Capítulo 6. Garantizar la integridad en los procesos de contratación pública en Nuevo León

Nuevo León se beneficiaría al mejorar las reglas de integridad para establecer un marco legal coherente para la integridad y prevención de la corrupción

Al avanzar su estrategia de integridad y anticorrupción, Nuevo León necesita poner especial atención a sus actividades de adquisición y la vulnerabilidad de sus inversiones públicas. En todo el mundo, la inversión pública en contrataciones públicas está en riesgo debido a diversos tipos de malos manejos, incluso sobornos extranjeros. Existen, de hecho, otras conductas que tienen un impacto negativo en la integridad de la contratación pública. Algunas conductas son tráfico de influencias, captura de proyectos de inversión mediante intereses específicos, y conflictos de interés. Estos riesgos afectan todas las etapas del ciclo de adquisición, pues ejercen diferentes clases de presiones en todos los pasos del proyecto, desde la fase de evaluación de necesidades hasta las fases de ejecución y evaluación (véase el Cuadro ‎6.3). Las medidas que reduzcan las conductas que violen los principios de integridad deben verse como la responsabilidad compartida del gobierno y otras partes interesadas.

Los funcionarios en Nuevo León necesitan tener en mente que los riesgos de integridad aparecen en la etapa de prelicitación. En ocasiones, los riesgos tienen que ver con el método de adquisición que sigan las autoridades contratantes (AC). Por último, también hay riesgos en la etapa de postadjudicación, pues algunas autoridades retrasan los pagos de facturas, y hay facturación falsa o duplicada. Todos estos riesgos son posibilidades, y algunos se han documentado en Nuevo León.

La Recomendación de la OCDE promueve las licitaciones abiertas y competitivas. La recomendación de la OCDE establece que este tipo de licitaciones debe ser el método estándar para realizar adquisición, pues incrementa la eficiencia, combate la corrupción, se obtienen precios justos y razonables, y se garantizan resultados competitivos. Si hay circunstancias excepcionales que justifiquen las limitaciones para la licitación competitiva y el uso de adquisición de una fuente única, dichas excepciones deben ser limitadas, definidas con antelación y requerir justificación adecuada. Estas excepciones también deben estar sujetas a supervisión adecuada que tome en cuenta el mayor riesgo de corrupción, inclusive por parte de proveedores extranjeros (OECD, 2015_[4]).

En Nuevo León existen cuatro métodos de adquisición, como se detalla en el Capítulo 2. La adjudicación directa es el método más popular, aunque incrementa el riesgo de corrupción. Más aún, la contratación pública en Nuevo León está sujeta a diversos riesgos de integridad, pues el estado aplica muchos métodos de contratación, cada uno con reglas distintas, como se menciona en el Capítulo 1.

Otro riesgo de integridad que Nuevo León enfrenta es la complejidad de su marco legal de contratación pública. De hecho, como en otros estados mexicanos, en Nuevo León las actividades de adquisición pública tienen que seguir dos sistemas distintos, dependiendo del origen de los recursos financieros. Si los recursos presupuestales provienen del nivel federal, las autoridades contratantes y unidades solicitantes tienen que seguir los procedimientos de contratación pública federal establecidos en la LAASSP, como se detalla en el Cuadro ‎6.3. Además, las autoridades contratantes y las unidades solicitantes deben usar la plataforma electrónica CompraNet que administra la Secretaría de la Función Pública (SFP). Las entidades paraestatales compran principalmente con CompraNet, pues reciben fondos federales y manejan varios programas. Sin embargo, cuando estos recursos financieros provienen del estado, las AC tienen que seguir los procedimientos de adquisición que se establecen en Nuevo León conforme a la LACCSNL. Además, las AC deben emplear el Sistema Electrónico de Compras Públicas del Estado de Nuevo León (SECOP), que administra la Secretaría de Administración de Nuevo León (SANL) y el Sistema Integrador de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB). Una dificultad de esto es que las funcionalidades y objetivos de cada sistema son muy diferentes. Más aún, el SIREGOB aún no opera a toda su capacidad. Otro problema es que, en la práctica, la mayoría de la comunicación entre funcionarios de contratación pública y las empresas todavía se efectúa en reuniones personales o por correo electrónico. Por desgracia, estas prácticas aumentan los riesgos de integridad y corrupción.

En el ámbito municipal, el escenario es peor. Las autoridades municipales no utilizan el SIREGOB ni el SECOP. Igual que en la administración central, las adquisiciones en el ámbito municipal son una actividad basada en papel. Más aún, la contratación municipal requiere la presencia de los participantes en las diferentes etapas del proceso. Esto genera un alto riesgo de violaciones de integridad.

Otro riesgo de integridad en la contratación pública en Nuevo León es que todavía se requiere que los proveedores que participan en la licitación se registren en persona, aunque este requerimiento varía según el procedimiento aplicable. De hecho, en el caso de adquisiciones con fondos estatales, el registro en persona es obligatorio, mientras que en el caso de fondos federales se emplea CompraNet para un registro voluntario. Debe mencionarse que si bien Nuevo León se esfuerza en encontrar la forma de asegurar que los procedimientos de contratación pública se realicen electrónicamente, todavía existen dificultades. Las razones son que los funcionarios no tienen autoridad total para hacerlo en todos los procesos de contratación pública, y todavía trabajan en enlazar las diferentes plataformas. Además, 35% de la inversión pública en Nuevo León se concentra en áreas como salud y educación. Estos sectores manejan su propia contratación pública y no están todavía integradas en el sistema de compras consolidadas establecido por el gobierno. Esta forma de contratar deja al estado vulnerable a riesgos, y representa un desafío para Nuevo León. El estado debe reformar las obligaciones legales y regulatorias aplicables de modo que transite hacia un sistema electrónico de adquisiciones públicas en todos los tipos de contrataciones públicas.

De hecho, pese a que Nuevo León consolida su sistema de contratación pública, todavía hay 48 iniciativas y programas federales en Nuevo León cuyos recursos financieros necesitan asignarse y utilizarse adecuadamente. Si el estado no sigue los procedimientos adecuados respecto de estos programas, pueden ser auditados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) (Auditoría Superior de la Federación, 2015_[8]).

Para evitar violaciones de integridad y corrupción, Nuevo León necesita garantizar un marco de integridad completo y eficaz para el personal que trabaja en contratación pública. La fuerza laboral de Nuevo León en contratación pública se compone de un total de 114 funcionarios públicos. Estos funcionarios trabajan en las autoridades contratantes, la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales (DGASG) y en 40 de las 65 entidades paraestatales que todavía llevan a cabo sus propias actividades de contratación pública (pues aún no firman un acuerdo de cooperación con la SA). Si bien estos funcionarios públicos recibieron capacitación de ética, no existe actualmente un mecanismo de certificación que garantice que cuentan con los suficientes conocimientos y habilidades para solucionar dilemas éticos y problemas de conflictos de interés que puedan surgir en su trabajo cotidiano. Esta situación, junto con la actual falta de habilidades de los funcionarios públicos, es preocupante. De hecho, las entrevistas con funcionarios públicos revelaron que no se promueven bien las opciones específicas de capacitación para funcionarios que empiezan a trabajar en contratación pública, como se detalla en el Capítulo 4.

A la luz de esto, Nuevo León se beneficiaría al fortalecer su cultura de integridad e inculcar los valores de la conducta moral e integridad entre sus servidores públicos. También debe fijar expectativas claras de conducta ética para todos los actores que entren en relación con el gobierno. Más aún, es importante que el estado adopte medidas para detectar irregularidades y reportarlas por los canales existentes y mecanismos adecuados (Corruptel y Corrupnet). Todas estas acciones ayudarán al estado a edificar una cultura de integridad en la que los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas privadas sientan confianza al reportar violaciones de integridad e irregularidades.

Nuevo León debe considerar la adopción de una definición clara de conflicto de interés para manejarlo con eficacia en la contratación pública y garantiza el uso de fondos públicos de forma eficiente

Asegurar que los conflictos de interés se identifiquen y manejen de forma adecuada es uno de los primeros pasos que deben dar los estados para salvaguardar la integridad y transparencia en actividades del sector público. Los conflictos de interés deben entenderse no como actos inherentes de corrupción, sino como situaciones normales que tienen el potencial de generar corrupción si no se evitan y manejan en forma adecuada. Si se presentan conflictos de interés en el contexto de la contratación pública, pueden tener implicaciones importantes. Una de las más significativas es que los conflictos de interés ponen en riesgo ciertos principios fundamentales para la contratación pública, como transparencia, competencia justa y trato igual para los licitantes. Por tanto, los gobiernos necesitan establecer marcos coherentes y congruentes con definiciones claras de conflictos de interés que les permitan identificar y manejar con eficacia estas situaciones. Los gobiernos también necesitan crear sistemas internos eficientes para evitar y solucionar en forma eficaz en favor de estos principios cualquier problema de conflictos de interés que pudiera surgir.

En Directrices para la gestión de conflictos de interés en la administración pública de la OCDE se ofrece una definición de conflicto de interés. Esta definición distingue entre situaciones reales, aparentes y potenciales. La OCDE define un conflicto de interés como un conflicto entre la obligación pública y los intereses privados de un funcionario público, en el cual el funcionario tiene intereses de tipo privado que podrían influir inadecuadamente en el desempeño de sus obligaciones y responsabilidades oficiales (OECD, 2005_[16]). Un conflicto de interés real es un conflicto directo entre las funciones en curso de un funcionario público y sus intereses privados. Un conflicto de interés aparente ocurre cuando los intereses privados de un funcionario público pueden influir inadecuadamente en el desempeño de sus labores pero en realidad no es el caso. Un conflicto de interés potencial abarca, por otro lado, una situación en la que un funcionario público tiene intereses privados que crearían un conflicto de interés si el funcionario participara en el futuro.

En la contratación pública, implementar las medidas adecuadas para evitar situaciones de conflictos de interés aparentes y potenciales es tan importantes como implementar medidas para gestionar conflictos de interés reales. Una razón de esto es la cercanía de las interacciones entre el sector público y privado en la contratación pública. De hecho, los funcionarios en Nuevo León mencionaron en entrevistas que, en ocasiones, los licitantes potenciales son ex funcionarios públicos. En otros casos, funcionarios recién reclutados tienen antecedentes en el sector privado (por ejemplo, en ingeniería y arquitectura). Esta práctica, de trabajar con personas estrechamente vinculadas al sector en que se efectúan las contrataciones, se conoce como “puerta giratoria”, y la ley estatal no la sanciona. Las prácticas de “puerta giratoria” aumentan el riesgo de infracciones de integridad y oportunidades de conflictos de interés. Por tanto, se requiere un marco legal claro para todos los funcionarios públicos, y sobre todo para los involucrados en actividades de contratación pública, con el fin de asegurar que en sus decisiones no influyan preferencias personales, experiencias anteriores o presiones de familia, amistades o socios pasados o futuros. El estado de Nuevo León aborda los conflictos de interés en el artículo 50, fracciones XIII y XIV, de la LRSPMNL.

Los países de la OCDE adoptaron diferentes enfoques para gestionar conflictos de interés a partir de factores como sus sistemas políticos y culturales. Sin embargo, se pueden identificar dos enfoques principales: el enfoque descriptivo y el prescriptivo. El primero define el conflicto de interés en términos generales, y se brindan reglas y procedimientos específicos para indicar lo que se espera en estas situaciones. El enfoque prescriptivo define un rango de situaciones específicas que se consideran incompatibles con la oficina pública o en conflicto con el interés público o las obligaciones oficiales. Este enfoque se basa en reglas y estándares de conducta ejecutables establecidos en la ley y regulaciones, pero también se basa en principios de servicio público fundamentales (OECD, 2016_[17]).

Las reglas del conflicto de intereses en Nuevo León están integradas en diferentes leyes y regulaciones, las cuales varían en términos de alcance y mecanismos (véase el Cuadro 6.5). La LRSPEMNL contiene reglas de manejo de conflictos de interés, inclusive en el contexto de los procesos de contratación pública y de obra pública. Por ejemplo, la LRSPEMNL establece que los funcionarios públicos deben comunicar por escrito a su superior cuando surja un conflicto de interés. También determina que los funcionarios deben abstenerse de ser parte de cualquier procedimiento o decisión si tienen un interés personal, familiar o comercial que pueda influir en el procedimiento o decisión.

La ley establece reglas relativas a obsequios en el ámbito municipal y mecanismos de decomiso de estos obsequios con base en su naturaleza. Sin embargo, por la información recabada durante la visita de la OCDE a Nuevo León, parece que estas reglas no están implementadas, pues los obsequios no se revelan ni se decomisan sistemáticamente. De hecho, pese a las reglas, los funcionarios públicos en Nuevo León no parecen comprender que recibir obsequios de cualquier naturaleza tiene el potencial de colocarlos en una situación de conflicto de interés. Los funcionarios mencionaron durante las entrevistas que recibir obsequios se considera normal. En ocasiones se ofrecen en forma secreta y los entregan a los funcionarios públicos personalmente, porque ocupan un puesto específico dentro del servicio público. Sin embargo, a los funcionarios públicos que reciben obsequios a veces se les pide realizar un deber o función que podría beneficiar el interés privado del otorgante. Si bien de acuerdo con la ley existe la obligación de reportar y confiscar obsequios, no se ha implementado el registro al cual se refiere la LRSPEMNL. Actualmente, el gobierno estimula la donación de obsequios a organizaciones públicas, pero solo durante la época de fin de año, periodo en que incrementa el número de obsequios. La LRSPEMNL también contiene reglas referentes al periodo después del cual se deja el empleo, pero son débiles. Las reglas no pueden evitar en forma eficaz la influencia indebida y la “captura” del proceso de toma de decisiones.

Nuevo León adoptó un enfoque prescriptivo al abordar conflictos de interés. Las reglas de Nuevo León sobre conflictos de interés hacen referencia a 1) situaciones que afectan la capacidad legal del contratista o funcionarios públicos de participar en un contrato; y 2) relaciones especiales entre las partes interesadas en un proceso de selección y los funcionarios públicos que afectan el trato igualitario. Debe mencionarse, sin embargo, que ninguna de las leyes vigentes provee una definición de lo que constituye un conflicto de intereses: además, estas leyes no se refieren con claridad a situaciones que pudieran conducir a un conflicto de intereses potencial o aparente.

Es crucial tener una definición básica de conflicto de intereses. Tal definición ayudaría a los funcionarios públicos a determinar si pueden ejecutar sus obligaciones y funciones en situaciones en las cuales parezca existir un conflicto de interés, pero esto no lo es o podría no ser el caso. Si Nuevo León adopta una definición de conflicto de intereses, debe mencionar que la situación anterior es un “conflicto de interés aparente”, el cual podría ser tan grave como tener un conflicto real. La razón de esto es el potencial de duda que genera respecto a la integridad del funcionario y la integridad de la organización del funcionario (OECD, 2005_[16]). Como las situaciones de conflicto de interés potencial o aparente no están listadas en las regulaciones de Nuevo León, se dificulta la detección y cumplimiento de estos tipos de conflictos. Sea cual sea el enfoque que Nuevo León adopte en su marco de gestión de conflictos de interés, es importante que el estado defina claramente el conflicto de interés en su marco legislativo (y especialmente en su legislación de adquisiciones). Las definiciones que emplean Canadá y Nueva Zelanda pueden servir de modelo para Nuevo León (véase el Recuadro ‎6.7).

Además, Nuevo León puede también considerar emitir lineamientos para ayudar a los funcionarios públicos a determinar cómo manejar adecuadamente una situación de conflicto de intereses cuando surja. Canadá emplea lineamientos que pueden servir como modelo para el estado (véase el Recuadro ‎6.8). Más aún, los lineamientos emitidos en el ámbito federal en México pueden aplicarse más vigorosamente en Nuevo León. Estos lineamientos los emitió la SFP. Se supone que sirven como referencia para todos los miembros del servicio civil, como empleados de los gobiernos federal, estatales y municipales. Los lineamientos se llaman “Guía para identificar y prevenir conductas que puedan constituir conflicto de interés de los servidores públicos”, y tienen el fin de identificar y prevenir conductas que puedan constituir un conflicto de intereses.

Nuevo León necesita capacitar a sus funcionarios públicos sobre la forma de gestionar conflictos de interés. Esta capacitación debe estar disponible para todos los funcionarios públicos, pero debe centrarse en los de contratación pública. La capacitación debe crear una comprensión común de lo que constituye un conflicto de intereses y cómo puede surgir esta situación. Los funcionarios deben aprender con esta capacitación que los conflictos de intereses se presentan no solo debido a las relaciones que tienen con una categoría de personas, sino también porque si poseen ciertos bienes, tienen ciertos puestos, reciben obsequios, etcétera.

Nuevo León debe considerar la revelación de bienes e intereses como mecanismo para evitar conflictos de interés y violaciones de integridad en el ciclo de contratación pública

La revelación de bienes es un mecanismo para preservar y mejorar la integridad del proceso de adquisición al hacer públicamente disponible la información patrimonial para gestionar en forma eficaz situaciones de conflictos de interés. Estas declaraciones hacen responsables a los funcionarios públicos. En particular, la disponibilidad pública de esta información permite que los ciudadanos interesados operen como mecanismo de control. Sin embargo, esta medida puede generar inquietudes respecto de la privacidad de los funcionarios públicos. Por tanto, es importante lograr el equilibrio correcto. En algunos países se toma en cuenta la naturaleza del puesto involucrado y la antigüedad del funcionario. Más aún, si solo se ve como una formalidad administrativa, esta divulgación no puede emplearse como mecanismo para prevenir y manejar adecuadamente las situaciones de conflictos de interés.

Los países de la OCDE aplican un enfoque a la medida para hacer públicos los intereses privados de funcionarios de contratación pública (véase la Figura ‎6.6) (OECD, 2017_[13]).

Figura ‎6.6. Nivel de información y disponibilidad pública de intereses privados de funcionarios de contrataciones en comparación con servidores civiles

Nota: Los intereses privados incluyen bienes, pasivos, fuentes de ingreso, cantidad de ingreso, puestos de pago externo, puestos externos sin pago, obsequios y empleos anteriores.

Fuente: (OECD, 2014_[21])

Los funcionarios públicos en Nuevo León que trabajan en diferentes organizaciones gubernamentales y paraestatales deben hacer una declaración patrimonial de conformidad con los artículos 50, fracción XVIII; 112, 116 y 121, fracciones I, II y III, de la LRSPEMNL. Así, los siguientes funcionarios de alto rango que trabajan en la administración del sector público deben declarar sus bienes (el gobernador, secretarios, jefes de dependencias, subsecretarios, presidentes de corporación, directores, subdirectores, jefes de unidades administrativas, coordinadores y jefes de departamentos). Por ley, estos funcionarios y los que manejan, recolectan, administran y salvaguardan fondos y bienes deben revelar sus bienes en tres momentos.

Primero, los funcionarios públicos deberán entregar su declaración patrimonial 30 días laborales después de ocupar su puesto en la administración. Segundo, anualmente, estos funcionarios deben declarar sus bienes patrimoniales en octubre (en tanto el funcionario haya comenzado en el puesto un año antes de la fecha de esta declaración y continuado en la misma oficina el año siguiente y subsecuentes). Tercero, los funcionarios deben presentar una declaración 15 días después de dejar su puesto. La declaración anual deberá contener también los obsequios autorizados recibidos.

El cumplimiento de estas obligaciones es responsabilidad de la Dirección de Asuntos Legales de la Oficina de la Contraloría General. Esta dirección publica en el Periódico Oficial del Estado la lista de quienes cumplieron con esta obligación. Debe mencionarse que uno de los desafíos principales que esta dirección enfrenta en la actualidad es que no existe suficiente personal para garantizar el cumplimiento eficaz de esta obligación. Por esta causa, la dirección no sabe el número total de funcionarios que deben entregar esta declaración.

El contenido de la declaración patrimonial incluye referencias a información de miembros de la familia, pero no hace referencia a socios comerciales, ex empleados, conocidos o amigos. Esto es un problema, pues la revelación de estos contactos también sería útil para implementar medidas adecuadas para evitar que surjan conflictos de interés. Además, estas declaraciones ayudarían a manejar de forma eficaz los conflictos de interés que surjan en las actividades cotidianas de servidores públicos que trabajan en áreas sensibles, como adquisición. Esta información sería parte de la declaración de intereses que se volverá obligatoria con la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de Nuevo León como parte de su sistema local anticorrupción.

La declaración patrimonial se presenta en una plataforma digital llamada Declaranet. La información revelada por funcionarios públicos se conserva en un registro que no está disponible para el público a menos que el funcionario público lo autorice. Esta información también puede hacerse pública por una resolución judicial. Actualmente, Nuevo León no hace públicos estos formatos, y no es posible consultar los contenidos de estas declaraciones. Por tanto, su propósito principal, que es manejar adecuadamente los conflictos de interés y garantizar la rendición de cuentas de los funcionarios públicos, no se logra.

Si bien no hay certeza de la cantidad total de los funcionarios públicos que cumplen con esta declaración obligatoria, el principal desafío que enfrenta la Dirección de Asuntos Legales es asegurar el cumplimiento de los funcionarios públicos que trabajan en el sector de contratación (y en áreas sensibles, como el sector de seguridad pública, que compra directamente bienes y servicios). A causa de esto, Nuevo León debe diseñar las reformas a sus reglas de declaraciones como una oportunidad. El estado puede considerar adoptar una estrategia para asegurar que los 140 funcionarios que componen la fuerza laboral de contratación pública cumplan con estas obligaciones de divulgación. Para lograr este objetivo, la Dirección de Asuntos Legales puede firmar un memorándum de entendimiento con la Secretaría de Administración para obtener el nombre y puesto de los funcionarios públicos que trabajan en el área de contratación pública que aún no presentan sus declaraciones. Al hacer esto, la Dirección de Asuntos Legales aseguraría su cumplimiento con sus obligaciones, así como la rendición de cuentas al participar en actividades de contratación pública.

Nuevo León necesita seguir trabajando para que los funcionarios públicos comprendan que las declaraciones patrimoniales y de intereses son las únicas herramientas que, utilizadas en forma adecuada, previenen y manejan los conflictos de interés que se presenten. La función de prevención de estas herramientas necesita reforzarse con otros mecanismos. Una técnica sería concientizar a los servidores públicos para que entiendan 1) lo que constituye un conflicto de intereses y 2) cómo manejar conflictos de interés cuando surjan.

Nuevo León debe mejorar su sistema de denunciantes internos para salvaguardar el interés público y asegurar eficiencia en las actividades de contratación pública al reforzar los mecanismos que protegen el anonimato y evitar represalias

Proteger a los denunciantes es una forma eficaz para ayudar a los gobiernos a detectar el uso ilícito de fondos públicos, desperdicio, fraude y otras formas de corrupción. Proteger a los denunciantes es también algo básico para promover la integridad en el sector público y una cultura de rendición de cuentas e integridad públicas en las actividades gubernamentales, como la contratación pública. La protección a denunciantes desalienta así como detecta infracciones, pues los funcionarios públicos tienen acceso a información actualizada relativa a sus prácticas del lugar de trabajo, y por lo general son los primeros en reconocer las irregularidades (UNODC, 2015_[22]). Además, estas protecciones también apoyan una cultura organizacional abierta. En una cultura así, los empleados están conscientes de cómo reportar la corrupción, y tienen confianza en que, cuando reporten problemas, contarán con una protección eficaz contra las represalias.

Para facilitar la denuncia en el sector público, algunos países adoptaron medidas de incentivo, como recompensas o compensaciones monetarias y mecanismos de seguimiento. Mientras que algunos países también tienen multas por represalias contra los denunciantes, existen otros que proporcionan protección legal a los denunciantes mediante disposiciones en una o más leyes. Las leyes que dan estas protecciones incluyen anticorrupción, competencia, servicio púbico y leyes de empleo, así como códigos delictivos. Aparte de que un Estado regule estas protecciones con una o más leyes, un sistema de protección a denunciantes eficaz depende de una comunicación clara y eficaz. De hecho, informar tanto a patrones como a empleados sobre sus derechos, responsabilidades y los recursos disponibles para ellos es crucial para crear un ambiente de confianza, profesionalismo y camaradería que apoye los principios de integridad tanto en el área de trabajo como en la sociedad.

A diferencia del marco legislativo a nivel federal (donde la protección de denunciantes se establece en varias leyes), Nuevo León tiene una ley de protección a denunciantes distinta. Esta ley, la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León (LIDACSP) se aprobó el 29 de junio de 2013. De acuerdo con esta ley y el Acuerdo por el que se crea la Unidad Anticorrupción del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León (AUAPENL), esta unidad depende de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental que es responsable de la implementación de la ley. Esto significa que la Unidad Anticorrupción determina los términos y referencias del programa de protección al recibir y dar seguimiento a la divulgación de conductas corruptas. También otorga recompensas económicas si se cumplen las condiciones, y maneja reclamaciones de represalias. Por último, la unidad determina si los reportes se basan en información precisa, veraz y obtenida legalmente.

El Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 establece que todas las secretarías y entidades paraestatales establecerán procedimientos adecuados para generar conciencia entre funcionarios públicos y ciudadanos sobre los mecanismos contenidos en esta ley. Sin embargo, las entrevistas con funcionarios públicos mostraron que actualmente no existen procesos internos en las instituciones para promover las declaraciones. Las entrevistas también revelaron que el estado no efectúa campañas de concientización (como capacitación, boletines o sesiones de información) respecto de los canales existentes de denuncias y procedimientos para revelaciones. Nuevo León puede, por tanto, considerar utilizar procesos internos y los demás métodos ya enlistados para generar conciencia entre funcionarios públicos, proveedores potenciales y ciudadanos. Por último, el estado puede aprovechar plataformas electrónicas y páginas de Internet para promover las denuncias.

La LIDACSP contiene definiciones claras. Agiliza y establece procedimientos y mecanismos para 1) facilitar y promover reportes de conductas corruptas de funcionarios de la administración pública central y paraestatal del estado de Nuevo León (lo que puede investigarse y sancionarse administrativa o penalmente), y 2) proteger a funcionarios públicos o personas que atestiguan o reportan estas conductas impropias —así como a cualquier persona relacionada con ellas— por represalias y cualquier otro tipo de intimidación. Como se menciona en la LIDACSP, el Programa de Protección y otros mecanismos y medidas excepcionales garantizan la integridad personal y anonimato de quienes reportan malas conductas. Estos mecanismos también protegen a los individuos acusados falsamente de sanciones administrativas y penales en caso de testimonios falsos o perniciosos. Esta ley impone también a los superiores de los denunciantes proporcionar un reporte de acciones de presuntas represalias dentro de un término de cinco días, después de los cuales los presuntos hechos se asumirán verdaderos. Sin embargo, la ley no contiene disposiciones que se refieran a comportamientos corruptos relativos a procesos de contratación pública.

La corrupción se define de forma muy amplia en esta ley. La definición incluye acciones u omisiones que infrinjan el artículo 50 de la LRSPEMNL y dan una ventaja injusta y personal a un funcionario público o a un tercero. También incluye conductas que prometen proporcionar estas ventajas injustas. Por tanto, la definición cubre no solo fraude, soborno o cualquier otro acto de corrupción, sino también violaciones al marco de ética y reglas de conflictos de interés. Técnicamente, la ley también abre la puerta para proporcionar mecanismos de protección a personas morales que reporten una acción corrupta. La razón de esto es que la ley menciona que “cualquier persona” está sujeta a las provisiones. Esta declaración se refiere entonces a personas físicas o morales.

El alcance de la ley cubre todas las conductas de quienes llevan a cabo funciones en la administración pública de Nuevo León, incluso en municipios y fideicomisos establecidos por el estado. Más aún, según esta ley, el Legislativo y Judicial, los órganos autónomos y municipios pueden asimismo determinar que sus funcionarios públicos estarán sujetos a esta ley. La falta de cumplimiento de las disposiciones de la ley se sanciona de conformidad con la LRSPEMNL.

La ley establece tres canales para asegurar el reporte eficaz de la conducta incorrecta y actos de corrupción de funcionarios públicos. Los reportes y reclamaciones pueden hacerse en forma anónima o de manera oficial en Corruptel, una línea telefónica (070), y Corrupnet, un sitio de Internet al cual cualquiera puede ingresar y reportar actos ilícitos llenando un formato. Los reportes también pueden hacerse en persona. Como se mencionó durante las entrevistas de la OCDE con funcionarios públicos, todos estos tres canales generan un número de registro por queja. Esto permite a los denunciantes dar seguimiento a sus reportes personalmente o por teléfono. Este número de rastreo sirve también para proteger su identidad y asegurar su anonimato.

Uno de los mayores desafíos que Nuevo León enfrenta actualmente al tratar de garantizar el anonimato de la información del denunciante es que el servicio de Corruptel no está bajo la jurisdicción de la Unidad Anticorrupción. Además, si bien los operadores telefónicos están capacitados, no firman un acuerdo de confidencialidad. Por tanto, Nuevo León puede considerar reorganizar el servicio. El estado puede asignar algún personal a la Unidad Anticorrupción que se dedique en forma exclusiva a recibir y manejar este tipo de llamadas.

Además de los tres canales ya mencionados, los proveedores pueden asimismo presentar reclamaciones en un enlace del portal de adquisiciones para obras públicas. Por desgracia, las entrevistas efectuadas durante la visita de la OCDE para recabar información revelaron que el vínculo no parece muy conocido para funcionarios públicos y licitantes.

Cuando los reportes de malas conductas se presentan directamente a la Unidad Anticorrupción, los denunciantes o testigos pueden todavía negarse a revelar su identidad. En este caso, la Unidad Anticorrupción evaluará la información recibida y determinará las acciones adecuadas para el caso reportado. Las conductas equivocadas o los actos de corrupción pueden también reportarse a la Unidad Anticorrupción mediante las unidades de control interno en el contexto de verificaciones. La corrupción también puede reportarla la organización en la que ocurre, en tanto el reporte se presente directamente al superior de un funcionario público. En este caso, si el denunciante es un funcionario público, puede reportar cualquier infracción o conducta indebida a su superior sin temor a represalias. La razón de esto es que la ley impone sanciones penales y administrativas al superior si toma represalias. Si el denunciante es un ciudadano, recibirá ayuda legal para proteger sus derechos. Además, podrían adoptarse medidas precautorias para proteger más al denunciante.

Los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas privadas pueden también reportar conductas incorrectas directamente a un fiscal, quien transferirá el caso a la Unidad Anticorrupción para su determinación. El fiscal también puede aplicar, de ser necesario, sanciones administrativas, de conformidad con la LRSPEMNL. Según información obtenida durante las entrevistas, parece que se presentaron solo 200 reportes al fiscal y después se canalizaron a la Unidad Anticorrupción.

La información personal del denunciante se considera confidencial, de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León (LTAINL). La información personal no puede divulgarse en ningún procedimiento administrativo o judicial subsecuente a menos que una disposición legal expresamente lo mencione, o se emita una orden por la autoridad judicial competente. Pese a estas salvaguardas, el estado ha recibido muy pocas reclamaciones, en comparación con el alto nivel de percepción de corrupción en Nuevo León. De hecho, como se detalla en el Cuadro ‎6.6, la Unidad Anticorrupción recibió un total de 2 759 reclamaciones relacionadas con actos de corrupción de octubre de 2011 a junio de 2017.

De acuerdo con la Unidad Anticorrupción, el volumen de reclamaciones relacionadas con actividades de contratación pública representa solo 5% de las reclamaciones recibidas que tuvieron como resultado sanciones administrativas o proceso penal. Este total es muy bajo en comparación con el volumen de reclamaciones recibidas al año que tuvieron como resultado una sanción administrativa o proceso penal.

Durante las entrevistas, proveedores anteriores y licitantes potenciales mencionaron que sintieron que hay dos razones por las que las quejas de contrataciones públicas no dieron como resultado sanciones. La primera es que la mayoría de las partes interesadas carecen de conocimientos sobre los procedimientos existentes para reportar malas conductas. La segunda razón es que proveedores y licitantes sentían que había un riesgo elevado de no ser convocado otra vez a participar en un proceso de adquisición si reportaban corrupción. En vista de estos problemas, Nuevo León debe establecer mecanismos eficaces para reiterar y asegurar a los proveedores que su anonimato se protegerá si deciden reportar cualquier irregularidad durante el proceso de contratación. De hecho, los denunciantes necesitan estar informados de que la ley proporciona algunos mecanismos para darles una protección efectiva en términos de identidad y otros factores. Los denunciantes necesitan saber que la Unidad Anticorrupción mantiene un registro de quienes están autorizados a consultar los expedientes con toda la información referente a malos manejos reportados. También necesitan saber que, como práctica actual, solo algunos empleados de la Unidad Anticorrupción tienen acceso a su información. Por último, si alguien infringe los procedimientos implementados para proteger a los denunciantes, esos individuos pueden considerarse responsables en forma administrativa, civil y penal.

El Programa de Protección de Denunciantes y Testigos de Actos de Corrupción opera en caso de conductas impropias. El programa funciona para evitar acciones de represalias y proteger la integridad personal de los denunciantes, así como la de sus cónyuges, ascendentes o descendientes hasta el primer grado o parientes por consanguinidad en línea colateral de primer grado. Los denunciantes reciben esta protección al menos tres meses y puede revisarse en un juicio contencioso administrativo. La protección también puede renovarse o modificarse después de revisar los hechos del caso. Además, está sujeta a supervisión de cumplimiento, con requerimientos específicos. Si no se requiere más, debe emitirse una decisión para retirar esta medida de protección. La ley establece sanciones administrativas, civiles y penales en caso de incumplimiento de las obligaciones impuestas en relación con las medidas de protección. Sin embargo, la ley también establece que estas medidas deben determinarse tanto por la Unidad Anticorrupción como por los encargados de secretarías u órganos competentes en el gobierno. Por tanto, existe un alto riesgo de que se viole el anonimato. Este riesgo a su vez afecta reportes futuros.

Por último, la ley establece que los denunciantes pueden recibir una compensación económica si cumplen con algunos requisitos. En primer lugar, deben proporcionar información veraz, suficiente y relevante que demuestre la conducta corrupta cometida por un funcionario púbico. En segundo lugar, los denunciantes deben revelar su identidad si los contactan las autoridades que investigan las acusaciones. La compensación monetaria varía de MEX 5 000 a MEX 20 000, y está sujeta a disponibilidad presupuestal. También está sujeta a los términos y condiciones del acuerdo emitido por la Contraloría, que se publica en el Periódico Oficial del Estado. Según lo estructurado, la compensación monetaria no es una herramienta eficaz para proteger la integridad, pues la cantidad no garantiza un soporte financiero para los denunciantes. Por ejemplo, estos fondos tal vez no sean suficientes para cubrir los gastos legales en que pudiera incurrir el denunciante, y los fondos están sujetos a una dispensa del derecho de anonimato del denunciante. Más aún, los mecanismos de protección a denunciantes de Nuevo León requieren que no se violen las medidas que protegen la identidad del denunciante. Esto significa que el personal a cargo del proceso debe estar bien capacitado. Además, debe haber fuertes mecanismos para controlar cualquier fuga de información.

Nuevo León debe realizar esfuerzos para proporcionar capacitación específicamente sobre integridad de contratación pública para mejorar la integridad de su fuerza laboral en contratación pública y el proceso completo.

La capacitación ética proporciona una guía práctica de comportamiento ético en situaciones en las cuales las reglas oficiales contradicen las prácticas o no proporcionan respuestas claras de cómo comportarse en situaciones sensibles. La capacitación ética es especialmente importante en contextos con altos niveles de corrupción, donde muchas áreas grises aún no se abordan con reglas formales. Aunque las clases parezcan adecuadas para capacitar acerca de reglas de integridad, los métodos interactivos, prácticos y personalizados pueden ser más útiles para capacitar en valores y conducta ética en situaciones de riesgo. Los funcionarios de contratación pública pueden también recibir capacitación especializada para hacerlos responsables de su comportamiento.

En Nuevo León se reconoce la contratación pública como una actividad gubernamental importante. Sin embargo, en entrevistas con la OCDE, los funcionarios públicos en el estado mencionaron que la fuerza laboral de adquisiciones del estado está compuesta por un número muy bajo de funcionarios públicos con conocimientos profundos de métodos de adquisición pública. Más aún, muchos funcionarios de contratación pública necesitan aprender más o recibir capacitación actualizada sobre procedimientos de adquisición pública. En el caso del personal recién reclutado, estos funcionarios necesitan una mayor capacitación, pues tienen muy poca experiencia en el campo. Asimismo, muchos también carecen de un conocimiento profundo sobre el funcionamiento de las instituciones y regulaciones gubernamentales.

Nuevo León diseñó un programa de capacitación llamado “Cultura de Legalidad y Lucha contra la Corrupción”. El programa es obligatorio para todos los funcionarios públicos, y se presenta cada año. Este programa cubre los siguientes temas: Estado de derecho, cultura de la legalidad, introducción al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), marco legal, principios y marco estructural del SNA, sanciones para delitos graves y faltas administrativas, procedimientos procesales, la plataforma digital nacional y sistema de evolución de bienes, sección 50 de la LRSPEMNL, nuevas facultades de la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León, la LIDACSP y el código de ética.

Los encargados de las entidades del sector público designan a los funcionarios públicos que participan en esta capacitación. Para asistir, los funcionarios necesitan 1) aprobar exámenes, 2) elaborar proyectos que identifiquen áreas de riesgo de la corrupción, problemas de transparencia, etc., y 3) proveer un plan de acción basado en análisis cuantitativos y cualitativos que identifiquen personas responsables, fechas de entrega, resultados esperados y proporcionar recomendaciones. Se supervisa la asistencia a todas las clases de capacitación y se envían memoranda a todos los encargados de entidades gubernamentales para confirmar la participación de los funcionarios públicos: La razón de esto es que las entidades públicas tienen objetivos de capacitación ética y necesitan proporcionar un reporte estadístico del avance de estos objetivos. Cuando las entidades alcanzan 100% de sus objetivos de capacitación, se emiten certificados que acreditan la participación de sus funcionarios públicos. Después, se certifica a esos funcionarios como agentes de cambio.

En la actualidad, las reglas de integridad se divulgan entre los funcionarios públicos que trabajan en diversas entidades públicas. Entre estas entidades se encuentra la Contraloría General, donde los funcionarios públicos certificados como agentes de cambio capacitan a sus colegas en la Dirección de Control y Auditoría del Sector Paraestatal y la Dirección de Órganos de Control y Vigilancia. Sin embargo, estas sesiones de capacitación no se enfocan en solucionar dilemas éticos o el manejo adecuado de conflictos de interés en el trabajo cotidiano, o, en forma más precisa, en el contexto de las actividades de contratación pública. Nuevo León puede considerar las capacitaciones en Francia y Alemania si decide actualizar sus capacitaciones de integridad. En estos países, los objetivos son incrementar la concientización, desarrollar conocimiento y aumentar el compromiso de integridad de los funcionarios públicos. Al hacerlo, tanto Francia como Alemania pretenden promover una cultura de integridad en las organizaciones públicas (véase el Recuadro ‎6.9).

Como se confirmó durante las entrevistas con los funcionarios públicos en Nuevo León, no existe capacitación especializada para funcionarios públicos de adquisiciones. Este no es el caso en Canadá, donde los empleados que trabajan en contratación pública o manejo de materiales pueden obtener una designación profesional mediante un programa de certificación gubernamental (véase el Recuadro ‎6.10). Nuevo León debe considerar establecer un programa de capacitación profesional para funcionarios públicos de adquisiciones. Este programa debe formar parte de un esfuerzo más amplio para reconocer la contratación pública como profesión estratégica, en lugar de administrativa. Esto es vital, pues la contratación pública representa un papel clave para evitar malversación de recursos, desperdicio de fondos públicos y corrupción potencial (como se detalla en el Capítulo 4).

Para formar un equipo profesional de funcionarios de contrataciones públicas, Nuevo León puede utilizar la información del Registro Único de Funcionarios Públicos de la Entidades Federativas (RUSPEF) que intervienen en los procesos de contrataciones públicas, otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones. Este registro, que actualmente lo administra la Contraloría, puede ser utilizado por el estado para identificar a los funcionarios que se beneficiarían de más capacitación y conocimientos. Nuevo León comenzó a elaborar una lista de funcionarios de 16 de las 33 secretarías y entidades que intervienen en contratos con fondos federales. El estado comenzó a capturar la lista en un registro disponible en el sitio de Internet de la Contraloría, pero ahora los funcionarios planean cargar la lista en el portal de RUSPEF. La Contraloría General publicó ya dos listas desde el inicio de este año. Estas listas pueden ser muy útiles para garantizar en el futuro que estos funcionarios públicos estén capacitados adecuadamente y reciban oportunidades de actualizar sus conocimientos en el futuro.

Nuevo León puede considerar el diseño de programas de capacitación específica sobre integridad en la contratación pública. El contenido de estos programas debe revisarse y actualizarse de manera regular, debido a los controles internos relativamente débiles en todo el proceso de contratación pública de Nuevo León y a las brechas observadas en las capacidades y conocimientos de la fuerza laboral de contratación pública. Para divulgar su contenido y garantizar que todos los funcionarios públicos cumplan altos estándares profesionales, implementación práctica e integridad, Nuevo León puede considerar implementar estas capacitaciones con mecanismos de aprendizaje electrónico. Hacer eso permitirá tener accesible esta información a todos los funcionarios públicos que participarán en el proceso de contratación pública.

Asimismo se podría pedir a los funcionarios públicos, después de terminar estas capacitaciones, que respondieran una encuesta. La encuesta preguntaría a los funcionarios lo que aprendieron, lo qué faltó en las sesiones de capacitación y si se requieren mejoras. Los funcionarios públicos de control interno y auditores pueden también incluirse en este programa de enseñanza para asegurar la congruencia en la implementación de políticas de integridad y reglas en las actividades de contratación pública. Nuevo León enfrenta el desafío de tener suficientes recursos financieros para proporcionar capacitación adecuada a sus funcionarios públicos y al personal de contratación pública recién reclutado. Así, el aprendizaje electrónico es un medio accesible, pues es menos costoso que las capacitaciones presenciales. Nuevo León puede implementar programas de aprendizaje electrónico al firmar acuerdos con alguna de las universidades en el estado. Los funcionarios de adquisiciones han cooperado en capacitaciones con universidades en el pasado. Y las entrevistas de la OCDE revelaron que no hay resistencia del personal que trabaja en contratación pública para hacerlo.

Nuevo León puede beneficiarse al implementar programas anticorrupción para proveedores como mecanismo adicional para mejorar la integridad de las actividades de contratación pública

El compromiso del sector privado es crítico para contrarrestar de manera eficaz la corrupción. La corrupción en la contratación pública consiste en más que no sobornar a funcionarios públicos. Los contratos de compra pública deben contener garantías de “no corrupción” que se implementen para verificar la veracidad de las mismas y verificar que los proveedores no han participado en actos de corrupción ligados a los contratos. Dichos programas deben también requerir una transparencia adecuada de la cadena de suministro para combatir la corrupción en subcontratos, y requerimientos de capacitación de integridad para el personal del proveedor.

La implementación de un programa anticorrupción no es un acto único; necesita seguimiento mediante una evaluación periódica regular (monitoreo). Este monitoreo asegura identificar bien fortalezas y debilidades y que el programa se mejora. El resultado de esto es que el programa permanece eficaz y actualizado.

En Nuevo León, los proveedores deben declarar bajo juramento que no tienen ninguno de los conflictos establecidos en la sección 37 de la LAACSNL. Los proveedores deben hacer estas declaraciones al momento de presentar sus propuestas, sea en el SECOP o en persona. Más aún, los licitantes están obligados a presentar una declaración de integridad que indique su compromiso de conducirse honestamente en las diferentes etapas del proceso de contratación. Esta declaración de integridad también debe indicar que los proveedores se abstendrán de mostrar comportamientos que violen directamente la ley, o mediante un tercero. En forma similar al marco legal para adquisiciones y contratos de proveedores y contratistas, la LOPNL tiene también una disposición que requiriere que los participantes en la convocatoria a licitaciones de obras o servicios públicos entreguen una declaración juramentada por escrito. Esta declaración señala que los participantes en convocatorias a licitaciones no violan las disposiciones del artículo 44 de esta ley.

Los contratos de contratación pública contienen garantías de “no corrupción” de acuerdo con la LAACSNL. Sin embargo, durante las entrevistas con la OCDE, los funcionarios públicos mencionaron inquietudes acerca de la veracidad de las garantías de los proveedores. Se supone que estas garantías aseguran que los proveedores no han participado y no participarán en actividades de corrupción en conexión con los contratos. Pero las garantías no se verifican. Además, el proceso se ve como algo administrativo y así se realiza, en lugar de implementarse con una visión estratégica.

Para ser eficaces, los programas de anticorrupción para proveedores requieren que los participantes en los procesos de contratación pública implementen procedimientos internos. Estos procedimientos aseguran que los empleados entienden bien la corrupción y violaciones de integridad. También garantizan que las sanciones se impongan adecuadamente y se comuniquen a cualquier contratista potencial de la empresa. Los requerimientos están diseñados para asegurar que los proveedores de obras futuras cumplan con las reglas actualmente en vigor y eviten situaciones de conflictos de interés y cualquier irregularidad que pudiera dar como resultado actos de corrupción. Estos requerimientos necesitan una fuerte colaboración entre el sector privado y el sector público. Por tanto, el sector público debe proporcionar también capacitación de integridad para el sector privado. Al hacerlo, los funcionarios aseguran el compromiso de los actores del sector privado en las medidas para mantener la integridad de todo el ciclo de contratación pública.

Como se mencionó durante las entrevistas, Nuevo León aún no implementa la capacitación de integridad específica para personal de proveedores. Esto es importante si el estado desea fomentar el compromiso para combatir la corrupción en contratos y subcontratos. Por tanto, como primera iniciativa, Nuevo León puede considerar en su labor de integridad en esta área presentar a los participantes el marco legal aplicable y las sanciones potenciales en caso de violación. Esta introducción debe incluir también una explicación de las razones de las decisiones tomadas en el pasado contra actos corruptos, incluso las acciones que emprendieron la Dirección de Asuntos Legales y las unidades de control.

Más aún, deben implementarse mecanismos en el contexto de un programa anticorrupción para detectar licitaciones amañadas. Si el estado ya emprendió estas acciones, también debe evaluar si su diseño reduce efectivamente el riesgo de licitaciones amañadas en el proceso de contratación. Además de estos mecanismos, deben implementarse iniciativas que busquen asegurar el compromiso de la sociedad civil y el sector privado en prevenir violaciones de integridad y actos de corrupción. Los pactos de integridad, como se describen más adelante en el capítulo, pueden ser herramientas útiles.

Nuevo León puede considerar mejorar las funcionalidades de sus diferentes plataformas digitales de modo que la información de contrataciones sea más accesible y utilizable para todas las partes interesadas, y para asegurar la rendición de cuentas

La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad es el órgano principal a cargo del diseño de transparencia y políticas de integridad. Una de sus funciones principales es formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la información y transparencia. También tiene la tarea de asegurar la rendición de cuentas e integridad de las decisiones gubernamentales. Otras funciones de esta dirección implican la coordinación con todas las secretarías y entidades de la administración púbica para modernizar el control y dar seguimiento a sistemas para verificar y auditar los procesos del servicio público. Así, la dirección trabaja para fortalecer los programas de prevención y rendición de cuentas; diseñar programas y acciones para promover la legalidad y transparencia en la administración pública; mejorar la rendición de cuentas; promover el acceso a toda la información generada por el gobierno; garantizar el acceso a información pública a cualquier persona; y emitir y supervisar la implementación de políticas y lineamientos de secretarías, entidades y tribunales con el fin de asegurar su cumplimiento con la ley de transparencia. Esta dirección también es responsable de revisar y coordinar en forma conjunta con las secretarías que reciben solicitudes, reclamaciones, reportes, sugerencias y recomendaciones de los ciudadanos. La dirección ayuda a estas secretarías a hacer seguimientos y establecer programas para cumplir con los compromisos establecidos en el Código de Ética. Estos compromisos incluyen promover valores éticos que deben observarse en la entrega de servicios a ciudadanos. Por último, la dirección promueve políticas y programas sobre gobernanza electrónica que permitan una transparencia firme de las funciones públicas y facilite las relaciones con los ciudadanos (Art 33 de la Ley Orgánica).

Como se ha visto en capítulos previos de este estudio, los procesos de contratación pública son principalmente administrados por la SA. Esta secretaría lleva a cabo procesos de adquisición de bienes y servicios para las 21 entidades de la administración central y 24 entidades paraestatales con las cuales ha firmado un acuerdo de cooperación. La adquisición de obras públicas se hace por conducto de INFRA o la división de adquisición de paraestatales específicas, como Agua y Drenaje, ICIFED y la REA. La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad de la Contraloría General debe coordinarse con estas entidades para asegurar que la información cargada en las diferentes plataformas se registre sistemáticamente y se utilice el formato adecuado. La Oficina del Subsecretario de Tecnologías administra una base de datos. Así, facilita la publicación de información y la creación de cuentas de usuarios para proveedores y negociadores en los portales de contratación pública.

Como se mencionó en el Capítulo 2, Nuevo León utiliza cuatro métodos de contratación disponibles como se establece en el marco legislativo actual, pero sobre todo usa las adjudicaciones directas. Si el estado continúa con esta práctica, necesitará que la información disponible se actualice tanto como sea posible para ser eficaz. Como se observó en secciones previas, los funcionarios de contrataciones públicas necesitan más especialización, y pueden beneficiarse del acceso a lineamientos y manuales detallados. Estos recursos deben estar disponibles para su consulta. Además, los ciudadanos y participantes deben tener acceso a esta información para observar el proceso completo. Esta información está disponible en Internet pero no es fácilmente accesible, pues no tiene un buscador sencillo.

El GENL intenta centralizar el proceso para efectuar contratación pública. Una gran parte de la adquisición pública aún se realiza con un mecanismo descentralizado, mediante las dos plataformas digitales no integradas, SIREGOB y SECOP. El alcance y contenido de los procesos de contratación varían en estas plataformas, y diferentes actores intervienen según el método utilizado para la contratación pública. Como se mencionó en el Capítulo 5, si bien las plataformas se sincronizan automáticamente, no existe una validación de esta sincronización. Esto señala otra debilidad del proceso de contratación.

Cuando se abren las licitaciones en una audiencia, también se transmiten por Facebook (los licitantes con información incompleta quedan descalificados de inmediato). Después, las autoridades contratantes responden preguntas técnicas y dan una evaluación técnica. Esta evaluación la revisa el Comité de Adquisiciones, que tiene la facultad de aprobación. Nada de esta información está accesible en la página de Internet del gobierno ni en el SECOP, que se supone recaba toda la información relacionada con la contratación pública.

El padrón de proveedores y la lista negra de proveedores están también disponibles en un formato electrónico en la página de Internet general del gobierno central. La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad de la Contraloría es responsable del padrón y de la lista. En el caso de la lista negra de proveedores, se redirige a los usuarios al SECOP. Como la información se ingresa principalmente en forma manual en estas diversas bases de datos electrónicas, hay un alto riesgo de errores y demoras para tener acceso a la información. Nuevo León debe, por tanto, urgentemente pensar en mejorar sus plataformas actuales para dar acceso a todos los actores a la información que necesitan. La información disponible en estas bases de datos electrónicas debe abarcar todas las categorías de bienes, servicios y obras públicas, lo que no es actualmente el caso. Conforme repara sus bases de datos electrónicas, Nuevo León podría mejorar también la segunda versión del SECOP. Si lo hace, debe asegurar que las funcionalidades existentes se actualicen para permitir el ingreso de datos relevantes que podrían ayudar no solo a los funcionarios públicos, sino también a los proveedores. Si tanto funcionarios como proveedores obtienen acceso a estos datos, estarán en posición de tomar decisiones informadas. Los funcionarios tendrán entonces mejores posibilidades de participar en el proceso de adquisición pública y elegir la mejor oferta para el estado.

Nuevo León también puede considerar, por ejemplo, la elaboración de una serie de recursos adicionales que describan cómo funcionan los procesos de contratación del estado. Los recursos pueden presentarse en el sitio de Internet del gobierno central o en el SECOP, y puede dirigirse a ciudadanos y proveedores. Esta información podría también ser útil para asegurar una comprensión común del proceso de integridad completo para el personal recién reclutado. Esta herramienta puede adoptar la forma de preguntas y respuestas, lo que ayudaría a los proveedores en el proceso de adquisición. También apoyaría a asociaciones de negocios y sus asesores a comprender las regulaciones y procesos de contratación pública. En la actualidad, la única oportunidad que los proveedores tienen para plantear preguntas y pedir aclaraciones es durante las juntas de aclaración. Estas preguntas y respuestas pueden colocarse en el SECOP. Se acompañarían de guías y manuales sobre temas específicos, para que los proveedores y autoridades hagan el mejor trabajo posible (especialmente los proveedores externos e internacionales, quienes tal vez no conozcan las prácticas o las leyes locales). Esta información en Internet debe ser gratuita y accesible sin ningún requerimiento de registro. Colombia usa un sistema así; incluso se han elaborado videos sobre el sistema electrónico de contratación de Colombia para mostrar a los proveedores cómo funciona el sistema.

Nuevo León puede considerar mejorar los mecanismos de transparencia para asegurar la participación de la sociedad civil en el proceso de contratación pública e involucrarse en el combate contra la corrupción

La supervisión de los ciudadanos y la sociedad civil en la contratación pública es esencial. En primer lugar, estos dos grupos pueden desempeñar un papel de escrutinio y monitoreo. En segundo lugar, su involucramiento incrementa más la transparencia en las actividades gubernamentales y, así, restaurar en cierto grado la confianza pública en el gobierno. De hecho, los marcos legal y regulatorio en Nuevo León pueden servir para establecer la obligación u oportunidad para que el gobierno consulte con el público durante el proceso de planeación de adquisición (por ejemplo, antes de adquisiciones de gran escala, o ambiental, o socialmente sensibles). En algunos países, se permite o estimula a los ciudadanos —en condiciones claramente especificadas y sujetos a firmar una declaración de confidencialidad— a actuar como observadores en procedimientos de contratación. Nuevo León puede considerar permitir a los ciudadanos estar involucrados oficialmente en el monitoreo del desempeño y finalización del contrato de adquisición (por ejemplo, mediante la aplicación de técnicas innovadoras, como geoetiquetado o en el contexto de auditorías sociales) (OECD, 2016_[24]).

Nuevo León lanzó varias iniciativas para asegurar la transparencia y la participación de la sociedad civil en procesos de contratación pública. Su marco legal está compuesto de dos regímenes y contiene algunas reglas que permiten la participación ciudadana durante el proceso de contratación. De hecho, la LAACSNL contiene una disposición similar a la federal que permite a los ciudadanos participar en todas las etapas de la licitación pública por encima de un cierto umbral como forma de promover el escrutinio público. Los ciudadanos también pueden participar en casos determinados por el Comité de Adquisiciones, debido al impacto del contrato en los programas de secretarías, entidades o unidades administrativas. A diferencia de la LAACSNL, la LOPNL no contiene ninguna referencia a testigos sociales.

La información obtenida durante las visitas de recopilación de información de la OCDE mostró que existen actualmente solo 13 testigos sociales del proceso de contratación pública registrados en el estado (de los 21 que recibieron capacitación).Sus nombres están actualmente disponibles en Internet en la página promovida por la Dirección de Transparencia de la Contraloría General. De acuerdo con funcionarios públicos, el bajo número de ciudadanos interesados en actuar como testigos sociales se debe a la falta de divulgación de este programa. Además, el público tiene poca información sobre el monitoreo de los resultados del programa o de que los reportes de los testigos sociales se hacen públicos. Otro problema es que los testigos sociales trabajan como voluntarios. Su labor también requiere una comprensión firme del proceso de contratación pública completo, lo que desanima a los ciudadanos a ser voluntarios. Si bien los testimonios de los testigos sociales se publican en Internet 10 días después de su participación en el proceso de contratación, el número de irregularidades detectadas y las medidas correctivas implementadas no se hacen disponibles al público. Esto tiene un impacto en la percepción de la contribución real de estos testigos para mejorar los procesos de contratación pública. Por tanto, Nuevo León puede pensar en establecer una estrategia para involucrar a más ciudadanos como testigos sociales. Un componente de la estrategia puede ser, por ejemplo, otorgar una certificación como testigo social. Otra sería darles una compensación por sus servicios, como tarjetas de transporte.

Además de las iniciativas reguladas para asegurar la participación de la sociedad civil en la contratación pública, Nuevo León actualmente implementa un portal de transparencia. En este portal, los ciudadanos pueden consultar todos los contratos de obras públicas desde 1999 a la fecha, inclusive las empresas adjudicadas, pero no el catálogo de precios unitarios. El estado implementa este portal junto con la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León (CTAINL), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI), y tres organizaciones no gubernamentales. Este sitio de Internet permitirá a ciudadanos y empresas tener acceso a adjudicaciones. Sin embargo, como se encuentra estructurado actualmente, el portal no proporciona información de ofertas presentadas durante el proceso de licitación de años previos. Un problema adicional es que esta información no está enlazada al SIDEGOB ni al SECOP. Si los ciudadanos desean monitorear el ciclo de contratación pública completo, necesitan consultar cada base de datos independientemente. Esto plantea un problema, pues usan diferentes formatos y los ciudadanos necesitan descargar toda esta información para tener una imagen completa del proceso de contratación pública.

En 2016, Nuevo León creó el Registro Estatal de Contratistas (REC) con el propósito de hacer accesible la información acerca de empresas de construcción que participan en procesos de licitación. El estado también trabajó para clasificar a los contratistas en el registro para asegurar las mejores propuestas para el estado en procesos de obras públicas. Este nuevo registro está accesible en Internet. Los usuarios también tienen acceso a él directamente en la página de Internet, la cual proporciona información de bases de prelicitación, observaciones hechas por proveedores, solicitud de licitaciones, requerimientos económicos y técnicos, y contratos adjudicados para obras públicas. El registro en línea facilita a los licitantes participar en obras públicas, y el estado debe responder en 30 días, de acuerdo con la legislación actual. Sin embargo, la información contenida en este registro actualmente no está accesible para consulta pública. En este sentido, Nuevo León debe considerar hacer accesible a todos esta información, pues este registro se utiliza para compilar y almacenar información legal y financiera sobre proveedores, el campo de actividad en términos de categorías de bienes y servicios que pueden suministrar, su desempeño en contratos públicos y sanciones impuestas en caso de violaciones de integridad.

La información disponible en Internet sobre contrataciones en obras públicas está actualmente accesible para consulta. Proveedores, ciudadanos y sociedad civil que consulten el sitio de Internet pueden también solicitar información de las publicaciones más recientes de contratación pública en obras públicas.

También se han emprendido otras iniciativas para que los ciudadanos supervisen los gastos públicos en sus localidades. Un ejemplo es el programa “Obras a la vista de todos”, que permite a los ciudadanos conocer con detalle los proyectos de obras públicas ejecutados en sus comunidades. Con este programa, los ciudadanos tienen acceso a transmisiones públicas de licitaciones y decisiones a través de plataformas de medios sociales, como Facebook.

Además de estas iniciativas gubernamentales cuyo propósito es dar acceso a los ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil y empresas a datos de procesos de contratación pública, los ciudadanos y la sociedad civil emprendieron también otras iniciativas. Estas iniciativas pretenden mejorar la administración pública, crear una cultura de legalidad, incrementar la transparencia y combatir la corrupción en Nuevo León. Algunas de estas iniciativas son: Gober ¿Cómo Vamos?; Alcalde, ¿Cómo Vamos?; Hagámoslo Bien y Haz Corto con la Corrupción. Estas iniciativas pretenden combatir la corrupción y restaurar la confianza del público en las decisiones del gobierno.

Si bien el gobierno realiza esfuerzos para asegurar el acceso de ciudadanos y la sociedad civil a la información y datos abiertos, todavía hay obstáculos. Como muchas de estas iniciativas del gobierno son recientes, los ciudadanos aún no son parte real del proceso. También parece que aunque estas iniciativas pretenden permitir efectivamente a los ciudadanos y la sociedad civil cumplir un papel de supervisión, no se permite a los ciudadanos participar de verdad en la toma de decisiones o el monitoreo de la contratación pública.

Son vitales los mecanismos para asegurar un diálogo abierto y constante entre el gobierno, proveedores, asociaciones de negocios y ciudadanos. Estos mecanismos ayudan a reforzar la comprensión mutua de los factores que influyen en el mercado de adquisiciones. También ayudan a los ciudadanos no solo a monitorear el proceso de contratación, sino a proponer ideas al gobierno sobre cómo mejorar la transparencia y la imparcialidad, y mejorar el ciclo de contratación pública. En la actualidad, el problema principal que parece que enfrentan las empresas privadas es que no reciben información a tiempo sobre las licitaciones públicas y otras decisiones relacionadas con la contratación pública. Esto significa que, en muchas ocasiones, no pueden siquiera ser parte del proceso de contratación.

Para asegurar la divulgación de reglas de integridad y permitir a los ciudadanos y sector privado supervisar y monitorear en forma eficaz las actividades de contratación pública, Nuevo León puede considerar utilizar pactos de integridad. Los pactos de integridad extienden los estándares de integridad aplicables a funcionarios públicos a los actores del sector privado. Esto ocurre en el contexto de proyectos de contratación pública mayores que requieren el involucramiento activo de grupos de la sociedad civil. Hay una referencia de ejemplos existentes en países alrededor del mundo en el Cuadro ‎6.7.