Capítulo 1. El análisis de impacto regulatorio en el ciclo de gobernanza regulatoria

En este capítulo se describen la pertinencia y la necesidad de evaluar la calidad de la normativa. También se presenta el análisis de impacto regulatorio, herramienta que se utiliza en varios países de la OCDE para analizar la calidad de la regulación e implementar mejores propuestas regulatorias que deriven en beneficios netos para la sociedad. Además, se explica el vínculo entre el análisis de impacto regulatorio y el ciclo de gobernanza regulatoria.

    

La importancia de evaluar las propuestas normativas1 radica en los efectos potenciales, positivos o negativos que éstas pueden producir. Idealmente, las propuestas normativas que se pretenden implementan deben generar no solamente beneficios netos positivos, sino el mayor beneficio posible. Ésta es una labor complicada y es posible lograrla al aplicar un proceso de evaluación de la regulación que analice el diseño de la misma, si ésta es la mejor alternativa para solucionar un problema, y que identifique cuáles son los beneficios para la sociedad.

La necesidad de evaluar la normativa

La regulación es el conjunto de normas jurídicas de distintos niveles jerárquicos que define la participación de las personas o las empresas en un mercado, en un sector o en alguna actividad económica o social. El proceso mediante el cual se establecen e implementan estas reglas puede definir su pertinencia, importancia y efecto sobre el sujeto y el objeto de la normativa. Esto implica que el proceso de emisión de la normativa determina la calidad de la misma y tiene un efecto directo sobre los resultados o consecuencias de la política pública.

Es importante subrayar este punto, la calidad en el proceso de emisión de la normativa tiene un efecto directo sobre los resultados previstos una vez que se pone en marcha (incluso, es frecuente que se generen efectos que no fueron identificados). Esto significa que el proceso de emisión de normativa tiene una influencia importante sobre el cumplimiento de los objetivos planteados y el posible beneficio neto potencial; estos y otros aspectos se analizan más adelante.

De hecho, una regulación específica puede abrir o cerrar mercados; puede promover la eliminación de monopolios o su formación; puede generar barreras de entrada; puede reducir o impulsar los incentivos para innovar o emprender; etc. También puede asegurar la calidad de servicios públicos como la educación, salud, etc. Es muy importante revisar y mejorar el proceso por el cual se emite la normativa, para asegurar que ésta se ha planteado en la dirección correcta y tiene como objetivo un problema específico.

La OCDE, a través del Comité de Política Regulatoria, ha publicado las Recomendaciones del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria (OECD, 2012[1]). En estas recomendaciones, se hace explícita la importancia de implementar un proceso que vigile la calidad de la regulación, véase el Recuadro ‎1.1.

Por ejemplo, la primera recomendación del Consejo señala el compromiso político al más alto nivel sobre una política de gobierno completo para vigilar la calidad de la regulación. La segunda recomendación hace referencia a los principios de gobierno abierto, que incluye la participación de los interesados en el proceso regulatorio y la formulación de reglas claras y comprensibles. La cuarta recomendación se centra en el análisis de impacto regulatorio (AIR), una herramienta específica para evaluar los posibles efectos de la normativa (OECD, 2012[1]).

El trabajo de la OCDE en materia de política regulatoria ha generado diversos documentos entre los que se identifican los posibles efectos positivos de una política pública de esta naturaleza. Por ejemplo, el crecimiento y el desarrollo económico se han promovido a través de una política que incluye reformas estructurales, la liberalización de mercados, la apertura de mercados y la creación de un contexto poco restrictivo para los negocios (OECD, 2014[2]). Además, se reconoce el vínculo entre la política regulatoria y una serie de reformas estructurales, de las cuales se ha documentado:

  • La relación recíproca entre una política regulatoria eficaz y la apertura de mercados, que tiene como consecuencia abrir canales para la innovación, el emprendimiento y el fortalecimiento de beneficios para los consumidores.

  • La relación entre los principios de la política de competencia y aquellos que fomentan la calidad de la regulación.

  • La relación entre la reforma de mercados regulados y la infraestructura, y los efectos positivos sobre la reducción de precios, la innovación, la calidad en el servicio y la capacidad de elección de los consumidores.

Recuadro ‎1.1. Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria
  1. 1. Comprometerse al más alto nivel político con una política expresa de gobierno completo para la calidad regulatoria. La política debe tener objetivos y marcos claros para la implementación a fin de asegurar que, si la regulación se emplea, los beneficios económicos, sociales y medioambientales justifiquen los costos, se consideren los efectos distributivos y se maximicen los beneficios netos.

  2. 2. Adherirse a los principios de gobierno abierto, considerando la transparencia y la participación en el proceso regulatorio a fin de asegurar que la regulación se encuentre al servicio del interés público y esté informada de las necesidades legítimas de aquellos a quienes concierne y afecta. Esto conlleva ofrecer oportunidades significativas (incluso en línea) para que el público contribuya al proceso de preparar borradores de propuestas regulatorias y a la calidad del análisis de apoyo. Los gobiernos deben asegurarse de que las regulaciones sean comprensibles y claras y de que las partes puedan entender fácilmente sus derechos y obligaciones.

  3. 3. Establecer mecanismos e instituciones para supervisar activamente los procedimientos y objetivos de la política regulatoria, apoyarla e implementarla, y por consecuencia fomentar la calidad de la regulación.

  4. 4. Integrar el análisis de impacto regulatorio (AIR) a las primeras etapas del proceso de diseño de políticas públicas para formular proyectos regulatorios nuevos. Identificar claramente las metas de política pública, y evaluar si es necesaria la regulación y de qué manera puede ser más efectiva y eficiente para alcanzar dichas metas. Tomar en cuenta los medios diferentes de la regulación y determinar la retribución de los diversos enfoques analizados para identificar el mejor.

  5. 5. Revisar de forma sistemática el inventario de regulación significativa con base en metas de política pública claramente definidas, incluida la consideración de costos y beneficios, a fin de asegurar que las regulaciones estén actualizadas, se justifiquen sus costos, sean rentables y consistentes, y cumplan con los objetivos de política pública planteados.

  6. 6. Publicar de manera periódica informes acerca del desempeño de la política regulatoria y los programas de reforma, así como de las autoridades públicas encargadas de aplicar las regulaciones. Dichos informes también deben contemplar información acerca de cómo funcionan en la práctica herramientas regulatorias tales como el análisis de impacto regulatorio AIR), la consulta pública y las revisiones de las regulaciones existentes.

  7. 7. Desarrollar una política congruente que contemple el papel y las funciones de las entidades regulatorias a fin de infundir mayor confianza de que las decisiones en cuestiones regulatorias se toman a partir de criterios objetivos, imparciales y coherentes, sin conflictos de interés, prejuicios ni influencias indebidas.

  8. 8. Asegurar la efectividad de los sistemas para revisar la legalidad y la justicia procesal de las regulaciones y decisiones que toman los órganos facultados para emitir sanciones en el ámbito regulatorio. Asegurar que las personas y las empresas tengan acceso a estos sistemas de revisión a un costo razonable y conozcan las decisiones oportunamente.

  9. 9. Aplicar, cuando se considere adecuado, la evaluación, la gestión y las estrategias de comunicación de riesgos al diseño y la implementación de las regulaciones para asegurar que éstas estén bien orientadas y sean efectivas. Los reguladores deben evaluar de qué manera tendrán efecto las regulaciones y diseñar estrategias de implementación y aplicación sensibles.

  10. 10. Promover, cuando sea adecuado, la coherencia regulatoria a través de mecanismos de coordinación entre los niveles de gobierno supranacional, nacional y subnacional. Identificar los problemas transversales en materia de regulación en todos los órdenes de gobierno, con el objeto de promover la coherencia entre los enfoques regulatorios y evitar la duplicidad o conflicto de regulaciones.

  11. 11. Impulsar el desarrollo de capacidades y el desempeño de la gestión regulatoria en los órdenes subnacionales de gobierno.

  12. 12. Tomar en cuenta, al desarrollar medidas regulatorias, todos los estándares y marcos internacionales de cooperación pertinentes en la misma área y, cuando sea adecuado, los probables efectos que tengan en terceros fuera de su jurisdicción.

Fuente: (OECD, 2012[1]), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/101787/9789264209022-en.

Actualmente, muchos países han adoptado una política regulatoria; sin embargo, existen desafíos importantes en materia de regulación. Por ejemplo: la falta de uniformidad y continuidad en la aplicación de la regulación; la promoción de la participación de diversos actores interesados en el proceso regulatorio; la capacidad de implementar una regulación eficaz; así como el escaso proceso de evaluación de la regulación. Por estas razones es importante promover un programa de política regulatoria que incluya objetivos como (OECD, 2015[3]):

  • Reducir los efectos perversos y no intencionados de la regulación,

  • Reducir las cargas regulatorias a través de la desregulación y las alternativas a la regulación,

  • Reducir las incongruencias en la regulación y la falta de experiencia, y

  • Reducir la falta de capacidad institucional y de profesionalización en la regulación.

Al tomar en cuenta que la normativa puede tener un efecto positivo o negativo sobre el desempeño de un sector económico, una actividad económica o social, es apremiante concluir que se requiere estudiar el proceso de emisión de normas para asegurar que existan criterios que aseguren su contribución al bienestar social, se alcancen los objetivos previstos y se reduzcan los riesgos potenciales que dieron origen a la normativa. Uno de los instrumentos más utilizados para lograr este objetivo entre los países de la OCDE es el análisis de impacto regulatorio, que es una herramienta que permite evaluar si la regulación propuesta es la mejor opción (ya sea regulatoria o no) y si el beneficio neto es positivo. De esta forma, se reduce el riesgo de diseñar e implementar propuestas que no han sido evaluadas.

Componentes esenciales del AIR: introducción

El análisis de impacto regulatorio es una herramienta que sirve para examinar de manera sistemática los beneficios, costos y efectos potenciales de una propuesta normativa (o alternativa no regulatoria), ya sea nueva o la modificación de una preexistente. Esta herramienta es una práctica que ha permeado prácticamente en todos los países de la OCDE como un instrumento para vigilar y asegurar la efectividad de la normativa. En la práctica, todos los países de la OCDE utilizan una versión del AIR para analizar su regulación (véase siguiente sección en donde se incluye una descripción resumida de las prácticas de AIR en países OCDE, y véase el capítulo siguiente en donde se incluye una descripción más detallada del sistema AIR en algunos países seleccionados de la OCDE). En el Recuadro ‎1.2 se puede observar un ejemplo de la adopción del AIR, en particular en Estados Unidos.

Recuadro ‎1.2. El modelo de AIR de Estados Unidos

Las principales razones que llevaron a introducir el AIR en Estados Unidos fueron: i) la necesidad de asegurar que las instituciones federales justificaran las intervenciones regulatorias antes de emitir una regulación, y consideraran medios de intervención ligeros antes de comprometerse con una regulación onerosa; ii) la necesidad del gobierno central de controlar la conducta de las instituciones, a quienes se les delegaron poderes regulatorios; y iii) la necesidad de promover la eficiencia de las decisiones regulatorias al introducir la obligación de realizar un análisis de costo-beneficio en el AIR.

Subyacente a la introducción del AIR, desde un punto de vista general, se encontraba la idea de que los responsables de la formulación de políticas debían tomar decisiones informadas, basadas en toda la evidencia disponible. En el caso de Estados Unidos, esta idea se asoció inicialmente con un claro énfasis en la necesidad de evitar imponer cargas regulatorias innecesarias a los negocios, resultado que en principio se garantizó al introducir la obligación general de realizar un análisis de costo-beneficio de alternativas a la regulación y justificar la adopción de esa regulación con beneficios netos. Pese a que el sistema de Estados Unidos ha permanecido casi sin cambios, el enfoque inicial se modificó parcialmente: de reducción de costos a realizar un mejor balance entre los beneficios y costos regulatorios.

Los primeros pasos del AIR se acompañaron con una reforma a los acuerdos de gobernanza adoptados por la administración para la elaboración de propuestas regulatorias:

  • El AIR se introdujo como un procedimiento obligatorio en un conjunto de reglas administrativas ya existente.

  • La introducción del AIR exigió crear un órgano central de supervisión encargado de evaluar la calidad de los AIR producidas, la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios.

  • Un enfoque en el análisis de costo-beneficio. El sistema de AIR de Estados Unidos se basa de manera clara y explícita en la práctica del análisis de costo-beneficio.

Fuente: (OECD, 2015[4]), Regulatory Policy in Perspective: A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264241800-en.

Una de las principales razones de la amplia difusión del AIR es que ayuda a mejorar el proceso de toma de decisiones que define la normativa. El AIR promueve un proceso sistemático, con un enfoque comparativo sobre decisiones de política (OECD, 2008[5]), y hace consciente al emisor de la normatividad sobre la identificación precisa del problema que se quiere atender, además de las distintas alternativas para lograrlo. Adicionalmente, el AIR pregunta sobre la viabilidad económica de implementar una regulación o, dicho en otras palabras, que sus costos sean menores que los beneficios.

Otra ventaja del AIR es que provee un método de análisis basado en evidencia e información empírica que compara distintas propuestas o alternativas; promueve la identificación de beneficios y costos (directos o indirectos) derivados de la regulación; establece un sistema racional de decisiones y evalúa de forma transversal la regulación, etc. El Cuadro ‎1.1 incluye las etapas esenciales del AIR que, si se abordan de manera correcta, permitirán hacer una evaluación eficaz de la calidad de la regulación (el capítulo 5 contiene la evaluación de cada una de estas etapas en el proceso de emisión de normativa del Perú).

La evaluación ex ante que provee el AIR idealmente debe incluir un análisis sobre la propia necesidad de regular, o incluso sobre la intervención del gobierno, a través de la identificación de un problema específico, como las deficiencias del mercado, la asimetría en la información, la necesidad de proteger derechos ciudadanos, etcétera (definición del problema). De este análisis se desprende no solamente la identificación clara y concisa de un problema sino la mejor opción de intervención del gobierno si es justificable (objetivo de la política pública), que puede ser un instrumento regulatorio u otro de distinta naturaleza (alternativas de la regulación).

Cuadro ‎1.1. Componentes esenciales del AIR

Componente

Definición del problema

Objetivos de la política pública

Alternativas a la regulación

Evaluación de impactos

Cumplimiento de la regulación

Monitoreo y evaluación

Consulta pública

En el proceso de decisión sobre la alternativa de intervención del gobierno (que puede ser regulatoria o no regulatoria), los funcionarios deberían:

  • Valorar los impactos económicos, sociales y medioambientales, considerando los posibles efectos especiales y de largo plazo;

  • Evaluar si la adopción de instrumentos internacionales puede reducir los problemas de política pública que se han identificado e impulsar la coherencia a nivel global, con una alteración mínima de los mercados nacionales e internacionales,

  • Este análisis siempre debe considerar como alternativa la opción de no intervenir de ninguna forma, que será el punto de referencia para el análisis comparativo.

La evaluación de impacto pretende identificar los costos y beneficios de la regulación, ya sean directos o indirectos, para su posterior cuantificación en caso de ser posible. La evaluación de impacto puede considerarse el centro del AIR, ya que la principal función de esta herramienta es comprender los efectos que la regulación puede tener sobre los individuos, la industria y el propio gobierno. De acuerdo con la recomendación de la OCDE, cuando los proyectos regulatorios sean potencialmente importantes en sus efectos sobre la sociedad, el análisis de las propuestas ex ante debe ser preferentemente cuantitativo. Esta evaluación debería incluir costos directos (administrativos, financieros, etc.) e indirectos (costos de oportunidad o efectos derivados).

Sin embargo, el simple hecho de identificar cualitativamente los costos y beneficios es un avance importante que puede ayudar a mejorar el proceso. En todo caso, es importante hacer una descripción cualitativa de los costos y beneficios identificados, previo a su cuantificación (si ésta es posible).

La evaluación de la política pública debe considerar las estrategias y recursos necesarios para asegurar el cumplimiento de la normativa. Si se desea lograr el objetivo planteado, es necesario asegurar que los administrados cumplan con las obligaciones que se pretenden establecer. El monitoreo y evaluación de la propuesta regulatoria permitirán identificar claramente si los objetivos de política pública se están alcanzando, así como determinar si la regulación propuesta es necesaria o de qué manera puede ser más eficaz y eficiente para lograr los objetivos propuestos.

Los resultados del ejercicio de evaluación (AIR) deben ponerse a disposición del público junto con la propuesta de regulación, con el objetivo de recibir comentarios de los actores interesados y a partir de eso, elaborar una segunda versión mejorada de la propuesta (consulta pública), si fuera el caso. De acuerdo con la recomendación del Consejo, una buena práctica es hacer consulta como parte del proceso del AIR.

Aparte de las etapas esenciales del AIR, para que el proceso de evaluación funcione de manera adecuada, éste debe ser vigilado por una institución que tenga como uno de sus principales objetivos asegurar que el proceso de emisión de la regulación supera los controles diseñados con los estándares definidos (órgano de supervisión). Este proceso debe identificar en forma clara las prioridades, los riesgos, los casos de excepción y el impacto (véase la recomendación 3 de OECD, 2012[1]). Las funciones de esa institución normalmente trascienden las relacionadas con el AIR; de ser posible, deberían incluir todo el ciclo de gobernanza regulatoria. En el Cuadro ‎1.2 se muestran las funciones de una institución supervisora de la política regulatoria.

Cuadro ‎1.2. Funciones de las instituciones supervisoras de la política regulatoria

Áreas de responsabilidad

Funciones

Ubicación

Consulta/ Participación de los interesados

Control de calidad

Dentro del gobierno

Calidad legal

  • Examinar las evaluaciones

  • Gobierno central (ej. Oficina del Primer Ministro, Oficina del Gabinete) / Tesorería

Simplificación administrativa

  • Impugnar los procesos o herramientas insatisfactorias

  • Ministerio de Finanzas/ Ministerio de Economía

AIR

  • Revisar la calidad legal

  • Ministerio de Justicia

Evaluación ex post

Identificar áreas de política donde la regulación puede ser hecha con mayor eficacia

  • Otros ministerios

Otros (ej. Programa de desregulación o gobierno electrónico)

  • Juntar las opiniones de los interesados en áreas en donde los costos regulatorios son excesivos y hacerlos llegar de forma individual a los departamentos/ ministerios

Fuera del gobierno

  • Revisión de la regulación existente

  • Órganos independientes

  • Análisis del acervo de publicaciones y/o flujo de la regulación

  • Parlamento

  • Abogar por áreas específicas de la reforma

  • Grupo asesor

Mejora sistemática de la política regulatoria

  • Oficina del Procurador General

  • Relaciones institucionales, por ej. cooperación con foros internacionales

  • Coordinación con otros órganos de supervisión

  • Vigilancia y emisión de informes, incluido el informe de avance al parlamento/ gobierno para ayudar a seguir con éxito la implementación de la política regulatoria

Coordinación de las herramientas regulatorias

  • Promover la adopción de los diferentes aspectos de la política regulatoria en cada una de las etapas del ciclo regulatorio

Guía y formación

  • Emitir directrices

  • Proveer asistencia y consejo a los órganos reguladores para las evaluaciones de desempeño

Fuente: Basado en (OECD, 2012[1]), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es; Renda, A. (2015), “Regulatory Impact Assessment and Regulatory Policy”, en (OECD, 2015[4]), Regulatory Policy in Perspective: A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, http://dx.doi.org/10.1787/9789264241800-en; y OECD 2014 Regulatory Indicators Survey results, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/measuringregulatory-performance.htm.

La práctica internacional del AIR

El análisis de impacto regulatorio es una herramienta que idealmente debería aplicarse en la regulación primaria y secundaria; de lo contrario, la calidad que se gana en un segmento puede ser minada por su regulación subordinada. En la Gráfica ‎1.1 puede observarse un indicador compuesto que muestra el nivel de adopción del AIR, es decir, la estipulación de requisitos formales en el marco regulatorio para implementar esta herramienta, incluidos los arreglos institucionales; la metodología usada, es decir, la forma en que se evalúan los impactos de la regulación, considerando los costos y beneficios, las alternativas regulatorias y no regulatorias, la evaluación de riesgos, así como la existencia de una guía para la aplicación de la metodología definida; la supervisión en el proceso, lo que implica contar con funciones formalmente establecidas para supervisar la práctica del AIR y la existencia de requisitos para asegurar la calidad del análisis de la regulación, y la transparencia entre los países de la OCDE, esta última entendida como la capacidad con la que el proceso del AIR se abre a los interesados y la medida en la que éstos puedan participar en él. Como se puede confirmar, el Reino Unido, México y la Unión Europea son los países con las prácticas más destacadas para las leyes primarias.

En la Gráfica ‎1.2, se observa el mismo indicador para las leyes secundarias. En este nivel jerárquico, el Reino Unido, México y la Unión Europea continúan como los países con la mayor puntuación en la aplicación de la metodología, el proceso de transparencia, la adopción y supervisión del AIR. Es importante mencionar que en esos países destaca la práctica de la implementación del AIR, de acuerdo con sus principios y su marco legal. Sin embargo, no implica que no existan diversas áreas de mejora en la aplicación de estos sistemas, ya que uno de los principales desafíos en los procesos de calidad regulatoria es precisamente su implementación.

La OCDE ha seguido de cerca el trabajo de América Latina en el desarrollo y aplicación del AIR, especialmente en países como Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Perú. En esta región, el uso del AIR se está haciendo presente; sin embargo, la difusión de esta herramienta todavía requiere un impulso importante. En América Latina, solo en tres países existe el requisito formal de llevar a cabo el AIR; en dos de ellos se formalizó para toda la regulación subordinada y en uno para un subconjunto de la regulación (Querbach and Arndt, 2017[5]). Sin embargo, el AIR se aplica en cuatro países; en uno es para toda la regulación y en tres es para un subconjunto. Lo anterior implica que al menos hay un país con rezago en el uso del AIR a pesar de ser un requisito formal y un país utiliza esta práctica sin que se haya puesto en instrumentos legales. Véase Gráfica ‎1.3.

De los países en donde se lleva a cabo un AIR, México es probablemente el mejor ejemplo, ya que la implantó para toda la regulación subordinada que emana del Ejecutivo. Costa Rica ha implementado el AIR, pero solamente para la regulación que genera trámites. Por último, en Brasil hay distintas instituciones públicas con un grado importante de independencia que han adoptado el AIR, pero no es una práctica transversal de gobierno.

Gráfica ‎1.1. Indicadores compuestos: análisis de impacto regulatorio para la formulación de leyes primarias
Gráfica ‎1.1. Indicadores compuestos: análisis de impacto regulatorio para la formulación de leyes primarias

Notas: Los resultados aplican exclusivamente a procesos para la formulación de leyes primarias iniciadas por el Ejecutivo. El eje vertical representa la calificación total agregada a través de cuatro categorías separadas de los indicadores compuestos. La calificación máxima de cada categoría es uno, y la calificación máxima agregada para el indicador es cuatro. La gráfica excluye a Estados Unidos donde todas las leyes primarias son iniciadas por el Congreso. En la mayoría de los países, casi todas las leyes primarias son iniciadas por el Ejecutivo, con la excepción de México y Corea, donde una gran parte son iniciadas por el Parlamento/ Congreso (90.6% y 84%, respectivamente).

Fuente: OECD 2014 Regulatory Indicators Survey results, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/measuring-regulatory-performance.htm.

Gráfica ‎1.2. Indicador compuesto: análisis de impacto regulatorio para la formulación de leyes secundarias
Gráfica ‎1.2. Indicador compuesto: análisis de impacto regulatorio para la formulación de leyes secundarias

Notas: El eje vertical representa la calificación total agregada a través de cuatro categorías separadas de los indicadores compuestos. La máxima calificación para cada categoría es uno, y la máxima calificación agregada para el indicador es cuatro.

Fuente: 2014 Regulatory Indicators Survey results, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/measuring-regulatory-performance.htm.

Gráfica ‎1.3. Adopción del AIR: requisitos formales y prácticas en América Latina
Gráfica ‎1.3. Adopción del AIR: requisitos formales y prácticas en América Latina

Fuente (Querbach and Arndt, 2017[5]), “Regulatory policy in Latin America: An analysis of the state of play”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 7, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/2cb29d8c-en.

El AIR como parte del ciclo de gobernanza regulatoria

Los objetivos de un programa de política regulatoria son parte de un proceso más amplio que incluye el AIR. Por ejemplo, existen elementos adicionales para asegurar la calidad en la normativa como es la consulta pública y el análisis de impacto regulatorio. En conjunto, estas herramientas son partes fundamentales de lo que la OCDE denomina, el ciclo de gobernanza regulatoria, que es el modelo que utiliza para asegurar la efectividad de la regulación (véase Gráfica ‎1.4). De hecho, entre las recomendaciones más importantes de la OCDE en esta materia, se incluye la adopción del ciclo completo bajo un enfoque basado en evidencia y riesgos identificados.

De acuerdo con la OCDE, es importante adoptar un método de evaluación de la normativa durante las etapas de diseño (ex ante), que incorpore criterios de proporcionalidad y de costo-beneficio. Por lo tanto, el AIR es un elemento clave para el manejo adecuado del ciclo de gobernanza regulatoria. De hecho, una práctica pertinente en materia de gobernanza regulatoria – y que se considera necesaria para obtener los resultados previstos en las políticas públicas diseñadas – implica un proceso de análisis cíclico que vincule la concepción de la normativa con el desempeño de la misma, una vez que se implementa y genera sus primeros efectos.

El ciclo de gobernanza regulatoria cuenta con cuatro etapas principales: desarrollo de la política pública y elección de instrumentos; diseño de la nueva normativa (o revisión de la existente); implementación de la regulación; y el monitoreo y evaluación de sus efectos (OECD, 2011[6]). Sin embargo, la antesala de este análisis es la identificación del problema de política y que requiere la intervención del gobierno.

El AIR es un elemento que permite medir la pertinencia de las normativas frente a los objetivos de política pública. Por consiguiente, el AIR se debe llevar a cabo entre la definición del problema de política pública (paso 1) y la aplicación y cumplimiento de la regulación (paso 3). El AIR interviene en la identificación del problema, a través de una consulta preliminar con los interesados o posibles afectados, a fin de elaborar una descripción del problema, hacer ajustes o precisar el problema identificado por los funcionarios públicos. Con esta información es posible elaborar un planteamiento de política pública y elegir los instrumentos de intervención (paso 1).

Gráfica ‎1.4. Ciclo de gobernanza regulatoria
Gráfica ‎1.4. Ciclo de gobernanza regulatoria

Fuente: (OECD, 2011[6]), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en.

Posteriormente, el AIR ayuda a seleccionar la mejor opción para que intervenga el gobierno, ya sea con mecanismos regulatorios o de otra naturaleza; para ello utiliza el análisis de costo-beneficio, entre otras herramientas de análisis de costos. El diseño final de la normativa es parte del proceso del AIR, que incluye un proceso de consulta adicional que debiera ser más abierto y con el objetivo de hacer ajustes a los instrumentos regulatorios utilizados (paso 2). Este proceso de consulta es muy importante para que la normativa sea lo más adecuada posible, ya que permite identificar omisiones, sesgos, efectos no identificados, etc. Véase en el Recuadro ‎1.3 un ejemplo de cómo se lleva a cabo un proceso de consulta en uno de los países de la OCDE.

El ciclo de gobernanza regulatoria continúa con la implementación de la normativa y su monitoreo y evaluación. Esta etapa cierra el ciclo, al identificar nuevos problemas y objetivos de política pública que deberían inducir ajustes en los instrumentos creados, ya sea a nivel de diseño o de implementación.

Es muy importante mencionar que la implementación del ciclo de gobernanza regulatoria debe llevarse a cabo teniendo en cuenta cuatros principios de eficiencia y gobernanza moderna: consulta, coordinación, cooperación y comunicación. Estos principios deben alinear la participación de la sociedad civil con las diferentes entidades gubernamentales y los organismos nacionales e internacionales.

Recuadro ‎1.3. Consultas públicas en Canadá

En Canadá, la idoneidad de las consultas conducidas por los ministerios con los representantes involucrados previo a buscar la ponderación del Gabinete de una propuesta regulatoria, junto con el resultado de las consultas, como el apoyo de los interesados, desempeña un papel importante para determinar si el Gabinete aprobará la publicación anticipada de la propuesta para comentarios del público en general.

En 2009, el gobierno de Canadá emitió una Guía para una Consulta Regulatoria Eficaz, las directrices proporcionan información sobre los componentes de una consulta regulatoria eficaz junto con listas de verificación acerca de:

  • Relación continua, constructiva y profesional con los representantes interesados

  • Plan de consulta

    • Declaración de motivo y objetivos

    • Análisis del entorno público

    • Elaboración de calendarios realistas

    • Coordinación interna e interministerial

    • Selección de herramientas de consulta

    • Selección de participantes

    • Planeación efectiva del presupuesto

    • Evaluación continua, evaluación de final del proceso y documentación

    • Retroinformación/seguimiento

  • Al llevar a cabo las consultas

    • Comunicar información neutral, pertinente y oportuna

    • Garantizar que los encargados de la consulta tengan las habilidades necesarias

Fuente: (Government of Canada, 2007[7]), “Guidelines for Effective Regulatory Consultations”, www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/erc-cer/erc-cer01-eng.asp.

Referencias

[7] Government of Canada (2007), “Guidelines for Effective Regulatory Consultations”, www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/erc-cer/erc-cer01-eng.asp.

[3] OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

[4] OECD (2015), Regulatory Policy in Perspective: A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264241800-en.

[2] OECD (2014), Regulatory Policy in Mexico: Towards a Whole-of-Government Perspective to Regulatory Improvement, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264203389-en.

[1] OECD (2012), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es.

[6] OECD (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en.

[5] Querbach, T. and C. Arndt (2017), “Regulatory policy in Latin America: An Analysis of the State of Play”, OECD Regulatory Policy Working Papers, Vol. 7, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/2cb29d8c-en.

Nota

← 1. En este estudio, normativa y regulación son sinónimos, y se refiere a los instrumentos legales emitidos por una autoridad gubernamental que establecen obligaciones, restricciones, o derechos para empresas y ciudadanos en una jurisdicción específica.

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