Evaluación y recomendaciones

Los acontecimientos recientes que se destacaron en (OECD, 2017[1]) colocan a México como pionero en la labor de emprender reformas. Con el Pacto por México, que no tuvo precedentes, el país conformó el paquete de reformas más ambicioso que los adoptados por cualquier miembro de la OCDE en los últimos tiempos. Estas reformas estructurales han abarcado un amplio número de sectores y áreas de políticas públicas, y constituyen avances decisivos. Sin embargo, aún deben plasmarse en resultados tangibles. De cara al futuro, México necesita asegurarse de cosechar los beneficios de esos esfuerzos inéditos de reforma. Ello requerirá que las reformas se pongan en práctica de manera eficaz y que entre estas acciones haya una gran coordinación y armonización.

La cooperación regulatoria internacional (CRI) supone, una importante oportunidad para apoyar las reformas regulatorias, de competencia y, en términos más generales, económicas y de gobernanza que se han adoptado para fortalecer la eficiencia del mercado y la eficacia de las políticas públicas a nivel nacional. La cooperación regulatoria posibilita que los países, y en especial los órganos reguladores nacionales, comprendan mejor y consideren los efectos de sus medidas regulatorias, incluso fuera de sus fronteras. Podrían recoger y aprovechar el conocimiento que en aspectos semejantes han acumulado otras jurisdicciones. La CRI les brinda la oportunidad de elaborar estrategias concertadas que fortalezcan la efectividad de sus medidas individuales, consoliden una mejor aplicación y limiten el arbitraje regulatorio, así como de solucionar las divergencias regulatorias excesivas que podrían resultar costosas para los ciudadanos y las empresas. En pocas palabras, la CRI puede ser útil para que los reguladores sobrepasen la inherente naturaleza local de la preparación y aplicación de leyes y reglamentos, en un entorno de creciente internacionalización de los flujos de bienes, servicios, capitales y personas, así como una interdependencia cada vez mayor entre los países.

La CRI es de particular importancia para un país como México, que está fuertemente involucrado en relaciones económicas internacionales. Más de un tercio del PIB de México se debe a su comercio, la mayor parte del cual está dirigido a Estados Unidos y la Unión Europea. De ahí que no sorprenda que hoy el TLCAN y otras negociaciones comerciales se centren primordialmente en barreras regulatorias no arancelarias. Por su ubicación geográfica, el país tiene relaciones arraigadas en América del Norte y es un actor de enorme influencia en América Latina, con la cual comparte un lenguaje en común. Asimismo, con el paso de los años, México ha aumentado su presencia internacional, como lo muestra la firma de su adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986, seguida de su incorporación a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 1994 y a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995. Hoy en día, es un participante activo en muchos foros internacionales e integrante de numerosos acuerdos y marcos de cooperación internacionales. A pesar de eso, como ocurre en todos los países, la globalización todavía no ha permeado el trabajo cotidiano de los reguladores.

El presente informe tiene por objetivo contribuir a que los reguladores en México diseñen regulaciones de vanguardia que estén a la altura del actor global en el que el país se ha convertido, con la finalidad última de que sus habitantes reciban los beneficios de la globalización.

¿Qué es la cooperación regulatoria internacional (CRI)?

En la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012 (OECD, 2012[2]) se destaca que en el panorama globalizado actual los órganos reguladores ya no pueden trabajar aisladamente. Tienen mucho por aprender de sus pares en el extranjero y muchos beneficios por recibir si armonizan sus enfoques con los de ellos. La CRI es ya un componente esencial para garantizar la calidad y la pertinencia de las regulaciones hoy. Por ende, el principio 12 de la Recomendación invita a los reguladores a:

“Tomar en cuenta, al desarrollar medidas regulatorias, todos los estándares y marcos internacionales de cooperación pertinentes en la misma área y, cuando sea adecuado, los probables efectos que tengan en terceros fuera de su jurisdicción” ” (OECD, 2012[2])

Con base en la Recomendación, la (OECD, 2013[3]) define la CRI como un acuerdo o convenio institucional, formal o informal, que se celebra entre países para impulsar una forma de coherencia en el diseño, vigilancia, aplicación o evaluación ex post de la regulación (OECD, 2013[4]) También se hace hincapié en las diversas opciones con que cuenta un país para abordar la cooperación regulatoria, las cuales abarcan desde la adopción unilateral de buenas prácticas regulatorias que promueven una formulación de regulación basada en evidencia hasta diferentes mecanismos de cooperación (bilateral, regional o multilateral), los cuales posibilitan la creación de posturas e instrumentos regulatorios en común con otros países (Gráfica 1). En el Recuadro 1 se presentan ejemplos de una selección de mecanismos y sus beneficios.

Gráfica 1. Diversidad de mecanismos de CRI
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Nota: Los mecanismos unilaterales se indican en color gris, mientras que los mecanismos colaborativos, que abarcan de bilaterales a multilaterales, se marcan con azul.

Fuente: Basado en (OECD, 2013[3]), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en

En este informe se documentan y analizan las principales políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional en México, empleando la gama de mecanismos posibles de CRI para estructurar el análisis, cuyos dos ejes principales son: 1) las iniciativas unilaterales que México ha emprendido para apoyar la coherencia regulatoria mediante buenas prácticas regulatorias, concretamente la evaluación de impacto regulatorio (análisis de impacto regulatorio, AIR1), la participación de actores interesados y la adopción de estándares internacionales; y 2) los esfuerzos de cooperación que realiza México en materia regulatoria, de manera bilateral, regional o multilateral, a través de memorandos de entendimiento (MoU), el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria con Estados Unidos, acuerdos de reconocimiento mutuo, acuerdos comerciales y/o la participación en foros internacionales.

Recuadro 1. La cooperación regulatoria internacional (CRI) en la práctica: ejemplos de mecanismos y beneficios relacionados

En diferentes países se observan ejemplos claros de prácticas de CRI que los han ayudado a cumplir con mayor eficacia sus objetivos de política pública.

La adopción de estándares internacionales para la normatividad de motocicletas puede contribuir a mejorar la seguridad y salvar a millones de dólares

El 15 de septiembre de 2014, el gobierno de Australia eliminó el requisito de modificar los guardafangos traseros de las motocicletas nuevas para cumplir con la normatividad especial de las Reglas de Diseño Australianas, que agregaban tal requisito a las normas internacionales comúnmente aceptadas. Anular esa disposición significa que no será obligatorio que a unas 70,000 nuevas motocicletas cada año se les adapten extensiones para los guardafangos traseros. Se calcula que con ello la carga regulatoria disminuirá en unos US $14.4 millones.

Fuente: http://minister.infrastructure.gov.au/jb/releases/2014/September/jb096_2014.aspx.

La participación en una organización regional ayudó a mejorar la calidad del agua, aumentar la fauna y la flora y evitar inundaciones

La Comisión Internacional para la Protección del Rin (CIPR) facilita la cooperación en la cuenca del río Rin, incluidas sus áreas aluviales y vertientes fluviales. La CIPR se creó en 1950, tras un acuerdo diplomático entre Suiza, los Países Bajos, Francia, Alemania y Luxemburgo. El Convenio de Berna de 1963 le otorgó fundamento jurídico. En 1976 se le incorporó como miembro la Comunidad Económica Europea (CEE). La CIPR combina representantes políticos con expertos técnicos. A lo largo de los años ha arrojado beneficios significativos para la cuenca del Rin, como los siguientes:

  • Mejor calidad de agua.

  • Mayor número de especies animales y vegetales.

  • Prevención de inundaciones.

  • Mejoras ecológicas.

Fuente: (Black and Kauffmann, 2013[5]), “Transboundary water management”, in OECD, International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 3: Transnational Private Regulation and Water Management, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200524-4-en

La participación en la organización multilateral coadyuvó a mejorar la eficacia de pruebas químicas, con menores costos y con beneficios para la salud y el ambiente.

El sistema de la OCDE de Aceptación Mutua de Datos contribuye a que los gobiernos y la industria ahorren unos EUR 153 millones cada año gracias a la reducción de pruebas químicas y la homologación de instrumentos y políticas para la seguridad química entre jurisdicciones. Además, la cooperación ha rendido beneficios menos cuantificables, como los obtenidos en las áreas de salud y medio ambiente gracias a que los gobiernos tienen la capacidad de evaluar y manejar más productos químicos que si trabajaran de manera independiente, a la prevención de demoras en la comercialización de nuevos productos y al mayor conocimiento sobre métodos nuevos y más eficaces para evaluar sustancias químicas.

Fuente: (OECD, 2013[4]), Chapter 1: “Chemical safety”, International Regulatory Co-operation: Case Studies, vol. 1: Chemicals, Consumer Products, Tax and Competition, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200487-en.

Elementos clave de diagnóstico de CRI en México

México destaca por su compromiso para llevar a cabo diversos mecanismos de CRI y el uso activo de facto de estos (Gráfica 2). Llama la atención en particular que la CRI se ha integrado decididamente en las disciplinas de mejora regulatoria del país, es decir, en el desarrollo y la revisión de las regulaciones que son iniciativa del poder Ejecutivo a nivel federal. Eso por sí solo resulta notable, por tratarse de un área en la que la CRI se convirtió apenas hace poco tiempo en componente clave de la calidad regulatoria en los países de la OCDE, expresamente a raíz de su Recomendación de 2012. De ahí que la mayoría de los países sigan analizando los medios eficaces para aprovecharla, si bien sólo unos cuantos han aplicado de verdad prácticas especiales de CRI como parte de su agenda de política regulatoria. No obstante, recientemente México reformó su ambicioso y avanzado marco jurídico, orientado a impulsar una mejor regulación en aras de establecer un vínculo en particular sofisticado entre las buenas prácticas regulatorias y el comercio, lo cual trasciende la práctica prevaleciente en la actualidad en la mayoría de los demás países. Aunado a ello, el gobierno mexicano y los órganos reguladores participan ampliamente en la cooperación internacional a nivel bilateral, regional y multilateral, tanto por medio de iniciativas políticas de alto nivel como a nivel técnico.

Con esas acciones, México se muestra firmemente decidido a ponerse a la vanguardia de una cooperación regulatoria internacional eficaz. Sin embargo, esas iniciativas, si bien importantes y visibles, se han llevado a cabo de manera pragmática y ad hoc, no como resultado de una estrategia integral. Aún existen retos para que la CRI beneficie plenamente a la población de México: con frecuencia las medidas en esta materia son específicas, fragmentadas y de alcance limitado, y cuando se le pone en práctica, la CRI no necesariamente deriva en resultados tangibles. El presente informe constituye una buena oportunidad para que México haga un balance de sus gestiones de CRI y diseñe un enfoque más coherente con base en los logros obtenidos hasta ahora. Será de ayuda para que el país fije la prioridad de sus acciones de CRI de manera más eficaz.

Partiendo del panorama de las políticas, prácticas y logros de CRI de México que se presentan en los tres capítulos de este informe, se identifican tres grandes áreas de mejora. El primer paso que podría ayudar a México a fortalecer su compromiso político y armonizar los incentivos para sostener una CRI más sistemática consiste en diseñar y desarrollar una visión integral y estratégica de la CRI, definiendo funciones y responsabilidades con claridad (1). Con base en dicha visión, el gobierno mexicano contará con una herramienta más completa para garantizar que todos los actores involucrados estén bien informados sobre este tipo de cooperación y tengan los incentivos suficientes para llevarla a cabo (2), al mismo tiempo que las iniciativas de CRI se ponen en marcha de manera eficaz (3). Los tres ejes anteriores abarcan los tres capítulos de este informe, sea el marco institucional y de políticas para la cooperación regulatoria internacional en México (capítulo 1), los mecanismos unilaterales de dicha cooperación (capítulo 2) y las iniciativas de colaboración en esta materia (capítulo 3).

Tomando en cuenta el carácter innovador de las políticas y prácticas de CRI, las recomendaciones se enfilan a ayudar a México a sacar provecho de su marco de CRI, que ya es avanzado, a fin de obtener mejores resultados. En el informe se admite que comprender las buenas prácticas de esta área es una labor que se halla aún en constante cambio y que la mayoría de los países siguen esforzándose para establecer los requisitos básicos de CRI.

Gráfica 2. Perspectiva de los esfuerzos de CRI de México
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Fuente: Elaborado por el autor.

Crear una visión integral de cooperación regulatoria internacional y una estrategia para que esta impulse el desarrollo económico y contribuya al bienestar de los mexicanos

Actualmente, la visión y las políticas de CRI están fragmentadas entre los distintos instrumentos jurídicos y de política pública, por lo que podría haber diferentes requisitos para las diversas herramientas regulatorias. El marco jurídico y de políticas para la CRI aplicable en México se inscribe en dos conjuntos principales de disposiciones legales: i) dos documentos clave que enmarcan las prácticas de CRI en el proceso regulatorio nacional: la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) y la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN), y ii) diversos documentos jurídicos y de política pública que abarcan las iniciativas transfronterizas de cooperación de México en materia regulatoria, como la Ley de Celebración de Tratados (LCT), la Ley de Comercio Exterior (LCE) y numerosas disposiciones sectoriales. Por esa razón no están unificadas ni la estrategia ni la visión globales de CRI del país, lo que dificulta comunicar a los reguladores su importancia y las prácticas esperadas. México podría beneficiarse al articular una visión y estrategia de CRI que reúna las diferentes actividades que se han realizado a nivel unilateral, bilateral y multilateral. Una visión integral de la cooperación regulatoria internacional contribuiría a asegurar que esta se considere en todas las actividades de política pública de México, y que todas las autoridades que participan en la puesta en marcha de la CRI colaboren para perseguir una misma meta.

Un buen número de autoridades en México participan en la cooperación regulatoria internacional, ya sea llevándola a cabo, supervisando su aplicación o ambas cosas. Sin embargo, muchas de ellas trabajan en grupos aislados, sin un entendimiento común de la CRI ni de su aporte al desarrollo del país. Por ende, esta cooperación suele estar encabezada por autoridades especialmente expuestas al contexto internacional y carece de una perspectiva de gobierno entero. Contar con funciones y responsabilidades de CRI claramente definidas sería útil para mejorar la eficacia de las prácticas respectivas de cada autoridad y del gobierno mexicano en su conjunto. Cabe subrayar que diversas autoridades comparten de facto la supervisión de la CRI, concretamente la COFEMER (el órgano encargado de vigilar la mejora regulatoria en México, hoy CONAMER),2 la Secretaría de Economía (responsable de negociar acuerdos comerciales y supervisar el proceso de normalización en México, la adopción de estándares internacionales y la emisión de notificaciones a la OMC) y la Secretaría de Relaciones Exteriores (encargada de coordinar la agenda internacional de las autoridades gubernamentales). En los países de la OCDE es común que se repartan las responsabilidades de supervisión (OECD, 2013[3]) (OECD, 2018[6]). No obstante, el riesgo de fragmentación, y en ocasiones de duplicación de funciones, va en detrimento de un enfoque de gobierno entero, tanto para las disciplinas unilaterales como para las iniciativas de cooperación. Ante tal situación, la experiencia de otros países, como Canadá, ha puesto de relieve la importancia de una asignación clara de responsabilidades respecto a la CRI y una firme coordinación entre las entidades correspondientes (ver Recuadro 4).

México ha puesto en práctica procesos y requisitos legales innovadores para incluir las consideraciones internacionales en su proceso regulatorio nacional. Esas consideraciones de CRI guardan particular relación con aspectos comerciales y están determinadas por las acciones de México para cumplir sus obligaciones con la OMC, de conformidad con los acuerdos sobre la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC). En cambio, no se ha aprovechado del todo el potencial de la CRI para mejorar la eficacia regulatoria nacional de manera más general.

El proceso actual de AIR en materia de comercio exterior constituye un mecanismo de coordinación bien planeado entre las autoridades del gobierno mexicano; asimismo, es una herramienta útil para considerar los efectos de la regulación en las importaciones y exportaciones de México. Se centra principalmente en asegurar el envío de notificaciones a la OMC según los acuerdos sobre OTC y la MSF. Dado que esto se puso en funcionamiento recientemente, es muy pronto para evaluar cómo ha beneficiado la calidad de las regulaciones mexicanas y la eficacia de las notificaciones a la OMC. De vista al futuro, la coordinación que genera y la oportunidad que abre para identificar los efectos comerciales de las regulaciones podrían potenciarse para comprender mejor el significado de las restricciones no arancelarias al comercio y orientar a los órganos reguladores para solucionar las cargas regulatorias innecesarias al comercio.

México ha establecido requisitos detallados para que los reguladores empleen los instrumentos internacionales disponibles como base de las regulaciones y estándares técnicos cuando sea plausible, acorde con la creciente tendencia de los países de la OCDE a hacerlo así (OECD, 2018[6]). En consecuencia, el proceso de elaboración de estándares y regulaciones técnicas en el país está bien orientado a armonizar el marco regulatorio mexicano con los instrumentos internacionales, a fin de evitar adoptar estándares y regulaciones técnicas que sean innecesariamente onerosas para el comercio internacional. Por el contrario, no existe el requisito general de tomar en cuenta los instrumentos internacionales para elaborar regulaciones subordinadas de manera más amplia. Una mayor consideración de los instrumentos internacionales desde el comienzo del proceso normativo de todas las regulaciones subordinadas sería útil para sustentar una formulación de regulaciones mejor documentada y aumentar la compatibilidad con los enfoques regulatorios que se gestan a nivel internacional. De hecho, al contemplar las opciones de política o preparar una iniciativa, contar con información recopilada sobre instrumentos internacionales será una referencia útil para los reguladores y ayudará a garantizar que las políticas nacionales y dichos instrumentos internacionales sean compatibles (OECD, 2018[6]).

Algunos procesos que forman parte del análisis de impacto regulatorio (AIR con análisis de impacto en el comercio exterior o AIR de alto impacto) requieren que los órganos reguladores tomen en cuenta el entorno internacional, tanto en la evaluación de impactos como en la de opciones regulatorias. Extender esos requisitos a todos los procesos de AIR aplicables a todas las regulaciones subordinadas (incluidas las regulaciones técnicas) podría constituir una herramienta útil para ayudar a los reguladores a reunir evidencia extranjera e internacional pertinente, conocimiento especializado y enfoques regulatorios que fundamenten las medidas y decisiones que adopten.

Aun cuando en las prácticas de mejora regulatoria del Ejecutivo federal de México se contempla cada vez más el entorno internacional, hasta ahora se ha excluido en gran medida a los poderes Legislativo y Judicial de los gobiernos federal y subnacionales. La Ley General de Mejora Regulatoria (véase Recuadro1.3) puede brindar la oportunidad de solucionar algunos aspectos de esta situación. Si bien no aborda la CRI directamente para los otros poderes, fuera del Ejecutivo y los niveles subnacionales de gobierno, establece la obligación de incorporar buenas prácticas regulatorias (BPR) durante su proceso de elaboración de regulación. La puesta en marcha de la Ley ofrecerá amplias oportunidades para crear conciencia y fomentar el intercambio de prácticas entre estos diferentes niveles, lo que incluye lo concerniente a la CRI.

Recomendaciones

Construir una visión clara de cómo la cooperación regulatoria internacional contribuye al bienestar de los mexicanos dentro del contexto más amplio de la estrategia nacional de desarrollo, con un itinerario a mediano plazo y objetivos a largo plazo.

  • Sería adecuado que la visión de CRI esclareciera los objetivos y prácticas esperados de esta, tomando en cuenta los diversos mecanismos de CRI, así como sus respectivos beneficios y retos. Es recomendable que los objetivos que se busca alcanzar a través de la CRI no se limiten a reducir las barreras comerciales. La visión de CRI de México debería de sustentar la eficacia y los logros en eficacia administrativa relacionados con la transferencia y recopilación de evidencia y conocimiento especializado derivados de una mayor cooperación en materia regulatoria transfronteriza, garantizar la competencia y la seguridad de los productos para los consumidores mexicanos, así como proteger el medio ambiente y la seguridad y salud humanas, entre otros. Hasta la fecha, sólo un par de países de la OCDE han establecido una definición central común de lo que la CRI es e implica en sus jurisdicciones (Recuadro 2). Estos ejemplos, así como el marco de CRI que elaboró la OCDE, pueden ser un punto de referencia para construir la visión nacional. La Agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento de Chile (Recuadro 3) también es un ejemplo útil de cómo puede incorporarse la reforma regulatoria a la agenda de productividad más amplia del país.

  • Convendría que la estrategia de CRI se difundiera en todo el gobierno y que en su diseño se contara con aportaciones provenientes de dentro y fuera del gobierno, a fin de garantizar la apropiación de prioridades estratégicas. Los órganos reguladores conocen su campo de acción y a sus pares. El objetivo del gobierno podría ser facilitar su cooperación al dejar en claro qué es la CRI y qué puede esperarse de ella; orientar en los casos en que sea necesario, y facilitar el acceso a información pertinente (véase más adelante).

  • En vista de los recursos limitados del gobierno, la estrategia debería dar prioridad a las iniciativas de cooperación internacional en los casos en que haya una sólida justificación para la CRI (en el Recuadro 5 se presentan los factores que pueden determinar el éxito de la cooperación). Por lo común, los beneficios de la CRI tienden a superar sus costos cuando existe una relación vecinal o hay estrechos vínculos económicos, como ocurre con una interdependencia comercial. Es factible que la cooperación bilateral en materia regulatoria con socios comerciales disminuya los conflictos comerciales y aumente los flujos de importaciones y exportaciones de México. De igual manera, una cooperación regulatoria bilateral más sistemática con los países vecinos podría ayudar a hacer frente a retos conjuntos relacionados con la cercanía geográfica o con preferencias semejantes (por ejemplo, la cooperación con políticas ambientales en el golfo de México. Ello puede tener lugar a nivel nacional/federal o a nivel subnacional (por ejemplo, entre estados), o incluso entre el nivel federal y el gobierno de un estado extranjero vecino.3 En un ámbito más general, podrían dedicarse más esfuerzos a la cooperación bilateral y regional que los órganos reguladores mexicanos sostengan con otros países de América Latina, en especial aquellos que poseen disciplinas similares en materia de calidad regulatoria. En el caso de países con los que México tiene menos vínculos, los escenarios regionales y multilaterales ofrecen buenas oportunidades para catalizar y beneficiarse del intercambio de información, evidencia y aprendizaje de una amplia gama de socios. En este sentido, la información recopilada mediante disciplinas de mejora regulatoria (por ejemplo, evaluaciones de impacto ex ante y ex post o procesos de participación de actores) podría potenciarse a fin de identificar las prioridades para la visión estratégica de CRI y hacia dónde hay que dirigir los esfuerzos específicos de dicha cooperación.

Asegurar la coordinación y el diálogo en torno a la CRI para promover una aceptación más sistemática de esta.

  • Facilitar la fluidez en el diálogo y la coordinación entre autoridades que vigilan la realización de la CRI en todos los órdenes de gobierno. Se podría institucionalizar más el diálogo permanente entre los tres principales organismos que vigilan las diferentes actividades de CRI. A medida que se desarrolle la visión de CRI, sería útil que se acompañara de mayor claridad respecto a las atribuciones de la CRI en las leyes y/o reglamentos de las autoridades pertinentes. Dado el alcance de la CRI, es probable que la vigilancia de las actividades respectivas siga repartida entre diversas autoridades. La coordinación constante entre las autoridades responsables, sobre todo la COFEMER, la Secretaría de Economía y la Secretaría de Relaciones Exteriores, será fundamental para garantizar una visión en común, como ocurre en Canadá (Recuadro 4).4 De igual modo, la asignación de personal especializado en CRI a cada uno de los organismos pertinentes podría ayudar a facilitar el manejo de la estrategia de CRI y a promover un flujo continuo de información hacia los reguladores y el servicio público.

  • Aumentar los intercambios estratégicos entre la SRE y las secretarías competentes u órganos reguladores sectoriales que participan directamente en las organizaciones internacionales para asegurar una posición más coordinada entre estas.

  • Crear mayor conciencia y comprensión de la CRI entre todas las autoridades, sean del gobierno federal, estatal o municipal; de los poderes Legislativo o Judicial, así como de órganos autónomos. La puesta en marcha de la Ley General de Mejora Regulatoria y la reforma a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización ofrecen oportunidades idóneas para analizar de qué manera las agendas de mejora regulatoria y normalización pueden impulsar una estrategia de gobierno entero para la CRI que apoye el desarrollo de México.

  • Garantizar el diálogo entre reguladores en todos los niveles de gobierno. Entre los reguladores existen retos e intereses en común referentes a la calidad y la cooperación en materia regulatoria. En este sentido, un mecanismo de debate e intercambio entre los reguladores los ayudaría a desarrollar una comprensión conjunta, compartir experiencias y aprender unos de otros acerca de la CRI. A este respecto, los modelos aplicados en Canadá y Nueva Zelanda podrían aportar lecciones útiles (Recuadro 2).

  • Ofrecer oportunidades para el diálogo con las partes interesadas en CRI a fin de ayudar a dar prioridad a las iniciativas de CRI. Las partes interesadas son quienes comprenden mejor las barreras regulatorias y divergencias que generan costos o conflictos a sus actividades o dificultan su crecimiento. Con la finalidad de focalizar sus esfuerzos, sería útil una estrecha colaboración entre las autoridades políticas de alto nivel, los órganos reguladores y las entidades reguladas, para conocer sus prioridades respecto de la cooperación. La consulta pública que se llevó a cabo en México y en Estados Unidos para elaborar el plan de trabajo del Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR) es un importante ejemplo y precedente. Ese tipo de oportunidades de consulta podrían tener lugar con mayor regularidad. Entre los ejemplos relevantes a nivel internacional están las consultas efectuadas en Canadá y Estados Unidos en el marco del Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC, por sus siglas en inglés) y la Plataforma Refit que lanzó la Comisión Europea (Recuadro 7).

Promover e incluir en la mejora regulatoria una mayor comprensión de la CRI, sin limitarse al comercio y permeando el proceso regulatorio completo.

  • Sistematizar la consideración de instrumentos y prácticas internacionales (más allá de los estándares técnicos internacionales) en el proceso de formulación de regulaciones primarias y subordinadas (que trasciendan las regulaciones técnicas). Podría exhortarse a los reguladores a que, al elaborar iniciativas de regulaciones subordinadas nuevas, tomen en cuenta también los instrumentos internacionales que son aplicables al área regulada, indicando el nivel de cumplimiento de dichos instrumentos, de conformidad con lo que ya se ha hecho respecto a las regulaciones técnicas.

  • Sistematizar la consideración de experiencia internacional en el proceso de la AIR. El proceso de la AIR constituye una oportunidad única para recopilar evidencia y catalizar el conocimiento especializado de los reguladores de otras jurisdicciones. Sin embargo, fuera del caso concreto del AIR con evaluación de impacto en el comercio exterior, al considerar opciones regulatorias solo se requiere contemplar prácticas internacionales cuando se lleva a cabo una AIR de alto impacto. Para todas las AIR que se realicen, podría hacerse sistemático el siguiente planteamiento: “Describa la forma como se regula el problema en otros países y/o las buenas prácticas internacionales a este respecto”.

Recuadro 2. Marcos normativos para la cooperación regulatoria internacional: los casos de Canadá, Nueva Zelanda y los Estados Unidos

Algunos países de la OCDE interesados en el tema han invertido en la definición y consolidación de un marco normativo para la CRI. Las estrategias van desde disposiciones administrativas (como en Estados Unidos) o instrumentos de política pública (como en Canadá), hasta la creación de guías prácticas que reúnen los diversos mecanismos de CRI y estudios de caso (como en Nueva Zelanda).

Canadá

La Directiva del Gabinete sobre Gestión Regulatoria (CDRM, por sus siglas en inglés) establece los requisitos que deben cumplir los órganos reguladores canadienses al elaborar y poner en marcha regulaciones. La directiva ordena a los departamentos y a las dependencias aprovechar las oportunidades de cooperación con otras jurisdicciones para minimizar las barreras al comercio y disminuir el número de requisitos regulatorios específicos para Canadá, a menos que se justifiquen.

En el Secretariado de la Junta del Tesoro de Canadá, que es el organismo central de vigilancia regulatoria, recae la responsabilidad de establecer estrategias y prioridades concernientes a la cooperación regulatoria para el gobierno del país, que la define como un proceso en el que los gobiernos trabajan juntos para:

  • Reducir las diferencias regulatorias innecesarias

  • Eliminar duplicidades en los requisitos y los procesos

  • Homologar o armonizar regulaciones

  • Compartir información y experiencias

  • Adoptar estándares internacionales

El marco normativo de Canadá para la cooperación regulatoria internacional se aplica a una serie de actividades regulatorias, entre ellas: desarrollo de políticas; inspecciones; certificación; adopción y elaboración de estándares, y aprobaciones de productos y pruebas.

Nueva Zelanda

Las Expectativas del Gobierno para Buenas Prácticas Regulatorias de Nueva Zelanda incorporan elementos de cooperación regulatoria internacional. Entre ellos, las expectativas relativas al diseño del sistema regulatorio, centradas en la consonancia con los estándares y prácticas internacionales pertinentes para maximizar los beneficios del comercio y de los flujos transfronterizos (excepto si se pusieran en riesgo objetivos y valores nacionales importantes). Las Directrices para el Proceso y el Contenido de Legislación del Comité Asesor para el Diseño Legislativo se ocupa de temas transfronterizos, así como de tratados y obligaciones internacionales. El Gabinete de Nueva Zelanda adoptó las Directrices, que son el principal referente del gobierno para evaluar si una iniciativa de ley se apega a los principios jurídicos y constitucionales aprobados.

Asimismo, Nueva Zelanda está preparando una guía práctica de CRI, inspirada en un trabajo que publicó la Escuela de Gobierno de Australia y Nueva Zelanda, el cual documenta la gran experiencia de la cooperación regulatoria transtasmania. La finalidad de la guía es posibilitar que los responsables de la formulación de políticas y los órganos reguladores locales realicen elecciones informadas entre las distintas alternativas de CRI. La guía presenta una serie de opciones de cooperación que van de la coordinación unilateral a la cooperación formal e informal. Describirá los beneficios y los costos de las diferentes opciones de la serie, con base en estudios de caso pertinentes. Asimismo, la guía identifica los siguientes objetivos de la cooperación: i) reducir las barreras para el comercio y la inversión, ii) aumentar la capacidad regulatoria y generar seguridad y confianza, iii) incrementar la eficacia regulatoria y de política pública.

Estados Unidos

La cooperación regulatoria internacional está consagrada en la Orden Ejecutiva 13609 y estas son sus principales características:

  • Asigna la función y la responsabilidad de la CRI a un grupo de trabajo en específico.

  • Los órganos reguladores deben informar en el Plan Regulatorio anual de las actividades de CRI que razonablemente se prevea que derivarán en regulaciones importantes.

  • Los órganos reguladores identificarán las regulaciones que impliquen efectos internacionales significativos.

  • Los órganos reguladores deben solucionar las diferencias innecesarias en los requisitos regulatorios como parte de la revisión retrospectiva, ex post.

  • Respecto a las regulaciones con efectos internacionales significativos, los órganos reguladores deben considerar ciertos criterios de gobiernos extranjeros.

La Orden Ejecutiva añade algunos prerrequisitos para cooperar con otras partes: i) transparencia regulatoria y participación pública; ii) coordinación interna de gobierno entero, y iii) realización de evaluaciones regulatorias.

Fuente: Sitio web de la Junta del Tesoro de Canadá: www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/regulatory-cooperation/learn-about-regulatory-cooperation.html (consultado el 5 de marzo de 2018) y Directiva del Gabinete sobre Gestión Regulatoria de Canadá: www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/cabinet-directive-regulatory-management.html#cha610b (consultado el 23 de marzo de 2018); Orden Ejecutiva 13609 de Estados Unidos: www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2012-05-04/pdf/2012-10968.pdf (consultado el 5 de marzo de 2018); base de datos de documentos de reunión de APEC: http://mddb.apec.org/Documents/2014/EC/WKSP2/14_ec_wksp2_002.pdf (consultado el 5 de marzo de 2018), (OECD, 2013[3]), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.

Recuadro 3. Agenda Nacional de Productividad, Innovación y Crecimiento de Chile

El gobierno chileno anunció la Agenda Nacional de Productividad, Innovación y Crecimiento, de cuatro años de duración, que recurre a la reforma regulatoria para impulsar metas más ambiciosas de gobierno. En la Agenda, bajo la coordinación del Ministerio de Economía, participaron partidos políticos y un amplio grupo de ministerios y dependencias con la finalidad de superar la brecha de productividad.

La Agenda contempló 47 medidas distribuidas en siete ejes de acción, entre ellos: “eficiencia en la regulación y prestación de servicios públicos” y “nueva institucionalidad”. A estos dos ejes los acompañan acciones de reforma regulatoria para establecer acuerdos de gobernanza que respalden las nuevas políticas y herramientas con que se mejorará la calidad de la regulación.

La Agenda se difundió entre el público y el sector privado, mientras que los avances en cada una de las medidas se registraron en un sitio web especial (www.agendaproductividad.cl). En general, la Agenda presentó 47 medidas, 10 proyectos de ley y 37 iniciativas administrativas, para lo cual se invirtieron USD 1 500 millones entre 2014 y 2018.

Fuente: Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, “Agenda de productividad, innovación y crecimiento”, www.agendaproductividad.cl/ (consultado el 10 de marzo de 2018).

Recuadro 4. Coordinación de la CRI en Canadá

En Canadá, son tres las dependencias que asumen las funciones de cooperación regulatoria internacional (CRI). La Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá es el organismo responsable de establecer políticas y estrategias para favorecer la CRI. Para ello, trabaja muy de cerca con Asuntos Globales de Canadá, que se ocupa de encabezar la negociación de acuerdos comerciales bilaterales, plurilaterales y multilaterales, y con el Consejo Canadiense de Normas, organismo encargado de coordinar las actividades de normalización nacionales e internacionales. Las tres dependencias han creado una fuerte vinculación para garantizar coherencia en la visión y práctica de la CRI.

Cuadro 1. Asignación de responsabilidades de CRI, Canadá

Secretaría de la Junta del Tesoro (TBS, por sus siglas en inglés)

Asuntos Globales de Canadá (GAC, por sus siglas en inglés)

Consejo Canadiense de Normas (SCC, por sus siglas en inglés)

Supervisa el ciclo de vida regulatoria (desarrollo, gestión y revisión)

Encabeza la negociación de acuerdos de libre comercio, para lo cual contempla las BPR y la CRI, con apoyo de la TBS.

Coordina las actividades de normalización (nacionales e internacionales).

Hace cumplir el uso de BRP —incluida la CRI— mediante una función de cuestionamiento de las propuestas de regulación.

Entrega al TBT y SPS notificaciones para la OMC en los casos en que las regulaciones implican un posible efecto comercial.

Asesora a los gobiernos federal y provinciales/territoriales sobre problemas concernientes a la incorporación de estándares a la normatividad.

Brinda asesoría y orientación a los órganos reguladores en relación con requisitos de política pública, mejores prácticas, etc. Esto incluye una guía para para incorporar estándares a la normatividad en colaboración con el SCC.

Representa a Canadá en organizaciones internacionales como la OMC, apoyado por la TBS y el SCC, según se necesite.

Promueve el uso de estándares internacionales para apoyar el cumplimiento con el CDR y el Acuerdo sobre OTC de la OMC, con el apoyo de la TBS y el GAC.

Coordina con otras jurisdicciones los foros formales de cooperación en materia regulatoria, nacionales e internacionales, en representación del gobierno de Canadá.

Representa a Canadá en foros internacionales y regionales de estándares.

Fuente: Ritchot, J. (2018), presentación hecha durante el Taller de Cooperación Regulatoria Internacional, 7 de febrero, en la Secretaría de Economía, México.

Recuadro 5. Factores potenciales para el éxito de la cooperación regulatoria internacional

La OCDE ha identificado diversos factores que podrían impulsar, obstaculizar y determinar las actividades de CRI. Se trata de información útil para los responsables de la formulación de políticas públicas que evalúan cuándo, cómo y con quién llevar a cabo la CRI. Sin embargo, no son reglas inamovibles de la economía política de la CRI.

  • Cercanía geográfica: la cercanía geográfica puede incrementar la necesidad y la probabilidad de entablar esta cooperación y la CRI, ya que se comparten retos comunes, visiones similares del mundo y preferencias.

  • Interdependencia económica: al haber grandes volúmenes de comercio puede ser más probable la cooperación, ya que se establecería cierto nivel de apertura regulatoria y se reducirían los costos comerciales al eliminar divergencias regulatorias innecesarias. Además, el equilibro en la interdependencia fomentaría el uso de instrumentos de CRI negociados, mientras que el desequilibrio en este renglón promovería la utilización de instrumentos unilaterales de CRI, por ejemplo, las buenas prácticas regulatorias (BPR).

  • Características políticas y económicas de los socios potenciales: la CRI se facilitaría en relaciones jerárquicas entre formuladores y seguidores de normas, que en relaciones jerárquicas entre dos formuladores y dos seguidores de normas. En las complejas relaciones no jerárquicas, la disponibilidad de regulaciones y estándares internacionales deberá facilitar sustancialmente la CRI.

  • Naturaleza de la regulación: la sensibilidad política de las medidas sujetas a regulación —es decir, sus niveles de riesgo inherente o naturaleza social y económica— puede tener un efecto significativo en la probabilidad de establecer la cooperación regulatoria internacional. La CRI sobre medidas políticamente sensibles resultaría más difícil que aquella sobre medidas menos sensibles. Por otra parte, los compromisos de CRI pueden impulsar la integración de mercado en condiciones preferenciales o no preferenciales. Los compromisos preferenciales deben impulsar las actividades competitivas de CRI, lo que no ocurre con la CRI no preferencial. Por último, dependiendo del sector, las regulaciones y los estándares pueden estar sujetos a procesos positivos de retroalimentación que promuevan la CRI o a una competencia interestatal y prácticas que la obstaculicen.

  • Gobernanza regulatoria nacional: es posible que la CRI dependa de una gobernanza regulatoria transparente y de la capacidad de los estados para hacer cumplir realmente la regulación y los compromisos de CRI a nivel nacional.

Fuente: (Basedow and Kauffmann, 2016[7]) “The Political Economy of International Regulatory Co-operation: A theoretical framework to understand international regulatory co-operation”, unpublished Working Paper, OECD, Paris.

Recuadro 6. Ejemplos de redes nacionales de órganos reguladores

En Canadá, los órganos reguladores federales han establecido convenios en los lugares donde los departamentos y dependencias federales pueden colaborar y mejorar la capacidad del personal que interviene en la regulación. Para ello, la Comunidad de Reguladores Federales observa tres objetivos estratégicos:

  • Realizar contratación selectiva y fortalecer la capacidad en materia regulatoria en toda la comunidad de órganos reguladores federales.

  • Colaborar en el intercambio de conocimientos especializados de regulación .

  • Contribuir a que la comunidad entienda mejor los nuevos conceptos regulatorios y posibilitar su uso.

La Comunidad de Reguladores Federales utiliza una plataforma digital wiki interna, a la cual sólo tienen acceso, con fines de colaboración, los empleados del gobierno canadiense; 29 dependencias integran la Comunidad.

En Nueva Zelanda, la Iniciativa para la Práctica Regulatoria Gubernamental (G-REG) es una red de organismos regulatorios de los gobiernos central y locales que se creó para dirigir y enriquecer las actividades en materia regulatoria. Su trabajo se orienta a medidas de mejora de liderazgo, cultura, práctica regulatoria y capacidad del personal en las organizaciones y sistemas regulatorios. Se centra en tres áreas de interés:

  • Desarrollo de capacidad de la organización: desde compartir estrategias hasta realizar actividades de cumplimiento y elaborar guías.

  • Desarrollo de capacidad del personal: capacitación formal y estructurada, y aprendizaje informal compartido.

  • Desarrollo de una comunidad de profesionales de la regulación: que se derive, y a la vez posibilite el crecimiento de la capacidad organizacional y humana lograda con el tiempo.

Fuente: Gobierno de Canadá: www.canada.ca/en/health-canada/corporate/about-health-canada/legislation-guidelines/community-federal-regulators.html (consultado el 5 de marzo de 2018) y Ministerio de Empresa, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda: www.mbie.govt.nz/about/our-work/roles-and-responsibilities/regulatory-systems-programme/cross-cutting-issues/regulatory-capability-g-reg-initiative (consultado el 17 de marzo de 2018).

Recuadro 7. Recolección de opiniones de las partes interesadas

Desde el arranque en 2011 del Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC, por sus siglas en inglés) de Canadá y Estados Unidos, las opiniones de las partes interesadas han sido esenciales para identificar las oportunidades y prioridades de cooperación regulatoria que benefician por igual a ambos países. El Plan de Acción Conjunto original estableció una serie de acciones e iniciativas orientadas a procurar más armonización entre Canadá y Estados Unidos; se basó en los comentarios que surgieron de consultas públicas con ciudadanos, empresas, grupos industriales, sociedad civil y otros órdenes de gobierno, todos los cuales ayudaron a la Secretaría del RCC a identificar las áreas de interés prioritarias. Destaca un elemento único del RCC: la reunión anual de partes interesadas, fundamental para su proceso de planeación de trabajo (Gráfica 3). Constituye un importante foro para el debate interactivo de ideas entre los expertos en regulación y las partes interesadas, lo que ayuda a garantizar que las prioridades de estas últimas se contemplen en los planes de trabajo. La reunión más reciente se celebró en Washington, D.C., en mayo de 2016, en la embajada de Canadá y el Centro Woodrow Wilson. En el transcurso de 2018 se realizará la próxima reunión.

Gráfica 3. Componentes del proceso de plan de trabajo del Consejo de Cooperación Regulatoria
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En Europa, se creó la plataforma REFIT como parte del programa “Legislar Mejor” de la Comisión Europea, para obtener retroalimentación a nivel nacional y supranacional. La plataforma:

  • Apoya el proceso de simplificación de la legislación de la Unión Europea y de reducción de la carga regulatoria, en beneficio de la sociedad civil, las empresas y las autoridades públicas.

  • Formula recomendaciones a la Comisión, tomando en cuenta las sugerencias hechas por los ciudadanos y las partes interesadas.

La integran el grupo gubernamental, compuesto por un representante de cada país de la Unión Europea, y el grupo de las partes interesadas, compuesto por 18 miembros y dos representantes del Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones.

La Comisión Europea analiza las recomendaciones hechas a través de la plataforma y presenta la manera en que se propone darles curso.

Fuente: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_en

Ampliar la base de información acerca de las herramientas de CRI disponibles, su aplicabilidad en diferentes contextos y la diversidad de prácticas de CRI existentes en el gobierno

Los procesos de mejora regulatoria y de normalización representan oportunidades importantes para recopilar información sobre los impactos regulatorios esperados y la manera en que los reguladores emplean los estándares internacionales. Sin embargo, en gran medida esa información se ha desperdiciado; podría aprovecharse más para orientar las iniciativas donde la puesta en marcha de la CRI aún es limitada.

La COFEMER dispone de una base de datos de AIR que muestra los efectos esperados de la regulación. Además, da seguimiento a las opiniones de las partes interesadas y puede, por ende, recabar información sobre los actores extranjeros que presentaron comentarios en el proceso de consulta de AIR y de manera informal a los reguladores. La Dirección General de Normas (DGN) también dispone de información proveniente de comentarios del extranjero que ha recibido a través de la OMC y en última instancia de socios de acuerdos de libre comercio. Los órganos autónomos, como el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), tienen sus propios procesos de mejora regulatoria y como parte de estos cuentan con información valiosa sobre el impacto de sus regulaciones. En general, la información sobre los impactos y los comentarios obtenidos de las partes interesadas podrían ser una valiosa fuente informativa para orientar mejor las inquietudes y acciones de CRI.

La información sobre los instrumentos internacionales que los órganos reguladores consideran en el desarrollo de regulaciones se encuentra fragmentada, dependiendo del proceso regulatorio que se siga. Una vigilancia y recopilación de datos más sistemáticas sobre las prácticas de las autoridades al considerar los instrumentos internacionales contribuiría a identificar los marcos internacionales recurrentes y las brechas que son relevantes, y a dirigir las actividades de capacitación hacia los sectores en los que la consideración del entorno internacional es débil. En última instancia, la información sobre el uso de instrumentos internacionales y los retos afrontados serán igualmente valiosos para las organizaciones internacionales responsables de desarrollarlos, las cuales pueden luego aprovechar esa evidencia para enriquecer sus propios procesos de supervisión y evaluación de regulación.

México participa en numerosos esfuerzos de cooperación bilaterales, regionales y multilaterales. El gobierno central y los órganos reguladores se encargan directamente de dicha cooperación. Tales experiencias son una invaluable fuente de evidencia sobre opciones regulatorias para los reguladores nacionales. La Secretaría de Relaciones Exteriores concentra la vigilancia de las iniciativas de cooperación internacional emprendidas por la administración pública mexicana. Con todo, hoy en día la información sobre iniciativas de cooperación se encuentra fragmentada y no se le aprovecha para generar una mejor comprensión de los sucesos y logros en materia de CRI en México.

A la Secretaría de Relaciones Exteriores se le consulta sistemáticamente sobre la celebración de todos los acuerdos internacionales vinculantes y también sobre la práctica de diversos compromisos voluntarios. Por su parte, la Secretaría de Economía dispone de una base de datos para búsqueda de acuerdos comerciales, la cual está a la disposición del público. Por consiguiente, hay acceso a información valiosa acerca de una amplia gama de acuerdos de cooperación. Aunado a lo anterior, la Secretaría de Relaciones Exteriores tiene una visión completa de todas las organizaciones internacionales de las cuales México es integrante, ya que acredita a todas las autoridades del país que participan en ellas. Sin embargo, la información que reúne sobre acuerdos y organismos internacionales no se utiliza de manera sistemática. A fin de crear una estrategia de gran alcance para la cooperación internacional, es fundamental contar con una perspectiva integral de dónde se realizan actividades internacionales de CRI y dónde es necesario incrementarlas.

En contraste, no es obligatorio informar a la Secretaría de Relaciones Exteriores de la terminación o entrada en vigor de acuerdos voluntarios, como los memorandos de entendimiento (MoUs), aun cuando son una forma común de cooperación en todos los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal, entre diversos sectores y áreas de política pública. Ante la falta de incentivos para que los órganos reguladores proporcionen información sobre los acuerdos que celebran, es difícil tener un panorama completo de los acuerdos de cooperación o del estado de su puesta en marcha. La ausencia de información sistemática también dificulta tener un entendimiento claro de sus efectos y de la eficacia en el logro de sus objetivos. La información concerniente a MoUs, así como las iniciativas de cooperación flexibles, serían útiles para identificar sus aspectos clave, conocer los casos exitosos y comunicar a la comunidad reguladora el cúmulo de experiencias y opciones.

La información sobre la adhesión de México a organizaciones internacionales es pública y la Secretaría de Relaciones Exteriores presenta en su sitio web abierto una lista de algunas de las organizaciones en las que participa. Sin embargo, no hay una lista completa de todas las organizaciones internacionales y la información sobre la participación en redes transgubernamentales de reguladores está descentralizada. Si hubiera más visibilidad de esos organismos internacionales, se crearía mayor conciencia de la actividad internacional de México y se facilitaría la consideración más sistemática de marcos internacionales de cooperación en la elaboración de regulación dentro del país.

Recomendaciones

Las instituciones clave, como la COFEMER, la Secretaría de Economía y la SRE, podrían utilizar de manera más sistemática la información de CRI que recopilan (por ejemplo, sobre los impactos regulatorios a través de las AIR, el uso de estándares internacionales, la retroalimentación de partes interesadas extranjeras, acuerdos internacionales) a fin de comprender mejor los efectos de los diferentes mecanismos de CRI.

  • Tanto la COFEMER como la DGN pueden potenciar la información sobre el uso de instrumentos internacionales que cada una recopila mediante procesos de AIR o de normalización para identificar el nivel general de adopción de dichos instrumentos internacionales y otros referentes de prácticas extranjeras en la elaboración de regulaciones en México.

  • La COFEMER y la DGN pueden emplear la información obtenida de la participación de las partes interesadas y los procesos de notificación a la OMC para identificar los mercados y las partes afectados por los proyectos de regulación y atender los fricciones comerciales con dichos mercados.

  • Las AIR y la evaluación ex post constituyen una rica fuente de información pública sobre los efectos esperados y reales de las nuevas medidas regulatorias y aportan referencias a las prácticas internacionales. La COFEMER podría tomar esto como base para identificar las buenas prácticas y tomar ejemplos al evaluar los costos comerciales y al hacer referencia a los marcos internacionales pertinentes.

  • La SRE y la DGN, al tener una visión completa de los respectivos tratados internacionales vinculantes y de los acuerdos y convenios de reconocimiento mutuo, podrían utilizar esta información para identificar los sectores y/o los países con los que México aún tiene un número limitado de acuerdos.

  • Una recopilación más sistemática de información sobre las prácticas de CRI puede contribuir a brindar atención a las autoridades que necesiten capacitación en materia de CRI.

Crear conciencia de los beneficios de la CRI entre los órganos reguladores a fin de brindarles más incentivos para aprovecharla.

  • Cada regulador podría concentrar la información sobre estándares internacionales/extranjeros utilizada en una base de datos o repositorio para ayudar a otros órganos reguladores relacionados o futuras administraciones en su búsqueda de referentes extranjeros importantes.

  • Un seguimiento a las iniciativas de cooperación podría ayudar a aprender de la experiencia y generar un entendimiento coherente de las actividades de CRI de México y de los beneficios y retos de de los diferentes mecanismos de CRI. En particular, podrían elaborarse narrativas en torno a experiencias concretas de CRI con el propósito de ilustrar los resultados posibles de esta. Por ejemplo, la Junta del Tesoro de Canadá da a conocer en su sitio web historias exitosas acerca de la manera en como iniciativas específicas de CRI han ayudado a reducir costos para las empresas, aumentar la oferta de productos y bajar los precios para los consumidores, y han mejorado la salud, la seguridad y la protección al medio ambiente.5

Mejorar el acceso a la información sobre los compromisos internacionales para crear mayor conciencia entre los órganos reguladores y las entidades reguladas.

  • Mejorar la visibilidad, para los reguladores, de los instrumentos internacionales y marcos regulatorios pertinentes, a fin de alentarlos a hacer consideraciones más sistemáticas y permitirles dar retroalimentación respecto a su puesta en marcha. En particular:

    • Facilitar el acceso a compromisos internacionales que ya existen y que se originaron en organizaciones o tratados internacionales.

    • Garantizar que la información sobre los reglamentos, estándares y directrices que provienen de las organizaciones internacionales se comunique oportunamente a los expertos técnicos de los órganos reguladores.

    • Contribuir a que los órganos reguladores entiendan los estándares internacionales “pertinentes” dándoles mayor visibilidad de los organismos internacionales de normalización que el gobierno mexicano reconoce como tales. Para ello, quizá se requiera actualizar y difundir la lista de dichos organismos que elaboró la DGN en 2012.6

    • Aprovechar la plataforma electrónica SINEC para posibilitar el acceso a una amplia gama de estándares internacionales, haciéndolos fácilmente localizables por tema y área de interés.

    • Organizar cursos de capacitación para que los reguladores sepan con claridad los pasos a seguir para incorporar los instrumentos internacionales a las regulaciones mexicanas, y orientarlos para identificar los instrumentos internacionales y marcos regulatorios pertinentes y aplicables.

  • En los casos en que los acuerdos comerciales contemplen disposiciones regulatorias, sistematizar el diálogo previo entre reguladores y negociadores comerciales. Dicho diálogo sensibilizará a los reguladores sobre las futuras disposiciones regulatorias e impulsará su relevancia y eficacia.

Fortalecer el marco que asegure la puesta en marcha eficaz de las iniciativas de CRI

No obstante el ambicioso marco de jure que incorpora la CRI a la formulación de normas nacionales, los órganos reguladores carecen de orientación para aplicar sistemáticamente este tipo de cooperación en su proceso regulatorio.

En general, el proceso de AIR relacionado con el comercio evita que las nuevas medidas que tienen efectos en este se adopten sin notificarlo a los socios comerciales. Sin embargo, no existe una metodología para que los reguladores determinen el impacto comercial de su regulación. De ahí que no proporcionen una cuantificación o monetización precisa de los efectos comerciales de una medida y que la Dirección General de Reglas de Comercio Internacional (DGRCI) deba verificar caso por caso si es significativo el impacto comercial. Contar con más metodologías para evaluar los costos comerciales podría ayudar a los reguladores a calcular mejor los efectos comerciales de su regulación y finalmente impulsar medidas menos costosas para el comercio. Además, ello podría ayudar a la DGRCI a priorizar las medidas que deban notificarse a los socios comerciales, lo cual hoy en día no ocurre.

Pese a los requisitos legales para considerar los instrumentos internacionales, en la elaboración de proyectos de normas y regulaciones técnicas, y en algunos procesos de AIR para regulaciones subordinadas, la adopción de instrumentos internacionales en México aún es limitada. Esto tal vez se deba, en especial, a la falta de orientación acerca de cuáles estándares internacionales hay que considerar. La DGN tiene una lista de los organismos internacionales de normalización que el gobierno mexicano reconoce como tales, según lo señala el artículo 3 de la LFMN.7 No obstante, los reguladores rara vez la utilizan. Expresan que se les dificulta tener una visión de 360 grados de todos los estándares internacionales o de las regulaciones extranjeras pertinentes que existen, y dónde localizarlos, cuando diseñan una nueva regulación.

En la práctica, hay herramientas de BPR que no se aprovechan del todo, en particular la planeación anticipada, la evaluación ex post y en cierta medida la participación de actores interesados. Estas herramientas completan el proceso de AIR, ya que permiten tener una percepción más a fondo de los efectos de una medida regulatoria (a través de la retroalimentación de las partes afectadas y la puesta en marcha de facto) y pueden ayudar a obtener la evidencia de CRI a lo largo del ciclo de formulación de regulaciones.

México posee una herramienta sistemática de planeación anticipada para las NOM y las NMX: el Programa Nacional de Normalización (PNN), que se publica anualmente, el cual garantiza la transparencia y la previsibilidad del marco regulatorio. Está disponible públicamente y tienen también acceso a él las partes interesadas extranjeras, sobre todo a través de la OMC. De hecho, México es el único miembro de la OMC que difunde su PNN como documento de la propia OMC a todos sus integrantes, con lo que va más allá de las obligaciones y las recomendaciones de los comités del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC). México es también uno de los pocos países de la OCDE que entrega resúmenes traducidos al inglés de todos los proyectos de regulaciones, con lo que facilita la comprensión de las partes interesadas extranjeras, en especial las de Estados Unidos. Sin embargo, aunque el PNN se comparte con las partes interesadas para comunicarles las medidas futuras, no se le ha aprovechado como medio para obtener la retroalimentación de estos. Además, actualmente el PNN se usa sólo para normas y regulaciones técnicas.

Respecto a la regulación subordinada, cada dos años se lleva a cabo un ejercicio de supervisión y evaluación mediante los “programas de mejora regulatoria”. Se solicita a los órganos reguladores exponer la regulación, trámites o los servicios que se crearán, modificarán o eliminarán. Los programas de mejora regulatoria se publican para facilitar la consulta pública. La COFEMER, con base en la retroalimentación de las partes interesadas, revisa los programas y los avances logrados y los da a conocer en su informe anual. Asimismo, la Ley General de Mejora Regulatoria introduce la planeación anticipada en todas las regulaciones subordinadas a través de la “agenda regulatoria”. Con la puesta en marcha de esta nueva planeación anticipada se aumentará considerablemente la previsibilidad del marco regulatorio mexicano. Al armonizar los procesos de planeación anticipada para las regulaciones técnicas y regulaciones subordinadas más generalmente se pueden maximizar los beneficios de esa herramienta.

Algunos ejemplos sobresalientes de evaluación ex post o revisiones del marco regulatorio en México muestran el importante potencial de estas herramientas para identificar la importancia de los reglamentos y estándares extranjeros o internacionales, así como la función que la COFEMER puede desempeñar para destacar esos reglamentos o estándares pertinentes. No obstante, como ocurre en la mayoría de los países de la OCDE, ésta todavía no es una práctica sistemática. México podría sacar mayor partido a sus prácticas actuales al aprovechar mejor las evaluaciones ex post para medir el costo y los beneficios de la CRI.

Las autoridades de México muestran absoluta disposición a cooperar con otros países, a nivel tanto político como técnico, sea para obtener información sobre sus enfoques regulatorios, difundir la experiencia y los conocimientos mexicanos o, más expresamente, a homologar regulaciones. No obstante, muchas iniciativas se quedan en declaraciones políticas de cooperación, con seguimiento limitado, debido en parte a la falta de compromisos concretos desde un inicio y a una escasa supervisión de su puesta en marcha. El insuficiente monitoreo implica también que no se tiene evidencia de los efectos de dichos acuerdos.

En general, los reguladores están bien informados de los acuerdos de cooperación que están a su alcance, no así de las mejores maneras de optimizar su uso y darles seguimiento tras su finalización. Algunos MoUs establecen obligaciones concretas en periodos delimitados con el propósito de impulsar su puesta en marcha a corto o mediano plazo. Pero la mayoría de ellos contienen un lenguaje general exhortando a intercambiar información y experiencias, lo que dificulta materializar y vigilar su puesta en práctica y sus efectos. Al tiempo que se conserva la flexibilidad esencial de los MoUs, esta herramienta, muy utilizada por los órganos reguladores, puede aprovecharse más para maximizar los beneficios de una elaboración de normativas nacionales de calidad, en concreto con el intercambio de experiencias exitosas, orientación sobre disposiciones eficaces y un seguimiento más sistemático.

Los enfoques de reconocimiento mutuo son considerados como una herramienta útil tanto por la Secretaría de Economía, que ha suscrito diversos acuerdos con los vecinos norteamericanos de México: Canadá y Estados Unidos, como por los organismos de evaluación de la conformidad directamente, que han establecido muchos convenios con sus pares de todo el mundo, en particular en el sector de la seguridad eléctrica. Desafortunadamente, y como sucede en otros países, existe evidencia limitada sobre la puesta en marcha/uso de reconocimiento para facilitar la entrada al mercado y sobre los efectos comerciales y de otro tipo de esos acuerdos.

La infraestructura poco adecuada en México de evaluación de la conformidad también se observa como un obstáculo importante a la correcta instauración de estos enfoques y podría afectar la disposición de las contrapartes en el extranjero a suscribir tales acuerdos en una amplia variedad de áreas.

Recomendaciones

Consolidar el uso sistemático de la CRI en las BPR a lo largo del ciclo regulatorio, con más orientación y herramientas prácticas para los órganos reguladores

  • Desarrollar documentos de orientación apropiados sobre CRI en general a fin de garantizar la puesta en marcha del entendimiento coherente de la CRI en México. Sería recomendable que la orientación se desarrolle con y para los reguladores aprovechando su experiencia, y haga énfasis sobre los diversos mecanismos de CRI. Canadá se cuenta entre los pocos países que han generado directrices en esta área; como ejemplo a través de sus Directrices sobre Obligaciones y Cooperación Regulatoria Internacional (Recuadro 9).

  • Dar mayor visibilidad a las directrices existentes sobre la metodología para adoptar instrumentos internacionales, y extenderlas más allá de las NOM y las NMX para abarcar también las regulaciones subordinadas al considerar más ampliamente los instrumentos y prácticas internacionales pertinentes (Recuadro 8).

  • Aprovechar más el proceso de AIR con análisis de impacto en el comercio para estimar los efectos en este ámbito y encontrar formas de superarlos, sin limitarse a las notificaciones a la OMC. Para ese fin, si hubiera directrices específicas sobre la cuantificación y monetización de los efectos comerciales, se facilitaría el proceso de AIR con análisis de impacto en el comercio y para los reguladores sería más sencillo responder y ser supervisados por la DGRCI. Dichas directrices podrían incorporarse a las Directrices de la AIR, como parte del análisis costo-beneficio de la COFEMER. Además, los procesos de AIR con análisis de impacto en el comercio podrían estar sujetos a una evaluación para saber si han cumplido sus objetivos y contribuyen a la mejora regulatoria.

  • Sistematizar las herramientas de planeación regulatoria anticipada en todas las herramientas regulatorias, en especial las regulaciones técnicas y subordinadas, y utilizarlas como plataforma para un diálogo oportuno con las partes interesadas, incluidas las extranjeras, en torno a los planes regulatorios futuros. Aunado a lo anterior, hacer públicas las agendas de planeación anticipada para todas las regulaciones subordinadas, sin limitarse a las técnicas, contribuirá a garantizar la previsibilidad del marco regulatorio y de las consultas futuras para todas las partes interesadas, aun fuera de México.

  • Utilizar de manera más sistemática la evaluación ex post (en relación con un único parámetro o con revisiones basadas en principios o inventarios más amplios) a fin de solucionar la inconsistencia en el acervo regulatorio con instrumentos internacionales y recopilar experiencias y prácticas internacionales.

Fortalecer la puesta en marcha de compromisos políticos con un marco institucional exclusivo

  • Aprovechar el marco bien desarrollado de los MoUs y los enfoques de reconocimiento mutuo para asegurar que se les use más sistemáticamente y se les dé seguimiento. Ello ayudará a generar confianza y a recopilar la evidencia de sus logros requerida para establecer más ampliamente las condiciones de una cooperación exitosa. El Recuadro 10 parte de la experiencia internacional de reconocimiento mutuo para identificar sus condiciones de éxito.

  • Asegurar que los compromisos políticos manifestados en los acuerdos de cooperación se acompañen de los marcos de implementación correspondientes, para lo cual habría de incluir objetivos tangibles de cooperación, un plan de acción y una evaluación periódica de los avances, así como los recursos humanos, financieros y materiales necesarios para garantizar la puesta en marcha.

  • Brindar orientación para ayudar a los órganos reguladores a suscribir MoUs eficaces. Esto podría lograrse, por ejemplo, proporcionándoles muestras del lenguaje o las disposiciones que deben contemplarse en los MoUs para asentar compromisos más concretos.

  • Fortalecer la infraestructura mexicana de evaluación de la conformidad y de aplicación regulatoria para generar confianza entre los consumidores nacionales y reforzar la confianza de los socios extranjeros en su puesta en marcha. A la larga, esto posibilitaría suscribir más acuerdos y convenios de reconocimiento mutuo.

Recuadro 8. ¿Cómo se manifiesta la necesidad de considerar normas internacionales y otros marcos regulatorios importantes en otras jurisdicciones?

En Australia, existe el requisito intersectorial de considerar “la congruencia con las obligaciones internacionales de Australia y las correspondientes normas y prácticas internacionales aceptadas” (Regulación sobre Mejores Prácticas del Consejo de Gobiernos Australianos, COAG). Hasta donde sea posible, se requiere que haya compatibilidad entre las medidas o estándares regulatorios y las normas o prácticas internacionales pertinentes o internacionalmente aceptadas, con el propósito de minimizar los obstáculos para el comercio. Las regulaciones nacionales o estándares obligatorios también deberán ser congruentes con las obligaciones internacionales de Australia, entre ellas los Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) del y sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la Organización Mundial del Comercio. Los órganos reguladores pueden consultar el Código de Normas referente al Código ISO de Buenas Prácticas para la Preparación, Adopción y Aplicación de Normas. Sin embargo en la publicación OECD (2017) se señala que, para contribuir a una mayor congruencia en las prácticas, el gobierno australiano desarrolló una Guía de Mejores Prácticas para el Uso de Normas y Evaluaciones de Riesgo en Política Pública y Regulación, y contempla establecer una base de información sobre normas (tanto nacionales como internacionales) a las que se hace referencia en la regulación a nivel nacional y subnacional.

En Estados Unidos, la guía de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés) sobre normas de cumplimiento voluntario estipula que: “para efectos de promover el comercio y llevar a cabo las disposiciones de los tratados internacionales, su oficina debe tomar en cuenta las normas internacionales aplicables a la contratación pública y la regulación”. Aunado a lo anterior, la Orden Ejecutiva 13609 sobre Fomento a la Cooperación Regulatoria Internacional señala que todas las dependencias deberán, “en relación con las regulaciones importantes que el organismo juzgue de impacto internacional significativo, considerar, en la medida de lo posible, adecuado, y acorde a la ley, cualquier enfoque regulatorio por parte de un gobierno extranjero que Estados Unidos haya consentido en tomar en cuenta en un plan de trabajo del Consejo de Cooperación Regulatoria”. El alcance de este requisito se limita a los planes de trabajo sectoriales que Estados Unidos ha aprobado en los Consejos de Cooperación Regulatoria. Actualmente hay sólo dos Consejos de este tipo: uno con México y otro con Canadá.

Fuente: Guía de Mejores Prácticas en la Regulación del COAG, Australia: www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/best-practice-regulation-guide-ministerial-councils-and-national-standard-setting-bodies, y Guía de Mejores Prácticas para el Uso de Normas y Evaluaciones de Riesgo en Política Pública y Regulación: https://industry.gov.au/industry/IndustryInitiatives/PortfolioRegulationReform/Using-Standards-and-Risk-Assessments-in-Policy-Regulation/Pages/default.aspx; Circular A 119 de la OMB de Estados Unidos: www.whitehouse.gov/omb/circulars_a119; Orden Ejecutiva 13609 de Estados Unidos: www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2012-05-04/pdf/2012-10968.pdf

Recuadro 9. Directrices sobre Obligaciones Internacionales y Cooperación Regulatoria Internacional en Canadá

Canadá emitió las Directrices sobre Obligaciones Internacionales y Cooperación Regulatoria Internacional, con el propósito de facilitar la interpretación de los requisitos de política pública de la Directiva del Gabinete sobre Simplificación Regulatoria (CDSR, por sus siglas en inglés) correspondientes a las obligaciones internacionales y a la cooperación regulatoria internacional (CRI). Las directrices contemplan consideraciones para los departamentos y organismos acerca de la selección de socios para la cooperación; también establecen un conjunto de principios para orientar a dichos departamentos y organismos respecto del cumplimiento de las obligaciones internacionales, incorporando la CRI al ciclo de vida regulatorio o empleando normas o directrices internacionales. Las directrices se diseñaron para ayudar a gerentes, especialistas y personal de normatividad a entender esos requisitos y cumplirlos. Asimismo, aclaran las expectativas de la Secretaría de la Junta del Tesoro de Canadá en el momento en que lleva a cabo su función de cuestionamiento de las propuestas de regulación.

Fuente: Government of Canada, “Guidelines on International Regulatory Obligations and Cooperation”, www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/international-regulatory-obligations-cooperation.html (accessed 27 March 2018).

Recuadro 10. Factores de éxito de los Acuerdos y Convenios de Reconocimiento Mutuo

A partir de su análisis de diversos enfoques de reconocimiento, la OCDE identificó diversos factores de éxito, entre ellos:

  1. 1. Ámbitos regulatorios basados en conocimientos científicos y/o en hechos irrefutables.

  2. 2. Temas y áreas con fuertes motivaciones mercantiles o comerciales.

  3. 3. Áreas en que los órganos reguladores pueden beneficiarse de compartir información y conocimientos (por ejemplo, aspectos de seguridad, salud, medio ambiente y protección al consumidor).

  4. 4. Áreas en que los países socios comparten problemas similares.

  5. 5. Áreas en que los países socios comparten objetivos y/o normas similares.

  6. 6. Países con condiciones económicas, sociales, políticas y tecnológicas comparables.

  7. 7. Áreas en que, por afinidad regulatoria, sería aceptable compartir pruebas, certificaciones e inspecciones.

  8. 8. Áreas en que las autoridades tienen confianza en sus respectivas habilidades regulatorias y técnicas.

  9. 9. Áreas en que existen marcos bilaterales o multilaterales que brindan coherencia regulatoria, incluidas las normas internacionales.

Fuente: (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[8]), “The contribution of mutual recognition to international regulatory co-operation”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 2, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jm56fqsfxmx-en

Notas

← 1. En México se le denomina Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR)

← 2. En el momento en que se preparó este informe, había un debate en el Congreso sobre la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual fue adoptada el 18 Mayo 2018. Esta nueva ley resultó en la sustitución del nombre de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) por el de Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER).

← 3. Por ejemplo, se establecen comisiones específicas para facilitar la cooperación entre el gobierno federal de México y el estado de Arizona a través de la Comisión Arizona-México (www.azmc.org), o entre los gobiernos de Nuevo México y de Sonora (www.governor.state.nm.us/Sonora.aspx).

← 4. Esto coincide con (OECD, Forthcoming[10]), según el cual una colaboración reforzada entre los órganos reguladores y las dependencias de gobierno contribuiría a una mejor eficacia del proceso de normalización.

← 5. www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/regulatory-cooperation/learn-about-regulatory-cooperation.html.

← 6. www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5266340&fecha=04/09/2012

← 7. www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5266340&fecha=04/09/2012.