a resultados laborales deficientes en el futuro. Datos de Argentina, Brasil, Chile y México muestran que, de todos los adultos urbanos (30 a 55 años de edad) que cada año dejan un empleo informal, el 70% transita a otro empleo informal (OCDE/CAF/CEPAL, 2016). La informalidad también limita el desarrollo de habilidades, ya que suele implicar trabajar en profesiones de baja cualificación y realizar tareas de bajo valor agregado, lo que con frecuencia conduce al deterioro de las habilidades de los trabajadores. Cuesta más identificar a quienes trabajan en el sector informal de la economía y, por lo tanto, cuesta llegar a ellos con formación y políticas activas del mercado de trabajo. Por otra parte, la formación en los lugares de trabajo informal es prácticamente inexistente.

El sistema de educación no proporciona las habilidades que favorecen el acceso a empleos de calidad

Los bajos niveles de educación y habilidades son causa directa de una transición difícil de la escuela al trabajo en Paraguay. Las causas del trabajo informal en el país son múltiples y complejas: (i) la escasa capacitación de la fuerza laboral; (ii) una estructura económica dominada por las micro y pequeñas empresas de subsistencia; (iii) el costo relativamente alto de incorporarse a la economía formal (con escasos incentivos para hacerlo); (iv) las deficiencias en el diseño de los programas de protección social; y, (v) las carencias en materia de representación de los trabajadores (Ayala, 2016).

El empleo informal disminuye conforme aumenta el nivel educativo de los paraguayos. El trabajo informal supera el 80% para quienes no poseen educación formal o han cursado sólo la enseñanza secundaria baja y afecta a alrededor del 70% de quienes han finalizado la enseñanza secundaria alta, si bien solo al 30% de quienes finalizaron la educación superior (Gráfico 4.12). El hecho de que el empleo informal siga siendo alto incluso para los trabajadores que han completado niveles significativos de educación, como la secundaria alta, se explicaría por dos fenómenos que pueden operar simultáneamente: primero, las habilidades adquiridas en el sistema educativo no son pertinentes para las exigencias y requisitos de los trabajos formales existentes; y, segundo, existen pocas oportunidades laborales formales debido a que la estructura económica no propicia su creación.

Gráfico 4.12. Trabajo informal por nivel de educación, 2016

Nota: Se supone que los trabajadores sin seguro médico de ningún tipo trabajan en la economía informal.

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2016 (DGEEC, 2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822406

La baja pertinencia de las habilidades limita las oportunidades de acceder al empleo formal, como muestran las grandes dificultades de las empresas formales para encontrar trabajadores con las habilidades deseadas. Aproximadamente un 80% de las empresas formales del país afirman tener dificultades para cubrir sus vacantes. Esta cifra es significativamente superior a la media de ALC, ya de por sí elevada, de un 65%. Las habilidades más difíciles de encontrar están relacionadas fundamentalmente con la inteligencia emocional, la comunicación y el pensamiento crítico, comprendidas todas ellas en un conjunto de habilidades transversales genéricas que son escasas entre los trabajadores paraguayos. También parecen especialmente relevantes, a juzgar por la demanda sin cubrir, otras habilidades técnicas más específicas como contabilidad presupuestaria, finanzas o computación (Gráfico 4.13).

Gráfico 4.13. Porcentaje de empresas de la economía formal con dificultades para cubrir vacantes, por país, sector y tipo de habilidades

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta sobre la demanda y escasez de habilidades en América Latina (OCDE/Manpower, de próxima aparición).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822425

Las tasas de retorno de la educación se han incrementado en las ocupaciones cualificadas, indicando una escasez relativa de trabajadores con alta cualificación. Desde principios de siglo no se observaba una tendencia uniforme en las tasas de retorno de la educación universitaria, es decir, en la rentabilidad monetaria de haber alcanzado un mayor nivel educativo. Últimamente, sin embargo, estas tasas de retorno han ido en aumento. Esto puede interpretarse como resultado de una escasez relativa de habilidades de alto nivel (al haber aumentado la demanda de habilidades altas más rápido que su oferta). Los retornos de las habilidades de nivel medio y bajo, asociadas a los niveles educativos de enseñanza secundaria y primaria, respectivamente, han disminuido en los últimos años (Gráfico 4.14). Los factores que subyacen a estas tendencias pueden guardar relación con la oferta o la demanda. La ampliación del acceso a las enseñanzas primaria y secundaria, que se ha producido en algunos casos a expensas de la calidad, podría ser un factor explicativo de estos retornos decrecientes. Pero la dinámica por el lado de la demanda, conducente a un desplazamiento hacia habilidades de mayor nivel, podría estar también impulsando esas tendencias. Los cambios en los retornos de la educación en Paraguay son similares a los de la mayoría de países de ALC, que exhiben un patrón de expansión de la oferta relativa de trabajadores cualificados y semicualificados (es decir, de aquellos que han recibido educación superior y secundaria). La consiguiente reducción de los retornos en enseñanza secundaria fue acompañada de unos retornos de la educación superior más volátiles, con un aumento significativo en la década de 1990, una disminución y estabilización relativa en la década de 2000 y un repunte después de 2012. De los datos recientes se infiere una mayor capacidad explicativa de los factores de demanda (en concreto, del cambio en la demanda de trabajadores cualificados) que de los de oferta (Galiani et al., 2017).

Gráfico 4.14. Tasas de retorno de la educación en Paraguay, 1995-2014

Nota: Coeficientes de variables simuladas en educación a partir de una regresión sobre la ecuación de Mincer.

Fuente: Elaboración propia con base en CEDLAS y Banco Mundial (2017).

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933822444

La enseñanza secundaria alta debe modernizarse en aras de proporcionar unas habilidades más pertinentes

La educación ofrecida en la secundaria alta (educación media) no logra desarrollar en los estudiantes las habilidades adecuadas para acceder al mercado de trabajo o a la educación superior. La educación media en Paraguay tiene dos itinerarios principales. El primero, el bachillerato científico, suele asociarse con la preparación de estudiantes para la enseñanza universitaria, con tres opciones en función del enfoque del plan de estudios: ciencias sociales, ciencias básicas, y artes y literatura. El segundo, el bachillerato técnico, o Enseñanza y Formación Técnica y Profesional (EFTP) de nivel superior, más orientado hacia la inserción laboral o la preparación para la EFTP postsecundaria, cuenta con más de 25 clases de cursos de capacitación en agricultura, industria y servicios. Tres de cada cuatro estudiantes de educación media cursaron el bachillerato científico en 2011 (MEC, 2012). Los datos disponibles, aun siendo muy limitados, apuntan a que los estudiantes no consideran las habilidades adquiridas en educación media lo suficientemente pertinentes en el lugar de trabajo, una impresión que comparten las empresas; las instituciones de educación superior afirman, por su parte, que los estudiantes llegan a este nivel sin haber desarrollado las habilidades suficientes.

El plan de estudios de la educación media debe rediseñarse para favorecer la inserción laboral y facilitar el acceso a la educación superior. El plan de estudios de la educación media ha de orientarse a enseñar a los alumnos habilidades propias del siglo XXI. En economías basadas cada vez más en el conocimiento, y en un contexto de creciente automatización de la producción y de ciertas tareas de baja cualificación, la demanda de destrezas manuales repetitivas disminuye, mientras que crece la demanda de habilidades relacionadas con procesar información y otras capacidades cognitivas e interpersonales de alto nivel. Además de dominar competencias profesionales específicas, los trabajadores contemporáneos han de atesorar habilidades relacionadas con procesar información y varias competencias «genéricas», entre ellas de comunicación interpersonal, autonomía personal y capacidad de aprendizaje, que les ayuden a sobrellevar las incertidumbres de unos mercados de trabajo en incesante cambio (OCDE, 2013). Las recientes iniciativas para rediseñar el plan de estudios de la educación media iban en la dirección correcta, con un enfoque basado en habilidades que promovía un mayor aprendizaje en el centro de trabajo. Sin embargo, la rotación institucional y la fragmentación limitaron su éxito, lo que aconseja acometer medidas más coordinadas a fin de aprovechar las conclusiones y las lecciones aprendidas de iniciativas anteriores.

Reforzar la enseñanza y formación técnica y profesional podría apoyar mejoras en la transición de la escuela al trabajo y el desarrollo de la formación durante toda la vida

La enseñanza y formación técnica y profesional (EFTP) puede desempeñar una función fundamental en la preparación para el empleo en Paraguay, mejorando así la transición de la escuela al trabajo para todos. La EFTP encierra un gran potencial como instrumento para ayudar a las personas a adquirir habilidades mejor ajustadas a las necesidades del mercado de trabajo. En este sentido, constituye otra opción al margen de la vía académica general para quienes tengan vocación técnica, así como una posible opción para muchas otras personas: para aquellas que desean acceder a un empleo al inicio de sus carreras, para adultos que en su día abandonaron el sistema educativo y buscan una segunda oportunidad de adquirir habilidades profesionales, o para quienes quieren o necesitan cambiar de trayectoria profesional como una forma de adaptarse o de recuperar competencias (OCDE/CAF/CEPAL, 2016; UNESCO, 2016).

La EFTP está muy fragmentada en Paraguay, con numerosos proveedores y múltiples modalidades que limitan su potencial como un sistema sólido e integrado de capacitación profesional. La EFTP básicamente descansa sobre los siguientes pilares. En primer lugar, está la EFTP formal, que es competencia del Ministerio de Educación. En el nivel de educación media se oferta a través de bachilleratos técnicos y de formación profesional media, que se orienta más claramente hacia la inserción directa en el mercado de trabajo. En el nivel de educación superior no universitaria se oferta EFTP en los Institutos Técnicos Superiores. Además de esto, existen modalidades de educación permanente para jóvenes y adultos. Según datos históricos, en torno al 25% de los estudiantes que cursan un bachillerato suelen matricularse en el bachillerato técnico. Datos recientes del MEC muestran que solo una pequeña fracción se matricula en formación profesional media, mientras que alrededor de un tercio de los matriculados en educación permanente siguen un programa de EFTP en alguna de sus modalidades. En segundo lugar, existe una EFTP no formal, cuya supervisión suele corresponder al Ministerio de Trabajo, proporcionada principalmente a través del Sistema Nacional de Promoción Profesional (SNPP) y del Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral (SINAFOCAL). Por último, hay otras muchas formas de EFTP ofrecidas por otros ministerios y organismos en áreas tales como agricultura, salud o construcción. En resumen, la EFTP está muy fragmentada, con múltiples opciones de capacitación ofrecidas por una plétora de instituciones. Si bien en Paraguay ha habido programas y experiencias exitosas de EFTP, su crecimiento ha sido disperso y descoordinado. Su planificación la realizan por lo general distintos organismos que se centran en determinados grupos o necesidades muy específicas (MEC et al., 2011; UNESCO, 2013).

Paraguay carece de un sistema integrado de enseñanza y formación técnica y profesional. En los últimos años, los intentos de coordinar mejor los programas de EFTP y de divulgarlos entre el público en general a nivel nacional no han logrado establecer un sistema nacional integrado de EFTP. El Plan Nacional de Mejoramiento de la Educación Técnica y Profesional 2011-2013 representó un esfuerzo por ampliar la oferta de EFTP y mejorar su calidad reforzando la colaboración público-privada y recaudando fondos. La ley que se debatió en 2012 para regular y articular la EFTP no llegó a materializarse. Los nuevos estatutos del Ministerio de Educación, aprobados en 2017, definen las funciones de un órgano asesor, el Consejo Nacional de Educación y Trabajo (CNET), que opera en un esquema tripartito, uno de cuyos objetivos es proponer y aprobar un plan estratégico para EFTP, fomentando la coordinación con los distintos sectores que participan en la ejecución de políticas relacionadas con la educación y el trabajo. Entre las funciones del CNET está crear una unidad técnica interministerial responsable de establecer y mantener actualizado el Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales, cuyas actividades llevan realizándose desde 2014 con un equipo de trabajo de ambos ministerios, Educación y Trabajo. Esto debería servir de eficaz trampolín para avanzar hacia una EFTP integrada, que reclama medidas amplias y ambiciosas que habrán de complementarse con acciones específicas que aborden los principales desafíos de la EFTP en los diferentes niveles de educación (secundaria alta, postsecundaria, permanente y no formal) y en diferentes ámbitos: calidad, pertinencia y coherencia/eficiencia del sistema.

Debe apoyarse la EFTP de enseñanza secundaria alta para transformarla en puerta de entrada efectiva al mercado de trabajo, pero también a la EFTP post-secundaria. Dada la tasa de deserción escolar después de los 15 años, mejorar la utilidad de la EFTP en el nivel de enseñanza secundaria alta puede ser un instrumento eficaz para mantener la asistencia escolar y mejorar la transición al empleo. Además de las medidas antes mencionadas para mejorar el aprendizaje en educación media, relacionadas con los profesores y las prácticas docentes, y los recursos y la gestión escolares, la EFTP en secundaria alta merece especial atención como una forma de mejorar la transición de la escuela al trabajo. Para ello es crucial diseñar programas de formación profesional adaptados a los cambios y necesidades de la economía, dotarse de más mecanismos para facilitar el diálogo entre educadores, sindicatos y asociaciones empresariales, y adaptar los planes de estudios a estas necesidades cambiantes. También es fundamental centrarse, además de en las habilidades específicas, en las básicas y transversales que son transferibles y preparan a los trabajadores para adaptarse a la cambiante demanda de habilidades y para construir itinerarios de formación profesional. También es esencial la orientación profesional para proporcionar asesoramiento y realimentación activos a los jóvenes estudiantes, a fin de identificar vocaciones profesionales e informarles sobre las perspectivas del mercado de trabajo. Por último, hacer un uso significativo del lugar de trabajo como un entorno de aprendizaje de calidad es un elemento crucial para formar en los aspectos prácticos de la profesión de que se trate y favorecer una mejor transición al empleo (OCDE, 2010). Estas acciones, unidas a iniciativas de comunicación específicas, deberían realzar la reputación de la EFTP inicial en Paraguay como un mecanismo eficaz de transición de la escuela al trabajo. A este respecto, de observaciones casuales se infiere que el bachillerato técnico está bien considerado entre los paraguayos y que, a diferencia de la mayoría de países de la región de ALC, se considera una plataforma de formación más sólida para acceder a la educación superior que el bachillerato científico. Con todo, su percepción como medio para acceder a un empleo o iniciar una carrera profesional puede mejorarse considerablemente.

La calidad y pertinencia de la EFTP postsecundaria han de mejorarse. Si bien la EFTP inicial en el nivel de secundaria alta puede inculcar habilidades útiles, tal formación es a veces –y cada vez más– insuficiente para ciertas profesiones, y debe complementarse con EFTP postsecundaria de la máxima calidad y pertinencia (OCDE, 2014). La EFTP postsecundaria se proporciona en Paraguay sobre todo a través de los Institutos Técnicos Superiores (ITS), cuya supervisión compete al Ministerio de Educación, según se establece en la Ley de Educación Superior 4995/13. Para mejorar su calidad y pertinencia, tres elementos parecen críticos. En primer lugar, integrar el aprendizaje basado en el trabajo en los programas de EFTP, ya que constituye un entorno óptimo de aprendizaje que además facilita la contratación posterior. Esto debería ser un requisito obligatorio, y la financiación de ITS públicos debería ligarse a su cumplimiento. En segundo lugar, los profesores deberían poseer sólidas capacidades docentes, así como conocimientos y experiencia actualizados del sector. Esto implica promover acuerdos flexibles que faciliten contratar profesionales directamente de la industria o establecer contratos a tiempo parcial. Además, los requisitos de cualificación para enseñar en este nivel deberían adaptarse para reflejar la combinación deseada de requisitos: competencias académicas, pedagógicas y prácticas. En tercer lugar, el plan de estudios deberá reflejar una combinación tanto de habilidades técnicas y laborales como de competencias básicas. De hecho, la experiencia internacional revela que muchos adultos, incluso con educación postsecundaria, poseen unas débiles habilidades básicas, al tiempo que las empresas afirman que son habilidades particularmente difíciles de encontrar (OCDE/Manpower, de próxima aparición; OCDE, 2014). Estas dimensiones deberían incorporarse a criterios que aplicasen el Consejo Nacional de Educación Superior y el Ministerio de Educación para determinar la idoneidad de los ITS. En la región de ALC, algunas buenas prácticas pueden transponerse a futuras reformas. A modo de ejemplo, en Brasil y Colombia existe la obligación de recibir formación o capacitación práctica remunerada en el lugar de trabajo tras haber cursado EFTP, con unos resultados positivos para la inserción laboral. Jamaica es un buen ejemplo de formación para profesores de EFTP, a través de su Instituto de Desarrollo de la Formación Profesional (UNESCO, 2016).

La EFTP no formal requiere una mejor coordinación y apoyo. La función de SINAFOCAL, creado en 2001, está más relacionada con la definición de la estrategia de formación profesional, con una clara responsabilidad de supervisar la calidad de la EFTP no formal, incluida la certificación y acreditación de habilidades, así como una función de investigación que implica el análisis de las habilidades demandadas por el sector productivo. El SNPP, operativo desde 1971, centra su actividad en la provisión efectiva de formación. En la práctica, ambos organismos proporcionan formación y el deslinde de competencias aún no está bien definido. Si bien se progresa en esa dirección, el objetivo debería ser que ambas instituciones operasen de manera coordinada y complementaria, y que la función de SINAFOCAL de afianzar la calidad del sistema no formal de EFTP contase con respaldo financiero. El reciente desarrollo de un Registro de instituciones de formación y capacitación laboral (REIFOCAL) es un buen avance. Por su parte, el SNPP puede ser un medio eficaz de facilitar la inserción en el mercado de trabajo, pero los desafíos que afronta para proporcionar formación de calidad relacionados con una infraestructura obsoleta o insuficiente aconsejarían aumentar sus recursos financieros.

Paraguay debe avanzar hacia un sistema nacional integrado de EFTP que fomente la calidad y la pertinencia, favorezca la transparencia de los resultados del aprendizaje y la transferibilidad de las cualificaciones, y que ofrezca trayectorias profesionales claras. Las múltiples modalidades de EFTP plantean un desafío a la hora de garantizar su calidad y pertinencia en todo el país. En consecuencia, deberá formularse una política nacional para EFTP que coordine la oferta existente, mejore la transparencia de los resultados del aprendizaje y establezca cualificaciones fáciles de interpretar por estudiantes y empleadores, uniformes en todo el país y que vayan acompañadas de evaluaciones rigurosas. También puede facilitar la transición de la formación no formal a modalidades formales. A este respecto, quizás convendría elaborar un Marco Nacional de Cualificaciones; este, si bien potencialmente costoso, puede ser también enormemente beneficioso. Los debates al respecto deberían integrarse en la agenda conducente a definir el PNTE 2030. El reconocimiento de competencias previas puede ser también crítico en un país donde el aprendizaje a menudo se lleva a cabo fuera de la educación formal, como por ejemplo en el seno de la familia, en el centro de trabajo o a través de una actividad individual autónoma. Por último, la creación de trayectorias profesionales claras puede dotar de mayor atractivo al sistema de EFTP.

Es preciso mejorar el ajuste entre la oferta y la demanda de habilidades para favorecer la empleabilidad

Mejorar la transición de la escuela al trabajo y fomentar la empleabilidad exigen medidas que vayan más allá del sistema de educación y habilidades e incluyan mecanismos para ajustar mejor las habilidades a las efectivamente demandadas por la economía. Para lograr un ajuste eficaz entre trabajadores y puestos vacantes, la política dirigida a mejorar la pertinencia de las habilidades debe complementarse con más información y mejores programas.

El alcance de las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) ha de ampliarse a fin de apoyar programas de formación e intermediación que faciliten un mejor acceso a las vacantes. PAMT y Servicios Públicos de Empleo pueden facilitar una mejor transición de la escuela al trabajo con programas de formación e intermediación, pero su cobertura es limitada en Paraguay (OIT, 2014). Más del 90% de las búsquedas de empleo del país se realizaron en 2009 a través de canales informales (Mazza, 2011). Esto indica que el ajuste entre oferta y demanda de trabajo podría ser mucho más eficiente. Los servicios públicos de empleo pueden reforzarse no solo ampliándolos y aumentando su presencia a nivel local, sino también introduciendo marcos de gestión del rendimiento, con una asistencia más individualizada en la búsqueda de empleo y aumentando el uso de tecnologías digitales para ampliar su alcance y eficacia. Por lo que respecta a los servicios de formación, y más allá de la función que desempeñan SNPP y SINAFOCAL, algunas valiosas alianzas público-privadas, como Sape'a y Nuevas Oportunidades de Empleo para Jóvenes, imparten formación a jóvenes desfavorecidos, pero su pequeña escala ha limitado su impacto (OCDE/CAF/CEPAL, 2016).

Mejorar la información sobre el mercado de trabajo puede ser un instrumento eficaz para promover mejores opciones educativas y profesionales. Proporcionar a los estudiantes información sobre las trayectorias profesionales y opciones de que disponen tras la graduación puede ayudarles a tomar decisiones informadas sobre su campo de estudio y futura carrera profesional. Esta puede ser una forma eficaz de resaltar los sectores en los que más escasean determinadas habilidades y ayudar de este modo a cerrar las brechas competenciales. Un ejemplo interesante al respecto es el servicio web Ponte en Carrera de Perú, que recopila información de ofertas educativas y demandas del mercado de trabajo para ponerla a disposición de los potenciales estudiantes.

Establecer mecanismos institucionales con miras a fomentar el diálogo entre los educadores, el sector privado y los trabajadores será fundamental para anticipar e identificar las necesidades de habilidades. Los consejos de habilidades dedicados a sectores económicos particulares, en los que participan diversas partes interesadas, pueden ayudar a identificar mejor las habilidades de las que se carece e inspirar el desarrollo de programas formativos específicos que colmen tales carencias. Debería reforzarse el papel del Observatorio Laboral del Ministerio de Trabajo, un organismo esencial en la obtención de información sobre necesidades de habilidades, incluidos datos específicos sobre carencias a nivel regional. El Consejo Nacional de Educación y Trabajo avanza en la dirección correcta al promover la cooperación interministerial para buscar respuestas de política a las brechas existentes entre la oferta y la demanda de habilidades.