Capítulo 4. La Gobernanza Multinivel en Paraguay: fortalecimiento de la dimensión territorial para una administración más estratégica

Este capítulo ofrece una síntesis de la actual situación política, administrativa y financiera de los gobiernos subnacionales paraguayos y de los principales dispositivos de gobernanza multinivel del país. La primera parte presenta un resumen de las capacidades subnacionales en el contexto del proceso de descentralización de Paraguay, subrayando la existencia de retos fiscales y públicos, mientras que la segunda parte se centra en los dispositivos existentes para la coordinación multinivel. Evalúa el Plan Nacional de Desarrollo como un instrumento de planificación para la gobernanza multinivel y el desarrollo territorial. El capítulo concluye formulando recomendaciones para la implementación de las reformas de descentralización y gobernanza multinivel a través de un enfoque integral e integrado.

    

Introducción: un pequeño país con importantes disparidades regionales

Paraguay es un país heterogéneo en términos de desarrollo, independientemente de si se analiza desde el punto de vista económico, social o territorial. Tal como se explica en el capítulo 1, Paraguay se divide en 17 departamentos y 254 municipalidades, más la ciudad de Asunción, la capital del país, independiente de cualquier departamento. Bajo la Constitución de Paraguay, sólo el gobierno central y las municipalidades tienen responsabilidades para tomar decisiones administrativas.

Al igual que en la mayoría de los países de América Latina y del Caribe, hay grandes diferencias de población entre la capital y el resto del país (tal como se muestra en laFigura 4.1). Asunción y el departamento Central concentran más del 37% de la población del país, mientras que departamentos como Alto Paraguay y Boquerón presentan los niveles más bajos de población, con una densidad de tan sólo 0,65 personas/km2 o 0,2 personas/km2 respectivamente (Figura 4.2).

Tal como se muestra en las Figura 4.1 y Figura 4.2, la mayoría de la población vive en áreas urbanas (56,7 por ciento), y sin embargo el país tiene una baja densidad demográfica global (una media de 17 personas /km2); su población se distribuye de forma desigual en el Este (la llamada región Oriental), siendo el área urbana de Asunción el departamento más densamente poblado, con 4.499 personas/km2. A pesar de representar el 60% de la superficie total del país, la región Occidental (El Chaco Paraguayo) sólo alberga al 2,6% de la población, con 0,5 personas/km2, mientras que la región Oriental concentra el 97,4% de la población del país, con 31,5 personas/km2.

Figura 4.1. Población por departamentos (2015)
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Fuente: Elaboración propia basada en los datos de www.dgeec.gov.py y en el Atlas de desarrollo humano del PNUD (2015)

Figura 4.2. Población y densidad por departamentos (2015)
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Fuente: Elaboración propia basada en los datos de www.dgeec.gov.py y en el Atlas de desarrollo humano del PNUD (2015)

Impulsada por un crecimiento económico sostenido, Paraguay ha reducido considerablemente la desigualdad de ingresos en la última década. El coeficiente de Gini ha descendido de 0,531 en el año 2006 a 0,478 en 2015 (DGEEC, 2017), cifra ligeramente superior a la media de América Latina de 0,469 (CEPAL, 2017) y relativamente elevada comparada con la media de la OCDE de 0,317 (OCDE, 2017d).

De acuerdo con los datos de 2016, la pobreza rural (39,72%) es casi el doble que en las áreas urbanas (21,94%) (DGEEC, 2017b). Esta disparidad se agrava en el caso de la pobreza extrema, cuya cifra (12,17%) es 7,5 veces superior en las áreas rurales que en las urbanas (1,63%). El índice de pobreza varía considerablemente en los 17 departamentos de Paraguay. Los más afectados son Caazapá (55,78%), seguido por Concepción (49,97%) y San Pedro (48,07%), mientras que el índice de Asunción es de sólo 13,35% y el del departamento Central, de 16,45%. Los departamentos de Asunción, Canindeyú y Presidente Hayes presentan algunos de los niveles más altos de desigualdad, con unos coeficientes de Gini de 0,530, 0,564 y 0,592 respectivamente (Figura 4.3), superados sólo por el departamento de Boquerón con 0,631.

Figura 4.3. Coeficiente de Gini, desempleo y pobreza por departamentos (2016)
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Nota: * Datos de 2014, último año disponible; ** Datos de 2015, último año disponible

Fuente: DGEEC (2017b) Condiciones de Vida

Para entender estas disparidades territoriales y los retos regionales es importante analizar el marco institucional actual y las capacidades de la administración paraguaya en el nivel subnacional, su dinámica y la relación política y administrativa entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. En este sentido, la primera parte de este capítulo analiza la actual situación política, administrativa y financiera de los gobiernos subnacionales paraguayos en el contexto del proceso de descentralización del país. La segunda parte se centra en los principales dispositivos de gobernanza multinivel, evaluando inter alia el Plan Nacional de Desarrollo como un instrumento de planificación para la gobernanza multinivel y el desarrollo territorial.

Competencias subnacionales y marco fiscal

Un país históricamente centralizado que se dirige hacia la descentralización

No existe un consenso universal sobre descentralización o sobre una estructura óptima de gobernanza multinivel. La naturaleza y el alcance de la descentralización dependen de la compleja relación entre los niveles de gobierno, en la que los factores históricos, políticos y económicos desempeñan un papel determinante (OCDE, 2017c). Paraguay se ha caracterizado a lo largo de su historia por estar altamente centralizado, tanto desde el punto de vista político como administrativo, una característica que se acentuó durante los 34 años de la dictadura de Alfredo Stroessner (IIG, 2003). Cualquier análisis tiene que tener en cuenta que, en comparación con otros países latinoamericanos, el proceso paraguayo de descentralización es relativamente reciente, puesto que no comenzó hasta después de su retorno a la democracia en 1989.

Desde entonces, Paraguay ha realizado importantes esfuerzos para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios locales y para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas siguiendo una estrategia para incrementar la descentralización política, administrativa y fiscal.

El primer paso importante hacia la descentralización política, entendida como la devolución o transferencia de poderes a unas autoridades locales elegidas democráticamente, llegó con la transición democrática y la reforma de la ley electoral en 1990, que desembocó en las elecciones municipales de 1991. La Constitución de 1992 consagró la forma de gobierno de Paraguay como una república unitaria y descentralizada, creó los Gobiernos departamentales (Departamentos) como gobiernos intermedios, reconoció la autonomía política, administrativa y jurídica de los departamentos y de los municipios mediante la elección directa de gobernadores y alcaldes, y estableció la autonomía financiera municipal.

El segundo gran avance guardaba relación con la transferencia de responsabilidades administrativas, especialmente a las municipalidades En este contexto, el sistema de gobernanza multinivel de Paraguay se podría describir como un "reloj de arena" (Figura 4.4), en el sentido de que el gobierno intermedio, representado por los departamentos, tiene menos atribuciones que su interlocutor superior, el gobierno central, y que su interlocutor inferior, las municipalidades (OCDE, 2017).

Figura 4.4. Sistema de gobernanza multinivel de Paraguay
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Fuente: Elaboración propia

La actual configuración política y administrativa de los Gobiernos departamentales fue creada por la Constitución de 1992. Su establecimiento sigue la tendencia observada en los países de la OCDE durante las últimas décadas, el refuerzo del nivel 'regional' o nivel intermedio, mediante la creación de nuevas regiones administrativas o de planificación (OCDE, 2017c).

Los departamentos tienen la principal responsabilidad de coordinar políticas y servicios tanto entre el gobierno central y las municipalidades, como entre los propios municipios. Sus tareas abarcan desde prestar servicios departamentales comunes que afectan a más de una municipalidad como las obras públicas, el agua potable o el suministro de energía, hasta promover la cooperación intermunicipal. Si embargo, sus capacidades son bastante limitadas. Los departamentos no son autónomos y no pueden recaudar impuestos, dado que fueron creados para desempeñar una función de facilitación en la planificación territorial y en la coordinación intermunicipal. Los ingresos que reciben proceden de transferencias de impuestos recaudados por el gobierno central y las municipalidades, así como de royalties de recursos naturales o de la compensación por la construcción de las represas de Itaipú y Yacyretá.

La Constitución de 1992 establece que el gobierno de cada departamento deberá estar encabezado por un gobernador y una Junta Departamental. Son elegidos para un mandato de cinco años por voto directo en elecciones que coinciden con los comicios presidenciales. Sin embargo la Constitución también proclama que el gobernador representa el poder ejecutivo central en la implementación de las políticas nacionales. Esta disposición constitucional genera en Paraguay unos retos institucionales y políticos, dado que los gobernadores son responsables simultáneamente antes sus electores y ante el gobierno nacional. Esta tensión afecta significativamente al funcionamiento de los departamentos, especialmente cuando el gobernador no pertenece al mismo partido político que el Presidente en funciones.

Los gobiernos municipales están compuestos por un alcalde y un consejo municipal elegido por sufragio directo por un mandato de 5 años, que no coincide con el mandato de los poderes ejecutivo y judicial. Tienen autonomía financiera con poder para establecer impuestos locales y acceder a préstamos del mercado crediticio. Sin embargo, tal como se explica en el siguiente apartado, la mayor parte de sus ingresos provienen de trasferencias del gobierno central.

La Ley Orgánica Municipal nº 3.966 de 2010, que sustituyó a su predecesora de 1987, introdujo importantes avances en cuanto a descentralización administrativa, dando a los gobiernos municipales competencias relacionadas con:

  • la prestación de servicios como planificación urbana, ambiente, educación, cultura, deporte, turismo, salud, asistencia social, instituciones de crédito e inspección y cuerpos de policía;

  • la administración y asignación de sus recursos;

  • el establecimiento del presupuesto municipal;

  • el dictado de reglamentos y resoluciones;

  • la contracción de créditos y fideicomisos públicos y privados, nacionales e internacionales;

  • la prestación, regulación y fiscalización del servicio de transporte público y otros asuntos relacionados con el tráfico vehicular.

En virtud del decreto 3250/2015, los municipios paraguayos se dividen en cuatro grupos de acuerdo con su capacidad fiscal. Esta clasificación determina el número de concejales que serán elegidos en cada municipio. Por tamaño, los municipios más grandes como Concepción y Ciudad del Este forman parte del grupo I. Los más pequeños, como Tavapy y Ybypyta, pertenecen al grupo IV.

El reto de la descentralización fiscal

La forma de financiar los bienes y servicios públicos y de asignar los mandatos y la financiación entre los niveles de gobierno son elementos centrales de una gobernanza multinivel eficaz (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2017). Sin embargo, las reformas fiscales son difíciles de formular e implementar, por lo que suelen ser un "eslabón frágil" en las reformas de gobernanza multinivel en los países de la OCDE (OCDE, 2017c).

En Paraguay, antes del retorno de la democracia, los municipios no estaban autorizados a recibir transferencias financieras del gobierno central: sus recursos presupuestarios dependían enteramente de los ingresos locales, que eran extremadamente limitados y no se podían ajustar a la inflación (Investigación para el Desarrollo, 2015). Por este motivo, la reforma constitucional de 1992 fue un gran avance en términos de descentralización fiscal, dado que el artículo 169 transfirió a las municipalidades la competencia de recaudar impuestos de la propiedad urbana y rural y les permitió conservar el 85% de sus ingresos. Sin embargo, siguen existiendo importantes obstáculos a la implementación de estas prerrogativas fiscales.

El porcentaje del gasto subnacional en el gasto público global no se puede utilizar como un indicador de la descentralización fiscal, dado que otros factores como la libre disposición del presupuesto por parte del gobierno subnacional también son fundamentales para medir la autonomía fiscal (Blöchliger, 2013). Ahora bien, este indicador nos da a entender que la transferencia de capacidades desde 1992 y, más concretamente, desde 2010, todavía no ha llevado a un aumento significativo de la descentralización fiscal. Tal como se observa en laFigura 4.5, tras un aumento sustancial en el gasto subnacional entre 2010 y 2011, de 4,9% a 8%, probablemente como resultado de la Ley Orgánica Municipal, la cifra disminuyó en 2012 y se mantuvo relativamente baja, alcanzando un 6,4% en 2015, muy por debajo de la media de la OCDE (40,3%), incluso comparada con sus estados unitarios (28,7%) (Figura 4.6).

Figura 4.5. Gasto público de Paraguay (en millones de guaraníes y porcentaje del gasto público total, municipios incluidos)
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Fuente: Sistema de contabilidad (SICO), Ministerio de Hacienda de Paraguay

Figura 4.6. Gasto de los gobiernos subnacionales como porcentaje del gasto público total en los países de la OCDE y en Paraguay (2015)
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Nota: Las medias de la OCDE son ponderadas

Fuente: Creada por los autores basándose en la OCDE (2017), Subnational governments in OECD countries: Key data (Gobiernos subnacionales en los países de la OCDE: datos clave), (edición de 2017) y Sistema de contabilidad (SICO), Ministerio de Hacienda de Paraguay

Al igual que en la mayoría de los países de América Latina y del Caribe, el proceso de descentralización fiscal de Paraguay se produce principalmente mediante gasto público en lugar de ingresos (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2017). En este sentido, la forma en que los gobiernos subnacionales financian sus responsabilidades de gasto es una preocupación clave para el país. La experiencia de la OCDE muestra que se consigue a través de tres dispositivos:

  • Generación de recursos propios, sean impuestos o ingresos no tributarios (royalties, tasas municipales, derechos, etc.);

  • Transferencias intergubernamentales y

  • Deuda

Las municipalidades paraguayas afrontan importantes retos para generar sus propios recursos. Esto se puede explicar en parte por una falta de capacidad de los gobiernos subnacionales para recaudar los ingresos tributarios, un problema común a la mayoría de los países latinoamericanos. De acuerdo con las Estadísticas tributarias realizadas por la OCDE en América Latina y el Caribe en 2017 (OCDE et al., 2017), en los 14 países unitarios de esta región con datos subnacionales disponibles en 20141 los tributos municipales representaron el 2,69% del total de la recaudación fiscal. Esta cifra muestra que los gobiernos subnacionales de los países unitarios de esta región suelen tener responsabilidad sólo en un rango limitado de impuestos en comparación con los países unitarios de la OCDE, cuya media es del 11,4%.

Tal como ocurre en el resto de los países de América Latina y del Caribe, con las excepciones de Costa Rica, El Salvador y la República Dominicana, los ingresos por impuestos sobre la propiedad representan la principal fuente de ingresos propios de las municipalidades paraguayas (Nickson, 2016). Otros ingresos propios incluyen los permisos de conducir, los gastos de transferencia por transacciones de bienes muebles e inmuebles, y las patentes comerciales. Pero estos impuestos sólo tienen un impacto significativo en las municipalidades más ricas como Asunción, Ciudad Del Este y Encarnación.

Las municipalidades paraguayas son la única autoridad pública que recauda impuestos sobre la propiedad, que representa el 0,3% del PIB total, muy por debajo de la media del 1,9% de la OCDE y del 0,8% de los países de América Latina y del Caribe (OCDE, 2016). Las municipalidades se quedan con el 70% de los ingresos recaudados de estos impuestos. El restante 30% se transfiere al ministerio de hacienda del gobierno central, que redistribuye el 15% al departamento respectivo.

Según Rosales (2012), las razones de este bajo rendimiento de la recaudación tributaria en los países de América Latina y del Caribe en el nivel local son de tres tipos:

  • Poca voluntad por parte de los gobiernos nacionales y locales para ampliar los mandatos de recaudación tributaria municipal.

  • Existencia de dispositivos de transferencia y distribución que desincentivan la recaudación local.

  • Falta de capacidad y de infraestructuras en las administraciones locales para recaudar y administrar los tributos.

La información reunida durante el trabajo de investigación sugiere que Paraguay tiene problemas similares:

  • Según las declaraciones de los funcionarios, tanto en los niveles central como municipal, muchos alcaldes prefieren no recaudar impuestos para evitar posibles conflictos con las partes interesadas, especialmente con importantes terratenientes.

  • Los funcionarios del gobierno también subrayaron que la política actual de transferencias fiscales desincentiva la recaudación de impuestos municipales.

  • Hay un importante déficit de competencias y de tecnologías en el nivel local para realizar esta tarea, especialmente en las municipalidades de los grupos III y IV.

En el caso de Paraguay se pueden subrayar otros dos problemas específicos del país:

  • En primer lugar, los problemas históricos relacionados con el registro de tierras y la definición de límites municipales, que han constituido una barrera para la recaudación de impuestos municipales. En este sentido, el Ministerio de Hacienda está dirigiendo reformas para ayudar a las municipalidades a modernizar sus registros catastrales y aumentar con ello el porcentaje de recaudación de los impuestos locales.

  • En segundo lugar, la notable ausencia de información sistemática y oportuna constituye una barrera para formular e implementar con eficacia la capacidad de generar ingresos municipales. Tal como explican Gómez Sabaini y Jiménez (2011), los países latinoamericanos han estado trabajando con una amplia definición de recursos subnacionales, dado que existe una combinación de las tres fuentes anteriormente mencionadas (generación de recursos propios, transferencias intergubernamentales y deuda) sin contar necesariamente con la información necesaria en todos los casos (2011). En el caso de Paraguay, como son entes autónomos, los gastos de los gobiernos municipales no se integran en el Sistema Integrado de Administración Financiera del gobierno central. Sin embargo, los gobiernos municipales están obligados por ley a enviar reportes escritos sobre las finanzas públicas de cada ciclo presupuestario al ministerio de hacienda, pero el proceso de recaudación y procesamiento de información municipal todavía no es automático y, por lo general, la presentación de esta información se retrasa. Por tanto, el gobierno no posee datos completos, sistemáticos y automáticos de las municipalidades con los que generar análisis comparativos sobre, por ejemplo, las diferencias entre los recursos propios de las municipalidades, las transferencias intergubernamentales y otras fuentes de ingresos como la deuda, en porcentaje del PIB. En este sentido, Paraguay debería considerar establecer un sistema más dinámico e integrado para recopilar y analizar esta información de manera sistemática, para entender mejor las opciones de financiación disponibles para estas jurisdicciones más allá de la predominancia de las transferencias del gobierno central, y para desarrollar e implementar estrategias de descentralización fiscal y política basadas en datos fiables.

Royalties y el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE): el papel clave de las transferencias intergubernamentales

Con la excepción de los distritos principales, la gran mayoría de las municipalidades no está preparada para llevar a cabo sus funciones con autonomía. La mayor parte de los recursos los administra directamente el gobierno central, y en la mayoría de los casos sin la necesidad de consultar o coordinar con los gobiernos departamentales o municipales (Gobierno de Paraguay, 2017). En general, las municipalidades pueden financiar trabajos modestos, como pavimentación de calles, recogida de basura, estaciones de autobuses, mercados, plazas y parques y, en algunos casos, asistencia social. La mayoría de ellas gastan la mayor parte de sus ingresos en costos administrativos (salarios y sueldos, etc.). El gobierno de Paraguay estima que esta cifra asciende a un 90% del presupuesto municipal en muchos casos (Gobierno de Paraguay, 2017).

Por ello, al igual que en la mayoría de los países de la OCDE, las subvenciones intergubernamentales constituyen una herramienta clave del gobierno paraguayo para financiar el gasto subnacional e implementar las políticas nacionales. Sin embargo, su gobernanza es compleja, y las prácticas varían mucho entre los países de la OCDE (OCDE, 2006)2. En Paraguay las transferencias a los gobiernos subnacionales provienen de las siguientes fuentes:

  • Dotaciones y subvenciones del Tesoro Nacional, que se transfieren únicamente a los departamentos.

  • El 15% del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que se recauda en cada departamento y que se transfiere sólo a los departamentos.

  • Royalties de la utilización del potencial hidráulico del río Paraná para producción de energía eléctrica en la represa de Itaipú, y compensación de la planta hidroeléctrica de Yacyretá por las tierras inundadas del río Paraguay, y

  • Juegos de azar.

Además existen transferencias especiales a gobiernos subnacionales específicos como las compensaciones a las municipalidades del departamento de Canindeyú por la desaparición de las cataratas Saltos del Guairá como consecuencia de la construcción de la represa de Itaipú.

Figura 4.7. Evolución de las transferencias nacionales a los departamentos y a las municipalidades de 2013 a 2016 en millones de guaraníes
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Fuente: Ministerio de Hacienda de Paraguay

Paraguay no tiene un modelo fijo de distribución de los ingresos para las municipalidades, algo común en la mayoría de los países latinoamericanos. En su lugar, el gobierno central transfiere principalmente subvenciones con fines específicos para proyectos de infraestructuras. Estas subvenciones proceden exclusivamente de los royalties y compensaciones derivadas de los entes binacionales Itaipú y Yacyretá y se pueden agrupar en dos categorías: royalties y el Fondo Nacional de Inversión Pública o FONACIDE. En el caso de los royalties, los recursos se tienen que usar en proyectos de infraestructuras, y cuando se trata del FONACIDE, en infraestructuras de educación y en almuerzos escolares (Recuadro 4.1).

Las transferencias del tesoro a los gobiernos subnacionales representan alrededor del 4% del gasto público total. Con la excepción de las transferencias del Tesoro a los gobiernos departamentales, las transferencias se distribuyen de la siguientes manera: el 50% se reparte equitativamente entre jurisdicciones y el otro 50% se asigna en función de la población de la jurisdicción3. Una metodología de este tipo no incluye indicadores socioeconómicos como rendimiento de la recaudación tributaria, desempleo o necesidades o carencias relacionadas con los servicios, beneficiándose finalmente las grandes municipalidades y perpetuando y acentuando las disparidades regionales. En este sentido, el Recuadro 4.2 aporta algo de información sobre la experiencia de los países de la OCDE en el desarrollo de dispositivos de compensación vertical que el gobierno central podría considerar para reducir dichas disparidades (OCDE et al, 2017).

Los dispositivos de compensación vertical se pueden integrar en una estrategia integral de descentralización utilizando el desarrollo regional como una variable clave en el diseño e implementación de las políticas de desarrollo territoriales nacionales. En este sentido, los sistemas de gobernanza multinivel se podrían mejorar en el marco de un plan integrado de descentralización estratégica vinculada con el desarrollo regional igualitario y sostenible, que refleje la necesidad de crear capacidad en el nivel subnacional, especialmente en lo que a gestión pública se refiere.

Recuadro 4.1. Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo de Paraguay (FONACIDE)

FONACIDE es un Fondo de desarrollo creado por la Ley N° 4.758/2012 para asignar en forma racional y eficiente los ingresos que el país recibe en concepto de compensación por la cesión de la energía de la Entidad Binacional Itaipú al Brasil.

Se centra en áreas como la educación y la investigación científica, la inversión en infraestructura, la salud y el crédito. Los recursos sólo pueden estar destinados a inversiones en infraestructuras y en capital físico y capital humano, y está coordinado por el Ministerio de Educación y Ciencia.

Los recursos del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo se distribuyen de la siguiente manera:

  • 28% para el Tesoro Nacional.

  • 30% para el Fondo Excelencia de la Educación e Investigación.

  • 25% para los Gobiernos Departamentales y Municipales (20% para departamentos y 80% para municipalidades).

  • 7% para la Capitalización de la Agencia de Desarrollo Financiero (AFD).

  • 10% para el Fondo Nacional para la Salud.

Transferencias a Gobiernos Departamentales y Municipales

Un cuarto de los fondos del FONACIDE se transfiere a los departamentos y a las municipalidades con los siguientes destinos:

  • 50% (por lo menos) a proyectos de infraestructura en educación, consistentes en construcción, remodelación, mantenimiento y equipamiento de centros educativos.

  • 30% a proyectos de almuerzo escolar.

  • 20% a Proyectos de Inversión Pública y de Desarrollo.

La transferencia de estos recursos se realiza de la siguiente manera: el 50% se distribuye equitativamente entre jurisdicciones y el otro 50% se asigna en función de la población de la jurisdicción. Dentro de estos parámetros, los proyectos que se van a ejecutar en los departamentos y en las municipalidades se identifican y asignan mediante un proceso de microplanificación. Se trata de una práctica muy pertinente que implica a municipalidades, centros educativos y otras partes interesadas, y consiste en un proceso de evaluación técnica de las necesidades en infraestructuras o educación. A través de la microplanificación cada departamento y municipalidad propone las escuelas que se deberían beneficiar de las mejoras en infraestructuras o con fondos para el almuerzo escolar.

El proceso de microplanificación se compone de las siguientes fases:

  • Fase I: Diagnóstico educativo del departamento.

  • Fase II: Identificación de los requisitos y reasignación de recursos.

  • Fase III: Asignación de recursos.

  • Fase IV: Evaluación.

El Ministerio de Educación y Ciencia cuenta con personal que ofrece asistencia técnica para su implementación (ingenieros y nutricionistas). Además, el gobierno ha editado manuales para la microplanificación.

El gobierno ha desarrollado también el sitio web "Contralor de FONACIDE", (http://fonacide.mec.gov.py/contralorfonacide/), una herramienta de gobierno abierto que permite a los ciudadanos estar informados sobre el programa y, más concretamente, controlar el estado de los centros educativos priorizados por la microplanificación.

Fuentes: Gobierno de Paraguay (sin fecha) Contralor de FONACIDE, http://fonacide.mec.gov.py/contralorfonacide/ ; Investigación y análisis de FONACIDE en Paraguay (sin fecha) http://analisisfonacide.ceamso.org.py/index.php/acerca-de/

Recuadro 4.2. Síntesis de los sistemas de compensación fiscal en los países de la OCDE

Los dispositivos de compensación se emplean ampliamente en los países de la OCDE, introduciendo bien transferencias verticales (del gobierno central a gobiernos subnacionales débiles), bien transferencias horizontales (de las jurisdicciones ricas a las pobres). Los procedimientos de compensación no los utilizan únicamente los países federales, en los unitarios también son una parte clave de su política fiscal. La media de transferencias de compensación fiscal de la OCDE es de aproximadamente el 2,5% del Producto Interno Bruto (PIB), con un 5% de gasto gubernamental general y un 59% de subvenciones intergubernamentales. Las diferencias en el PIB per cápita entre jurisdicciones produce una diferencia en las capacidades para recaudar tributos y, por tanto, en la prestación de servicios públicos. Además, su costo es otro factor que conduce a una prestación desigual de los servicios: los grupos sociales especiales como niños, ancianos, discapacitados, etc. hacen que aumenten los costos y los factores geográficos (montañas, islas, áreas aisladas o con baja densidad demográfica) también afectarán al costo por unidad de servicio.

Las disposiciones de compensación se pueden por tanto clasificar en ingresos y en compensación de costos o gastos. Mientras que el objetivo de los primeros es compensar las dificultades para recaudar impuestos, los segundos reducen el costo de la prestación de los servicios públicos. La mayoría de los países de la OCDE aplican varias disposiciones de compensación, aunque suele prevalecer la combinación de compensación vertical y de costos.

La compensación tiene un fuerte efecto redistributivo en los países de la OCDE: de media reduce las disparidades previas a la compensación en más de dos tercios y, en algunos países como Australia, Alemania y Suecia, se han eliminado prácticamente las disparidades de recaudación de ingresos. Los dispositivos de compensación deberían construirse a la medida de cada país. La compensación fiscal depende de una serie de factores institucionales como el tamaño y la cantidad de gobiernos subnacionales, su distribución geográfica, las dotaciones de gasto y los recursos fiscales asignados a cada jurisdicción, entre otros.

Si bien cada vez hay más países que reconocen la compensación como una necesidad (llegando en algunos a tener fuerza constitucional, como Canadá, Alemania, Italia, España y Francia), a menudo está sujeta a debate técnico y político, y con frecuencia es objeto de disputas.

Tal es sobre todo el caso de la compensación horizontal, que limita la autonomía local. Las reglas y los criterios se ajustan constantemente. Los debates han ganado importancia con la crisis y con la profundización de las desigualdades territoriales. En la OCDE se han implementado recientemente o están en curso muchas reformas que incluyen un componente destinado a mejorar los dispositivos de compensación.

En Francia se está reformando la principal subvención general (Dotation Globale de Fonctionnement - DGF) para municipalidades y órganos de cooperación intermunicipal. Los objetivos de la reforma incluyen una mayor simplicidad, transparencia e igualdad y adaptar la subvención a la reforma territorial. De hecho, la arquitectura de la subvención comprende un gran número de componentes y criterios de distribución basados en costos, recursos o limitaciones específicas que hacen que sea especialmente compleja y opaca. También se podría mejorar su función redistributiva, dado que existen notables disparidades en las subvenciones globales per cápita que reciben las municipalidades, que no se justifican con criterios objetivos de recursos o costos. Por último, la reforma pretende fomentar la agrupación de servicios. Esta reforma es también una oportunidad para evaluar y revisar otros dispositivos de compensación existentes con objeto de que todo el sistema sea más coherente y de aumentar la compensación horizontal. Las herramientas de compensación vertical representaron en 2015 casi el 80% de los montos destinados a compensación. La compensación horizontal se introdujo recientemente, con la reforma de la financiación local de 2010, que estableció nuevos dispositivos de financiación: el fondo de compensación para recursos municipales o intermunicipales (o FPIC), que es el instrumento más horizontal (su objetivo es redistribuir el 2% de los ingresos tributarios en 2016), el fondo departamental de compensación del ingreso procedente de los derechos de transmisión de la propiedad (droits de mutations), y los fondos de compensación del ingreso de la cotización sobre el valor agregado de las empresas (CVAE) para departamentos y regiones.

En Suecia se encargó en 2008 a un comité parlamentario una nueva auditoría del sistema de compensación (ya revisado en 2005) para averiguar si había algún factor disuasorio del crecimiento relacionado con el sistema de compensación. El estudio llevó a varias medidas adoptadas en 2012 y 2014 que, finalmente, beneficiaron a los gobiernos subnacionales con los mayores ingresos (reforma de la tasa de compensación en los recursos tributarios y de la subvención para el costo de compensación con objeto de simplificar la evaluación de las disparidades de costo y aumentar la transparencia). Desde 2015 hay medidas en curso para corregir esta situación.

Fuente: OCDE (2017b), Hacer que la Descentralización Funcione en Chile: Hacia una Ciudad más Fuerte, publicaciones de la OCDE, París; OCDE (2017), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences (Reformas de gobernanza multinivel: Panorama de las experiencias en los países de la OCDE); OCDE (2016c), Estudio de Desarrollo Territorial del Perú; OCDE (2013), Fiscal Federalism 2014: Making Decentralisation Work (Federalismo fiscal 2014: hacer que funcione la descentralización fiscal)

El desafío de la gestión: mejora de las competencias y las herramientas de gestión en el nivel subnacional

Tal como se explica en el capítulo 5, una de las mayores dificultades que afronta la gobernanza multinivel de Paraguay, y que fue mencionada en varias entrevistas con funcionarios del gobierno de Paraguay como la principal barrera a una descentralización eficaz, es la falta de cualificación para la gestión pública y la ausencia de capacidad administrativa en el ámbito subnacional. Los sueldos de los funcionarios públicos son inferiores a los que reciben sus homólogos del gobierno central. De hecho, los funcionarios mejor preparados pasan por lo general al gobierno central al cabo de unos años, agravando la situación en las municipalidades.

La falta de cualificación en el nivel local afecta a la capacidad subnacional de recibir las transferencias fiscales desde el gobierno central. Tal como se ha mencionado, si además de las dotaciones establecidas en el presupuesto general, las municipalidades desean recibir fondos del FONACIDE, tienen que enviar un formulario técnico justificando la necesidad concreta de los fondos (proceso de microplanificación) a efectos de la rendición de cuentas de la Contraloría General de la República y de la presentación de informes financieros, patrimoniales y de gestión ante el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, hay municipalidades con pocos empleados que carecen de la capacidad y la cualificación para cumplir esos requisitos técnicos. Tienen por tanto menos posibilidades de recibir los fondos del FONACIDE, lo que continúa agravando las disparidades regionales, dado que dichos fondos suelen acabar finalmente en manos de municipalidades de mayor tamaño.

El Ministerio de Educación, administrador del programa FONACIDE, tampoco cuenta con la capacidad institucional necesaria para garantizar una transferencia eficaz e igualitaria de los fondos. A pesar de estar presente en la mayoría de los departamentos a través de secretarías de educación, desde el punto de vista técnico no está bien equipado: hay menos de 30 empleados técnicos (ingenieros y nutricionistas) que supervisan casi 9.000 instituciones locales. Además, según la información recopilada durante el trabajo de investigación, varias municipalidades usan los fondos del FONACIDE para pagar salarios bajo el paraguas de servicios técnicos (los departamentos y las municipalidades pueden usar esos fondos para pagar servicios de personal siempre que estén relacionados con el proyecto del área de educación, por ejemplo la contratación de un técnico en nutrición).

En resumidas cuentas, las iniciativas de descentralización política y fiscal anteriormente mencionadas no están acompañadas por un proceso integral destinado a mejorar la administración pública en el nivel local. Por ello, la gran mayoría de los departamentos y municipalidades padecen una falta de adecuación de recursos humanos y de capacidad administrativa y de infraestructuras, lo que les impide ejecutar adecuadamente sus mandatos.

Recuadro 4.3. Dificultades que presenta la reforma de una gobernanza multinivel

Este estudio de las reformas de la gobernanza multinivel pasadas y futuras en los países de la OCDE, especialmente centrado en Finlandia, Francia, Italia, Japón y Nueva Zelanda, confirma que las reformas de la administración pública son delicadas y difíciles de dirigir.

  • En primer lugar, los procesos de reforma de la gobernanza son muy dependientes del contexto y están encuadrados por limitaciones estructurales como las características específicas del país y la coyuntura política.

  • En segundo lugar, las reformas de la gobernanza multinivel confronta a los políticos con el problema de "reformar al reformador", dado que la administración pública tiene que formular e implementar su propia reforma, a menudo imponiendo medidas que pueden ser discutidas tanto a nivel central como local. Cada vez hay más interdependencia administrativa, financiera y socioeconómica entre los niveles del gobierno. En este contexto, las reformas de gobernanza multinivel consisten en remodelar y mejorar las interacciones verticales y horizontales entre las autoridades públicas, esto es, entre los gobiernos subnacionales y el central, y también dentro de los gobiernos subnacionales. Estas reformas son complejas porque afectan a varias capas del gobierno, a políticos electos y a funcionarios no electos, además de a otras partes interesadas, a veces con conflictos de intereses.

  • En tercer lugar, ganarse el interés de los ciudadanos y el apoyo público es a veces difícil: por lo general no existe una demanda social. Los ciudadanos no aprecian cuando una administración es eficaz, más bien suelen perder la confianza en el gobierno y en su capacidad de reforma cuando afrontan ineficiencias. Paradójicamente, cuando los ciudadanos expresan un interés por reformas de la gobernanza multinivel, se sigue observando la resistencia pública. Las reformas se suelen percibir como amenazas a un orden social establecido y un riesgo de pérdida frente a situaciones anteriores, tal como lo atestigua el fracaso de varias agrupaciones municipales o reformas regionales. Como consecuencia, el desarrollo de estas reformas, desde la planificación y la formulación hasta la implementación, la gestión del proyecto y su mantenimiento, suele ser muy lento. Las reformas no producen resultados instantáneos y necesitan adaptación, ajustes y la introducción de reformas complementarias.

Fuente: OCDE (2017c), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences (Reformas de gobernanza multinivel: Panorama de las experiencias en los países de la OCDE), publicaciones de la OCDE, París.

La mejora de esta situación no pasa únicamente por un planteamiento más coherente e integrado del desarrollo territorial por parte del gobierno central, sino también por un proceso de reforma ambicioso e integral del sector público en el nivel subnacional, lo que, según las lecciones aprendidas de la experiencia de la OCDE (Recuadro 4.3), supone una compleja tarea tanto desde el punto de vista de la gestión pública como desde la perspectiva política y económica.

La experiencia de la OCDE muestra que las reformas a menudo implican cambios en la gestión pública e institucional, esto es, una reorganización de responsabilidades y de los recursos humanos, técnicos y financieros en los diferentes niveles del gobierno (descentralización o recentralización). Para evitar posibles dificultades, estos cambios se deberían anticipar y tener en cuenta de antemano (OCDE, 2017c). En línea con la ausencia de una reforma integrada del sector público en el gobierno central (capítulo 1), las iniciativas de modernización del estado en el nivel subnacional, como el Consejo Nacional para la Descentralización del Estado (CONADE), creado en 1997, y la Secretaría Nacional de la Reforma del Estado (SNRE), creada en 1999, nunca llegaron a implementarse adecuadamente en Paraguay.

Recuadro 4.4. Ensayo de una regionalización asimétrica y gradual en Suecia

Hasta finales de la década de 1990, las oficinas administrativas comarcales (agencias del gobierno central) eran responsables del desarrollo regional en cada comarca. Desde 1997/1998 Suecia ha iniciado un proceso bastante singular de reforma regional. En lugar de imponer un modelo único a las comarcas, el gobierno propuso varias opciones de regionalización (OCDE 2010c). Promocionó una regionalización asimétrica ascendente como un proceso gradual y experimental (un laboratorio de regionalización). La idea subyacente es que la política descentralizada lleva a más innovación en la gobernanza. Por ello, Suecia desarrolló de 1997 en adelante varias opciones de regionalización en términos de representación y responsabilidades políticas en diferentes regiones y en diversas fases: consejos regionales elegidos directamente en las dos "regiones piloto" de Skåne y Västra Götaland, cuyo resultado fue la agrupación de dos y tres comarcas respectivamente; un consejo regional elegido indirectamente para Kalmar; y una municipalidad con funciones regionales para Gotland. La segunda ola (2002-07) arrancó con la Ley Parlamentaria de 2002. Esta ley hizo posible que, si todas las municipalidades locales estaban de acuerdo, las comarcas formasen órganos de coordinación regional (elegidos indirectamente, en línea con el modelo Kalmar) para coordinar el trabajo de desarrollo regional. La tercera fase de experimentación, iniciada en 2007, corresponde a una nueva demanda de regionalización ascendente. Comenzó con la publicación de la recomendación para el futuro del nivel regional, publicada por el comité de responsabilidades del sector público en febrero de 2007. El comité defendió la ampliación del modelo de "región piloto", valorada positivamente, la fusión de las comarcas actuales y la creación de nueve regiones ampliadas para abordar desafíos a largo plazo como el envejecimiento demográfico. Si bien la reforma no se ha aplicado como tal hasta ahora, la demanda de regionalización ascendente persiste y, desde el 1 de enero de 2015, 10 de los 21 consejos comarcales son responsables del desarrollo regional.

Fuente: OCDE (2017c), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences (Reformas de gobernanza multinivel: Panorama de las experiencias en los países de la OCDE), publicaciones de la OCDE, París.

De ahí que Paraguay podría considerar el desarrollo de objetivos de modernización en el nivel subnacional, en el marco de una estrategia de descentralización más amplia y alineada con el plan de modernización del estado recomendado en el capítulo 1. En este sentido, el gobierno podría considerar un papel más activo para los departamentos aportando asistencia técnica a las municipalidades y trabajando por el desarrollo de competencias en el nivel municipal. Además, Paraguay podría tener en cuenta la experiencia de otros países de la OCDE en la implementación de programas piloto, especialmente en los departamentos que desean mejorar sus capacidades de gestión, dado que el impulso político es un factor decisivo para el éxito de las reformas de gobernanza territorial. A pesar de las limitaciones que puedan tener los programas piloto4, las experiencias positivas pueden estimular el deseo de nuevas reformas (Recuadro 4.4).

Construcción de un marco estratégico de gobernanza multinivel

Refuerzo de la coordinación en todos los niveles del gobierno

La centralización de la administración pública de Paraguay ha determinado su tradición de implementación vertical de políticas en todos los niveles del gobierno: la mayoría de los ministerios competentes encargados de las inversiones públicas, como obras públicas, salud y educación, implementa sus políticas territoriales sin consultar con otras instituciones centrales, departamentales o municipales.

Teniendo en cuenta este contexto histórico, Paraguay ha acometido en la última década algunas medidas concretas para mejorar la capacidad de las instituciones del centro de gobierno para articular la coordinación vertical y horizontal en todo el poder ejecutivo. En este sentido, las siguientes instituciones desempeñan un papel transversal clave en las relaciones con los departamentos y las municipalidades:

  • El “Centro de Gobierno”: creado en virtud del decreto 1.294/2014, es la “unidad de ejecución” de Paraguay (cf. capítulo 2). Su jefatura corre a cargo del Secretario General de la Presidencia (también jefe del Gabinete Civil) y su misión consiste en asesorar al presidente, a los ministros y a las secretarías sobre el programa del gobierno y conseguir una eficaz coordinación programática de las acciones gubernamentales. Para ello interactúa con los gobiernos departamentales y municipales, utilizando en algunas ocasiones transferencias gubernamentales (por ejemplo los royalties) como herramientas de negociación para hacer avanzar el programa del gobierno central.

  • La Secretaría Técnica de Planificación (STP): La STP es el órgano central de planificación del Gobierno, responsable del proceso de gestión territorial del país (STP, JICA, 2017). Su misión es coordinar, promover, monitorear y evaluar el diseño y la implementación de las estrategias de desarrollo nacional, tanto en el nivel nacional como en las jurisdicciones subnacionales. Tal como se explica en el capítulo 2, es el ente encargado de coordinar la preparación y la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 (PND). Como tal se encarga coordinar la elaboración de los planes de desarrollo departamental y municipal y de asegurar que estén en línea con el plan nacional de desarrollo, aportando asistencia técnica y material orientativo a los departamentos y municipalidades, y guiando la constitución de consejos de desarrollo local. Sin embargo, su capacidad para realizar su trabajo territorial es bastante limitada, dado que sólo cuenta con el trabajo de 5 altos funcionarios para interactuar con los 17 departamentos y las 254 municipalidades.

  • El Ministerio de Hacienda es responsable del ciclo presupuestario nacional y de la transferencia financiera a los departamentos y las municipalidades. Como tal cuenta con la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM) creada en 2010, responsable de integrar, articular y coordinar acciones con los departamentos y municipios, fortaleciendo la capacidad institucional de sus gobiernos en la gestión del proceso de descentralización con participación ciudadana:

    • El Ministerio de Hacienda trabaja con la Secretaría Técnica de Planificación a través de la UDM en el establecimiento de directrices de política institucional para implementar el Plan Nacional de Desarrollo en el nivel local. Por otra parte, la creación de la Unidad de Departamentos y Municipios supuso una importante mejora en la metodología de las transferencias intergubernamentales. Desde que fue constituida, la UDM creó ventanillas únicas y oficinas especializadas para departamentos y municipalidades. Además, optimizó los procesos de transferencia, reduciendo la duración de los traspasos a departamentos y municipalidades, simplificando los procedimientos y fomentando la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de estos recursos (Gobierno de Paraguay, 2017). Toda la información sobre las transferencias a los departamentos y las municipalidades está públicamente disponible en el sitio web del Ministerio de Hacienda.

  • El Ministerio de Interior es el órgano del gobierno central responsable de coordinar las acciones con los gobiernos subnacionales y de prestarles asistencia técnica y administrativa (decreto nº 21.917/2003). Sin embargo, en la práctica se centra principalmente en asuntos políticos y en la coordinación de la seguridad pública, y no tiene capacidad para ofrecer una asistencia técnica y administrativa en otras áreas de gobierno.

Por otra parte, Paraguay ha desarrollado los siguientes instrumentos para fomentar la coordinación horizontal en el nivel subnacional:

  • El Equipo Nacional de Estrategia País (ENEP), ya descrito en el capítulo 2. Es un espacio de diálogo oficial formado por representantes del gobierno y de la sociedad civil paraguaya: empresarios, pueblos indígenas, agricultores y ganaderos, industriales, activistas sociales y académicos, entre otros. Sus funciones son asesorar en cuestiones procedentes del poder ejecutivo (como el Plan Nacional de Desarrollo) y proponer asuntos que estima relevantes para la construcción de políticas públicas, especialmente las relacionadas con la pobreza.

  • La Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI): creada en 1954 en virtud de la Ley Nº 222, fue la principal institución gubernamental de coordinación intermunicipal hasta 1966, año en que se convirtió en una ONG. Su función principal es fomentar la coordinación entre los municipios, con el estado y con instituciones públicas no estatales. A pesar del hecho de que ya no es una entidad pública, sigue teniendo ciertas funciones que deberían estar reservadas al sector público: gestiona los datos de las licencias de conducir. Además proporciona asistencia técnica, especialmente a los municipios de los grupos II y III, sobre temas como presupuestos, transparencia, medio ambiente y turismo.

  • El Consejo de Gobernadores es otra organización no pública de coordinación horizontal cuyo objetivo es promocionar y consolidar el proceso de descentralización del estado paraguayo. La información recibida durante el trabajo de investigación indica que la relevancia de este consejo en la coordinación multinivel es bastante baja, en línea con la falta de fuerza política e institucional de la mayoría de los departamentos, comparados con los municipios.

Tal como se menciona en el capítulo 2, Paraguay tiene poca experiencia en el desarrollo de dispositivos de coordinación. Los retos de coordinación estratégica que afronta el centro de gobierno también se reflejan en la falta de colaboración de los ministerios en los núcleos de la administración pública. Figura 4.8 muestra que la percepción de la coordinación entre las instituciones públicas de Paraguay es bastante baja en comparación con las medias de los países de América Latina y del Caribe, y de la OCDE.

Figura 4.8. Percepción de la coordinación entre las instituciones públicas, 2016
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Nota: la media de los países de América Latina y del Caribe incluye: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, El Salvador, Uruguay y Venezuela

Fuente: Institutional Profiles Database (IPD) (2016), "2016 governance data" (Datos de gobernanza de 2016), Institutional Profiles Database, http://www.cepii.fr/institutions/EN/ipd.asp

Esto se puede explicar en parte por el hecho de que, más allá de los instrumentos anteriormente mencionados, de los cuales dos son instituciones privadas, no existan espacios ni incentivos para la coordinación horizontal entre los departamentos o municipios. De ahí que la mayoría de las actividades de coordinación entre las entidades subnacionales y el gobierno central se realice ad hoc, altamente condicionadas por alianzas políticas y no por la planificación regional.

Teniendo en cuenta los retos de coordinación que afronta Paraguay y la ausencia de una estrategia de descentralización o de desarrollo regional integral, el país podría considerar reforzar la coordinación horizontal interdepartamental y municipal, no sólo desde el punto de vista técnico, sino también desde la perspectiva de una descentralización estratégica.

Además, los departamentos deberían tener más preponderancia en la coordinación vertical. La información recopilada durante el trabajo de investigación muestra que los departamentos carecen de capacidad para articular una coordinación intermunicipal y no participan de forma activa en la planificación territorial. Y, sin embargo, en la mayoría, si no en todos los casos, los departamentos reflejan realmente las economías regionales funcionales: se trata de una oportunidad óptima para mejorar la gestión de las economías de escala en el diseño y en la prestación de servicios en áreas tan estratégicas como el transporte, la movilidad, la salud, la educación, la seguridad pública, el agua, y la gestión de los residuos y de las aguas residuales. En tanto que representantes del poder ejecutivo, podrían ser un valioso canal utilizado por el gobierno central para implementar sus políticas de desarrollo territorial estratégico e integrado, contribuyendo de manera simultánea a avanzar hacia los objetivos de desarrollo nacional y a optimizar el resultado del gasto de los ministerios competentes en el ámbito territorial, que actualmente se realiza en la mayoría de los casos de forma aislada. Los departamentos también podrían ser un canal legítimo a través del cual varios municipios podrían transmitir sus demandas colectivas al gobierno central.

Recuadro 4.5. Principales dispositivos de coordinación vertical y horizontal en los países de la OCDE

Dispositivos de coordinación vertical

Los dispositivos jurídicos (leyes vinculantes y legislación) son el método más robusto para organizar las relaciones de gobernanza multinivel. Este dispositivo se usa a menudo en relación con recursos fiscales y para asignar competencias.

Establecimiento de normas. Muchos países de la OCDE establecen normas universales para garantizar un nivel y una calidad similares en los servicios prestados en todo el país. En Suecia, por ejemplo, los municipios disfrutan de gran autonomía en la prestación de los servicios públicos, pero tienen que cumplir unas normas y regulaciones establecidas nacionalmente.

Contratos o acuerdos entre gobiernos nacional y subnacionales sobre sus obligaciones mutuas como la asignación de poderes de decisión, la distribución de contribuciones (incluidos los compromisos financieros) y los dispositivos de cumplimiento contractual. Estas disposiciones ofrecen varias ventajas: permiten una gestión personalizada de las interdependencias; son herramientas útiles para el diálogo que se pueden usar para precisar responsabilidades y hacer explícitos los compromisos mutuos; abren posibilidades para la ejecución judicial; y se pueden usar como dispositivos de aprendizaje. En los países federales y descentralizados, los "contratos" son una herramienta particularmente importante para promocionar la cooperación, la coherencia y las sinergias entre los distintos niveles del gobierno. Los ejemplos incluyen “acuerdos” en Canadá, “tareas conjuntas” en Alemania, “accordi (acuerdos)” en Italia y “convenios” en España.

Comités de coordinación estratégica y agrupaciones de cooperación. Los intereses y recursos de los actores clave de los diferentes niveles se pueden coordinar mediante la representación conjunta en los órganos administrativos o en los grupos de trabajo. Estos comités pueden servir como foros para mejorar la comunicación y el diálogo en asuntos de interés común. También pueden ayudar a alinear los intereses y la sincronización, y establecer la base para firmar contratos y acuerdos entre los niveles de gobierno. Por último pueden ayudar a diseminar las buenas prácticas entre los diferentes niveles de gobierno u, horizontalmente, entre las regiones. Los órganos de coordinación son en algunos países los actores que lideran la construcción de capacidad fiscal al representar los intereses del nivel local o regional ante los decisores de nivel nacional. En Noruega, por ejemplo, la Asociación de Autoridades Locales y Regionales constituye un foro para debatir el marco de la distribución de ingresos en relación con las tareas realizadas por los gobiernos locales, la situación financiera del gobierno local y las medidas de eficiencia. En la República Checa, la Unión de Municipios y la Asociación de Regiones tienen representantes en el Consejo de Viceministros para la Reforma Normativa y la Administración Pública Eficaz del gobierno nacional, y representan los intereses de las regiones en el parlamento checo, en el gabinete y en las instituciones europeas. En España se pueden citar los ejemplos de las conferencias sectoriales y de la Conferencia de Presidentes de las comunidades autónomas.

Dispositivos de coordinación horizontal (los dos ejemplos siguientes reflejan estructuras federales)

Australia: El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) es el principal foro intergubernamental para el desarrollo y la implementación de política interjurisdiccional. Está compuesto por el Primer Ministro (presidente), los primeros ministros de los estados, los jefes de gobierno de los territorios y el presidente de la Asociación Australiana de Gobiernos Locales. El papel principal de la COAG es promover las reformas políticas que necesitan la acción coordinada de todos los gobiernos australianos. Su agenda es amplia y se centra en reformas que tienen un impacto directo en el bienestar social. Los gobiernos federales y subnacionales han aprobado a través de la COAG directrices nacionales sobre la colaboración entre el sector público y el privado, han acordado una estrategia nacional de puertos y concluido acuerdos intergubernamentales sobre vehículos pesados, transporte ferroviario y seguridad marítima. El consejo recibe informes regulares de Infrastructure Australia, un órgano estatutario establecido en el nivel federal que apoya la inversión en infraestructuras en todo el país y que asesora a los gobiernos y a otras partes interesadas en invertir.

Alemania: Los gobiernos de los Länder alemanes (entidades territoriales similares a las provincias o estados constituyentes en otros estados federales) cooperan a través del Consejo de Primeros Ministros y 19 conferencias ministeriales permanentes de temas específicos. Ni el consejo ni las conferencias permanentes forman parte del Gobierno ni pueden aprobar leyes. Sin embargo, desempeñan una importante función en el sistema federal. El consejo tiene dos funciones principales. En los ámbitos políticos cuyos poderes legislativos residen en los Länder, el consejo es el principal foro de coordinación política entre ellos. En los ámbitos en los que los Länder tienen poderes limitados, las resoluciones del consejo o de las conferencias articulan sus intereses comunes ante otros actores, tales como el gobierno federal o la Comisión Europea. La cooperación con el consejo o las conferencias se basa en el consenso y la mayoría de las decisiones se adopta por unanimidad. Formalmente, el Consejo de Primeros Ministros y la mayoría de conferencias permanentes requieren la aprobación de 13 de los 16 Länder para aprobar una resolución. Si bien las resoluciones no son legalmente vinculantes, tienen un fuerte poder simbólico, y casi siempre son promulgadas por los gobiernos de los Länder.

Algunas conferencias permanentes también proyectan modelos de leyes y de regulaciones para apoyar a las administraciones del estado y para armonizar las leyes entre los diferentes estados. El Consejo de Primeros Ministros se reúne cuatro veces al año. Después de las reuniones, los primeros ministros se reúnen con el Canciller de la República. Las conferencias permanentes sobre temas específicos tienen su propia programación de reuniones y se suelen encontrar de una a cuatro veces al año. El ministro federal encargado de la cartera correspondiente normalmente asiste a la reunión en calidad de observador. Algunas conferencias permanentes han constituido comités adicionales para debatir temas concretos con más detalle. La estructura administrativa de las conferencias permanentes varía en función de sus responsabilidades. Algunas de ellas tienen sus propias secretarías permanentes con un número considerable de empleados, mientras que otras usan la administración del estado, que tiene la presidencia rotatoria de la conferencia.

Fuente: OCDE (2016b), OECD Territorial Reviews: Peru 2016 (Estudios Territoriales de la OCDE: Perú), publicaciones de la OCDE, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264262904-en; OCDE (2015a), Implementation Toolkit of the Recommendation on Effective Public Investment Across Levels of Government (Herramienta Toolkit para implementar la recomendación sobre inversión pública eficaz en los distintos niveles de gobierno), www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/

Fortalecimiento de la gobernanza multinivel y del desarrollo territorial mediante instrumentos de planificación

Las estrategias de desarrollo regional pueden ser una herramienta útil para la coordinación vertical y la gobernanza multinivel (OCDE, 2017b). En este sentido, una de las mayores dificultades que afronta la gobernanza multinivel según el propio gobierno de Paraguay, es la relativa incapacidad para transformar las decisiones estratégicas en políticas concretas y reales en el nivel territorial. La creación del Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 ha sido un importante instrumento que establece el desarrollo territorial como una meta transversal a largo plazo y que alinea los programas de política pública nacional y subnacional.

Según el gobierno de Paraguay, todos los objetivos nacionales de descentralización se implementan a través del plan. Cada uno de los objetivos del plan contiene una dimensión territorial:

  • Meta 1: Reducción de la pobreza y desarrollo social. La dimensión territorial se centra en el desarrollo local participativo. Combina reducción de pobreza, desarrollo social y ordenamiento territorial. Sus metas incluyen el fortalecimiento del capital social municipal en torno a consejos público-privados que lideren la planificación estratégica municipal, la coordinación y el monitoreo de las acciones en el territorio.

  • Meta 2: Crecimiento económico inclusivo. La dimensión territorial se centra en la regionalización y la diversificación productiva. Combina crecimiento económico inclusivo con ordenamiento y desarrollo territorial. Sus metas incluyen el aumento de la productividad de la agricultura familiar e incremento de la participación en ingresos de hogares de los departamentos de San Pedro, Concepción, Canindeyú, Caazapá y Caaguazú en el total de la región oriental, y el fortalecimiento de cadenas productivas en el Chaco Paraguayo.

  • Meta 3: Inserción de Paraguay en el mundo. La dimensión territorial se centra en la integración económica regional. Combina inserción adecuada de Paraguay en el mundo con el ordenamiento territorial. Sus metas incluyen contar con un sistema eficiente en las hidrovías de los ríos Paraguay y Paraná, con sistemas energéticos integrados con la región, y aumentar la eficiencia del sistema portuario y del transporte vial terrestre.

Figura 4.9. Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030: ejes estratégicos y líneas transversales
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Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 (2014)

Para hacer realidad esta visión territorial, el plan prevé la preparación de Planes de Desarrollo Departamental y Municipal. El objetivo de estos planes es resumir las aspiraciones de la población local. Tal como se menciona en el capítulo 6, se crean con representantes de la sociedad civil, por lo que constituyen una innovadora acción democrática de participación local en la elaboración de política pública en Paraguay.

Cada plan tiene que estar alineado con el Plan Nacional de Desarrollo y tiene que ser aprobado por la Secretaría Técnica de Planificación. El gobierno de Paraguay ha desarrollado para su formulación unas orientaciones específicas y ofrece una asistencia técnica in situ. Su preparación es obligatoria y una condición para acceder a las transferencias nacionales.

Para garantizar la preparación de estos planes y extender de manera coordinada la acción gubernamental en el territorio, el Plan Nacional de Desarrollo exige la creación de Consejos de Desarrollo Departamental y Municipal. Se trata de órganos consultivos compuestos por miembros de la sociedad civil, gobiernos locales y el gobierno nacional (cf. capítulos 3 y 6). Se dividen en varias áreas de trabajo (Figura 4.10) y constituyen una importante iniciativa para la participación y la coordinación multinivel, dado que permiten una articulación y un diálogo entre la sociedad civil y todos los niveles del gobierno.

Durante el trabajo de investigación la OCDE tuvo la oportunidad de visitar los municipios paraguayos de Carayaó, Cecilio Báez, Ciudad del Este y Minga Guazú para evaluar el trabajo realizado por los Consejos de Desarrollo Departamental y Municipal. Tal como se expone en el capítulo 3, estas visitas de los municipios mostraron la participación de los ciudadanos en estos consejos, dado que representan una oportunidad sin precedentes para debatir con los funcionarios electos.

Figura 4.10. Consejos de Desarrollo Departamental y Municipal
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Fuente: Gobierno de Paraguay, 2017

Las autoridades locales, los representantes de la sociedad civil y el gobierno nacional expresaron su unanimidad en cuanto a la relevancia de estos consejos, concretamente durante la preparación de los planes de desarrollo municipal y departamental (PDDM). La discusión y la definición de las prioridades de su jurisdicción para 2030, y el acuerdo sobre un plan de desarrollo se llevaron a cabo con una amplia participación de ambos niveles del gobierno.

Sin embargo, existe una barrera fundamental que limita la eficacia de este proceso y, como consecuencia, del impacto territorial del Plan Nacional de Desarrollo: los planes de desarrollo local no están vinculados con consideraciones presupuestarias. Además, tal como se menciona en los apartados anteriores, la gran mayoría de municipalidades carece de autonomía financiera y depende de subvenciones del gobierno central con fines específicos para la ejecución de una serie limitada de funciones. Por otra parte, el ministerio de hacienda no participa en su preparación, por lo que no puede evaluar si los planes son viables desde el punto de vista presupuestario.

De ahí que las expectativas que ha despertado este interesante proceso participativo entre los gobiernos locales y la sociedad civil no se hayan visto transformadas en medidas concretas de política pública. Ello ha mermado la capacidad de los consejos como espacio de diálogo y como instrumento de coordinación, llegando en algunas municipalidades a dejar de reunirse por falta de resultados tangibles.

En este sentido existen algunas características institucionales relacionadas con la gobernanza multinivel que Paraguay podría plantearse mejorar. De acuerdo con sus regulaciones, los consejos de desarrollo departamentales están dirigidos por el gobernador, y los municipales, por el alcalde. Sin embargo, estos líderes políticos suelen tener que tratar problemas cotidianos y no tienen tiempo para centrarse en el funcionamiento del consejo. Además, tal como se subraya en el capítulo 6, la mayoría de los consejos carece de personal dedicado a monitorear y seguir las decisiones adoptadas. Por último, las municipalidades carecen de incentivos para participar en los consejos departamentales. De ahí que muchos municipios hayan dejado de enviar a sus representantes a estas reuniones, mermando significativamente la eficiencia de los consejos en la cooperación intermunicipal.

El gobierno central de Paraguay debería buscar formas para redefinir los consejos de desarrollo local y considerar planes para vincularlos con las políticas nacionales en el nivel local. Ello implicaría la mejora de los instrumentos de coordinación, no sólo con los gobiernos departamentales y municipales, sino también en todos los núcleos de la administración central. La Secretaría Técnica de Planificación podría aumentar la repercusión de estos planes si estuviesen más integrados en el trabajo del Ministerio de Hacienda y de otros ministerios competentes, analizando los vínculos potenciales entre las solicitudes de los municipios y el presupuesto nacional, en el marco de una estrategia integral de descentralización que, desde una perspectiva integrada y holística, tenga en cuenta las disparidades regionales y los retos fiscales y de gestión anteriormente mencionados. En este sentido, la Recomendación sobre Inversión Pública Efectiva en todos los niveles del Gobierno, adoptada por la OCDE en 2014, puede resultar una práctica guía de alto nivel sobre cómo fortalecer la coordinación multinivel (Recuadro 4.6).

El gobierno nacional podría acompañar más estrechamente los consejos para apoyar el desarrollo de competencias destinadas a implementar y monitorear los resultados de los proyectos. De acuerdo con la información recibida durante el trabajo de investigación, existe una cierta coordinación y planificación departamental con los municipios en áreas como la sanidad y la educación. Sin embargo, en áreas como el agua, el transporte y la recogida de basura no hay una coordinación intermunicipal sistemática; los departamentos no tienen un papel activo y los municipios carecen de las competencias y de la capacidad para ocuparse de la planificación intermunicipal.

Recuadro 4.6. Recomendación de la OCDE sobre Inversión Publica Efectiva en todos los niveles del Gobierno

La recomendación agrupa 12 principios organizados en torno a 3 pilares que representan retos sistemáticos a las inversiones públicas: coordinación, capacidad subnacional y condiciones marco.

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La OCDE ha desarrollado también una herramienta (Toolkit) para orientar a los políticos en la implantación de la recomendación. La herramienta guía en la implementación, muestra buenas prácticas y permite al usuario la comparación de indicadores.

Fuente: OCDE (2014b), Recomendación sobre Inversión Publica Efectiva en todos los niveles del Gobierno, https://www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/Recomendaci%C3%B3n-sobre-Inversi%C3%B3n-Publica-Efectiva.pdf; OECD (2015a), Implementation Toolkit of the Recommendation on Effective Public Investment Across Levels of Government (Herramienta para la implementación de la Recomendación sobre Inversión Publica Efectiva en todos los niveles del Gobierno), www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/

Recomendaciones

La experiencia de la OCDE muestra que las reformas de gobernanza multinivel se tienen que plantear de manera holística, pluridimensional e integral para evitar resultados negativos y contraproducentes (OCDE, 2017). Esto no significa que inicialmente no se pueda incidir en áreas concretas como las infraestructuras, o que la descentralización no pueda ser un proceso flexible que permita a las diferentes regiones asumir responsabilidades y tareas de acuerdo con sus necesidades y su capacidad. Pero las reformas destinadas a mejorar la gobernanza en todos los niveles del gobierno deberían ser pluridimensionales y tener en cuenta las diferencias regionales y la necesidad de desarrollar instrumentos de coordinación, las limitaciones en la capacidad de la gestión pública en todos los niveles del gobierno, y la consolidación de los dispositivos de participación para garantizar la durabilidad de las reformas dirigidas a aumentar la descentralización.

En resumidas cuentas, en Paraguay persiste un alto grado de desigualdad e importantes limitaciones de la capacidad administrativa y fiscal subnacional para prestar correctamente los servicios a los ciudadanos. Los gobiernos departamentales afrontan importantes problemas de capacidad para formular y aplicar estrategias locales y regionales que creen fortalezas y activos endógenos en cada departamento, impulsando así el crecimiento económico regional de manera que contribuya materialmente al desarrollo del país. Afrontan asimismo grandes dificultades para mantener una coordinación intergubernamental eficaz con la que alcanzar objetivos comunes de desarrollo regional y nacional.

El gobierno de Paraguay podría por tanto formular e implementar una estrategia de desarrollo regional integrado que esté totalmente en línea con el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno. De esta manera, el gobierno podría seguir fortaleciendo un amplio consenso nacional que decrete la importancia de una descentralización consecuente, de una gobernanza multinivel eficaz y de una sólida capacidad administrativa regional y municipal para conseguir un desarrollo regional (y nacional), y la idea de que todo ello puede constituir una herramienta estratégica para atender los problemas anteriormente mencionados.

Para ello, Paraguay podría plantearse lo siguiente:

  • Desarrollar una estrategia integrada para definir, llevar a la práctica y consolidar una descentralización política, fiscal y administrativa usando una perspectiva integrada y holística de desarrollo regional y nacional.

  • Involucrarse con todas las partes interesadas nacionales y regionales del gobierno y fuera de él, en todas las fases de formulación e implementación de la estrategia, para conseguir su aceptación y la unanimidad sobre sus virtudes.

  • Para la formulación y la implementación de esta estrategia de desarrollo regional integrado, Paraguay podría plantearse lo siguiente:

    • Definir claramente el propósito y los objetivos de la estrategia.

    • Integrar la estrategia en el Plan Nacional de Desarrollo.

    • Adaptar la estrategia de manera que refleje e integre las prioridades de los diferentes planes de desarrollo departamentales y municipales, y que especifique dispositivos para reducir las disparidades regionales.

    • En este sentido y como parte de la estrategia, considerar el desarrollo de una fórmula de distribución basada en la compensación para los ingresos por royalties con vistas a reducir las diferencias regionales. Al desarrollar esta fórmula, Paraguay podría plantearse el uso de indicadores socioeconómicos.

    • Permitir disposiciones específicas y proyectos piloto en determinados departamentos y municipios, sabiendo que puede resultar necesario la descentralización asimétrica como proceso para tener en cuenta las diferencias de recursos y capacidades entre los departamentos y los municipios.

    • Formular la estrategia a través de un amplio proceso de participación que incluya a los consejos departamentales y municipales y al Congreso.

    • Desarrollar objetivos de desarrollo regional y de descentralización específicos para que sean monitoreados y evaluados con regularidad.

    • Involucrar activamente al Centro de Gobierno, incluyendo a la Presidencia, a la Secretaría Técnica de Planificación, al Equipo Económico y al Gabinete Social (o a las disposiciones institucionales que los sucedan, cf. capítulo 2) y al Ministerio de Hacienda, de manera que se garantice una coordinación constante de alto nivel en la elaboración de la estrategia para que ésta sea coherente con el Plan Nacional de Desarrollo y con el presupuesto nacional.

    • Definir y adoptar, en diálogo con las partes interesadas regionales y locales, un "principio financiero" que garantice que todas las tareas transferidas a los gobiernos subnacionales estén acompañadas por los recursos necesarios (procedentes de subvenciones u otros ingresos) para financiar y administrar el nuevo servicio, teniendo en cuenta la disponibilidad real de los recursos en el presupuesto. El enfoque de Suecia podría resultar ejemplar en este sentido.

  • Fortalecer las disposiciones institucionales a nivel nacional para liderar y coordinar el diseño, la implementación y el monitoreo del desempeño de la estrategia de descentralización. En este sentido, Paraguay podría utilizar su actual conformación institucional para maximizar la eficiencia y las sinergias en todos los marcos estratégicos; al hacerlo podría tener en cuenta las experiencias de la OCDE:

    • Proporcionar un mandato preciso y recursos humanos y financieros adecuados a una institución ya existente. Esta institución debidamente acreditada debería ser capaz de actuar como la interfase entre el Gobierno de Paraguay y los gobernadores de los departamentos para identificar y colaborar en objetivos comunes de descentralización y desarrollo regional, y liderar la coordinación en todos los núcleos administrativos de la administración del gobierno central (o establecer las normas de dicha coordinación), y cooperar con los ministerios de hacienda, de interior y con otros ministerios competentes (educación, sanidad, servicios sociales, etc.) en la descentralización, en la política de desarrollo regional y en el diseño y en la ejecución de servicios, y en definir y coordinar la formulación y la ejecución de estrategias de inversión y de recursos en todo el gobierno central y entre los diferentes niveles de gobierno, para alcanzar los objetivos de desarrollo regional:

      • Con este propósito, algunos países de la OCDE han creado un Ministerio de Desarrollo Regional (Hungría, República Checa, Polonia, entre 2005 y 2013).

      • En otros países, este mandato se ha asignado al centro de gobierno: en Austria, la Cancillería Federal (el equivalente a la Presidencia paraguaya) se encarga de la planificación espacial y la política territorial; en Canadá, la coordinación federal de la política de desarrollo regional recae en la oficina del Consejo Privado (institución de centro de gobierno equivalente a la Presidencia paraguaya), mientras que una serie de agencias federales de desarrollo regional (RDA) se encargan de la puesta en práctica de la política de desarrollo regional constituyendo una interfase constante con las provincias (y en algunos casos con las municipalidades) sobre el diseño y la ejecución de programas y servicios.

      • En Japón, las responsabilidades de planificación nacional del territorio y de política regional entran en el ámbito del Ministerio de Tierras, Infraestructuras, Transporte y Turismo.

      • En Dinamarca, el desarrollo regional es una política compartida entre el Ministerio de Industria, Empresas y Asuntos Financieros, el Ministerio de Asuntos Económicos, y el Ministerio del Interior, siendo éste último responsable de la política estructural, de las previsiones económicas, de la gobernanza de los municipios y las regiones, de la economía de los municipios y las regiones, y de las elecciones y referendos.

    • Considerar la creación de una Agencia de Desarrollo Regional. Si la institución elegida es responsable de la política pública y de la programación, no habrá necesidad de una agencia de desarrollo; por el contrario, si Paraguay desea crear una entidad operativa encargada de la gestión de la programación regional, una agencia de desarrollo puede llevar a cabo su mandato como parte del marco de la política de descentralización o de desarrollo regional creado por la institución y aprobado por el Gobierno. En línea con la recomendación para minimizar la responsabilidad de las actividades transaccionales en el centro de gobierno (cf. capítulo 2), en un escenario en el que, por ejemplo, la Secretaría Técnica de Planificación reciba el mandato de dirigir el diseño de una estrategia de descentralización o de desarrollo regional, la creación de una Agencia de Desarrollo Regional ayudaría a aligerar al centro de gobierno de responsabilidades operativas.

    • Crear un Comité de Descentralización del Consejo de Ministros encargado de supervisar y coordinar en todos los núcleos administrativos la formulación y la implementación de una estrategia de descentralización con un enfoque integral de gobierno y de garantizar su coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con otras estrategias marco del gobierno, junto con la institución asignada para liderar el diseño de la estrategia y para actuar como secretaría técnica de este comité. El capítulo 2 recomienda a Paraguay considerar la creación de un comité integrado de desarrollo económico y social del Consejo de Ministros, similar al CONPES colombiano, que garantizaría la plena alineación de esta área política integrada con el Plan Nacional de Desarrollo. En caso de adoptarse esta recomendación, el Comité de Descentralización aquí recomendado debería ser un órgano equivalente al CONPES, esto es, un subcomité del Comité de Política Económica y Social dependiente del Consejo de Ministros de Paraguay. Este Comité (o subcomité) podría estar compuesto por las principales instituciones implicadas en cualquier estrategia de descentralización, incluidas la Presidencia, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda, la Secretaría Técnica de Planificación, la Secretaría de la Función Pública y los ministerios competentes clave, y se podría invitar a representantes de los departamentos y de los municipios, entre otros.

  • Fortalecer las competencias de los departamentos en desarrollo regional y en la articulación de una coordinación intermunicipal. Paraguay podría considerar la mejora de las capacidades departamentales para diseñar y prestar servicios en áreas tan estratégicas como el transporte, la movilidad, la salud, la educación, la seguridad pública, el agua, y la gestión de los residuos y de las aguas residuales, más concretamente:

    • Abordando la tensión actual a la que está sometido el mandato de gobernador: en la actualidad, los gobernadores son representantes del gobierno central y, como tales, son responsables de la ejecución de la política pública nacional en el departamento; al mismo tiempo, son funcionarios elegidos democráticamente, por lo que tienen que anteponer los intereses de su departamento ante el gobierno central. De ahí el riesgo de caer en tensas contradicciones en términos de rendición de cuentas.

    • Haciendo que los departamentos sean un aliado institucional con el cual el gobierno central pueda aplicar su descentralización integrada y estratégica, y sus objetivos de desarrollo regional, contribuyendo de manera simultánea a avanzar hacia los objetivos de desarrollo nacional y a optimizar el resultado del gasto de los ministerios competentes en el ámbito territorial:

    • Otorgando a los departamentos más responsabilidades para el desarrollo regional y creando capacidades en el ámbito municipal, especialmente mediante la constitución de unidades de desarrollo regional en la Gobernación, con el encargo de coordinar la estrategia de descentralización en el nivel departamental y de actuar como interlocutores con las instituciones homólogas en el nivel nacional. Estas unidades podrían contribuir asimismo a identificar y comunicar mejor las prioridades estratégicas de los departamentos al gobierno nacional, además de coordinar las iniciativas intermunicipales en áreas clave.

  • Fomentar la generación de datos en el nivel subnacional para informar las estrategias de inversión y aportar hechos en los que basar la toma de decisiones. Estos datos los puede recoger la Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos. Podrían incluir información sobre los ingresos tributarios propios de las municipalidades para entender mejor las opciones de financiación disponibles para estas jurisdicciones más allá de la predominancia de las transferencias del gobierno central. Esto podría permitir el desarrollo e implementación de políticas y estrategias de descentralización fiscal basadas en datos fiables y comprobados.

  • Mejorar las competencias y la capacidad de gestión en el ámbito subnacional, especialmente mediante:

    • La identificación de objetivos de modernización del estado en los niveles departamental y municipal, integrados en la estrategia de descentralización nacional y en línea con el programa de modernización del estado recomendado en el capítulo 2. Estos objetivos se podrían acordar con los departamentos y los municipios, y podrían incluir compromisos para crear capacidades locales en áreas clave de gobernanza como elaboración de presupuestos (capítulo3), recursos humanos (capítulo 5), gobierno abierto (capítulo 6) y gobierno digital, entre otros. En este sentido y en línea con las recomendaciones anteriores, el gobierno podría promover un papel más activo para los departamentos aportando asistencia técnica a las municipalidades, incluyendo el desarrollo de competencias en el nivel municipal. Paraguay podría tener en cuenta la experiencia de otros países de la OCDE en la implementación de programas piloto, especialmente en los departamentos que desean mejorar sus capacidades de gestión, dado que el impulso político es un factor decisivo para el éxito de las reformas de gobernanza territorial. Por ejemplo, para institucionalizar una mayor transparencia y rendición de cuentas hacia los ciudadanos en los niveles departamental y municipal, el gobierno podría garantizar los recursos financieros de cada departamento y consejo municipal con personal dedicado a monitorear y seguir sus decisiones.

    • La implementación de instrumentos financieros para cofinanciar los cargos técnicos de los departamentos y los municipios, por ejemplo mediante la creación de “equipos técnicos”, basados en los departamentos y que sirvan conjuntamente a grupos específicos o a municipalidades. Estos equipos técnicos reforzarían también la cooperación intermunicipal.

    • La identificación de fuentes eficaces de financiación mientras se desarrollan estos objetivos, por ejemplo permitiendo el uso de los royalties para este propósito.

  • Ofrecer incentivos financieros para proyectos que requieran la cooperación intermunicipal, estimulando así la coordinación horizontal. El gobierno central podría fomentar la cooperación intermunicipal (CIM) y la creación de entidades públicas de cooperación intermunicipal, por ejemplo usando incentivos financieros (subvenciones para proyectos que la incluyan) o asistencia técnica, prestada por los departamentos.

  • Forjar la colaboración con los órganos de cooperación interdepartamental e intermunicipal para facilitar la divulgación de las buenas prácticas de gobernanza pública en los departamentos y municipios de todo el país.

  • Insistir más en la vinculación de los planes de desarrollo departamental y municipal con los presupuestos nacionales y departamentales, con los marcos fiscales y con las estrategias de inversión. Paraguay podría garantizar que todos los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo, tanto de nivel nacional como subnacional, incluyan la identificación de fuentes de financiación eficaces o potenciales. Esto requeriría la reestructuración de la forma en que se formulan los planes de desarrollo departamental y municipal, dado que necesitarían una mayor implicación del Ministerio de Hacienda en el proceso de elaboración.

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Notas

← 1. Belice, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago y Uruguay

← 2. https://www.oecd.org/tax/federalism/37388377.pdf

← 3. https://pefa.org/sites/default/files/PY-Aug16-PFMPR-Public%20with%20PEFA%20Check.pdf

← 4. Cf. OCDE (2017c), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Experiences (Reformas de gobernanza multinivel: Panorama de las experiencias en los países de la OCDE), publicaciones de la OCDE, París.