Capítulo 3. Personas: Mejorando el bienestar del ciudadano Paraguayo1

Este capítulo se centra en aspectos clave que afectan al bienestar de los ciudadanos de Paraguay. Analiza los resultados del país en materia de pobreza y desigualdad entre las personas. Aunque la pobreza se ha reducido considerablemente en los últimos diez años, la desigualdad se mantiene en niveles persistentemente altos. A continuación, el capítulo aborda los instrumentos principales para afrontar el problema de la desigualdad a corto y medio plazo: el empleo y el mercado laboral, la educación y el sistema de protección social.

    

El objetivo último del desarrollo es mejorar el bienestar de todos y cada uno de una forma sostenible. Paraguay ha hecho importantes progresos en materia de reducción de la pobreza. A este logro han contribuido unas elevadas tasas de crecimiento económico y un aumento del gasto social. Por otro lado, la desigualdad de ingresos y las desigualdades entre las áreas urbanas y rurales siguen siendo sustanciales. Para que la bonanza económica del país beneficie a todos es preciso mejorar los resultados en los ámbitos de la educación y el mercado laboral.

Este capítulo analiza los resultados alcanzados y las limitaciones que afectan a la mejora del bienestar de la población en varios ámbitos. En primer lugar repasa el desempeño de Paraguay en materia de pobreza y desigualdad, con especial atención a las desigualdades territoriales, donde destacan sus vertientes de ingresos y no monetarias. A continuación, el capítulo aborda una selección de temas que influyen decisivamente en la capacidad de la economía y el gobierno de Paraguay para reducir la desigualdad. Unas oportunidades laborales prometedoras constituyen una vía para elevar los ingresos de los más pobres y, aunque Paraguay presenta un excelente historial de creación de empleo, el país sigue teniendo dificultades para generarlo de calidad en la economía formal. La educación también es un ingrediente esencial para que las generaciones futuras disfruten de más igualdad de oportunidades. Paraguay sigue enfrentándose a obstáculos para conseguir su objetivo de acceso universal a doce años de educación para todos los alumnos, un problema que se agrava por la existencia de importantes brechas en la calidad de los resultados del aprendizaje. Por último, los marcos institucionales y el predominio de la informalidad dan lugar a un sistema de protección social fragmentado.

El crecimiento de Paraguay ha mejorado los ingresos, pero la desigualdad aún es sustancial

El reciente período de crecimiento económico que ha experimentado el país ha contribuido a elevar el nivel de vida de muchos paraguayos, incluidos los más pobres. Aunque el consumo de los hogares de Paraguay es uno de los más bajos dentro del grupo de referencia, el desempeño económico de los últimos cinco años ha sido francamente alentador. Se ha traducido en un óptimo crecimiento del gasto de consumo de los hogares (2.3% anual en paridad de poder adquisitivo (PPA)), por encima del registrado por la mayoría de países de referencia de la OCDE, si bien inferior al de otros países con elevadas tasas de crecimiento de América Latina y otras regiones.

El crecimiento económico ha contribuido a elevar el ingreso personal, si bien menos que en países comparables. Aunque los ingresos empezaron a aumentar en términos reales al repuntar el crecimiento en 2003, el incremento del ingreso personal no se aceleró y consolidó hasta después de 2006. En el período 2007-14 el crecimiento económico estuvo asociado más directamente con la mejora del nivel de vida de los ciudadanos. Aunque históricamente la relativa desconexión entre crecimiento del PIB e ingreso de los hogares hizo que los consumidores no siempre se beneficiaran del crecimiento en la medida en que hubieran podido hacerlo, esto tuvo la ventaja de que la volatilidad macroeconómica tampoco se trasladó al ingreso mediano, según datos de encuestas nacionales de hogares (Gráfico 3.2).

Gráfico 3.1. Consumo de los hogares y crecimiento
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Fuente: Banco Mundial (2017a), Indicadores del desarrollo mundial, https://data.worldbank.org/.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749370

Gráfico 3.2. Repunte del crecimiento del ingreso mediano de los hogares
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Fuente: Ingreso familiar mediano del Banco Mundial (2017b) PovcalNet, http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/home.aspx, PIB real per cápita del BCP (2017), Anexo estadístico del Informe Económico, https://www.bcp.gov.py/anexo-estadistico-del-informe-economico-i365.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749389

La desigualdad ha disminuido, pero sigue siendo alta

El patrón de crecimiento del ingreso de Paraguay ha derivado en un ligero descenso del nivel de desigualdad de la renta desde el cambio de siglo; en concreto, el coeficiente de Gini se ha reducido de 0.55 en 2000 a 0.48 en 2016, según fuentes nacionales. En términos comparables con la OCDE, la desigualdad en el ingreso disponible per cápita equivalente descendió de 0.57 en 1999 a 0.52 en 2014. Se trata de una considerable reducción de la desigualdad, según refleja el Panel A del Gráfico 3.3, si bien inferior a la observada en el conjunto de la región de América Latina (Gráfico 3.3, Panel B).

Gráfico 3.3. Nivel y evolución de la desigualdad en Paraguay y las economías de referencia
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Nota: Las estimaciones del Panel B se basan en las mismas definiciones y metodologías usadas para generar estimaciones referidas a los países de la OCDE, disponibles a través de la base de datos de distribución de ingresos de la OCDE: http://oe.cd/idd. Debido a diferencias en las metodologías de las encuestas y el diseño de sus cuestionarios (p. ej., en lo que hace al registro de los impuestos pagados y las transferencias recibidas y satisfechas por los hogares), las estimaciones correspondientes a estos países de América Latina no son plenamente comparables con las disponibles para los países de la OCDE. Los datos de Brasil corresponden a los años 2013 y 2006.

* Los datos de Argentina se refieren únicamente a áreas urbanas y los datos del país correspondientes al período 2007-14 no pueden compararse con los datos anteriores a 2007 o posteriores a 2015.

Fuente: Panel A: DGEEC, Paraguay. Panel B: estimaciones del proyecto 2015/2016 de la OCDE intitulado “El seguimiento de las desigualdades y el fomento del crecimiento integral en las economías emergentes”, basadas en microdatos de las principales encuestas de hogares de Argentina, Bolivia, República Dominicana, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay, disponibles en CEDLAS (Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de América Latina, Universidad Nacional de La Plata, Argentina).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749408

Este patrón de distribución del crecimiento ha cambiado drásticamente desde finales de la crisis de la década de 1990. El crecimiento tuvo un efecto más favorable sobre los más pobres en el período 1999-2007, pero a tasas promedio muy bajas; de hecho, el crecimiento promedio real fue ligeramente negativo, del -0.6%. El crecimiento ha sido mucho mayor desde 2007 y ha incidido casi por igual en todas las áreas de la distribución del ingreso, aun cuando el decil más pobre se benefició ligeramente más que el promedio (Gráfico 3.4, Panel B).

Gráfico 3.4. Incidencia del crecimiento por decil
Crecimiento anualizado del ingreso disponible por persona adulta
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Fuente: Cálculos basados en las estimaciones del proyecto 2015/2016 de la OCDE intitulado “El seguimiento de las desigualdades y el fomento del crecimiento integral en las economías emergentes”, basadas en microdatos de las principales encuestas de hogares de Argentina, Bolivia, República Dominicana, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay, disponibles en CEDLAS (Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de América Latina, Universidad Nacional de La Plata, Argentina). Los datos nominales están deflactados por el IPC del área metropolitana de Asunción (Gran Asunción), obtenido del BCP.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749427

La desigualdad presenta en Paraguay un componente geográfico muy marcado. El ingreso es mayor en Asunción, la capital, si bien la diferencia respecto al promedio cayó de más del 110% en 2001 al 73% en 2011 (CEDLAS y Banco Mundial, 2017). Por otro lado, la razón entre los ingresos totales rurales y urbanos se mantuvo estable entre 2001 y 2015; en concreto, el ingreso rural osciló entre un mínimo del 55% del ingreso urbano y un máximo del 70% de éste. Un aspecto interesante es que los residentes urbanos en la región central, que abarca la mayor parte del área metropolitana de Asunción, y el resto de ciudades del país presentaban ingresos medios similares que superaban en un 10% la media nacional. En cambio, el ingreso medio de los residentes en áreas rurales de la región central era del 80% de la media nacional y, la de los residentes de otras áreas rurales, del 72%, posiblemente por contar con un mejor acceso al mercado en torno al área metropolitana de Asunción que los que residen más hacia el interior. La brecha entre las áreas rurales y urbanas se ha mantenido bastante estable desde 2002, rondando en promedio los ingresos rurales el 60% de los urbanos.

La desigualdad territorial contribuye de forma señalada a la desigualdad y a la privación en Paraguay. La pobreza extrema es un fenómeno eminentemente rural, ya que afecta únicamente al 1.6% de la población urbana, frente al 12.2% de la primera. Como indica el Gráfico 3.5, los niveles de privación monetaria y no monetaria son más altos en las áreas rurales, con acusadas diferencias en el acceso al agua y al saneamiento. Los servicios básicos que requieren inversiones menos cuantiosas, como electricidad y telefonía, están más presentes en las áreas rurales.

Gráfico 3.5. Privaciones monetaria y no monetaria en áreas urbanas y rurales
2015 o últimos datos disponibles
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Fuente: Datos facilitados por la DGEEC (2015; 2017).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749446

El déficit habitacional es un aspecto clave de las desigualdades territoriales

El acceso a vivienda e infraestructuras dignas es una dimensión clave del bienestar material que refleja grandes desigualdades territoriales en Paraguay. La Secretaría Nacional de la Vivienda y el Hábitat (SENAVITAT), el organismo regulador de la vivienda, calcula que el déficit habitacional afecta a más de 800 000 viviendas, el 73% del total. Dentro de este déficit, el 13% corresponde a necesidades de vivienda nueva (atendiendo a factores como la masificación o presencia de varios hogares en una misma vivienda). El resto del déficit es cualitativo y fundamentalmente remite a necesidades de mejora en las viviendas, sobre todo acceso a agua canalizada y a la red de alcantarillado público, que únicamente alcanza al 10% de la población.

Pese al desarrollo del sector de la construcción, las necesidades siguen siendo considerables. SENAVITAT calculó, sobre la base del censo de 2002, que las necesidades de vivienda ascendían en total a algo menos de 100 000 (SENAVITAT, 2016). Proyectando la cifra a 2020, la misma se elevó a 190 330 (SENAVITAT, 2012). Las necesidades de vivienda también se reflejan en la proliferación de asentamientos informales, que se estima superan el millar solo en el departamento Central (que incluye los alrededores de la capital, Asunción). Al margen de las grandes necesidades que se estiman para los que se encuentran en situación de pobreza, también las clases medias-bajas (con ingresos comprendidos entre 1 y 3 veces el salario mínimo) tienen dificultades para acceder a la vivienda. A ello contribuye el hecho de que las constructoras se centran en el segmento alto del mercado y las dificultades que esos hogares tienen para acceder al crédito.

La intervención pública en el sector habitacional se centra en la construcción de viviendas. SENAVITAT ha construido 20 299 viviendas desde 2013, que han beneficiado a 80 000 personas, y desde 2015 está en disposición de construir hasta 10 000 viviendas al año, alrededor del 90% de las cuales se destinan a familias en situación de extrema pobreza. Ese es el resultado del considerable aumento del gasto público en vivienda y servicios comunitarios desde 2011. La dotación económica para vivienda de SENAVITAT se duplicó con creces en términos reales entre 2011 y 2016, fecha en la que ascendió a casi 600 millones de PYG. Según la normativa de acceso al Fondo Nacional de la Vivienda Social (FONAVIS) (Ley nº 3637), los hogares cuyo ingreso total sea inferior a un salario mínimo pueden optar a una subvención del 95% con la compra de su vivienda. A través de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), en el marco de los programas Micasa y Mi Primera Casa el Estado también concede préstamos subvencionados a largo plazo para la adquisición de vivienda a hogares solventes. Sin embargo, estas ayudas suelen llegar a ciudadanos de ingresos más altos con capacidad de pago. Aunque la Ley nº 3909 de 2010, que creó el actual organismo regulador de la vivienda, le otorga funciones regulatorias, en el pasado SENAVITAT se centró sobre todo en la construcción. Actuaciones recientes han puesto el acento en dotar de un enfoque más holístico a la construcción de vivienda, asegurándose de que los nuevos residentes no solo dispongan de suministros públicos, sino también de servicios comunitarios, en especial en proyectos mayores como Barrio San Francisco en Asunción (SENAVITAT, 2017).

Las deficiencias del sistema de ordenamiento y administración del suelo plantean dificultades al sector habitacional. La mayoría de los programas de construcción estipulan que las familias deben ser propietarias del suelo donde planean construir, pero las incoherencias entre las instancias de gestión del suelo (el Registro Público y el Catastro) y la fuerte presencia de asentamientos informales hacen que esta condición sea difícil de cumplir. El gobierno ha llevado a cabo diferentes intervenciones para afrontar este problema, principalmente a través de la regularización a posteriori de la propiedad del suelo. Entre ellas destaca el programa Tekoha, implementado por la Secretaría de Acción Social (SAS), que otorga derechos de propiedad a sus beneficiarios mediante la regularización y venta de suelo. El programa ha ampliado su ámbito de actuación y en febrero de 2017 había atendido a 22 693 familias, aunque esta cifra sigue siendo pequeña comparada con otros programas sociales y la posible magnitud del problema.

La reducción de la pobreza se aceleró, pero se ha estancado en los últimos años

Paraguay ha conseguido reducir considerablemente la pobreza y la pobreza extrema desde el cambio de siglo. La tasa de pobreza pasó del 45% en 2007 al 27% en 2015, según la línea de pobreza nacional2 y, la pobreza extrema, del 14% al 5.4% en el mismo período (DGEEC, 2017). El descenso de la pobreza ha sido constante desde la crisis de 2002, pero se ha ralentizado en los últimos años. El patrón es idéntico al utilizar otras definiciones de pobreza. Con base en la línea de pobreza moderada del Banco Mundial, fijada en 3.10 USD en PPA de 2011, la pobreza pasó del 18% en 2001 al 7% en 2014. El estancamiento de las tasas de pobreza es preocupante, ya que la población sigue creciendo a un ritmo relativamente rápido. De hecho, a raíz de una mejora de la metodología de cálculo, se estima que la cifra absoluta de personas que viven en la pobreza o extrema pobreza en el país ha aumentado entre 2015 y 2016.

Gráfico 3.6. Pobreza en Paraguay
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Fuente: Panel A: DGEEC (2017a). Panel B: Banco Mundial (2017a), Indicadores del desarrollo mundial, data.worldbank.org.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749465

La pobreza se ha conseguido reducir fundamentalmente gracias al aumento de los ingresos de la población, y no por una mayor redistribución. Así se desprende de las curvas de incidencia del crecimiento del Gráfico 3.4. Dado que la pobreza ocupaba los cuatro primeros deciles hasta mediados de la década de 2000, el rápido crecimiento en la distribución fue un factor más decisivo que el patrón de crecimiento, muy continuo, pero bajo, de comienzos de la década de 2000. Por lo tanto, si la evolución de la pobreza se descompone en crecimiento y distribución, cabe atribuir el total de su reducción al primero, dado el aumento registrado por la desigualdad en el período (CEPAL, 2016).

La estabilidad macroeconómica ha tenido un papel protagonista en la reducción de la pobreza. El Banco Mundial (2015) llegó a la conclusión de que los niveles de pobreza anteriores a su reducción durante la primera parte de la década eran muy sensibles a los precios de los alimentos. Ello explica el aumento de la pobreza y la pobreza extrema en 2006-07, cuando el encarecimiento de los alimentos más que duplicó la tasa general de inflación. Cabe señalar que la línea de pobreza extrema se actualiza con la ayuda del índice de precios al consumo (IPC) de Asunción, por lo que la asequibilidad real de los alimentos en otras partes del país puede variar, dependiendo sobre todo de la calidad de la integración del mercado.

El sistema tributario y de gasto de Paraguay apenas incide en la desigualdad y la pobreza

Los impuestos y las transferencias públicas tienen efectos mínimos sobre la desigualdad de ingresos en Paraguay. Del grupo de países de referencia con datos comparables procedentes de la base de datos de distribución de ingresos de la OCDE, Paraguay no solo es el país con mayor nivel de desigualdad en el ingreso disponible, sino también el país cuyo sistema de impuestos y transferencias incide menos en la distribución (-1.6%, frente al -7% de Uruguay y el máximo del -38% en Portugal). Los datos del país en el Gráfico 3.7 no tienen en cuenta el efecto redistributivo de las cotizaciones a la seguridad social; por tanto, frente a otros países esos datos subestiman la desigualdad de ingresos en términos de mercado y, posiblemente, también la distribución. La dependencia de impuestos indirectos y tipos únicos explica el escaso impacto que los impuestos tienen sobre la distribución de los ingresos. Giménez et al (2017) estima un efecto total de los impuestos directos equivalente al 0.13% de la desigualdad de ingresos en términos de mercado.

Gráfico 3.7. Desigualdad antes y después de impuestos y transferencias
Coeficiente de Gini, 2014 o últimos disponibles
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Nota: Los datos consignados son coeficientes de Gini para toda la población del ingreso por adulto equivalente.

Fuente: Base de datos de distribución de ingresos para países de la OCDE; cálculos basados en SEDLAC/Banco Mundial para los países de América Latina.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749484

Las transferencias públicas en Paraguay sí que inciden en la pobreza. Las transferencias monetarias condicionadas (TMC) del programa Tekoporã y la pensión alimentaria del programa Adulto Mayor han propiciado sendos descensos de la tasa de pobreza moderada de 0.3 y 1.1 puntos porcentuales, respectivamente (Giménez et al, 2017). Existen otros programas que realizan transferencias directas a hogares, aunque su impacto no puede evaluarse con la misma metodología a falta de beneficios que puedan identificarse en las encuestas nacionales de hogares. Un ejemplo sería Abrazo, un programa que lucha contra el trabajo infantil y que inicialmente se centró en los niños que trabajan en las calles, para a partir de 2015 comenzar a atender a más de 3 000 familias y ofrecer transferencias monetarias condicionadas a 2 000 de ellas y a 7 700 niños.3 También existen programas dirigidos a apoyar las actividades productivas de los hogares, en especial las pequeñas explotaciones agrícolas. Entre ellos, destaca el programa de compras directas de la producción de pequeñas explotaciones agrícolas por parte del Ministerio de Agricultura, que ofrece acceso preferente a determinadas compras públicas (p. ej., almuerzos escolares).

El programa Tekoporã de transferencias monetarias condicionadas es uno de los pilares de la agenda contra la pobreza de Paraguay. El programa ha crecido considerablemente desde su creación en 2005, sobre todo bajo la presidencia de Lugo y con la administración actual. En diciembre de 2016 atendía a 685 578 personas, aproximadamente el mismo número de personas que sufren pobreza extrema en el país. Tekoporã fue evaluado en 2016 por Rossi (2016). Sus resultados habrían sido significativos en los ámbitos de la salud y la educación. Los participantes en el programa tienen un 8% más de probabilidades de contar con cartillas de vacunación y asisten a la escuela un 13% más que los no participantes. El programa también propicia un mayor uso de los servicios de salud, con un incremento del 25% en controles prenatales. Sus efectos sobre la salud y la educación contribuyen a reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza. Así con todo, la incidencia del programa en la pobreza es relativamente modesta. Giménez et al. (2017) calcula que, teniendo en cuenta las transferencias de Tekoporã, la pobreza y la pobreza extrema caen menos de un punto porcentual (0.3 y 0.7 puntos porcentuales, respectivamente). La reducción de la brecha de pobreza es mayor (sendos 1.2 puntos porcentuales). Ello obedecería a las limitaciones que presentan tanto la dotación como la cobertura del programa. El programa se orienta en función de un índice de calidad de vida, lo que explicaría en parte que, cuando se compara únicamente con el ingreso de los hogares, Giménez et al. (2017) concluya que solo ofrece cobertura al 30% de los hogares comprendidos en el primer decil de ingresos y al 20% de los hogares del segundo. Se trata de una cobertura baja para lo que se observa internacionalmente, si bien los datos referidos mejoran los obtenidos en el marco de un estudio similar, que estimó que en 2010 solo el 24% de las personas en situación de pobreza extrema fue receptor de transferencias directas (Higgins et al, 2013).4 Además, la cuantía de las transferencias es relativamente pequeña: Rossi (2016) señala que el hogar promedio participante recibió cada mes alrededor del 60% del costo de una cesta básica de alimentos para una persona. Por lo tanto, el programa tendría que ampliar su cobertura y ser más generoso a fin de incidir en mayor medida en la pobreza monetaria. Esta evaluación también subraya un conjunto de posibles mejoras de los procesos para hacerlo más eficaz (Rossi, 2016).

La administración está enfrentando la ralentización en la reducción de la pobreza con el diseño de nuevos enfoques para identificar y ejecutar programas de lucha contra la pobreza. De una parte, los programas empiezan a ir más allá de las transferencias monetarias para dar cabida a un componente de inversión productiva (Tenonderã y Familia por Familia). Dada la tasa de pobreza en áreas rurales, la eficacia de estos nuevos enfoques dependerá del éxito de las políticas de impulso de la productividad de las pequeñas explotaciones agrícolas. Tenonderã es el programa más importante de entre estas iniciativas. Ofrece subvenciones para actividades productivas que elige el hogar beneficiario (la mayoría se decanta por la cría de ganado menor) y formación para reforzar habilidades sociales, personales y empresariales. Puede considerarse un programa modulador de las TMC de Tekoporã, pues selecciona como objetivos a hogares que han permanecido tres años en ese programa. Tenonderã y Familia por Familia se orientan a los agricultores pobres, a menudo con producciones de subsistencia, un tipo de población distinto de la de los pequeños productores ya consolidados, que tienen mayores probabilidades de recibir ayudas del Ministerio de Agricultura. Tenonderã inició su andadura en 2014 y a finales de 2016 había atendido a 11 540 hogares (SAS, 2016) con un presupuesto de 13 000 millones de PYG, equivalentes al 3% de la dotación de Tekoporã. De otra parte, los nuevos programas están ampliando, al igual que ya hace Tekoporã, el abanico de ayudas personales y sociales que se ofrecen a los receptores a fin de incluir la cultura financiera y habilidades para la vida, y ensayando nuevas formas de implementarlas (con la metodología de prueba Familia por Familia).

Gráfico 3.8. Presupuesto y cobertura de Tekoporã
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Fuente: SAS, Ramírez (s.f.), información presupuestaria proporcionada por el Ministerio de Hacienda.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749503

La administración está también abordando la persistencia de la pobreza mediante el reforzamiento de su capacidad institucional. Sembrando Oportunidades es el programa nacional contra la pobreza que dirige el STP. Trata de coordinar las actuaciones de diferentes agencias y programas para ofrecer mejores condiciones de vida a la población en situación de pobreza. Entre otros elementos, ha creado un único instrumento de clasificación a efectos de elegibilidad y prioriza la inclusión productiva a través de la agricultura. Familia por Familia es una de las actuaciones del programa, que también prevé el desarrollo de un marco y una herramienta de monitoreo que, conectados al presupuesto y al PND, permiten el monitoreo geolocalizado de sus actuaciones.

Resultados en empleo y mercado laboral: El desafío de la informalidad y la calidad del empleo

Paraguay atraviesa por una transición demográfica y tiene ante sí una gran oportunidad para acelerar el crecimiento y aspirar a una sociedad más igualitaria. Ahora bien, también afronta el reto de crear empleos de calidad para grandes cohortes de jóvenes que se incorporan al mercado laboral.

La creación de empleo ha sido la adecuada, gracias al crecimiento del sector servicios

La creación neta de empleo a medio plazo ha sido buena y ha superado el rápido crecimiento de la población en edad de trabajar (2.5% anual en el período 2003-15). La creación de empleo, según la principal encuesta de hogares, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), se caracteriza por una elevada volatilidad.5 Ello obedece a la volatilidad de la actividad en los diferentes sectores; no solo en la agricultura, en la que las condiciones meteorológicas pueden influir en la demanda de trabajo, sino también en el sector secundario. Esto puede atribuirse en parte a la importancia de las actividades agroindustriales en Paraguay.6

La participación femenina en la fuerza de trabajo parece ser particularmente sensible a las condiciones económicas (Gráfico 3.9. Panel B), mucho más que en el caso de los hombres. Dado que la tasa de paro femenina es baja, ello parece indicar que las mujeres salen del mercado laboral en los años difíciles y retornan a él en los años de bonanza.

Gráfico 3.9. Creación de empleo y participación en la fuerza de trabajo
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Nota: La participación en la fuerza de trabajo del Panel B corresponde a personas de entre 15 y 64 años.

Fuente: Cálculos propios utilizando varios años de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017b).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749522

El desempleo es bajo y la participación en la fuerza de trabajo permanece estable en Paraguay. En concreto, en 2016 la participación en la fuerza de trabajo fue del 70.5% en el grupo de edad de más de 15 años, un dato estable comparado con 2005.7 Esta cifra es ligeramente inferior al promedio de las tasas de participación en la fuerza de trabajo de la OCDE (71.3% en 2015), pero similar a la de otros países de la región. Cuando se considera un grupo de edad más amplio, incluidos ciudadanos de mayor edad, la tasa de participación en la fuerza de trabajo registrada es inferior a lo que cabría esperar, aunque un tercio de la población de más de 65 años sigue activa en el mercado laboral. En 2016 el desempleo afectaba únicamente al 6% de la fuerza de trabajo y la mayoría de las personas estaba en paro poco tiempo (menos de tres meses). Alrededor del 6% de los desempleados (unas 10 000 personas) llevaban más de dos años buscando trabajo sin encontrarlo.

Gráfico 3.10. El desempleo es bajo y la tasa de participación en la fuerza de trabajo se mantiene estable
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Fuente: Base de datos sobre participación en la fuerza laboral de la OCDE, http://dotstat.oecd.org/?lang=en, SEDLAC para Argentina, Perú y Uruguay, y EPH para Paraguay (DGEEC, 2017b).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749541

La participación femenina en la fuerza de trabajo es baja: solo el 50% de las mujeres (y el 61% de aquellas con edad comprendida entre 15 y 64 años) están activas en el mercado laboral, una de las tasas más bajas entre los países de referencia. La tasa aumenta con el nivel de educación, pero sigue habiendo margen de mejora en el conjunto del país. Hasta un 57% de las mujeres empleadas entre los trabajadores asalariados trabaja en actividades agrícolas en la economía (CEDLAS y Banco Mundial, 2017). A este respecto, Paraguay podría plantearse estudiar cómo han implementado otros países la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Igualdad de Género en Educación, Empleo y Emprendimiento de 2013 (OCDE, 2013).

Gráfico 3.11. Pese a los avances, la participación femenina en la fuerza de trabajo aún es baja
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Nota: Los datos corresponden a mujeres de entre 15 y 64 años de edad de todos los países, excepto Argentina, Perú y Uruguay, donde corresponden a mujeres de 15 años y más.

Fuente: Base de datos sobre participación en la fuerza laboral de la OCDE, http://dotstat.oecd.org/?lang=en, SEDLAC para Argentina, Perú y Uruguay, y EPH para Paraguay.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749560

La estructura del empleo en la economía pone de relieve un declive lento pero constante del sector primario. Entre 2006 y 2016, la proporción de personas que trabajan en el sector agrícola cayó diez puntos porcentuales, un descenso compensado por el aumento del empleo en los servicios de hostelería y comerciales (+3.3 puntos porcentuales), la construcción (+2.2 puntos porcentuales) y otros servicios, incluidos servicios financieros, inmobiliarios, comunitarios y personales (+3.6 puntos porcentuales) (Gráfico 3.12). El empleo en el sector manufacturero se mantiene en términos relativos en torno a un discreto 10% del empleo total. Los cambios han sido más rápidos en las áreas rurales. Si bien el 90% de quienes trabajan en el sector primario viven en el área rural, no ocurre lo mismo en el caso de los sectores secundario y terciario. Un tercio de los trabajadores del sector secundario se localiza ahora en áreas rurales, poniendo de relieve la creciente importancia de la agroindustria en el país. A pesar de que el número de personas que trabaja en el sector secundario sigue siendo más alto en las áreas urbanas, entre 2003 y 2015 aumentó también de forma considerable en las áreas rurales (+71%).

Gráfico 3.12. Lenta transformación de la estructura del empleo
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Nota: La categoría “Otros servicios” incluye servicios de suministro de electricidad, gas y agua, transporte, almacenamiento y comunicaciones; de los sectores financiero, asegurador e inmobiliario; y servicios comunitarios, sociales y personales (excluido el servicio doméstico).

Fuente: Cálculos basados en la Encuesta Permanente de Hogares (2003 a 2016) (DGEEC, 2017b).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749579

La calidad del empleo sigue siendo un problema de primer orden

La calidad del empleo sigue siendo un problema de primer orden para muchos trabajadores. A pesar de algunos cambios en la estructura del empleo durante la última década, los trabajadores domésticos, los trabajadores familiares no remunerados y los trabajadores por cuenta propia suponen alrededor del 46% del empleo y casi dos tercios del empleo en las áreas rurales.

El trabajo asalariado ha aumentado

En los últimos años se ha registrado un aumento lento pero constante del trabajo asalariado. En 2014 casi la mitad de la población trabajadora percibía un salario (Gráfico 3.13). El incremento del empleo en los sectores público (+40% en el período 2010-15) y privado ha contribuido a esta tendencia. Entre 2002 y 2013 se crearon más de un millón de puestos de trabajo asalariados en el país, dos tercios de ellos en el sector privado. Este incremento constante del trabajo asalariado se registra en todo el país. En las áreas urbanas el aumento del trabajo asalariado responde principalmente al aumento del empleo en el sector terciario (+865 000 entre 2002 y 2015); en las áreas rurales, se explicaría en parte por la formalización del empleo dentro del sector secundario.

Gráfico 3.13. Estructura del empleo, por situación
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Nota: Los datos no incluyen los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay.

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares 2005 y 2015 (DGEEC, 2017b).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749598

El empleo en la administración pública también ha crecido considerablemente en los últimos diez años. Aunque la capacidad de gestión de recursos humanos del Estado paraguayo ha aumentado de forma notable en ese tiempo, los datos consolidados de empleo público a comienzos de la década de 2000 son fragmentarios y la falta de información completa imposibilita analizar la evolución del empleo público a partir de los datos administrativos. Los datos de encuestas (Gráfico 3.13) indican que el empleo asalariado público y privado creció a una tasa del 5.4% anual entre 2002 y 2015, frente al 3% del empleo total. Gracias a las mejoras introducidas en la presentación de información, los datos de empleo público facilitados por la Secretaría de la Función Pública (SFP) proceden actualmente de 365 instituciones informantes, de un total de 409 registradas, lo que supone 297 891 empleados públicos en 2016 (SFP, 2017).

La informalidad es un reto de primer orden para la calidad del empleo

El empleo informal alcanzaba en 2015 en Paraguay al 64% de los trabajadores fuera de la agricultura. Ello representa un elevado nivel de informalidad comparado con el que se registra en los países de referencia, pero inferior con todo a las tasas de empleo informal de Indonesia y Perú. El empleo informal es un concepto basado en el empleo que incluye a todas las personas cuyo empleo principal carece de las protecciones sociales o jurídicas básicas o de prestaciones laborales, y pueden encontrarse en el sector formal, el informal o los hogares. En Paraguay el empleo informal incluye los trabajadores familiares no remunerados (por definición), la mayoría de los trabajadores domésticos y la mayoría de quienes trabajan por cuenta propia (el 77% de ellos son informales [DGEEC, 2016]).

Gráfico 3.14. El peso del trabajo asalariado está aumentando, pero sigue siendo bajo
Proporción de asalariados en la fuerza de trabajo (%), 2015 o últimos datos disponibles
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Nota: El concepto de empleado comprende a todas las personas en edad de trabajar que, durante un período breve especificado, se han encontrado en una de las siguientes categorías: a) empleo remunerado (ya sea en un centro de trabajo o con un empleo pero no en un centro de trabajo); o b) autoempleo (ya sea en un centro de trabajo o con una empresa pero no en un centro de trabajo). Los datos se desagregan por situación laboral de acuerdo con la última versión de la Clasificación Internacional de la Situación en el Empleo (ICSE-93). La situación en el empleo se refiere al tipo de contrato de trabajo explícito o implícito que la persona tiene con otras personas o entidades. Los criterios básicos utilizados para definir los grupos de la clasificación son el tipo de riesgo económico y el tipo de autoridad que tienen o tendrán los titulares sobre los establecimientos y sobre otros trabajadores.

Fuente: Departamento de Estadística de la OIT, http://www.ilo.org/ilostat, basado en encuestas de fuerza de trabajo (Encuesta Permanente de Hogares de Paraguay).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749617

La informalidad predomina en muchos sectores económicos. Si bien es considerablemente menor entre los trabajadores públicos, según la encuesta a los hogares algo más de 60 000 empleados públicos eran trabajadores informales en 2016. Ello corresponde a empleados públicos contratados (frente a funcionarios), cuya relación laboral se rige por el Código Civil (artículo 5 de la Ley 1620/00). El empleo informal es elevado entre quienes trabajan en el sector privado (65%). En cuanto a la distribución sectorial, la construcción y el comercio también se caracterizan por unos elevados niveles de empleo informal (89% y 72%, respectivamente, en 2016). El grado de informalidad es mayor entre los jóvenes (menores de 24 años) y los trabajadores de mayor edad (mayores de 60 años), las mujeres, las personas con un menor nivel educativo y los que trabajan en áreas rurales. Por ejemplo, el 79.4% de los empleos ocupados por mujeres en áreas rurales eran informales en 2014.

La informalidad ha disminuido en los últimos años; en concreto, entre 2010 y 2015 pasó del 69.2% del empleo no agrícola al 64.3%. A tenor del descenso del empleo agrícola, que carece en su mayoría de protección, este dato subestima, de hecho, la tasa de formalización de la economía.

Salarios

Una proporción considerable de trabajadores gana menos que el salario mínimo nacional. En el sector público, el 9.6% de los trabajadores ganaba menos que el salario mínimo en 2016, porcentaje que asciende al 44.5% de los trabajadores en el sector privado. La mitad de los trabajadores informales gana menos que el salario mínimo, incluso después de excluir el trabajo doméstico. Estos porcentajes se han reducido en los últimos cinco años (en siete y ocho puntos porcentuales para los empleados de los sectores público y privado, respectivamente), pero siguen siendo considerables para el nivel de desarrollo del país. Además, el salario mínimo disminuyó en términos reales más de un 2% en ese período, lo que reduce el impacto en el poder adquisitivo de los trabajadores.

Gráfico 3.15. Elevada informalidad en la economía
Empleo informal (porcentaje del empleo no agrícola), 2016 o último año disponible
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Nota: Las tasas de empleo no agrícola se basan en datos de 2016 para Chile, Costa Rica y México, de 2015 para Colombia, Paraguay y Uruguay, y de 2014 para Argentina y Tailandia; 2013 para Brasil y Perú; 2009 para Indonesia.

Fuente: OIT, base de datos de indicadores clave del mercado de trabajo, http://www.ilo.org/ilostat/.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749636

El salario mínimo no ha variado mucho en términos reales durante los últimos 25 años. Se estima que en 2015 era de 342 USD (1 964 507 PYG). En términos reales, su nivel a comienzos de 2017 era similar al de 1991. El índice salarial general solo ha aumentado 12 puntos porcentuales más de lo que lo ha hecho el índice de precios al consumo (IPC) en los últimos trece años, una evolución muy discreta a tenor del rápido crecimiento. Además, existen diferencias muy grandes en los salarios entre las áreas rurales y urbanas (la brecha ronda el 43% del salario mensual).

El salario mínimo en Paraguay es muy alto comparado con el de otros países. Los datos de la OCDE comparan los salarios mínimos con la media o la mediana de salarios de la población incumbida (trabajadores asalariados). El Gráfico 3.17 compara los salarios mínimos con los salarios mensuales promedio de los trabajadores asalariados según la encuesta de fuerza de trabajo, que cubre el área metropolitana de Asunción y, por lo tanto, no es representativa. Incluso en ese caso, el salario mínimo era el 81% del salario promedio, muy superior al de los países de referencia. El salario mínimo también es elevado atendiendo al nivel de desarrollo del país, siendo del mismo orden de magnitud que el PIB per cápita. El único país del grupo de referencia que se acerca a un salario mínimo tan alto en relación con su economía es Costa Rica, cuyo salario mínimo equivale el 64% del PIB per cápita.

Gráfico 3.16. Evolución del salario mínimo real
En PYG de 1980
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Fuente: BCP.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749655

Gráfico 3.17. Salarios mínimos en Paraguay y países de referencia
Salario mínimo expresado en porcentaje del salario promedio
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Fuente: Base de datos estadísticos para países de la OCDE, Costa Rica y Colombia. Cálculos basados en estadísticas de la OIT para Brasil.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749674

Jornada laboral

Las jornadas laborales de la mayoría de los paraguayos son largas. Los datos nacionales indican que más de la mitad de los trabajadores trabajan más de 45 horas semanales. Únicamente el 28% lo hace menos de 39 horas semanales (DGEEC, ECE [Encuesta Continua de Empleo], 2016). Frente a los países de referencia, Paraguay es el país en el que más horas semanales se trabaja por persona empleada (46 horas semanales).

La subocupación es un problema importante en Paraguay, si bien sus mediciones son muy imperfectas. De hecho, el nivel de subocupación por insuficiencia de horas parece elevado, a la vista del tiempo medio relativamente largo de trabajo. Esto puede explicarse en parte por el elevado nivel del salario mínimo. La subocupación se define como la situación en la que un trabajador trabaja menos horas de las que querría (subocupación visible) o en la que su salario no es suficiente para alcanzar un cierto nivel, por lo general el del salario mínimo (subocupación invisible). El elevado nivel del salario mínimo, puesto en relación tanto con la economía del país como con su mercado laboral, hace difícil alcanzar ese listón. En Paraguay, la subocupación invisible es el doble de la subocupación visible.

Gráfico 3.18. Jornada laboral en Paraguay
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Nota: Los datos de Paraguay proceden de la base de datos ILOSTAT (OIT) y se basan en la EPH.

Fuente: ILOSTAT y SEDLAC.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749693

La inserción de los jóvenes en el mercado laboral plantea grandes retos

A pesar de la baja tasa de paro, el desempleo entre los jóvenes paraguayos triplica el de los adultos en edad productiva. La cohorte de 15 a 29 años sufre una tasa de desempleo del 11%, similar a la del conjunto de la región de América Latina (Gráfico 3.19). Sin embargo, en comparación con los del resto de la región, los jóvenes paraguayos tienden a estar menos desocupados. El porcentaje de jóvenes de 15 a 29 años que no trabajan, ni estudian ni reciben formación (NEET, por sus siglas en inglés) es del 17.2%, inferior al nivel de hace diez años y tres puntos porcentuales por debajo del promedio de la región.

Gráfico 3.19. Tasas de desempleo entre las poblaciones joven y adulta en los países de ALC y la OCDE
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Nota: El promedio de ALC no incluye a Haití.

Fuente: OCDE/CAF/CEPAL (2016).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749712

Las brechas de género en el empleo son claramente visibles en Paraguay. Las mujeres jóvenes tienden a seguir estudiando en mayor medida que los hombres de su edad, lo que también se refleja en los resultados educativos (véase la próxima sección). Sin embargo, tienden en mucha mayor medida a sumirse en una situación en la que no trabajan, ni estudian ni reciben formación. También es más común que estén desempleadas si están buscando trabajo (14%, frente al 8% de los hombres jóvenes) (OCDE/CAF/CEPAL, 2016). Por el contrario, los hombres tienden en mayor medida a trabajar en condiciones de informalidad laboral. Las tasas de informalidad en la cohorte de 20 a 24 años son considerablemente más altas que el promedio (73%, frente al 63% del conjunto de la fuerza de trabajo).

Gráfico 3.20. Situación en la fuerza de trabajo de los jóvenes, por sexo
Porcentaje de jóvenes entre 15 y 29 años, 2014
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Fuente: OCDE/CAF/CEPAL (2016).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749731

El análisis de la transición del mundo escolar al mundo laboral en Paraguay sugiere que la informalidad no es una elección deliberada de los jóvenes. En otros países de la región en los que la informalidad es elevada, una proporción importante de los jóvenes sale de la escuela para entrar en una situación de informalidad laboral: en México lo hace el 20% de los varones. En Paraguay, en cambio, únicamente un pequeño porcentaje de egresados escolares de entre 15 y 29 años accede directamente al empleo informal en el año posterior a dejar la escuela (7%) y un porcentaje de ellos más elevado que en otros países accede a un empleo formal. Sin embargo, el porcentaje de hombres y mujeres jóvenes que dejan la escuela y pasan a estar desocupados o desempleados es más alto8 (OCDE/CAF/CEPAL, 2016).

El trabajo infantil también sigue siendo un problema. Paraguay y la OIT calculan que casi la mitad de quienes tienen entre 5 y 17 años en áreas rurales trabajan, lo que incluye un 42% de personas que no han cumplido la edad legal para trabajar, que en Paraguay es de 14 años (OIT/DGEEC, 2016). El porcentaje de niños y adolescentes de áreas rurales que desempeñan tareas peligrosas es elevado. Para quienes superan la edad laboral legal mínima, prácticamente todos los empleos son informales; en este sentido, una formalización de los puestos de aprendiz tradicionales podría contribuir a incorporar a los jóvenes egresados escolares al sistema de protección social.

El papel de las instituciones del mercado laboral y de las políticas laborales

Las instituciones paraguayas del mercado laboral son relativamente débiles. El Ministerio de Trabajo se creó en 2013. Antes, sus actuales responsabilidades las desempeñaba el Ministerio de Justicia, que ejercía una función eminentemente fiscalizadora, aunque limitada. Las políticas activas del mercado laboral se centran actualmente en los jóvenes y las mujeres. Esto se justifica por sus dificultades para incorporarse al mercado laboral, aún más si cabe si se tiene en cuenta que la presente generación está mucho mejor formada que la anterior. De hecho, el 60% de quienes tienen entre 25 y 29 años ha completado la educación secundaria y el 17.3% la terciaria, frente al 36.6% y 12.5% de adultos, respectivamente. En estos dos indicadores, los jóvenes paraguayos superan el promedio de la región.

La negociación colectiva es débil, dado el bajo porcentaje de trabajadores sindicalizados (4.9% según la OIT). El Ministerio de Trabajo ha procurado modernizar el sistema de registro de sindicatos, si bien se ha avanzado menos en la eliminación de los obstáculos para la libertad de asociación y la actividad sindical. Concretamente, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR) ha señalado repetidas veces la falta de protección efectiva de los trabajadores contra la discriminación antisindical como una insuficiencia de la legislación laboral paraguaya (Lachi, 2014). El diálogo social cobró renovados bríos en 2014 con la creación de foros de diálogo en forma de mesas tripartitas temáticas y un consejo consultivo. Estas iniciativas han logrado notables resultados, como un consenso sobre la reforma del sistema de revisión del salario mínimo y la creación de un sistema de seguridad social para microemprendedores, así como acuerdos clave a escala sectorial (MTESS, 2017). El ministerio carece de recursos suficientes para ejercer sus funciones de fiscalización. De hecho, la inspección de trabajo solo cuenta con 31 inspectores y la primera contratación mediante oposición dirigida a profesionalizar el servicio tuvo lugar en 2015. Todo esto lleva a que las actividades de control tengan que ser muy selectivas, en lugar de sistemáticas.

La protección del empleo es relativamente baja y es poco probable que esté perjudicando la movilidad en el mercado laboral. Tradicionalmente, la legislación sobre protección del empleo (LPE) ha tratado de proteger los puestos de trabajo, obrando solo efectos reducidos en las tasas de empleo y desempleo (OCDE, 2013). Sin embargo, de hecho puede influir en la creación de empleo y la movilidad laboral. La OCDE ha desarrollado un marco para medir la LPE, que evalúa el rigor de los procedimientos y costos asociados al despido de trabajadores o grupos de trabajadores, así como a la contratación de trabajadores con contratos de duración definida o temporales a través de agencias de empleo. Este marco analítico se basa en 21 indicadores que miden entre cero (ningún rigor) y seis (muy rigurosa) el rigor de la legislación. Paraguay obtiene una puntuación de 1.75 sobre 6 en rigor de la LPE para despidos individuales y colectivos, una puntuación baja que se explicaría por el hecho de que no existe un procedimiento adicional para despidos colectivos. En cuanto a la legislación sobre contratos de empleo temporales, Paraguay también cuenta con un marco que favorece al empleador.

Gráfico 3.21. Protección del empleo en Paraguay y en las economías de referencia
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Fuente: OCDE, http://dotstat.oecd.org/?lang=en.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749750

Por otro lado, el efecto combinado de las normas sobre cotizaciones y los elevados salarios mínimos hacen gravosa la formalización para los trabajadores. Los mayores costos teóricos de formalización están asociados con mayores niveles de informalidad entre los trabajadores asalariados en Paraguay y América Latina. Los costos teóricos de formalización miden el costo que supone para un trabajador afiliarse a programas de seguridad social dados los umbrales mínimos de ingresos y los niveles de cotización mínimos exigidos, expresados en porcentaje de su salario actual. Por lo tanto, las personas que se encuentran en el extremo inferior de la distribución de ingresos tienden en mayor medida a ser informales debido a los mayores costos. En el caso de Paraguay, los trabajadores pobres en el extremo inferior de la distribución de ingresos tendrían que renunciar al 88% de su salario para afiliarse a programas de seguridad social, lo que supera el costo teórico para un trabajador pobre en los países de América Latina (72% del salario del trabajador) (Gráfico 3.22).

Gráfico 3.22. Mayores costos teóricos de formalización se asocian con mayores niveles de informalidad
Costos teóricos de formalización y tasas de informalidad para trabajadores dependientes en países de América Latina, por decil, en 2013
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Fuente: OCDE/CIAT/BID (2016), Taxing Wages in Latin America and the Caribbean.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749769

Pese a mejoras recientes en la educación inicial, Paraguay afronta una importante carencia de competencias. El sistema de formación es relativamente pequeño e insuficiente para abordar este reto. El alcance del sistema nacional de formación (SINAFOCAL) y la organización de ese sistema (SNPP) son insuficientes para ofrecer formación a amplios segmentos de la población. SINAFOCAL supervisa el conjunto del sistema de formación (incluido SNPP y proveedores de formación privados). La entidad calcula que una cuarta parte de los adultos de más de 25 años recibió formación durante sus carreras hasta 2014; de esa proporción, un elevado porcentaje (39%) lo hizo en los cinco años anteriores a la encuesta. En cambio, en los países de la OCDE el 50% de los adultos participa en formación formal e informal en cualquier año dado y el 10% lo hace dentro del sistema de educación formal (Panorama de la Educación [OCDE, 2016]). Por contraste, el SNPP imparte formación a cerca del 5% de la población activa (181 529 trabajadores se formaron en 2016, sobre una población activa estimada de 3.5 millones de personas [SNPP, 2016]). El sistema de formación está en fase de desarrollo y el presupuesto del SNPP se ha cuadruplicado en los últimos ocho años.

Los resultados educativos han mejorado, pero las reformas no han concluido

El nivel educativo en Paraguay es bajo a pesar de las mejorías recientes. El país estaba muy rezagado frente a los países de referencia en 1990. En 2010 el nivel educativo promedio de un paraguayo en edad de trabajar mayor de 25 años era 7.3 años, según las bases de datos internacionales (Cohen y Leker, 2014) y 7.7 años según datos de encuestas nacionales,9 inferiores a los de la mayoría de países de referencia y bastante por debajo del nivel educativo correspondiente a la educación obligatoria. Desde 1990 se han logrado notables progresos; de hecho, el nivel educativo promedio de la cohorte de 20 a 24 años en 2010 lo cifraban Cohen and Leker (2014) en 10.9 años, y las encuestas en 10.2, un progreso muy significativo respecto a la misma cohorte 20 años antes y un nivel equiparable al de varios países de referencia de América Latina (Colombia, Brasil y México).

A pesar de los avances recientes, las perspectivas de equiparación futura del nivel educativo siguen siendo inciertas. De hecho, la esperanza de vida escolar, que mide el nivel educativo esperado de quienes entran hoy en el sistema educativo, es la más baja dentro del grupo de países de referencia (Gráfico 3.23, Panel B).

Gráfico 3.23. El nivel educativo en Paraguay sigue siendo bajo pese a su mejora reciente
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Fuente: Panel A: Base de datos Cohen-Soto (Cohen y Soto, 2007), actualizada por Cohen-Leker (2014), disponible en https://www.parisschoolofeconomics.eu/en/cohen-daniel/international-educational-attainment-database/. Panel B: UIS, UNESCO (uis.unesco.org).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749788

La escolarización y la retención de alumnos siguen siendo problemáticas en algunas áreas

La reforma de 2010 que estableció la educación obligatoria y gratuita desde preescolar hasta el final de la educación secundaria supuso un hito en las aspiraciones de desarrollo de Paraguay relacionadas con su sistema educativo. El sistema se estructura en cuatro grandes bloques: la educación inicial cubre toda la educación pre-primaria, siendo obligatorio únicamente el año de preescolar (5 años); la educación escolar básica consta de tres ciclos de tres años, los dos primeros de los cuales componen la educación primaria (y se corresponden con el nivel 1 de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación [CINE]) y el tercero conforma la educación secundaria baja (correspondiente al nivel 2 de la CINE). Por último, la educación media es un ciclo de tres años que corresponde al nivel 3 de la CINE (educación secundaria alta).

Las deficiencias en la elaboración de estadísticas educativas dificultan el análisis del acceso a la educación en los diferentes ciclos, así como su evolución en el tiempo. Los datos disponibles de acceso a la educación ofrecen un panorama dispar y difieren dependiendo de la fuente. Los datos de tasas de matrícula ofrecidos por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) sitúan al país a la cola del grupo de países de referencia (Gráfico 3.24) y en educación primaria muestran un descenso en las tasas de matrícula netas y brutas. Ahora bien, este descenso de las tasas de matrícula en educación primaria refleja tanto un descenso en el número de alumnos matriculados como estimaciones demográficas que apuntan a que la cohorte correspondiente aumenta con lentitud (entre un 0.2% y 0.3%). El Ministerio de Educación y Cultura (MEC) (2014) indica que los descensos registrados por las tasas de matrícula se deben a una sobreestimación en el cálculo de las proyecciones de población para este grupo de edad.10 Las tasas de matrícula también se contradicen con las encuestas de hogares, que indican que el 98% de los niños de 6 a 9 años y el 97% de los de 10 a 14 años asisten al colegio (DGEEC, 2015).11 El Ministerio de Educación está trabajando actualmente para mejorar su capacidad de recabar información primaria sobre acceso a la educación reforzando su sistema de información, en especial el registro único de estudiantes.

Gráfico 3.24. Tasas netas de matrícula y de asistencia en educación básica (%)
2015 o últimos datos disponibles
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Nota: Las tasas netas de matrícula son estimaciones del Ministerio de Educación a partir de registros oficiales y proyecciones de población, aplicando la metodología de la UNESCO. Los ratios netos de asistencia son por edad y se calculan a partir de los datos de encuestas.

Fuente: Ministerio de Educación y Cultura (MEC) de Paraguay, UIS (UNESCO) para países de referencia; cálculos de los autores, basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017b), para ratios netos de asistencia.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749807

Combinar los datos administrativos disponibles con los procedentes de las encuestas permite trazar perspectivas comparativas y realizar un diagnóstico. Los datos de encuestas existentes no incluyen información sobre matrícula por grado, pero sí sobre asistencia y sobre el último grado completado. La encuesta se realiza al final del año escolar, lo que también puede deparar diferencias cuando se responde a las preguntas sobre matriculaciones actuales. Es de lamentar que los datos diacrónicos disponibles no sean representativos del conjunto del país, ya que hasta sus ediciones más recientes la principal encuesta de hogares (la Encuesta Permanente de Hogares, EPH) no cubría dos departamentos (1.1% de la población en 2012) ni sus regiones indígenas (1.8% de la población en 2012). Elías, Walder y Sosa (2016) observan que las estimaciones de la encuesta deparan estimaciones de población estudiantil que son un 9% superiores a las que se desprenden de los registros administrativos a cargo del Ministerio de Educación. Por este motivo, los análisis de este capítulo se basan únicamente en estimaciones de proporciones, lo que excluye variables aproximativas estimadas para las tasas brutas de matrícula. Se han estimado ratios de asistencia por edad para señalar la probabilidad que los niños de determinadas edades tienen de continuar su educación formal (incluidos los programas de educación especial para personas con discapacidad, pero excluida la educación de adultos). Del mismo modo, se han calculado ratios netos de asistencia para indicar la probabilidad que los niños tienen de cursar el ciclo educativo correspondiente a su edad.

Juntos, los datos disponibles sugieren que la matrícula en educación básica sigue siendo un reto en Paraguay, sobre todo en la educación secundaria. En el caso de la educación primaria, las tasas netas de matrícula calculadas a partir de los datos administrativos y de encuestas ofrecen resultados incongruentes. Las tasas netas de matrícula basadas en los primeros son muy bajas comparadas con las que se registran en los países de referencia. Por el contrario, los datos de encuestas sugieren una escolarización casi universal entre los niños en edad de asistir a la escuela primaria: un 98% estarían escolarizados y alrededor del 1% empezaría a ir al colegio con retraso. En el caso de la educación secundaria baja, y a pesar de la brecha entre datos administrativos y encuestas, el cuadro es más coherente. En ambos casos, la matrícula ha aumentado ligeramente (la brecha de cobertura es del 8%, según los datos de encuestas), mientras que se ha logrado un progreso significativo a la hora de aumentar el número de alumnos que cursan el grado correspondiente a su edad.

Gráfico 3.25. Ratios de asistencia netos y por edad en Paraguay, por nivel de educación (%)
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Nota: El Panel A representa el porcentaje estimado de niños que cursan educación formal (en cualquier nivel y grado) agrupados por el ciclo que corresponde a su edad a 31 de mayo en el año de la encuesta: primaria (6-11), secundaria baja (12-14) y segundaria alta (15-17). El Panel B representa el porcentaje de niños que cursan el ciclo correspondiente a su edad (con independencia del grado).

Fuente: Cálculos de los autores, basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017b).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749826

La educación obligatoria en Paraguay comienza a la edad de cinco años, lo que se traduce en una tasa de matrícula en preescolar relativamente alta para ese grupo de edad. La asistencia a clases de preescolar es obligatoria y gratuita desde 2010 en los centros educativos públicos. Por contraste, la oferta educativa de primera infancia para niños de menos de cinco años es escasa. Con un 60%, la tasa neta de matrícula en preescolar (5 años) es baja, pero está en la horquilla de los países de referencia. En cambio, dada la baja oferta educativa de primera infancia, la matrícula total en pre-primaria (que incluye toda la educación antes de los 6 años) se mantiene en la parte baja de la horquilla de los países de referencia. Después de haberse centrado en preescolar (con el objetivo de lograr la escolarización universal en 2024), el Ministerio de Educación está ampliando actualmente la oferta de educación pre-primaria.

En cuanto a cobertura, donde más se ha avanzado es en educación secundaria y terciaria. Las tasas brutas de matrícula en educación secundaria han aumentado 10 puntos básicos, hasta el 62%, en los últimos diez años. Además, un porcentaje significativo de este incremento se ha concentrado en los programas vocacionales de la educación secundaria alta, que pasaron del 9% al 15% para este grupo de edad entre 2000 y 2012. En la educación terciaria, Paraguay ha seguido los pasos de la región y se ha incrementado rápidamente el acceso a esta educación, si bien las tasas brutas de matrícula (35% en 2010) siguen siendo bajas comparadas con las de los países de referencia.

Paraguay ha logrado reducir sus altas tasas de repitencia y mejorar las tasas de finalización en la educación básica (desde primaria hasta secundaria baja). Según datos de la UNESCO (2017), los repitentes eran el 4% de los alumnos de primaria en 2007, frente al 8% en 2001, aunque la tasa no evolucionó de forma apreciable entre 2007 y 2012. La cohorte que accedió al sistema educativo en 2007 tenía una probabilidad notablemente más alta (56%) de completar los nueve años de educación que quienes accedieron a la educación formal en 2002 (48%). El grueso de esta mejora se produjo en las cohortes que comenzaron a ir al colegio entre 2005 y 2007, lo que explica por qué todavía no es visible en las tasas de finalización con doce años de educación.

Gráfico 3.26. Tasas brutas de matrícula en educación terciaria
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Fuente: UIS (UNESCO, 2017).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749845

Gráfico 3.27. Asistencia escolar por grupo de edad en Paraguay
2015
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Fuente: Datos facilitados por la DGEEC a partir de la EPH (DGEEC, 2017b).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749864

Juntas, las fuentes de datos disponibles indican que los principales retos en el acceso a la escolaridad están en la educación pre-primaria y secundaria alta, aunque también se han apuntado deficiencias de escolarización en la educación secundaria baja en algunas áreas (Elías, Walder y Sosa, 2016). Un reto que persiste es retener a los alumnos hasta que hayan completado los nueve años de escolaridad formal (Educación Básica en el sistema paraguayo), reto aún más difícil cuando se trata de retenerlos para completar los 12 años de escolaridad formal. Para reducir las tasas de abandono escolar es preciso abordar las carencias relacionadas con los resultados del aprendizaje y la escolarización tardía, lo que requiere actuaciones no solo de orden material, sino también organizativas y pedagógicas.

La educación y la adquisición de competencias pueden desempeñar un papel determinante en la reducción continuada de la desigualdad

Los resultados educativos son muy desiguales entre las áreas rurales y urbanas, y en especial bajos en las regiones indígenas. Las brechas son bien amplias en preescolar, donde en 2015 las tasas brutas de matrícula fueron un 17% mayores que en las áreas urbanas, y en educación media, con una brecha entre áreas urbanas y rurales del 41% (datos del MEC, basados en registros administrativos). Las brechas son aún más amplias en las regiones indígenas, donde la matrícula en educación secundaria baja era del 22% en 2008 (frente al 57% en áreas rurales y al 102% en áreas urbanas) y, en la educación secundaria alta, del 5% ese mismo año (MEC, 2014).

Una característica destacada del acceso escolar en Paraguay es que la igualdad de género se impone en todo el sistema. Las diferencias en las tasas de matrícula entre niñas y niños en 2015 fueron del 0.4% en educación pre-primaria, del 3.3% (a favor de los niños) en educación básica y del 4.5% (a favor de las niñas) en educación media (educación secundaria alta), según datos facilitados por el MEC a partir de registros administrativos.

Gráfico 3.28. Desigualdad en tasas brutas de matrícula
2015
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Fuente: Datos facilitados por el MEC a partir de información del SIEC (Sistema de Información de Estadística Continua).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749883

El reto de mejorar la calidad de la educación

Paraguay se enfrenta al gran reto de mejorar los resultados del aprendizaje en el contexto de la educación primaria y secundaria. El organismo encargado de evaluar el sistema (Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, SNEPE) supervisa la calidad de la educación con exámenes regulares en tercer, sexto y noveno grado, que se corresponden con el final de cada uno de los tres ciclos de la educación básica. Los alumnos se clasifican de acuerdo con cuatro niveles de competencia, siendo el más alto (nivel 4) el correspondiente al rendimiento esperado y las capacidades establecidas en el currículo nacional. Se establece una salvedad al medir a quienes obtienen una puntuación por debajo del primer nivel12 . Según los últimos resultados disponibles, el 78% de los estudiantes de tercer grado alcanzaron un nivel 2 o inferior de competencia en matemáticas. Del mismo modo, el 74% de los estudiantes de tercer grado alcanzaron un nivel 2 o inferior en comunicación.

En evaluaciones internacionales comparables, Paraguay obtiene unos resultados claramente inferiores a los de los países de referencia en cuanto a resultados del aprendizaje. En el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE) de la UNESCO (UNESCO, 2015), el 83% de los niños paraguayos en tercer grado alcanzó un nivel 2 o inferior en matemáticas y un 77% alcanzó un nivel 2 o inferior en lectura. El TERCE aplica una clasificación en niveles de competencia similar a la de los exámenes nacionales del SNEPE y los resultados son cualitativamente similares. Aunque el TERCE únicamente da cabida a países de América Latina, conviene señalar que los países de referencia de América Latina del Gráfico 3.29 participan también en el Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos (PISA). Las puntuaciones medias de competencia PISA para estos países los clasifican prácticamente en el mismo orden que determinan sus puntuaciones en TERCE; al respecto, Chile, el país mejor clasificado, obtiene una puntuación 67 puntos inferior al promedio de la OCDE (OCDE, 2015a). Paraguay forma parte de PISA para el Desarrollo (véase Recuadro 3.1), siendo así que los primeros resultados que permitirán comparar los resultados del aprendizaje entre alumnos de 15 años estarán disponibles en 2018.

Gráfico 3.29. Los resultados del aprendizaje son peores que en los países de referencia de la región
2013
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Fuente: TERCE, Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) (UNESCO, 2015).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749902

Recuadro 3.1. Paraguay y PISA para el Desarrollo

Paraguay forma parte del proyecto PISA para el Desarrollo (PISA-D) de la OCDE, que se diseñó para promover la participación en PISA de países de ingresos medianos y bajos, ampliando los instrumentos de evaluación de PISA a un mayor abanico de niveles de desempeño, desarrollando de forma eficaz cuestionarios contextuales e instrumentos de recopilación de datos que permitan recoger las diversas situaciones existentes en los países de ingresos medianos y bajos, y definiendo métodos y enfoques para incorporar en las evaluaciones a jóvenes no escolarizados.

PISA-D crea capacidades para gestionar y utilizar los resultados de evaluaciones a gran escala del aprendizaje de los alumnos y para aplicar esos resultados al fomento del diálogo de políticas educativas y la toma de decisiones en los países participantes; asimismo, promueve el aprendizaje entre pares congregando a países que ya participan en PISA y a países del proyecto PISA-D. Los países de la OCDE y PISA-D trabajarán de forma colaborativa en la elaboración y difusión de un informe nacional para cada país y en la facilitación del consiguiente diálogo nacional sobre políticas. Los resultados de los escolarizados se publicarán en diciembre de 2018 y, los de no escolarizados, en diciembre de 2019.

Cada país participante ha creado un centro nacional y ha designado a un director de proyecto nacional con la misión de velar por una adecuada dotación de infraestructuras y recursos que permitan implementar la evaluación con arreglo a las normas técnicas de PISA. En Paraguay, este centro nacional se enmarca en la Dirección de Evaluación de la Calidad Educativa (DECE), dependiente de la Dirección General de Planificación Educativa. En estos momentos, la DECE está siendo incorporada al Instituto Nacional de Evaluación Educativa, órgano éste en fase de constitución. El equipo paraguayo ha sobresalido en su trabajo de implementación del estudio, cumpliendo todos los plazos y normas técnicas.

Las evaluaciones nacionales indican que, en grados más altos, hay menos alumnos en los niveles de competencia inferiores, pero que también se encuentran menos en el nivel superior. En matemáticas, el 18% de los alumnos no alcanza el nivel 1 en tercer grado, frente al 11% en sexto grado y 9% en noveno grado (MEC, SNEPE). Sin embargo, en noveno grado el 52% de los alumnos de la cohorte había dejado la escuela en 2010, cuando se realizó el examen. El patrón puede explicarse en parte por las mayores tasas de abandono entre los alumnos con dificultades académicas. Sin embargo, la proporción de alumnos que alcanza el nivel 4 también era más baja en los grados más altos, con tan solo un 2% en noveno grado, frente al 9% en tercer grado en 2010.

Las desigualdades en los resultados del aprendizaje son más acentuadas entre los centros públicos y privados y, en menor medida, entre las áreas rurales y urbanas. Como ocurre con la tasas de matrícula, los resultados de los test solo muestran pequeñas diferencias entre niñas y niños. En matemáticas, el 78.2% de los niños de tercer grado alcanza un nivel 2 o inferior, frente al 77.7% de las niñas. La brecha también es pequeña, de 0.6 puntos porcentuales, en noveno grado. Sin embargo, es grande entre centros educativos públicos y privados: ocho puntos porcentuales en tercer grado, que aumentan a 12 en noveno grado.

Una parte importante de la diferencia de desempeño entre las áreas urbanas y rurales estriba en el idioma. En 2010, el SNEPE implementó el cuestionario de comunicación y lengua en tercer, sexto y noveno grado, pero solo lo hizo en los dos idiomas oficiales (español y guaraní) en sexto grado. Los resultados indican que el desempeño fue mejor en español en las áreas urbanas y en guaraní en las rurales.

La brecha geográfica es especialmente grande en la educación secundaria. En matemáticas, la brecha de desempeño en tercer grado es pequeña (diferencia de 0.8 puntos porcentuales en nivel 2 o inferior), pero es significativa en noveno grado (casi cinco puntos porcentuales). Además, aunque en promedio el 65% de los alumnos urbanos completa la educación secundaria a la edad establecida, tan solo el 36% de los alumnos rurales lo hace (Banco Mundial, 2015).

Recursos para educación en Paraguay

Paraguay afronta importantes carencias en sus infraestructuras sociales, incluida la educación. Un análisis detallado de deficiencias en infraestructuras educativas elaborado por el Banco Mundial con datos de 2008 señaló que un porcentaje significativo de escuelas, sobre todo en áreas urbanas, adolecía de falta de espacio (Wodon, 2016). El mismo estudio identificó grandes diferencias entre escuelas rurales y urbanas en cuanto a instalaciones básicas; por ejemplo, solo la mitad de las escuelas rurales contaba con saneamiento o inodoros, frente al 80% de las escuelas en áreas urbanas. Wodon (2016) también observó que la disminución del gasto en educación dejaba poco margen para cubrir tal brecha. En respuesta a lo anterior, Paraguay ha elevado considerablemente el gasto en educación y el MEC está implementando un proceso de priorización actualizado de gestión de los recursos. Entre otras cosas, el proceso trata de promover escuelas más grandes y mejor equipadas, también en las áreas rurales.

El país ha aumentado considerablemente el financiamiento público para educación en estas últimas décadas. La crisis de finales de los años 1990 y comienzos de 2000 coincidió con una fuerte reducción del gasto en educación pública. La inversión en educación en porcentaje del PIB se ha recuperado desde entonces y se sitúa en el 4.6%, un nivel similar al promedio de la región y los países de referencia, si bien todavía casi medio punto inferior al promedio de la OCDE.

Gráfico 3.30. Gasto público en educación, en porcentaje del PIB
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Nota: Los datos de Paraguay correspondientes a 2013, 2014 y 2015 son preliminares.

Fuente: UIS/UNESCO y MEC, Paraguay, BCP en el caso de los datos de PIB de Paraguay.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749921

No solo ha cambiado la cuantía del gasto dedicado a educación; también su composición lo ha hecho, en virtud de la asignación finalista, a gasto educativo y de apoyo, que se hace de parte de las regalías procedentes de la central hidroeléctrica binacional de Itaipú. Creado en 2012, el Fondo Nacional de Inversión Pública y de Desarrollo (FONACIDE) dotado presupuestariamente, que canaliza los recursos conforme a un conjunto de cuotas que fija la ley. De estos recursos, el 30% se asigna al Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) y el 25% a administraciones locales, que han de gastar al menos el 50% de los fondos recibidos en infraestructuras educativas y el 30% en programas de almuerzo escolar (Decreto 9966/2012, Art. 13). Sumando ambas partidas, FONACIDE dedica por tanto el 50% de los recursos que recibe a educación. En 2016, FONACIDE recibió 369 millones de USD (2.1 billones de PYG). A efectos comparativos, el presupuesto total de inversión del Ministerio de Educación de 2015 ascendió a 426 000 millones de PYG (72 millones de USD).

La limitada capacidad de absorción reduce el impacto que podría tener el aumento del gasto de financiamiento en educación. Pese a las importantes sumas consignadas, existen trabas importantes que impiden hacer el mejor uso de esos recursos. En 2015 únicamente una pequeña parte de los fondos se había transferido al FEEI o a los municipios (el 10% de los fondos transferidos, o el 5.4% de los ingresos, acabó en el FEEI y el 38% en las administraciones locales). En 2016 los fondos transferidos se aproximaron mucho más a los mandatados por ley, transfiriéndose un 26% a gobiernos municipales y departamentales (incluidas determinadas transferencias a efectos compensatorios legalmente establecidas). Sin embargo, las tasas de ejecución de esos fondos son bajas (Molinier, 2016). El FEEI únicamente habría ejecutado el 30% de su asignación en 2015 y el 28% en 2016 (Contraloría General de la República, 2016, 2017).

El gasto por estudiante es similar en educación primaria y secundaria, pero en educación terciaria es mucho mayor que el de los países de referencia. Además, si bien el gasto público en el resto de los niveles educativos es progresivo en Paraguay, el destinado a la educación terciaria es regresivo (en sentido absoluto) (Giménez et al, 2017). La recuperación del porcentaje de gasto público destinado a educación y el aumento en términos reales del gasto público en educación en 2010-15 (48%) han permitido al país alcanzar niveles comparables a los de los países de referencia en educación primaria y secundaria. Paraguay destaca por la cantidad de recursos que destina a la educación terciaria. El 55% del PIB per cápita por estudiante se gasta en educación terciaria y se paga con cargo al erario público. Esta cifra es especialmente sorprendente, por cuanto el aumento de la matrícula en educación terciaria se concentró en las instituciones privadas, donde el gasto por estudiante es, con un 19% del PIB per cápita, comparable al de los países de la OCDE dentro del grupo de referencia (CONACYT, 2016). El gasto público en educación terciaria en Paraguay es superior al de los países de referencia y tan solo comparable al de México. Este patrón se explica en parte por el hecho de que un porcentaje importante del gasto de la Universidad Nacional de Asunción (UNA), la principal universidad pública del país, se destina de hecho a prestar servicios de salud a través del Hospital de Clínicas, hospital universitario de la institución y uno de los mayores del país (Molinier, 2016). Sin embargo, el presupuesto de toda la Facultad de Medicina de la UNA tan solo representa el 12.6% del gasto total en educación terciaria, según datos del Ministerio de Educación y Cultura. Aunque eso introduce un sesgo importante en los datos recogidos en el Gráfico 3.31, el gasto por estudiante seguiría superando con mucho el de los países de referencia, si todo el presupuesto de esa Facultad se descontara del gasto en educación terciaria.

Gráfico 3.31. Gasto en educación por estudiante en porcentaje del PIB per cápita, por nivel de educación
2015 o últimos datos disponibles
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Fuente: MEC para Paraguay, UIS para el resto de países.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749940

Paraguay cuenta con suficientes recursos humanos en educación, pero necesita reforzar la prevalencia de las cualificaciones para garantizar la calidad. El Gráfico 3.32 muestra que los ratios alumno-profesor en la educación básica y secundaria son similares y acordes con los que registran los países de referencia. De hecho, en la primera mitad de la década de 2000 se produjo un aumento significativo del número de centros de formación de profesorado y del número de candidatos formados. El exceso de oferta de futuros profesores movió a declarar una moratoria para las nuevas incorporaciones a los ciclos de formación en 2006-13. Por otro lado, dada la implementación relativamente reciente del marco de concursos públicos de oposición para la selección de educadores, sigue habiendo brechas en la formación del profesorado (PREAL, 2012). Entre los docentes de educación primaria, el 13.4% no posee la cualificación necesaria,13 el doble que por ejemplo en Colombia. En educación pre-primaria, el dato es significativamente más alto, un 54%, lo que plantea dudas acerca de los beneficios potenciales de ese ciclo. En consecuencia, están dedicándose importantes esfuerzos a la formación docente continua en servicio.

Gráfico 3.32. Ratio alumnos-profesor, por nivel de educación
2015 o últimos datos disponibles
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Fuente: UIS/UNESCO; MEC para Paraguay; OCDE, Panorama de la educación 2016 (OCDE, 2016).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749959

La creación de un amplio programa de becas en 2015 para estudiar en el extranjero podría contribuir a la formación de capital humano y a la calidad de la educación en el país. Con el objetivo de mejorar la formación del profesorado en la educación superior, así como la oferta de trabajo cualificado en ciencias, tecnología e innovación, el Programa Nacional de Becas de Postgrados en el Exterior Don Carlos Antonio López (BECAL) ofrece becas de posgrado a paraguayos para que cursen estudios en prestigiosas universidades extranjeras en ciencia y tecnología, en áreas escogidas referidas a la innovación y las ciencias de la educación. Desde su creación, y hasta marzo de 2017, había concedido 790 becas, con un presupuesto notable (20.6 millones de USD en los dos primeros años, equivalente al 8% del gasto público anual total en educación terciaria en 2015) (FEEI, 2017). La internacionalización de los estudiantes se produce tras las exitosas experiencias de otros países, como el programa Becas Chile de Chile o el Bolashak de Kazajstán, donde, gracias a programas similares, se han transformado ámbitos clave de los sectores público y privado mediante la acumulación de competencias y la creación de redes transnacionales.

El sistema de protección social está muy fragmentado y limita la eficacia de la prestación de servicios sociales

El sistema de protección social de Paraguay está muy fragmentado. La principal institución de seguro social es el Instituto de Previsión Social (IPS), que ofrece pensiones, seguros de salud y cobertura de riesgos laborales a los trabajadores de la mayoría de empresas privadas. Más allá de los trabajadores que están fundamentalmente cubiertos por el IPS, una multiplicidad de instituciones desempeña diversas funciones de seguridad social. Existen fondos de pensiones independientes para empleados públicos, para el sector financiero, para trabajadores municipales, para parlamentarios y fondos de pensiones suplementarios para trabajadores de algunas grandes empresas públicas (ANDE, Itaipú), así como fondos de pensiones privados para cooperativas y otras entidades. El IPS ofrece un seguro de accidentes laborales a la mayoría de trabajadores que están asegurados, ya que no existen proveedores alternativos. La asistencia social la presta una multiplicidad de entidades públicas y consiste principalmente en medidas de apoyo al ingreso, ya que la cobertura de salud básica –función que desempeña el Ministerio de Sanidad– es universal.

La cobertura de seguridad social es baja y fragmentaria

La cobertura de seguridad social es baja comparada con la del resto de América Latina, a pesar de mejoras recientes. Solo el 22% de la población ocupada contribuye a un sistema de pensiones (Gráfico 3.33) y solo el 29% declara tener cobertura médica. En los últimos años se ha registrado un aumento de las tasas de cobertura; en concreto, la cobertura médica aumentó del 22.7% al 28% entre 2010 y 2015, si bien se redujo al 25.9% en 2016. La cobertura del sistema de pensiones ha descrito una evolución similar.

Gráfico 3.33. Cobertura de la pensión contributiva en América Latina
2014 o últimos datos disponibles
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Fuente: Base de datos SIMS del BID, MTESS (2015) para Paraguay.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749978

La baja cobertura es un reflejo de la informalidad en el mercado laboral, pero también de las características institucionales del diseño del sistema de protección social. De hecho, la cobertura de pensiones y seguro de salud es voluntaria para los trabajadores autónomos y amas de casa, quienes desde 201314 pueden afiliarse a la rama de pensiones del IPS. El sistema de pensiones también se abrió a trabajadores domésticos, quienes anteriormente solo podían contribuir al componente de seguro de salud del IPS. Sin embargo, la cobertura en estos dos colectivos es mínima: están cubiertos 363 trabajadores por cuenta propia y empleadores, según el IPS,15 y el 22% de los trabajadores domésticos a tenor de los datos del mismo instituto. Al margen de la informalidad y las limitaciones que afectan a los trabajadores con empleo independiente, existen también limitaciones en el sector público, donde el denominado personal contratado no está obligado a contribuir al sistema de pensiones (y por lo general no lo hace, lo que explica que solo el 80.7% de los empleados públicos esté cubierto). La baja cobertura obedece también a una insuficiente fiscalización.

El sistema de pensiones es un sistema de prestaciones definidas y la pensión del IPS (que cubre a trabajadores asalariados del sector privado), aunque relativamente rígida, es muy generosa para quienes cobran pensión. Las tasas netas de reemplazo16 calculadas según el modelo de pensiones de la OCDE convierten a Paraguay en el país con el sistema de pensiones más generoso de América Latina. De hecho, según ese modelo, sus tasas de reemplazo superarían el 100%, frente a un promedio de la OCDE del 63% (para un trabajador de carrera completa con ingresos promedio; OCDE, 2015b). Esto es consecuencia de las elevadas tasas brutas de reemplazo y de la baja cobertura del impuesto a la renta personal. Sin embargo, tal generosidad solo alcanza a unos pocos. Cuando se considera la densidad de cotizaciones necesaria para adquirir derecho a una pensión mínima, solo el 4.6% de la población activa acredita esa densidad, y se prevé que solo un 12.6% de ella disfrutará de pensión en el futuro (Navarro y Ortiz, 2014). Muchos cotizantes, debido a paréntesis en sus carreras o a su tránsito del sector formal al informal, no alcanzarán el mínimo de anualidades requerido, por lo que estarán de hecho subvencionando un sistema muy generoso con los pocos que terminarán cobrando pensión.

La diversidad de regímenes y planes de pensiones en Paraguay contribuye a la desigualdad en las prestaciones. Los diferentes regímenes de pensiones presentan índices de cotización muy diferentes y, en algunos casos, como ocurre con los múltiples regímenes de la Caja Fiscal, que cubre a los empleados públicos, si bien presentan los mismos índices de cotización, tienen reglas de jubilación, cotizaciones mínimas y tasas de reemplazo diferentes. Existe un marco (Ley 3.856, 2009) que permite a los futuros pensionistas solicitar prestaciones prorrateadas cuando transitan de un plan a otro.

La multiplicidad de regímenes también plantea problemas de financiamiento. No todos los regímenes exhiben la misma solvencia financiera. Aun cuando el IPS posee reservas para afrontar sus pasivos a corto y medio plazo, se estima que la Caja Fiscal, que cubre a los empleados públicos, registra un déficit implícito del 40-50% del PIB en términos de valor presente neto (Larraín, Viteri y Zucal, 2013). Algunos regímenes han tenido que recurrir a recapitalizaciones o reformas de urgencia para evitar su insolvencia financiera. Otro problema relacionado con el financiamiento es el uso y sustitución de las reservas para pensiones. El sector no está regulado y los fondos pueden realizar inversiones de riesgo que, de resultar infructuosas, podrían hacer peligrar el plan y aumentar los pasivos potencialmente ocultos que el Estado tendría que afrontar si los ciudadanos mayores del futuro se quedasen sin pensión.

Gráfico 3.34. Tasas netas de reemplazo de pensiones para trabajadores con ingresos promedio
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Nota: El gráfico refleja las tasas netas de reemplazo para hombres con ingresos promedio.

Fuente: OCDE/BID/Banco Mundial (2014).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933749997

Un sistema de salud fragmentado y pagos directos elevados a cargo de los usuarios perpetúan las desigualdades

El sistema de salud también está fragmentado entre varios proveedores de seguros y servicios. El sistema es mixto, con un subsector público y otro privado. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) administra el componente público y presta servicios directamente. El sector público de salud comprende también los servicios de salud del Instituto de Previsión Social (IPS), el hospital de la Universidad Nacional de Asunción, los servicios de salud de militares y policías, y los servicios de salud que presta la Secretaría Nacional por los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad (SENADIS), la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN, dependiente de la presidencia), las administraciones locales y los servicios de salud de las empresas que explotan las centrales hidroeléctricas binacionales. Los trabajadores del sector privado que están afiliados al IPS también utilizan los servicios de salud de este instituto. El sector privado lo conforman proveedores privados de seguros de salud y de planes y servicios prepago.

El acceso ha aumentado en los últimos años pero, dados los altos niveles de informalidad e incumplimiento, la prevalencia de seguro de salud es baja en Paraguay (29% para todo el país, solo 14% en áreas rurales). La asequibilidad es otro factor importante: alrededor de la mitad de los no asegurados (1.7 millones de personas) manifiesta carecer de seguro de salud por ser demasiado caro. Cabe señalar que, desde 2008, los servicios de salud que presta la red MSPBS son gratuitos. Ello supuso la culminación de un proceso que arrancó en 2000 con la atención gratuita a mujeres embarazadas y a niños menores de cinco años, que fue posteriormente ampliada a otros colectivos y servicios (como vacunas y medicamentos esenciales). El sistema también se ha ampliado para dar cabida a las unidades de salud de la familia (USF), pensadas para atender la mayoría de necesidades de salud en un determinado territorio. Constituyen el medio básico de prestación de servicios de salud en áreas remotas. Cada USF la integran un doctor, una enfermera u obstetra, auxiliares de enfermería y trabajadores sociales. Actualmente existen alrededor de 800 USF en el país. El Instituto de Previsión Social cubre al 21% de la población (trabajadores asalariados del sector privado y de entes públicos autónomos, profesores y una minoría de los trabajadores independientes y trabajadores domésticos asegurados). Otras aseguradoras (públicas y privadas) ofrecen cobertura al 8% de la población. Lo que significa que más del 70% de la población está cubierta únicamente por los servicios gratuitos del MSPBS.

Gráfico 3.35. El acceso a los servicios de salud ha mejorado, pero la cobertura de seguro aún es baja
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Nota: El acceso a los servicios de atención primaria de salud se obtiene por aproximación como porcentaje de población que sufrió lesiones o una enfermedad y que consultó a un profesional médico.

Fuente: Cálculos de los autores, basados en datos de la EPH (DGEEC, 2017) y Benítez (2017).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933750016

La universalidad de los servicios de salud básicos y su cobertura geográfica parecen ser las idóneas, aunque sigue habiendo retos que enfrentar, sobre todo en materia de igualdad de acceso. Los avances en el acceso a servicios de salud han sido sustanciales, sobre todo en las áreas rurales. Mientras que en 2000 únicamente el 37% de los habitantes de áreas rurales aseguró haber acudido a consulta médica, en 2014 lo hizo el 76% (Benítez, 2017). Este aumento en el acceso a la sanidad se debió principalmente al cierre de la brecha entre los habitantes de áreas urbanas y áreas rurales. Según datos de encuestas, una minoría de personas que estuvieron enfermas o sufrieron un accidente no consultó a un profesional de la salud por razón de la inaccesibilidad del servicio (únicamente el 2% de quienes no buscaron atención, DGEEC, 2015). Pese al incremento en los servicios efectivos, persisten dos fuentes principales de desigualdad. En primer lugar, el grado de cobertura varía considerablemente entre los diferentes proveedores de seguros y servicios; en concreto, el IPS cubre más patologías y tratamientos que muchos otros planes de seguro. Tanto el IPS como el Ministerio de Salud cuentan con establecimientos capaces de ofrecer servicios de distinta complejidad en todo el país. Sin embargo, las USF son el principal punto de entrada al sistema nacional de salud, siendo así que únicamente se encuentran en el sistema del Ministerio de Salud. En segundo lugar, los patrones de mortalidad indican que algunas áreas van por detrás de la curva nacional en la transición epidemiológica. De hecho, aunque las muertes por enfermedades contagiosas han descendido considerablemente en los últimos 15 años, siguen contándose entre las principales causas de mortalidad en las regiones más aisladas (sobre todo, en Boquerón y Alto Paraguay) (Casalí y Velásquez, 2016).

La fragmentación también puede ocasionar problemas de financiamiento debido a la falta de acuerdos de derivación de pacientes y de cálculo de costos. En particular, los servicios del IPS y el MSPBS se financian por canales separados, pero la cobertura más amplia de los centros del MSPBS puede hacer que los pacientes asegurados por el IPS acudan a consulta en otros centros. La experiencia internacional indica que los sistemas paralelos pueden brindar resultados en términos de cobertura, pero también pueden deparar ineficiencias en cuanto a dotación de personal, equipamiento y flujos financieros. El Ministerio de Salud está implementando actualmente un modelo de redes de salud integradas para avanzar en la cobertura universal y, al mismo tiempo, crear mejores vínculos entre los proveedores en los ámbitos local y nacional.

A pesar de estos avances, los hogares siguen siendo los principales financiadores de la sanidad paraguaya. Aunque el gasto público en salud ha aumentado notablemente desde mediados de la década de 2000, hasta situarse en el 4.2% del PIB en 2014, los hogares siguen costeando una parte sustancial de ese gasto (Casalí y Velásquez, 2016). Ello se debe en parte a los pagos directos por los usuarios, que la OMS estimó en nada menos que un 49% en 2014, uno de los porcentajes más altos de la región de América Latina. Según Giménez (2012), ello es principalmente achacable (alrededor de la mitad del gasto por pagos directos de los usuarios) al costo de los medicamentos, seguido de los exámenes y los ingresos hospitalarios. Desde la supresión del copago por los usuarios en 2008, el acceso a medicamentos gratuitos alcanza a un porcentaje cada vez mayor de la población (más del 50% de los comprendidos en los tres primeros quintiles). Sin embargo, Benítez (2017) señala que los pagos directos de servicios de salud por los usuarios siguen representando el 10% de los ingresos del quintil más pobre, frente al 4% del quintil más rico, lo que contribuye a perpetuar desigualdades.

Fragmentación y necesidad de institucionalización de la protección social

En todo el sistema de protección social (medidas de apoyo al ingreso, pensiones y sanidad) existe fragmentación y una desconexión entre proveedores que pueden generar ineficiencias e incentivos adversos. De hecho, como la cotización mínima que da derecho a pensión es relativamente difícil de alcanzar, los trabajadores más próximos a la edad de jubilación probablemente renunciarán al empleo formal, ya que disfrutan de acceso a servicios de salud a través del MSPBS y no recibirían pensión alguna del IPS aun contribuyendo.

Las responsabilidades institucionales y operativas en el ámbito de la asistencia social se solapan. Las actuaciones en beneficio de la población en situación de pobreza se articulan fundamentalmente a través de programas, en lugar de fundarse en derechos, excepto los servicios de salud. A consecuencia de ello, existen múltiples agencias (SAS, STP, SENAVITAT y SNNA, entre otras) con métodos propios para identificar a los beneficiarios, incluyendo medidas indirectas de comprobación de los medios económicos. La Secretaría Técnica de Planificación (STP) ha elaborado recientemente un instrumento de clasificación a efectos de elegibilidad (la “Ficha Social”) con el que persigue aglutinar los procedimientos de identificación de los beneficiarios potenciales de los diferentes programas. Este esfuerzo se incardina dentro de una iniciativa dirigida a impulsar un programa coordinado de reducción de la pobreza en el marco del programa paraguas Sembrando Oportunidades. Sin embargo, algunos programas siguen empleando sus instrumentos anteriores (es el caso del programa de TMC Tekoporã). El registro sistemático es la excepción, más que la norma. Aunque el gabinete social de la presidencia cuenta con un sistema integrado de información social (SIIS) que abarca 95 programas sociales, dicho sistema contiene información sobre los programas, no una relación unificada de beneficiarios. Las atribuciones heredadas parecen colisionar a veces con los mandatos; por ejemplo, la Secretaría de Acción Social (SAS), que gestiona el principal programa de transferencias monetarias condicionadas paraguayo (Tekoporã), también administra un programa cuyo objetivo es facilitar el acceso a los servicios públicos mediante la legalización de la propiedad del suelo (del que es propietaria) en favor de sus beneficiarios. Al mismo tiempo, el conocimiento y el mandato de los programas de desarrollo urbano y vivienda corresponden a la SENAVITAT. La coordinación entre agencias y ministerios parece haber mejorado en los diferentes programas gubernamentales. En el terreno del desarrollo urbano, donde se requiere la intervención de numerosas agencias, sigue precisándose de un proceso de planificación presupuestaria coordinado capaz de contribuir a la optimización del gasto público en los territorios.

La coordinación entre instituciones parece desenvolverse a través de canales ad hoc, pero para algunos problemas se requiere su institucionalización. En el terreno de la reducción de la pobreza, el programa nacional al efecto, Sembrando Oportunidades, establece una serie de mecanismos, desde la clasificación a efectos de elegibilidad hasta la intervención y la supervisión, para reforzar la coordinación y brindar un enfoque integrado. En particular, abordar la informalidad requerirá la creación de vínculos más sólidos entre las políticas activas del mercado laboral, que ofrece el Ministerio de Trabajo y el sistema nacional de formación, y las instituciones de seguridad social y tributarias. Ha habido progresos en este sentido, ya que el IPS puede ahora intercambiar información con miras a instar el cumplimiento de las obligaciones de declaración y pago, lo que por ley estaba prohibido en el pasado. Más allá de las funciones fiscalizadoras, el diseño de programas y políticas requiere unos sólidos vínculos institucionales para ser eficaces.

Referencias

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Notas

← 1. Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por parte de la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho international.

← 2. Paraguay mide la pobreza según dos líneas de pobreza absoluta: la línea de pobreza extrema, definida a partir del costo de una cesta de alimentos, y la denominada línea de pobreza “total”, que mide el costo de una cesta que incluye artículos no alimentarios. Ambas líneas se calculan de forma separada para el área metropolitana de Asunción, otras áreas urbanas y áreas rurales.

← 3. El programa también incluye la gestión de centros que actúan como refugios para la infancia y que prestan apoyo social.

← 4. Higgins et al. (2013) indica que únicamente el 25% de las personas en situación de pobreza extrema recibió ayudas vía Tekoporã, cifra inferior al 39% del conjunto de toda la población que sufre esa situación. A este respecto, Paraguay fue la excepción en la región, ya que todos los demás países llegaron mejor a las personas en situación de extrema pobreza.

← 5. Paraguay también realiza una encuesta trimestral de fuerza de trabajo, la Encuesta Continua de Empleo (ECE). A los efectos de realizar comparaciones internacionales y para las descripciones globales de este capítulo se prefieren los datos procedentes de la EPH, ya que, a diferencia de la ECE, son representativos de todo el país.

← 6. El trabajo de campo de la EPH se realiza al final del año natural, mientras que el año agrícola es de julio a junio, lo que explica el desfase entre el crecimiento del empleo y el crecimiento del PIB anual en el sector primario.

← 7. Las cifras oficiales publicadas por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) reflejan las tasas de participación en la fuerza de trabajo de todos los que respondieron al módulo de empleo (10 años de edad o más) y, por lo tanto, se hacen eco de unas tasas de participación en la fuerza de trabajo considerablemente menores (62.6% en 2016).

← 8. Estos cálculos se basan en datos de la Encuesta Continua de Empleo (ECE) de Paraguay y se refieren únicamente áreas urbanas (véase OCDE/CAF/CEPAL, 2016 para ampliar la información).

← 9. En Paraguay, la edad para empezar a trabajar es 14 años o más y las encuestas recogen datos de empleo de quienes tienen al menos 10 años. Los 25 años de edad se toman para posibilitar la comparación internacional de los adultos que se considera que han completado su educación.

← 10. La brecha entre las proyecciones demográficas de 2012 sobre el censo de 2002 y las estimaciones demográficas basadas en el censo de 2012 era significativa en el caso de los niños en edad escolar: la cohorte de 5 a 9 años resultó ser un 6% menor en el censo de población de 2012 de lo que se proyectó sobre el censo de 2002; la cohorte de 10 a 14 resultó ser un 4% menor. Sin embargo, estas brechas solo explican la mitad del descenso registrado por las tasas netas de matrícula.

← 11. Aunque las cobertura geográfica de los datos de la Encuesta Permanente de Hogares era limitada hasta 2015, los departamentos excluidos (Boquerón y Alto Paraguay) solo representan el 1% de la población, por lo que no explican esta brecha.

← 12. En matemáticas, el primer nivel en tercer grado implica reconocer conceptos, elementos y cálculos matemáticos básicos; en lectura y comunicación, el primer nivel corresponde a la comprensión de relaciones explícitas contenidas en el texto.

← 13. Datos de UIS/UNESCO correspondientes a 2012.

← 14. Ley 4933, en vigor desde 2013.

← 15. Información recabada durante una misión sobre el terreno, marzo de 2017.

← 16. Las tasas netas de reemplazo miden el derecho a pensión de una persona expresado como porcentaje del salario previo a la jubilación (neto de los impuestos a la renta personal y de cotizaciones a la seguridad social de trabajadores y pensionistas).