Capítulo 6. Garantizar la integridad en los procesos de contratación pública en Nuevo León

En este capítulo se evalúa el sistema para garantizar la integridad de los procesos de contratación pública en Nuevo León conforme a la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública 2015 y la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública 2017. En el capítulo se analizan las políticas públicas de integridad y el marco legal existentes para establecer su efectividad en la reducción del riesgo de corrupción durante el ciclo de adquisición. Además, en el capítulo se recomiendan medidas para mejorar las reglas de integridad, como un código de ética, declaraciones y un programa de informantes. Asimismo, se estudian acciones para garantizar la rendición de cuentas y el control respecto de las sanciones a los proveedores. También se destaca la importancia de comprometer activamente al sector privado y a la sociedad civil. Por último, en el capítulo se aprecian las experiencias de otros países de la OCDE con el fin de ilustrar las mejoras potenciales que puede hacer Nuevo León en el ámbito de la integridad.

  

Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.


En los países de la OCDE, las actividades de contratación pública presentan un alto riesgo de violaciones de integridad y corrupción. Las principales razones para esto son que la contratación pública requiere un nivel significativo de gasto, y el ciclo de adquisición en su conjunto es muy complejo. Además, una falta de transparencia, un sistema de gobernanza débil y la estrecha interacción entre funcionarios públicos y empresas también exponen a los países a riesgos de integridad.

Nuevo León, como otros estados mexicanos, es susceptible a dichos riesgos. Si bien el estado en la actualidad emprende iniciativas y mecanismos para promover la integridad en actividades y decisiones gubernamentales, todavía enfrenta varios desafíos. Algunos de estos desafíos son las complejidades de crear un sistema de integridad completo y coherente, así como una cultura de integridad en la administración pública del estado.

La contratación pública es particularmente vulnerable a malos manejos, fraude y corrupción, lo que puede ocurrir en todas las fases del ciclo de adquisición y en todos los niveles del gobierno. Estas violaciones tienen un impacto importante en proyectos con fondos públicos en diferentes sectores. Esto es válido también en México. De hecho, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la falta de sanciones de delitos de corrupción costó a México un promedio de USD 86 mil millones de 2005 a 2015. Los especialistas atribuyen estas pérdidas a desviaciones, menor gasto, desperdicio de recursos y pagos indebidos dentro del gobierno (Casar, 2016[1]).

En este capítulo se analizan las políticas públicas de integridad de Nuevo León y los marcos legales que se aplican a operaciones de adquisición pública. En el capítulo se destacan los avances recientes, con acento en las áreas en donde se necesitan más esfuerzos. Específicamente, en el capítulo se analizan las rutas de riesgo de corrupción, la divulgación y administración de conflictos de interés, así como la capacitación de integridad y programas de concientización, y protección a los denunciantes. También se aborda el papel clave del sector privado en estos problemas y la importancia de establecer altos estándares de integridad para todas las partes interesadas en el ciclo de adquisición. En este capítulo se estudia la forma como los Estados aplican iniciativas de anticorrupción e integridad en el sector de la contratación pública. Por último, en el capítulo se evalúan estos problemas conforme a los principios básicos de la Recomendación de la OCDE (OECD, 2015[2]) y las iniciativas emprendidas en el contexto del establecimiento del sistema local de anticorrupción de Nuevo León.

En México, la adquisición pública representa 5.2% del PIB, y 70% de esta actividad se lleva a cabo en los niveles subnacionales, como se describe en las figuras 6.1 y 6.2. Las actividades de contratación pública en Nuevo León representan cerca de USD 546 millones. El gasto en contratación pública se concentra en las áreas de seguridad pública, desarrollo social, educación y salud, como se mencionó en el Capítulo 2.

Figura ‎6.1. Adquisición gubernamental general como porcentaje del PIB en 2007,
2009 y 2014
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Notas: Base de datos de Estadística de Finanzas Gubernamentales del FMI (IMF-GFS). Los datos de México se toman de la base de datos de Estadística de Cuentas Nacionales de la OCDE. Los datos de Perú y Paraguay están registrados como efectivo. Para Costa Rica y Jamaica, la parte de adquisición gubernamental relacionada con la formación de capital fijo bruto no incluye el consumo de capital fijo. No se incluyen los costos de bienes y servicios financiados por el gobierno general en la adquisición gubernamental porque no se contabilizan por separado en la base de datos de Estadística de Finanzas Gubernamentales del FMI. Los datos de El Salvador y México se refieren a 2013 y no a 2014. Los datos de Colombia se refieren a 2008 y no a 2007. En la figura se incluye el promedio de países latinoamericanos (LAC).

Fuente: (OECD, 2016[3])

Figura ‎6.2. Participación de adquisición gubernamental general en la región por nivel de gobierno, 2007 y 2014
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Fuente: (OECD, 2016[3])

La corrupción y las violaciones de integridad en la contratación pública tienen importantes consecuencias en la asignación de recursos. Estas consecuencias van desde pérdidas económicas debido a malversación de fondos públicos y el deterioro de la competencia hasta la pérdida de la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y funcionarios públicos. La falta de confianza se extiende a los funcionarios encargados de utilizar el dinero de los contribuyentes para el interés público. En consecuencia, la Recomendación de la OCDE recalca la importancia de preservar la integridad de un sistema de contratación pública (véase el Recuadro ‎6.1).

Recuadro ‎6.1. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

III. RECOMIENDA que los Adherentes conserven la integridad del sistema de contratación pública mediante normas generales y salvaguardas específicas por procesos de contratación.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Exigir que todas las partes interesadas actúen con un elevado grado de integridad a lo largo del ciclo de contratación. Sería útil para ello ampliar (por ejemplo, mediante pactos de integridad) el ámbito de aplicación de las normas que forman parte de los marcos legales o reglamentarios o de los códigos de conducta por los que se rigen los empleados del sector público (como los relativos a la gestión de los conflictos de interés, la revelación de información y demás normas deontológicas).

ii) Poner en práctica, en el conjunto del sector público, instrumentos de aseguramiento de la integridad y adaptarlos oportunamente a los riesgos concretos del ciclo de contratación (por ejemplo, a los riesgos especialmente elevados de las relaciones entre sector público y el privado, o a la responsabilidad fiduciaria en la contratación pública).

iii) Desarrollar programas de formación en materia de integridad dirigidos al personal de contratación pública, tanto del sector público como del privado, para concienciarles sobre las amenazas a la integridad, como la corrupción, el fraude, las prácticas colusorias y la discriminación, generar conocimientos sobre las posibles vías para hacer frente a estos riesgos y fomentar una cultura de integridad dirigida a prevenir la corrupción.

iv) Establecer requisitos, consistentes en controles internos, medidas de aseguramiento del cumplimiento y programas anticorrupción, dirigidos a los proveedores, incluido el oportuno seguimiento. Los contratos públicos deberán incluir garantías de exención de corrupción y llevar aparejadas medidas de comprobación de la veracidad de las declaraciones y garantías de los proveedores de que no participan en comportamientos corruptos en relación con el contrato y de que van a abstenerse de este tipo de conductas. Dichos programas deberán igualmente exigir el adecuado grado de transparencia en la cadena de suministro para favorecer la lucha contra la corrupción en la subcontratación; además, habrán de exigir que el personal de los proveedores recibe formación en materia de integridad.

Fuente: (OECD, 2015[4]).

Si bien la integridad se define en diferentes formas, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública (OECD, 2017[13]) considera la integridad pública como “la alineación consistente con, y el cumplimiento de, los valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público”. En el contexto de la compra pública, mantener la integridad del sistema requiere los siguientes factores, entre otros:

  • Que los procedimientos de contratación sean transparentes y promuevan un trato justo e igualitario para los licitadores.

  • Que los recursos públicos vinculados a la contratación pública se empleen de acuerdo con los propósitos previstos.

  • Que el comportamiento de los funcionarios de contrataciones se ajuste al propósito público de su organización.

  • Que haya sistemas para ponderar las decisiones de contrataciones, asegurar la rendición de cuentas y promover el escrutinio público (OECD, 2011[6]).

Combatir la corrupción es un problema importante en Nuevo León. Un alto porcentaje de los ciudadanos percibe corrupción en el estado; de hecho, el porcentaje de ciudadanos que percibe corrupción gubernamental en Nuevo León sobrepasa el porcentaje de ciudadanos que perciben corrupción en el ámbito nacional en México (como se observa en la Figura ‎6.3). En la Figura ‎6.2 se detalla el alto volumen de gasto de bienes y servicios que efectúan los gobiernos locales.

Figura ‎6.3. Percepción de corrupción en Nuevo León en comparación con otros estados mexicanos
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Fuente: (INEGI, 2015[7]).

El resultado de la encuesta general de población del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de 2015 muestra que la corrupción de funcionarios y autoridades en Nuevo León es de lejos el principal problema que perciben los ciudadanos. Asimismo, los ciudadanos del estado cada vez se preocupan más por la integridad de las decisiones gubernamentales (véase la Figura ‎6.4).

Figura ‎6.4. Percepción de corrupción en Nuevo León por sector de actividades
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Fuente: (INEGI, 2015[7]).

Las percepciones de los ciudadanos no están erradas. La corrupción y las violaciones de integridad en Nuevo León se mencionaron en el informe Observaciones a las Cuentas Públicas Generales 2015 que preparó la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en febrero de 2017, para la Cámara de Diputados. El informe sostiene que 11.4% del total de transferencias de fondos al estado de Nuevo León en 2015 fue el objeto de observaciones relacionadas con el uso adecuado de recursos (como se detalla en la Figura ‎6.5 y el Cuadro ‎6.1)

Figura ‎6.5. Observaciones a cantidades asignadas a Nuevo León y otros estados mexicanos en la cuenta pública
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Fuente: Información reportada en el Informe General de la Cuenta Pública 2015 de la ASF, (Auditoría Superior de la Federación, 2015[8]).

La ASF considera que el problema principal en relación con el gasto público resultado de compras es que los estados mexicanos utilizan el conjunto de excepciones en la LAASSP para efectuar sus contrataciones. Esta excepción permite a los estados actuar de acuerdo con los parámetros de la ley, pero también tomar decisiones no justificadas en términos de valor por el dinero. La excepción también permite a los estados comprar sin requerir que los proveedores paguen multas o deducciones en caso de no cumplir con los términos y condiciones de sus contratos.

Cuadro ‎6.1. Principales irregularidades observadas en el gasto de cantidades asignadas a estados mexicanos en el informe de 2015 de cuentas públicas

Irregularidades observadas durante las auditorías realizadas

Cantidades observadas (en mdp)

%

Recursos transferidos no utilizados

33 449.1

51.3

Documentación de soporte de gastos faltante

7 893.7

12.1

Transferencia de recursos a otras cuentas bancarias

6 106.0

9.4

Recursos utilizados que no alcanzan los objetivos específicos de cada fondo o programa

4 936.0

7.6

Pago indebido o injustificado de salarios al personal

2 639.7

4.0

Retención de impuesto indebido a terceros

2 017.8

3.1

Gastos no autorizados por la entidad de coordinación federal

1 112.9

1.7

Pago indebido de prestaciones no relacionadas con salarios

1 005.6

1.5

Otros conceptos

6 033.0

9.3

Cantidad total observada

65 193.8

100

Fuente: (Auditoría Superior de la Federación, 2015[8])

En este contexto, Nuevo León ha hecho de la mejora de la integridad del sistema de adquisiciones públicas una clara prioridad. El estado está elaborando un marco para prevenir, identificar y sancionar comportamientos corruptos y poco éticos. Este marco se menciona tanto en el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Nuevo León 2016-2021 como en el Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030.

6.1. Mejorar el marco de políticas públicas de Nuevo León para abordar problemas de integridad en los procesos y actividades de la contratación pública del estado

6.1.1. Nuevo León debe considerar fortalecer su compromiso de combatir la corrupción mediante la elaboración de estrategias de integridad para la contratación pública

Al reconocer la gravedad de la corrupción y sus impactos negativos en el desarrollo del estado y el uso adecuado de recursos gubernamentales, Nuevo León emprendió acciones en 2014 para mejorar la integridad en la esfera pública. Ese año se aprobó la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León y su Reglamento de la Ley de Planeación Estratégica del Estado de Nuevo León, el cual creó el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica. El Consejo de Planeación es un organismo público en el cual los ciudadanos, representantes de la academia y el gobierno colaboran para asegurar el desarrollo sustentable del estado con una visión de largo plazo. Su objetivo principal es la elaboración y actualización continua del Plan Estratégico del Gobierno de Nuevo León 2015-2030, emitido el 1 de abril de 2016. Describe una visión estratégica para el estado y será la guía del Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. Tanto el plan estratégico como el de desarrollo estatales serán guía de la administración actual y siguiente de Nuevo León.

Un pilar del plan estratégico es un gobierno eficaz y transparente, junto con otras prioridades, como desarrollo humano, desarrollo sustentable, desarrollo económico, y seguridad y justicia. El pilar del gobierno eficaz y transparente tiene una sección específica sobre transparencia y lucha contra la corrupción. En consultas públicas, las medidas como la transparencia y el combate a la corrupción fueron los temas que tuvieron más votos para disminuir en forma eficaz la alta percepción de corrupción en el ámbito estatal. El plan estratégico de Nuevo León contiene un análisis a profundidad de la situación existente en el estado, un enfoque estratégico de avance y áreas de oportunidad (considerando factibilidad e impacto). Al dar prioridad a estas áreas, los funcionarios esperan definir un conjunto de áreas, iniciativas y proyectos estratégicos para trabajar. También esperan definir ocho “temas centrales” que guiarán las medidas hacia la integridad. Uno de los temas centrales es transparentar el uso de recursos públicos, combatir y sancionar la corrupción. Este trabajo estratégico es encomiable pero está incompleto, pues el documento no contiene ninguna referencia a cómo el estado puede combatir en forma eficaz la corrupción en la contratación pública.

El Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021 establece las seis prioridades del gobierno. Son las siguientes: gobierno ciudadano, reconstrucción del tejido social para disminuir la pobreza, movilidad y transporte para reducir el tiempo y costo de transporte de la población, combatir la corrupción e impunidad, seguridad pública para que los ciudadanos vivan en paz e infraestructura para el desarrollo. El Plan de Desarrollo Estatal provee un análisis detallado basado en evidencia de asuntos de transparencia y anticorrupción. Cada tema se vincula a una de las cuatro áreas en las que se van a aplicar los planes de acción.

El tema número tres del Plan Estatal de Desarrollo se enfoca en la creación e implementación de un Sistema Estatal Anticorrupción. Se refiere a la rendición de cuentas, participación ciudadana, auditoría social, coordinación institucional, armonización legislativa y transparencia en adquisiciones. El Sistema Estatal Anticorrupción organiza sus estrategias y lineamientos en dos objetivos principales: 1) garantizar la transparencia de las actividades del sector público, rendición de cuentas y combate a la corrupción, y 2) garantizar la sustentabilidad de las finanzas públicas. Es en este último objetivo que el Plan Estatal de Desarrollo menciona la contratación pública como área prioritaria clave. El plan establece que Nuevo León debe buscar el sistema de contratación pública más eficiente basado en resultados, y que el estado debe implementar el registro electrónico de los procesos de contratación pública (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016[9]). En la actualidad, Nuevo León está estableciendo los pilares de su Plan Anticorrupción siguiendo el marco institucional y legislativo del Sistema Nacional Anticorrupción. Este marco se aprobó en el ámbito federal en mayo de 2015 mediante la publicación de un decreto que modificó varios artículos de la Constitución Mexicana y la promulgación de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y siete leyes secundarias. Nuevo León comenzó a crear su estrategia Anticorrupción al aprobar en marzo de 2017 las enmiendas a su Constitución, y al sentar las bases del marco institucional del sistema local anticorrupción. Al considerar que la contratación pública es un área de alto riesgo para la corrupción y violación de integridad, y que el marco legal actual no hace una referencia precisa a esto, Nuevo León puede considerar una estrategia anticorrupción enfocada y personalizada para adquisiciones o un régimen de integridad, como han hecho países como Austria y Canadá (véanse los recuadros 6.2 y 6.3).

Recuadro ‎6.2. Estrategia anticorrupción de la Agencia de Contratación Federal Austríaca

La integridad está en el centro de la estrategia anticorrupción que diseñó la Agencia de Contratación Federal Austríaca (BBG). La estrategia se basa en las siguientes acciones:

  • Establecer procedimientos organizacionales precisos (definición clara de funciones y estructuras).

  • Integrar medidas anticorrupción en las labores cotidianas.

  • Reevaluar y mejorar la estrategia constantemente.

  • Crear constantemente conciencia entre el personal.

  • Afinar el enfoque de los empleados en las consecuencias de la corrupción.

La estrategia contiene una regulación explícita de los valores y estrategias principales en relación con la prevención de corrupción. También abarca una definición clara de áreas grises (por ejemplo, la diferencia entre atención al cliente y corrupción), reglas claras sobre aceptación de regalos y reglas de empleo adicional. Por último, la estrategia también ofrece a los empleados una visión clara del manejo de emergencias.

Fuente: (OECD, 2016[10])

Recuadro ‎6.3. La Estrategia de Integridad del Gobierno de Canadá pretende garantizar el valor por el dinero y defender el interés público en los procesos de contratación

El Gobierno de Canadá está comprometido a establecer contratos y acuerdos de propiedad abiertos, justos y transparentes al mejor valor por el dinero para los canadienses. Como principal brazo de contratación del gobierno y administrador del portafolio de propiedad, Obras Públicas y Servicios Gubernamentales de Canadá (PWGSC) implementó una serie de medidas adicionales para fortalecer aún más la integridad de sus adquisiciones y transacciones de propiedad, así como las que maneja a nombre de sus clientes. El PWGSC continuamente mejora sus procesos de contratación con la emisión de lineamientos y directrices para impulsar prácticas de negocio éticas, asegurar el proceso correcto para los proveedores y mantener la confianza del público en el proceso de contratación.

En su Plan de Acción Económico 2015, el gobierno de Canadá se comprometió a introducir un nuevo régimen de integridad en el ámbito gubernamental para los procesos de contratación. Lo hizo para garantizar hacer negocios con proveedores éticos en Canadá y en el extranjero. El nuevo régimen pretende ser transparente, riguroso y actuar de manera congruente con las mejores prácticas en Canadá y en el extranjero. También tiene el fin de apoyar la competencia transparente y un mercado canadiense ético. Los atributos y reglas básicos del régimen son:

  • Un proveedor sentenciado de un delito tipificado en Canadá o en el extranjero permanecerá inadmisible por un período de diez años para realizar un contrato con el gobierno.

  • Un proveedor puede solicitar que su periodo de inadmisibilidad se reduzca cinco años si trata las causas de la conducta que condujo a esa inadmisibilidad.

  • Un proveedor ya no podrá ser penalizado automáticamente por las acciones de un asociado en las cuales no participó.

  • Herramientas nuevas, como evaluaciones de terceras personas expertas independientes y acuerdos administrativos que especifican las acciones correctivas y asegura su efectividad.

  • El gobierno tiene la facultad de suspender a un proveedor hasta 18 meses si se le imputa un delito tipificado, o admite su culpabilidad.

El régimen de integridad de Canadá lo administra en forma central PWGSC mediante Memoranda de Entendimiento bilaterales (MOU). El régimen de integridad consiste en políticas de inadmisibilidad y suspensión, directrices emitidas para ampliar esas políticas y abordar asuntos emergentes, cláusulas utilizadas en instrumentos relativos a contratos, y boletines de información diseñados para proporcionar mayor claridad y guía a los clientes y partes interesadas del régimen de integridad. A la fecha se han emitido cinco directrices y 10 boletines de información, todos disponibles en el sitio de Internet del régimen de integridad pública.

Hasta la fecha se han firmado 77 MOU por parte de organizaciones federales para proveer servicios de verificación de integridad, incluso dos corporaciones de la corona. Solo tres organizaciones federales a las que se requirió adoptar el régimen de integridad faltan de firmar un MOU. Los MOU revisados se generaron y distribuyeron en los departamentos para reflejar las actualizaciones del régimen de integridad en abril de 2016.

Para implementar la verificación de integridad, Canadá abrió un portal de servicios de bases de datos en septiembre de 2015, así como para simplificar el proceso de entrega de una solicitud de verificación de integridad. A la fecha, desde la concepción del portal se han efectuado un total de 148 289 verificaciones de integridad, 54 139 de la cuales finalizaron desde abril de 2016. El 3 de octubre de 2016 se abrió la versión final del portal de verificación de integridad, con todos los módulos desplegados en forma operativa. Esta versión mejorada proporciona un punto de acceso centralizado para que los funcionarios de contratación ingresen solicitudes de verificación de integridad y se comuniquen directamente con el equipo de la base de datos de integridad.

Algunas estadísticas notables de la operación del portal de verificación de integridad son las siguientes:

  • 98.3% de solicitudes se ponen en marcha en las primeras cuatro horas.

  • 2 491 funcionarios de contratación en el nivel gubernamental utilizan el portal.

  • 40 794 proveedores aptos para búsqueda están listados en el portal.

  • Las respuestas de verificación de emergencia están disponibles en 30 minutos.

Fuente: (Public Services and Procurement Canada,(s.f.)[11])

Hasta ahora, el marco de integridad para contratación pública en Nuevo León se basa en varias disposiciones. Estas disposiciones provienen de dos regímenes legales, como lo establecen las leyes y regulaciones estatales y federales (véase el Cuadro ‎6.2).

Cuadro ‎6.2. Marco regulatorio actual de contratación pública en Nuevo León

Legislaciones y regulaciones aplicables en caso de adquisición hecha con recursos federales

Legislaciones y regulaciones aplicables en caso de adquisición hecha con recursos estatales

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, LAASSP

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, LAACSNL

Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, LOPSRM

Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León, LOPNL

Fuente: Información del Gobierno del Estado de Nuevo León.

Otros reglamentos que también son parte de este complejo marco legislativo son la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León y el Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León. El primero establece el marco institucional conforme al cual se llevarán a cabo las actividades de contratación pública. El segundo establece las reglas aplicables a acciones y operaciones relativas a adquisición y contrato de servicios.

Mientras que el marco legislativo incluye varios requerimientos y reglas para estructurar y guiar las actividades de contratación pública, no aborda específicamente los riesgos de integridad y corrupción. La LAACSNL, por ejemplo, asegura en cierto grado la integridad del proceso de contratación mediante provisiones. Algunas de estas provisiones son el establecimiento de un comité de adquisición (artículo 16), participación ciudadana (artículo 28), lista negra de proveedores (artículo 92), controles de planes de adquisición y presupuestos, fechas límite para presentar cotizaciones y provisiones que se refieren al riesgo de colusión, juntas de aclaración con preguntas escritas y verbales (artículo 34), reuniones públicas para presentar resultados de licitaciones con la posibilidad de que los proveedores presenten una mejor oferta durante la reunión, y la posibilidad para los licitantes que asistan a la junta de apertura de licitaciones y organicen y efectúen visitas conjuntas al lugar para los licitantes cuando estos así lo requieran (artículo 35). Nuevo León también tiene otras provisiones que se refieren indirectamente a la integridad de la contratación pública, que se han enmendado como se detalla en las siguientes secciones de este capítulo.

En este contexto, diseñar un plan local anticorrupción específico para la contratación pública ayudaría a Nuevo León a reafirmar su alto nivel de compromiso para luchar en forma eficaz contra la corrupción en la contratación pública. Un plan local anticorrupción también ayudaría al estado a reconocer las áreas y actividades específicas vulnerables a riesgos de corrupción y violaciones de integridad. Para cumplir con estos objetivos, el Consejo de Planeación Estratégica de Nuevo León debe considerar actualizar su plan estratégico y recomendar un ejercicio similar con el Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. El plan estratégico debe actualizarse para contener de forma eficaz la corrupción y mantener la integridad en la contratación pública en línea con los objetivos del sistema local anticorrupción. El plan también debe identificar las prioridades y reconocer los riesgos de corrupción y violaciones de integridad en la contratación pública en el estado. Al elaborar este plan, la Secretaría de Administración debe ser la entidad responsable de manejar los recursos materiales y humanos. La administración central de Nuevo León puede contribuir a este ejercicio al analizar riesgos e identificar prioridades nacionales en coordinación con las autoridades competentes.

6.1.2. Establecer un marco de integridad preventivo, coherente y eficaz como mecanismo para reducir los riesgos de corrupción en el proceso de contratación pública

Nuevo León se beneficiaría al mejorar las reglas de integridad para establecer un marco legal coherente para la integridad y prevención de la corrupción

Al avanzar su estrategia de integridad y anticorrupción, Nuevo León necesita poner especial atención a sus actividades de adquisición y la vulnerabilidad de sus inversiones públicas. En todo el mundo, la inversión pública en contrataciones públicas está en riesgo debido a diversos tipos de malos manejos, incluso sobornos extranjeros. Existen, de hecho, otras conductas que tienen un impacto negativo en la integridad de la contratación pública. Algunas conductas son tráfico de influencias, captura de proyectos de inversión mediante intereses específicos, y conflictos de interés. Estos riesgos afectan todas las etapas del ciclo de adquisición, pues ejercen diferentes clases de presiones en todos los pasos del proyecto, desde la fase de evaluación de necesidades hasta las fases de ejecución y evaluación (véase el Cuadro ‎6.3). Las medidas que reduzcan las conductas que violen los principios de integridad deben verse como la responsabilidad compartida del gobierno y otras partes interesadas.

Cuadro ‎6.3. Riesgos de corrupción asociados a las diferentes etapas del ciclo de contratación pública

Riesgos de la etapa prelicitación

Evaluación de necesidades

Falta de evaluación adecuada de las necesidades

Influencia de agentes externos en decisiones de los funcionarios

Acuerdo informal en los contratos

Planeación y presupuesto

Planeación deficiente de la contratación

Contratación no alineada con el proceso general de toma de decisiones de inversión

Falta de presupuesto realista o déficit en el presupuesto

Elaboración de especificaciones o requerimientos

Especificaciones técnicas hechas a la medida de una empresa específica

Criterios de selección no definidos en forma objetiva ni establecidos con anticipación

Solicitud de muestras innecesarias de bienes y servicios que pueden influir

Compra de información de las especificaciones del proyecto

Riesgos de la etapa de licitación

Elección del procedimiento de contratación pública

Falta de integridad de contratación para el uso de procedimientos no competitivos

Abuso de procedimientos no competitivos con base en excepciones legales: división de contrato, abuso de urgencia extrema, modificaciones sin soporte

Solicitud de propuesta u oferta

Ausencia de notificación pública de la invitación a licitar

No se anuncian los criterios de evaluación y de adjudicación

Información de contratación no divulgada ni hecha pública

Entrega de cotización

Falta de competencia o casos de licitación colusoria:

licitadores encubiertos

supresión de ofertas

rotación de ofertas

asignación de mercado

Evaluación de ofertas

Conflictos de interés y corrupción en el proceso de evaluación por:

Familiaridad con los licitantes por relaciones en el tiempo

Intereses personales, como regalos o empleo futuro o adicional

Implementación ineficaz del “principio de los cuatro ojos”

Adjudicación de contrato

Proveedores no revelan ni el costo exacto ni los datos de precios en sus propuestas de precios, lo que genera un incremento del precio del contrato (es decir, incrementos en la factura, exceso de suministro a un canal de distribución)

Conflictos de interés y corrupción en el proceso de aprobación (es decir, separación ineficaz entre autoridades financieras, contractuales y del proyecto)

Falta de acceso a registros sobre el procedimiento

Riesgos de la etapa postadjudicación

Gestión y desempeño de contrato

Abusos del proveedor en el desempeño del contrato, en particular en relación con su calidad, precio y tiempos:

Cambio sustancial en las condiciones contractuales para permitir más tiempo o precios mayores para el licitante

Sustitución de producto, o trabajo que no cumple con el estándar, o servicio que no cumple con las especificaciones del contrato

Robo de activos nuevos antes de entregarse al usuario final o antes de registrarlos

Supervisión deficiente de los funcionarios públicos o colusión entre contratistas y funcionarios encargados de la supervisión

Subcontratistas y socios elegidos de manera poco transparente y no se les exige rendición de cuentas

Orden de compra y pago

Separación deficiente de las funciones financieras o falta de supervisión de los funcionarios públicos, lo que genera:

Falsa contabilidad y asignación de costos inadecuada o migración de costo entre contratos

Pagos de facturas fuera de tiempo

Facturación falsa, o duplicada, o de bienes y servicios no suministrados, y pagos anticipados por derecho provisional

Fuente: Con base en (OECD, 2009[12]).

Los funcionarios en Nuevo León necesitan tener en mente que los riesgos de integridad aparecen en la etapa de prelicitación. En ocasiones, los riesgos tienen que ver con el método de adquisición que sigan las autoridades contratantes (AC). Por último, también hay riesgos en la etapa de postadjudicación, pues algunas autoridades retrasan los pagos de facturas, y hay facturación falsa o duplicada. Todos estos riesgos son posibilidades, y algunos se han documentado en Nuevo León.

La Recomendación de la OCDE promueve las licitaciones abiertas y competitivas. La recomendación de la OCDE establece que este tipo de licitaciones debe ser el método estándar para realizar adquisición, pues incrementa la eficiencia, combate la corrupción, se obtienen precios justos y razonables, y se garantizan resultados competitivos. Si hay circunstancias excepcionales que justifiquen las limitaciones para la licitación competitiva y el uso de adquisición de una fuente única, dichas excepciones deben ser limitadas, definidas con antelación y requerir justificación adecuada. Estas excepciones también deben estar sujetas a supervisión adecuada que tome en cuenta el mayor riesgo de corrupción, inclusive por parte de proveedores extranjeros (OECD, 2015[4]).

En Nuevo León existen cuatro métodos de adquisición, como se detalla en el Capítulo 2. La adjudicación directa es el método más popular, aunque incrementa el riesgo de corrupción. Más aún, la contratación pública en Nuevo León está sujeta a diversos riesgos de integridad, pues el estado aplica muchos métodos de contratación, cada uno con reglas distintas, como se menciona en el Capítulo 1.

Otro riesgo de integridad que Nuevo León enfrenta es la complejidad de su marco legal de contratación pública. De hecho, como en otros estados mexicanos, en Nuevo León las actividades de adquisición pública tienen que seguir dos sistemas distintos, dependiendo del origen de los recursos financieros. Si los recursos presupuestales provienen del nivel federal, las autoridades contratantes y unidades solicitantes tienen que seguir los procedimientos de contratación pública federal establecidos en la LAASSP, como se detalla en el Cuadro ‎6.3. Además, las autoridades contratantes y las unidades solicitantes deben usar la plataforma electrónica CompraNet que administra la Secretaría de la Función Pública (SFP). Las entidades paraestatales compran principalmente con CompraNet, pues reciben fondos federales y manejan varios programas. Sin embargo, cuando estos recursos financieros provienen del estado, las AC tienen que seguir los procedimientos de adquisición que se establecen en Nuevo León conforme a la LACCSNL. Además, las AC deben emplear el Sistema Electrónico de Compras Públicas del Estado de Nuevo León (SECOP), que administra la Secretaría de Administración de Nuevo León (SANL) y el Sistema Integrador de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB). Una dificultad de esto es que las funcionalidades y objetivos de cada sistema son muy diferentes. Más aún, el SIREGOB aún no opera a toda su capacidad. Otro problema es que, en la práctica, la mayoría de la comunicación entre funcionarios de contratación pública y las empresas todavía se efectúa en reuniones personales o por correo electrónico. Por desgracia, estas prácticas aumentan los riesgos de integridad y corrupción.

En el ámbito municipal, el escenario es peor. Las autoridades municipales no utilizan el SIREGOB ni el SECOP. Igual que en la administración central, las adquisiciones en el ámbito municipal son una actividad basada en papel. Más aún, la contratación municipal requiere la presencia de los participantes en las diferentes etapas del proceso. Esto genera un alto riesgo de violaciones de integridad.

Otro riesgo de integridad en la contratación pública en Nuevo León es que todavía se requiere que los proveedores que participan en la licitación se registren en persona, aunque este requerimiento varía según el procedimiento aplicable. De hecho, en el caso de adquisiciones con fondos estatales, el registro en persona es obligatorio, mientras que en el caso de fondos federales se emplea CompraNet para un registro voluntario. Debe mencionarse que si bien Nuevo León se esfuerza en encontrar la forma de asegurar que los procedimientos de contratación pública se realicen electrónicamente, todavía existen dificultades. Las razones son que los funcionarios no tienen autoridad total para hacerlo en todos los procesos de contratación pública, y todavía trabajan en enlazar las diferentes plataformas. Además, 35% de la inversión pública en Nuevo León se concentra en áreas como salud y educación. Estos sectores manejan su propia contratación pública y no están todavía integradas en el sistema de compras consolidadas establecido por el gobierno. Esta forma de contratar deja al estado vulnerable a riesgos, y representa un desafío para Nuevo León. El estado debe reformar las obligaciones legales y regulatorias aplicables de modo que transite hacia un sistema electrónico de adquisiciones públicas en todos los tipos de contrataciones públicas.

De hecho, pese a que Nuevo León consolida su sistema de contratación pública, todavía hay 48 iniciativas y programas federales en Nuevo León cuyos recursos financieros necesitan asignarse y utilizarse adecuadamente. Si el estado no sigue los procedimientos adecuados respecto de estos programas, pueden ser auditados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) (Auditoría Superior de la Federación, 2015[8]).

Para evitar violaciones de integridad y corrupción, Nuevo León necesita garantizar un marco de integridad completo y eficaz para el personal que trabaja en contratación pública. La fuerza laboral de Nuevo León en contratación pública se compone de un total de 114 funcionarios públicos. Estos funcionarios trabajan en las autoridades contratantes, la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales (DGASG) y en 40 de las 65 entidades paraestatales que todavía llevan a cabo sus propias actividades de contratación pública (pues aún no firman un acuerdo de cooperación con la SA). Si bien estos funcionarios públicos recibieron capacitación de ética, no existe actualmente un mecanismo de certificación que garantice que cuentan con los suficientes conocimientos y habilidades para solucionar dilemas éticos y problemas de conflictos de interés que puedan surgir en su trabajo cotidiano. Esta situación, junto con la actual falta de habilidades de los funcionarios públicos, es preocupante. De hecho, las entrevistas con funcionarios públicos revelaron que no se promueven bien las opciones específicas de capacitación para funcionarios que empiezan a trabajar en contratación pública, como se detalla en el Capítulo 4.

A la luz de esto, Nuevo León se beneficiaría al fortalecer su cultura de integridad e inculcar los valores de la conducta moral e integridad entre sus servidores públicos. También debe fijar expectativas claras de conducta ética para todos los actores que entren en relación con el gobierno. Más aún, es importante que el estado adopte medidas para detectar irregularidades y reportarlas por los canales existentes y mecanismos adecuados (Corruptel y Corrupnet). Todas estas acciones ayudarán al estado a edificar una cultura de integridad en la que los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas privadas sientan confianza al reportar violaciones de integridad e irregularidades.

6.2. Establecer mecanismos eficaces para mejorar en su conjunto la integridad en el ciclo de contratación pública de Nuevo León mediante la implementación de políticas congruentes y coherentes de integridad y una gestión más sólida de los conflictos de interés

Mantener la integridad del sistema de contratación pública requiere estándares generales y salvaguardas específicas de adquisición para todas las partes interesadas. Esto es vital si se considera que participan numerosos actores en el sistema, y el sistema de contratación otorga una cantidad grande de contratos con distintos términos, condiciones y valores. Salvaguardar la integridad es un pilar básico de cualquier estrategia para contener la corrupción en la adquisición pública. La integridad significa una alineación y adhesión constantes a valores, principios y normas éticas compartidas para mantener y priorizar el interés público sobre los intereses privados en el sector público (OECD, 2017[13]). En el contexto de la contratación pública, la integridad del sistema implica los siguientes factores (entre otros):

  • El gobierno decreta los estándares de integridad aplicables para todos los funcionarios públicos.

  • Una unidad, dirección u oficina gubernamental debe dedicarse a elaborar, actualizar y difundir el código gubernamental de conducta, y puede proporcionar consejo, guía y ejemplos prácticos para asegurar su implementación.

  • Deben adoptarse estándares de conducta específicos para los funcionarios públicos que trabajan en contratación pública con el fin de mitigar los riesgos específicos relativos a la complejidad y características del proceso de contratación pública.

  • Los conflictos de interés deben manejarse adecuadamente para asegurar que la participación de los funcionarios públicos en el ciclo de contratación pública no influya en forma inadecuada en el desempeño de las obligaciones y responsabilidades públicas de estos funcionarios.

  • El gobierno establece reglas y el procedimiento para proteger a quienes denuncian.

Mantener la integridad de un sistema de contratación pública requiere una coordinación fuerte y eficaz entre los diversos actores del ciclo de contratación pública. Esta coordinación debe garantizar los estándares de conducta más altos en todas las instituciones públicas. El marco institucional actual en Nuevo León involucra a varios actores a cargo de evitar, investigar o sancionar actos de corrupción, así como solucionar conflictos de interés y dilemas éticos. De hecho, la Contraloría y Transparencia Gubernamental y sus diferentes unidades y direcciones, son responsables de promover las mejores prácticas de control interno. La contraloría y sus unidades también son responsables de guiar al gobierno a mantener la legalidad, honestidad y principios de responsabilidad de sus funcionarios públicos en el contexto de las actividades de contratación pública. Las unidades de la contraloría que participan en esta labor son la Unidad Anticorrupción, la Dirección Jurídica y la Dirección de Órganos de Control Interno y Vigilancia. La contraloría tiene jurisdicción de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León y el Reglamento Interior de la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Sin embargo, la jurisdicción solo se extiende a las secretarías y entidades de la administración pública estatal, no a los municipios. No obstante, la contraloría puede intervenir en el nivel municipal en relación con el gasto público estatal y las transferencias de gasto público federal.

La Unidad Anticorrupción de Nuevo León tiene la tarea de dar seguimiento a reclamaciones, realizar investigaciones y sancionar malos manejos cometidos por funcionarios públicos, como los que participan en la adquisición pública. La Auditoría Superior del Estado de Nuevo León (ASENL) también asegura la implementación eficaz de las reglas de integridad. Lo hace al apoyar al congreso estatal en la revisión de cuentas públicas y el buen manejo y ejercicio presupuestal de las entidades públicas.

Otra institución que garantiza la integridad de las decisiones del sector público es la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León (CTAINL), que promueve la transparencia y rendición de cuentas dentro del gobierno estatal, y determina qué información debe clasificarse o considerarse confidencial.

Además de estas entidades, el marco actual de integridad de Nuevo León también obliga que se cree un comité de ética conforme al Acuerdo de Código de Ética para Funcionarios Públicos de la administración pública de Nuevo León. Este comité se creó en 2012. Desde entonces, el Comité de Ética tiene la responsabilidad de proporcionar apoyo al sistema de integridad al asegurar que los funcionarios públicos y ciudadanos están informados de las reglas de ética de Nuevo León. Sus miembros ocupan puestos honorarios y su función es de asesoría. Si bien sus decisiones no son vinculatorias, se espera que sus opiniones y sugerencias mejoren la integridad dentro del servicio público de Nuevo León. Debe mencionarse sin embargo, que este comité actualmente no está en operación. La razón de esto es que la mayoría de sus miembros renunció el año anterior por una controversia en relación con la compra de cobijas que efectuó el estado de Nuevo León.

Otras instituciones federales, como el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y la Secretaría de la Función Pública (SFP), contribuyen a asegurar la integridad de las actividades de contratación pública cuando aplica en el área de su competencia.

Otros actores, como la Unidad Centralizada de Compras (UCC) de la Secretaría de Administración y el Comité de Adquisiciones, también son responsables, hasta cierto grado, de asegurar la integridad de todo el proceso de adquisición. El Comité de Adquisiciones, por ejemplo, evalúa las propuestas de los licitantes en licitaciones públicas abiertas. Las 21 secretarías y entidades paraestatales que tienen acuerdos con la administración pública central pueden solicitar estas licitaciones. La UCC verifica si las excepciones a los procedimientos competitivos en una licitación pública proceden de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 42 de la LAACSNL. También verifica la integridad de todo el proceso de licitación. Sin embargo, en la práctica, como se observó durante la visita de la OCDE para recabar información, esta evaluación consiste más en verificar si los documentos se integraron en los archivos de la adquisición.

Las recientes enmiendas a la constitución del estado (Constitución Política del Estado de Nuevo León) crearon dos instituciones nuevas para implementar el marco de integridad del estado de modo que se investiguen y sancionen las violaciones a las reglas de integridad. Estas instituciones nuevas son la División Especializada de Materia de Responsabilidad Administrativa del Tribunal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción. La primera impondrá sanciones a funcionarios públicos en caso de delitos serios o conductas de corrupción, y a ciudadanos si participan en estos actos de corrupción. Las sanciones pecuniarias por daños y perjuicios a las finanzas o bienes públicos del Estado de Nuevo León, sus municipios o cualquier entidad estatal o municipal también las impondrá esta división especializada.

Mientras que los actos de corrupción y los casos de responsabilidad administrativa de alto nivel serán investigados por la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León y las unidades de control interno, las sentencias las emitirá el Tribunal Administrativo. Otros tipos de violaciones y sanciones administrativas se examinarán y solucionarán solo mediante las unidades de control interno.

Si bien es encomiable que Nuevo León cree nuevas instituciones con el propósito de poner un alto a la corrupción, el estado necesita dar a estas instituciones la autoridad para hacer su trabajo. La división especializada intervendrá junto con las unidades de control interno en asuntos en los que otras autoridades hayan impuesto sanciones administrativas. Sin embargo, la división especializada no puede comenzar sus operaciones hasta que reciba las facultades disciplinarias adecuadas. Además, es necesario aprobar los procedimientos y mecanismos operativos (como la reforma a la legislación secundaria en seguimiento a la creación del sistema estatal anticorrupción). En el caso de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la reforma constitucional de Nuevo León dispone que se concederá autonomía financiera, presupuestal, administrativa y de toma de decisiones para investigar y procesar actos de corrupción. No obstante, el nombramiento de su encargado requiere la implementación total del sistema anticorrupción local.

Nuevo León necesita coordinar con eficacia este nuevo acuerdo institucional con algunos aspectos de la estructura de gobernanza actual de la contratación pública para garantizar la integridad en todo el proceso de adquisición. En el contexto de estas enmiendas constitucionales, Nuevo León necesitará asegurar la coherencia de todos los nuevos actores públicos a cargo de las funciones preventivas, investigadoras y punitivas. El estado debe aplicar congruencia para fortalecer el sistema de integridad y asegurarse de que no se distorsione la asignación de recursos financieros por medio de la contratación pública. El marco de integridad que resulte de la ley local anticorrupción y otras reglas secundarias también pueden cambiar este marco actual.

6.2.1. Nuevo León debe considerar la elaboración de un código de ética para los funcionarios de adquisición pública que guíe su comportamiento durante todo el proceso de contratación pública, y que ofrezca lineamientos prácticos a los funcionarios de contratación pública y los proveedores

El marco de integridad actual en Nuevo León se compone de varias leyes, regulaciones y políticas. El marco establece los estándares de conducta que deben observar los funcionarios públicos al realizar sus funciones e interactuar con los ciudadanos y el sector privado (véase el Cuadro ‎6.4).

Cuadro ‎6.4. Marco de integridad que establece el estándar de conducta para los funcionarios públicos en la administración pública de Nuevo León

Provisiones legales

Descripciones

Constitución de Nuevo León, cuya versión más reciente es del 14 de abril de 2017

Los artículos 105 y siguientes establecen que el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos lo determinará la Ley de responsabilidades, y menciona quiénes están sujetos a estos artículos en caso de malos manejos. Estas provisiones colocan los pilares del sistema de integridad, establecen el marco administrativo disciplinario y crean el acuerdo institucional del nuevo sistema local anticorrupción.

Ley del Sistema Local de Anticorrupción de Nuevo León (LSLA), promulgada el 6 de julio de 2017

Además de crear el sistema local anticorrupción, esta ley determina en su artículo 5 los valores del servicio público y declara que las entidades del sector público están obligadas a crear y mantener condiciones estructurales y normativas que permitan el manejo correcto de todo el gobierno y la conducta ética y sujeta a rendición de cuentas de todos los servidores públicos.

Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), que entrará en aplicación conforme a las precisiones de las provisiones de la transición

Los artículos 26 a 42 establecen, entre otras cosas, la obligación de presentar una declaración de conflictos de interés, así como declaraciones fiscales y patrimoniales que se ingresarán en la Plataforma Digital Nacional. Los artículos relacionados con otros aspectos que no sean de la declaración de conflictos de interés no se aplicarán en Nuevo León, pues están regulados en la LRSPEMNL. Esta ley contiene una definición de lo que constituye una situación de conflicto de interés. La tercera provisión transitoria menciona que esta ley guiará la conducta de los funcionarios públicos en el nivel federal y en los estados hasta que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) emita los lineamientos, criterios y otras resoluciones para implementar el nuevo sistema anticorrupción.

Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León (LRSPEMNL), promulgada el 29 de enero de 1997 y con varias enmiendas

Los artículos 7, 11 y 50, fracción XXIII de esta ley establecen las reglas mínimas para prevenir la corrupción y sancionar las faltas administrativas que cometan los funcionarios públicos. El artículo 50 determina las situaciones prohibidas de conflictos de interés en el contexto del ejercicio de los deberes de los servidores públicos, como actividades prohibidas, recusatorios, regalos y mal uso de información interna, influencia indebida, y prohibición de uso de fondos públicos con fines políticos, así como sanciones aplicables en caso de violaciones de integridad. Sin embargo, no menciona reglas claras sobre lo que constituye una situación de conflicto de interés. Prohíbe a los funcionarios de contratación pública firmar contratos con cualquier persona que tenga prohibido realizar un trabajo, ocupar un puesto o recibir una comisión en la administración pública (artículo 50, fracción XI); intervenir en cualquier situación que pueda crear una situación personal o comercial de conflicto de interés (artículo 50, fracción XIII); abstenerse u omitir actuar para no cumplir con cualquiera de las obligaciones relacionadas con el servicio público (artículo 50, fracción XXII); celebrar contratos con cualquier persona que desempeñe una función pública, o con cualquier empresa en la que participe tal persona (artículo 50, fracción XXIII); usar fondos públicos con fines políticos (artículo 50, fracción 34); inhibir a un denunciante para que no presente una queja (artículo 50, fracción XXVI); celebrar contratos sin obtener la documentación requerida que demuestre los recursos bancarios, contables y financieros de los proveedores (artículo 50, fracción XXVII). Los artículos 51 y siguientes determinan el régimen disciplinario de sanciones. Otras situaciones que pueden originar una violación de integridad se regulan en los artículos 112 a 124, y 131 a 135, que contienen reglas sobre divulgación patrimonial, obsequios y la consecuente incautación de las unidades de control interno.

Ley Orgánica de la Administración del Estado de Nuevo León, cuya versión más reciente data del 8 de abril de 2016

El artículo 33, fracción XVIII, describe una de las funciones de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental y fija los principios que deben guiar a los funcionarios cuando realicen trabajos para toda la comunidad.

Código de ética, emitido de conformidad con el artículo 140 de la LRSPMNL en agosto de 2016

Este código contiene tres artículos. El artículo 1 del código se refiere a siete principios y reglas de integridad que deben guiar su conducta. También determina que su divulgación será responsabilidad de la Secretaría de la Contraloría. Estos estándares de ética son los siguientes: decir no a la corrupción; servicio, respeto y empatía; austeridad y sustentabilidad; innovación y eficiencia; inclusión, y transparencia.

Ley para incentivar la denuncia de actos de corrupción de servidores públicos, promulgada el 30 de junio de 2013

El artículo 2 define lo que constituye un acto de corrupción y se refiere a las contravenciones del artículo 50 de la LRPSMNL con el fin de obtener una ventaja indebida para el funcionario público y/o un tercero. También define a quién se considera un servidor público con fines de su aplicación. El artículo 9 impone la obligación de informar un acto de corrupción al superior o a la Secretaría de la Contraloría, y establece que no cumplir con esta obligación constituye una falta administrativa. También contiene una serie de medidas de protección que puede implementarse para proteger al servidor público o al ciudadano que informa malos manejos o actos corruptos.

Como se detalla en el Cuadro ‎6.4, este marco también incluye el Código de Ética de Servidores Públicos de la Administración Pública. El código de ética se adoptó en agosto de 2016 y se elaboró mediante consultas, de conformidad con el artículo 140 de la LRSPEMNL y la LAACSNL. El código establece siete estándares de ética que deben observar los funcionarios públicos en sus labores cotidianas. El primer principio (decir no a la corrupción), el tercero (austeridad y sustentabilidad) y el cuarto (innovación y eficiencia) se refieren a conductas que deben mostrar los funcionarios públicos al administrar fondos o bienes estatales. No contiene reglas para resolver dilemas éticos y conflictos de interés que puedan surgir en el trabajo cotidiano. Abarca a todos los individuos que laboran y reciben remuneraciones con recursos públicos en tanto ejerzan actividades de servicio público. Así, el código de ética no incluye a proveedores ni asesores cuyo comportamiento también puede afectar la integridad del sector público.

Este marco de integridad determina sanciones que pueden consistir en advertencias, suspensiones, despidos o descalificaciones. Las sanciones se detallan en la LRSPEMNL. También impone sanciones pecuniarias según los beneficios económicos y los perjuicios causados. La responsabilidad administrativa por prácticas corruptas también se rige por estas reglas, y toda violación resultante en enriquecimiento ilícito se sanciona conforme al Código Criminal de Nuevo León. Estas sanciones van de tres meses a 14 años de cárcel, así como multas. De acuerdo con las reformas constitucionales, los superiores se consideran responsables en casos de contravenciones administrativas graves o actos corruptos que impliquen nepotismo o colusión. Se requieren más enmiendas para determinar los actos corruptos que deben investigarse y sancionarse con el nuevo marco institucional. También se necesitan enmiendas para determinar las acciones y omisiones que constituyan ofensas graves y no graves, así como el mecanismo para apelar la decisión que clasifique una acción u omisión como ofensa no grave.

De acuerdo con la Constitución de Nuevo León, las entidades estatales y municipales deben tener unidades de control o supervisión internos. Estas unidades deben operar con un amplio mando consistente en prevenir, corregir e investigar hechos, acciones y omisiones que pudieran considerarse corruptos, o para lo cual podría imponerse una sanción administrativa. Sin embargo, la mayoría de las entidades paraestatales en Nuevo León aún carece de unidades de control interno. Además, no se han establecido mecanismos sólidos de coordinación entre secretarías, entidades y la contraloría estatal para asistir en actividades de control y supervisión al permitir una mejor comunicación entre entidades y agencias gubernamentales.

En cuanto a los mecanismos para mejorar la integridad asegurando la administración adecuada de problemas de conflictos de interés, las reformas constitucionales referentes al establecimiento de un sistema anticorrupción establecen que los funcionarios públicos deben presentar dos declaraciones además de la declaración patrimonial que requiere la LRSPNLM. Son las siguientes: declaraciones de conflictos de interés y fiscal. No entregar la declaración patrimonial puede sancionarse mediante una sanción pecuniaria administrativa (multa). Sin embargo, la ley no menciona sanciones por no presentar las otras dos declaraciones. Además de las reglas recién mencionadas, el marco legal se complementa con provisiones específicas contenidas en las leyes de contratación pública (Cuadro ‎6.5). Hay algunas superposiciones entre el marco legal y estas provisiones, lo que crea confusión para los funcionarios públicos. Esta superposición puede resolverse mediante una integración completa de los sistemas anticorrupción nacional y estatal.

Cuadro ‎6.5. Provisiones de integridad conforme a las leyes de contratación pública aplicables en Nuevo León

Provisiones legales

Descripciones

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP)

La LAASSP, en sus diversas disposiciones (artículos 24, 28, 31, fracción XII, y 37, fracciones I a X), establece las reglas que deben observar los funcionarios públicos y los proveedores al participar en un proceso de contratación pública, como abstenerse de no formar parte del procedimiento de contratación pública,.presentar una declaración de integridad bajo juramento en la que los participantes se comprometan a comportarse de manera honesta durante todo el proceso de adquisición, no contratar a un proveedor en caso de que surja un conflicto de intereses en diversas situaciones (incompatibilidad de algunas actividades, actuar como experto, estar en una lista negra, etc.), usar información interna, etc. También determina las sanciones adecuadas en sus artículos 97 y 101.

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM)

De acuerdo con la legislación de obras públicas, no puede adjudicarse un contrato si el funcionario público que participa en los procedimientos se encuentra en una situación de conflicto de intereses relacionada con su familia o empresa. Esta ley también establece que un testigo social debe evitar participar en licitaciones de obras públicas.

Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León (LOPNL)

La LOPNL determina que las obras públicas deben ejecutarse con criterios de transparencia, economía, imparcialidad, eficiencia, eficacia y honestidad para contar con las mejores opciones en términos de precio, calidad, financiamiento y oportunidad (artículo 6); establece que los participantes en el proceso de licitación deben presentar una declaración de integridad juramentada que mencione que cumplen las provisiones del artículo 44 que requieren no celebrar contratos con un funcionario público si.este forma parte del proceso de contratación. También prohíbe que las secretarías, entidades y municipios acepten propuestas o contraten a individuos o entidades legales cuyos funcionarios públicos sean accionistas, administradores, gerentes o representantes legales o propietarios, y en las que esos funcionarios que intervengan de cualquier manera en la adjudicación de contratos tengan un interés privado, familiar o comercial (artículo 44). El ocultamiento de una situación de conflicto de intereses a un superior se considera una contravención de la LRSPEMNL, y puede sancionarse administrativamente a los funcionarios públicos

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León (LAACSNL)

El artículo 37 de esta ley prohíbe a las AC recibir propuestas y adjudicar contratos si los funcionarios públicos que participan en alguna etapa del proceso de contratación pública, o sus superiores, inclusive el encargado de la unidad contratante o administrativa, tienen intereses personales, familiares o comerciales, o si un miembro de la familia del funcionario público (hasta de cuarto grado, sanguíneo o político), un tercero con quien tengan relaciones profesionales, laborales o comerciales, o socios o empresas de las que hayan formado parte durante los dos años anteriores a la fecha del procedimiento de contratación pudieran recibir un beneficio potencial (artículo 37, fracción I). El artículo 97 de esta ley determina que el conflicto de intereses que surja entre un funcionario de contrataciones públicas y un firmante de contrato se considera ofensa grave. Además, el artículo 101, fracción II, de la ley establece que los funcionarios públicos que mantengan un conflicto de intereses con los proveedores y no se abstengan de participar en todo el proceso de adquisición cometen una contravención y están sujetos a sanciones de conformidad con la LRSPEMNL.

Como se detalla en el Cuadro ‎6.5, la LAASSP se refiere a los principios de los artículos 24 a 26 que deben guiar las decisiones relacionadas con el uso de fondos federales para procesos de adquisiciones (inclusive las contrataciones que efectúe el estado de Nuevo León con fondos federales). En cambio, la ley estatal de Nuevo León para adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios (LAACSNL) que asigna fondos estatales y municipales establece sólo cinco principios éticos y excluye el requerimiento en decisiones relacionadas con la planeación y uso de fondos públicos que se tomen de manera imparcial. Ningún código de conducta específico para funcionarios de contratación pública es una panacea. Ni siquiera los códigos de conducta con restricciones y prohibiciones específicas garantizan con total certeza que los funcionarios de adquisiciones cumplan sus obligaciones y que el gobierno logre su compromiso de mayor transparencia, rendición de cuentas y los mayores estándares de conducta ética en sus funcionarios. Sin embargo, hay algunas acciones que pueden emprender los gobiernos para que sus códigos de conducta sean más eficaces que otros. Las entrevistas con funcionarios públicos en Nuevo León revelaron que el código de ética actual se percibe como un tipo de regulación. De hecho, los funcionarios mencionaron que veían el código de ética como una declaración formal de prioridades éticas y un documento relativo a los deberes para la conducta y desempeño de los funcionarios públicos. Pese a esto, no integran sistemáticamente el código de ética a sus labores cotidianas. De hecho, los funcionarios de contratación pública afirmaron que su prioridad era cumplir con la ley y no pensar sistemáticamente cómo evitar que surjan, por ejemplo, conflictos de interés.

En vista de lo anterior, Nuevo León debe adoptar un código de ética con estándares para los funcionarios de contratación pública. En particular, el estado debe establecer restricciones y prohibiciones específicas para asegurar que los intereses privados de los funcionarios no se fomenten inadecuadamente. Estos estándares de conductas guiarán el comportamiento de los funcionarios de contratación pública, la cual debe corresponder con el propósito público de sus organización.

La mayoría de los asuntos de integridad implican situaciones de conflictos de interés. Lo más frecuente es que estas situaciones tengan que ver con intereses y actividades personales, familiares o comerciales; regalos y atenciones; divulgación de información confidencial, y empleo futuro. Por esta razón, Nuevo León debe abordar estos problemas además de sus otras acciones (como el requerimiento de declaración patrimonial, procedimientos de denuncia, y medidas de protección para denunciantes). Un modelo que Nuevo León puede ver es el Protocolo de interacciones entre funcionarios de adquisiciones y proveedores, decretado en 2015 por el gobierno federal de México. Otro modelo es el Código de Conducta para Adquisiciones emitido por el gobierno de Canadá. Estos protocolos se describen en los recuadros 6.4 y 6.5.

Recuadro ‎6.4. Código de Ética y Reglas de Integridad de México. Disposiciones relacionadas con la contratación pública

De acuerdo con la Secretaría de Gobernación (SEGOB) de México, el código de ética y las reglas de integridad para las contrataciones públicas son las siguientes.

“Contratos Públicos, licencias, permisos, autorizaciones y concesiones:

El servidor público que participe en contratación pública o en otorgamiento y adjudicación de extensiones a licencias, permisos, autorizaciones y concesiones, con base en su empleo, puesto, comisión o función o por medio de subordinados, necesita comportarse con transparencia, imparcialidad y legalidad; orientar sus decisiones hacia las necesidades e intereses de la sociedad, y garantizar las mejores condiciones para el Estado.

Los siguientes comportamientos infringen esta regla, entre otros:

A. Omitir declarar, de acuerdo con la disposición aplicable, los posibles conflictos de interés así como negocios particulares y enlaces comerciales con personas u organizaciones registradas en el Padrón Único de Contratistas para la Administración Pública Federal.

B. No aplicar el principio de competencia igualitaria que debe prevalecer entre los participantes en los procesos de contratación pública.

C. Formular requerimientos en forma diferente a los estrictamente necesarios para la realización del servicio público, ocasionando gastos excesivos e innecesarios.

D. Establecer condiciones en las convocatorias o invitaciones para licitaciones que confieran ventajas o proporcionen un trato diferencial a ciertos licitantes.

E. Favorecer a ciertos licitantes considerando que ellos cumplen los requerimientos o reglas establecidas en las convocatorias o invitaciones para licitación cuando no sea así; simulando el cumplimiento de estos o contribuyendo a su cumplimiento extemporáneo.

F. Ayudar a proveedores a cumplir los requerimientos establecidos en las solicitudes de cotización.

G. Proporcionar información indebida de los individuos involucrados en los procesos de contratación pública.

H. Ser parcial en la selección, designación, contratación, y como podría ser el caso, remoción o rescisión del contrato, en el marco de los procesos de contratación pública.

I. Influir en las decisiones de otros servidores públicos para que un participante se beneficie de los procesos de contratación pública o del otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

J. Evitar imponer sanciones a licitantes, proveedores y contratistas que infrinjan las disposiciones legales aplicables.

K. Enviar correos electrónicos a licitantes, proveedores, contratistas o concesionarios en cuentas personales o distintas de la dirección de correo institucional.

L. Reunirse con licitantes, proveedores, contratistas y concesionarios fuera de las instalaciones oficiales, excepto para los procedimientos relativos a visitas en sitio.

M. Solicitar requisitos sin sustento para el otorgamiento de prórrogas de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

N. Dar trato inequitativo o preferencial a cualquier persona u organización en el marco del otorgamiento y prórroga de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

O. Recibir o solicitar cualquier tipo de compensación, dádiva, regalo u obsequios en el marco del otorgamiento y prórroga de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones.

P. No observar el protocolo de actuación en materia de contratación pública y proporcionar licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y sus prórrogas.

Q. Ser beneficiario directo o mediante parientes hasta cuarto grado, de contratos gubernamentales relacionados con la dependencia o entidad que dirige o en la que presta sus servicios.

Fuente: (Secretaría de Gobernación, 2015[14]).

Recuadro ‎6.5. Código de Conducta para Adquisiciones en Canadá

El Código de Conducta para Adquisiciones en Canadá proporciona a todos los involucrados en el proceso de contratación pública —servidores públicos y proveedores por igual— una declaración clara de las expectativas mutuas para garantizar un entendimiento básico común.

El código refleja la política del gobierno de Canadá y se enmarca en los principios establecidos en la Ley de Administración Financiera y la Ley de Rendición de Cuentas Federal. Consolida las medidas del gobierno federal sobre conflictos de interés y anticorrupción, así como otros requerimientos legislativos y políticos relacionados específicamente con las contrataciones. Este código tiene la intención de resumir las leyes existentes al proporcionar un punto único de referencia para las responsabilidades y obligaciones básicas tanto para los servidores públicos como para los proveedores. Además, el código describe las reclamaciones de los proveedores y salvaguardas procesales.

Fuente: (Public Works and Government Services Canada, 2016[15]).

Como se establece en las Recomendaciones de la OCDE, los estándares de integridad deberán ir más allá de los requerimientos mínimos. Deben priorizar los intereses públicos y estimular altos estándares de conducta, buen gobierno y apego a valores de servicio al público. Además, los estándares de integridad deben fomentar una cultura abierta que facilite e incentive el aprendizaje en el servicio para una administración pública más limpia. En concordancia, el código de conducta o código de ética deberá ser conciso, flexible y escrito en un lenguaje claro. Este código puede promover la integridad y garantizar que los funcionarios públicos y sus instituciones rindan cuentas en caso de infracciones.

Asegurar la integridad en el sector público requiere más que un marco de integridad firme; requiere que los actores del sector público se comporten activamente de manera ética. Por tanto, además de adoptar un marco sólido de integridad, Nuevo León debe trabajar en crear un entendimiento común de reglas éticas entre sus funcionarios y una dedicación común a pensar y actuar con integridad en sus actividades cotidianas. Para lograr este objetivo, Nuevo León debe divulgar las reglas actuales mediante diferentes herramientas, como una campaña de concientización o capacitación de los funcionarios de adquisiciones, clientes y proveedores. Además, el estado puede considerar la elaboración de un manual o lineamientos prácticos que detallen y proporcionen ejemplos de situaciones que ponen en peligro los valores éticos y los principios del sector público, así como los pasos que se espera que los funcionarios tomen en estas situaciones. Australia puede servir como modelo para México en este aspecto (véase el Recuadro ‎6.6). Las medidas recién propuestas pueden funcionar como recordatorio para los funcionarios públicos participantes en el proceso de contratación pública sobre cómo comportarse en diferentes situaciones (por ejemplo, cuando se reciba un regalo o invitación).

Recuadro ‎6.6. Ética, probidad y rendición de cuentas en contrataciones en Queensland Australia.

El siguiente pasaje del manual de Ética, probidad y rendición de cuentas en contrataciones, describe cómo deben actuar los funcionarios de adquisiciones de Australia en situaciones en que corren el riesgo de comportarse de forma no ética. El siguiente ejemplo detalla lo que deben hacer los funcionarios cuando reciban una invitación al seminario de un proveedor:

“Es poco probable que la asistencia de un funcionario de contrataciones a un seminario público ofrecido por un proveedor potencial cree un conflicto de interés. Sin embargo, el funcionario no debe discutir asuntos confidenciales relacionados con el procedimiento de licitación ni debe usar el proceso de licitación para obtener un descuento en ninguna cuota de registro. Los funcionarios que participan directamente en el procedimiento de licitación deben informar al equipo directivo de licitaciones, así como a su propio gerente, y obtener aprobación para su asistencia al seminario, lo cual debe documentarse por completo.”

Fuente: (Commonwealth Government, 2006 [25])

Adoptar una campaña de concientización, capacitación y lineamientos prácticos, además de otras iniciativas para proporcionar a los funcionarios de contratación pública las habilidades adecuadas, ayudaría a que los funcionarios públicos de Nuevo León perciban la estrategia de integridad como un mecanismo para enaltecer la reputación del sector público, y no como una carga y una herramienta para sancionar. Para ser exitosa, los superiores y la administración deben comprometerse en la divulgación de esta campaña y estos instrumentos en todas las entidades del sector público, incluso las entidades paraestatales existentes. Los superiores y la administración también deben motivar con el ejemplo. Deben mostrar a su personal que practican los estándares éticos de valores y de integridad en sus actividades cotidianas. La administración también debe estimular la consulta en caso de duda. Esto significa también que se vigilará y sancionará la conducta inadecuada, y que se publicarán los datos relevantes, para que la administración claramente demuestre que los estándares de ética aplican a todos. Así, las consecuencias se aplicarán sin importar el puesto o desempeño en el gobierno. Si bien es importante enviar un mensaje claro de cero tolerancia contra la corrupción en actividades de contratación pública, Nuevo León también necesita crear un ambiente en donde los funcionarios públicos y sus superiores puedan solucionar problemas de integridad y rindan cuentas de ello.

6.2.2. Adoptar un enfoque eficaz y equilibrado para establecer un marco integrado de administración de integridad

Nuevo León debe considerar la adopción de una definición clara de conflicto de interés para manejarlo con eficacia en la contratación pública y garantiza el uso de fondos públicos de forma eficiente

Asegurar que los conflictos de interés se identifiquen y manejen de forma adecuada es uno de los primeros pasos que deben dar los estados para salvaguardar la integridad y transparencia en actividades del sector público. Los conflictos de interés deben entenderse no como actos inherentes de corrupción, sino como situaciones normales que tienen el potencial de generar corrupción si no se evitan y manejan en forma adecuada. Si se presentan conflictos de interés en el contexto de la contratación pública, pueden tener implicaciones importantes. Una de las más significativas es que los conflictos de interés ponen en riesgo ciertos principios fundamentales para la contratación pública, como transparencia, competencia justa y trato igual para los licitantes. Por tanto, los gobiernos necesitan establecer marcos coherentes y congruentes con definiciones claras de conflictos de interés que les permitan identificar y manejar con eficacia estas situaciones. Los gobiernos también necesitan crear sistemas internos eficientes para evitar y solucionar en forma eficaz en favor de estos principios cualquier problema de conflictos de interés que pudiera surgir.

En Directrices para la gestión de conflictos de interés en la administración pública de la OCDE se ofrece una definición de conflicto de interés. Esta definición distingue entre situaciones reales, aparentes y potenciales. La OCDE define un conflicto de interés como un conflicto entre la obligación pública y los intereses privados de un funcionario público, en el cual el funcionario tiene intereses de tipo privado que podrían influir inadecuadamente en el desempeño de sus obligaciones y responsabilidades oficiales (OECD, 2005[16]). Un conflicto de interés real es un conflicto directo entre las funciones en curso de un funcionario público y sus intereses privados. Un conflicto de interés aparente ocurre cuando los intereses privados de un funcionario público pueden influir inadecuadamente en el desempeño de sus labores pero en realidad no es el caso. Un conflicto de interés potencial abarca, por otro lado, una situación en la que un funcionario público tiene intereses privados que crearían un conflicto de interés si el funcionario participara en el futuro.

En la contratación pública, implementar las medidas adecuadas para evitar situaciones de conflictos de interés aparentes y potenciales es tan importantes como implementar medidas para gestionar conflictos de interés reales. Una razón de esto es la cercanía de las interacciones entre el sector público y privado en la contratación pública. De hecho, los funcionarios en Nuevo León mencionaron en entrevistas que, en ocasiones, los licitantes potenciales son ex funcionarios públicos. En otros casos, funcionarios recién reclutados tienen antecedentes en el sector privado (por ejemplo, en ingeniería y arquitectura). Esta práctica, de trabajar con personas estrechamente vinculadas al sector en que se efectúan las contrataciones, se conoce como “puerta giratoria”, y la ley estatal no la sanciona. Las prácticas de “puerta giratoria” aumentan el riesgo de infracciones de integridad y oportunidades de conflictos de interés. Por tanto, se requiere un marco legal claro para todos los funcionarios públicos, y sobre todo para los involucrados en actividades de contratación pública, con el fin de asegurar que en sus decisiones no influyan preferencias personales, experiencias anteriores o presiones de familia, amistades o socios pasados o futuros. El estado de Nuevo León aborda los conflictos de interés en el artículo 50, fracciones XIII y XIV, de la LRSPMNL.

Los países de la OCDE adoptaron diferentes enfoques para gestionar conflictos de interés a partir de factores como sus sistemas políticos y culturales. Sin embargo, se pueden identificar dos enfoques principales: el enfoque descriptivo y el prescriptivo. El primero define el conflicto de interés en términos generales, y se brindan reglas y procedimientos específicos para indicar lo que se espera en estas situaciones. El enfoque prescriptivo define un rango de situaciones específicas que se consideran incompatibles con la oficina pública o en conflicto con el interés público o las obligaciones oficiales. Este enfoque se basa en reglas y estándares de conducta ejecutables establecidos en la ley y regulaciones, pero también se basa en principios de servicio público fundamentales (OECD, 2016[17]).

Las reglas del conflicto de intereses en Nuevo León están integradas en diferentes leyes y regulaciones, las cuales varían en términos de alcance y mecanismos (véase el Cuadro 6.5). La LRSPEMNL contiene reglas de manejo de conflictos de interés, inclusive en el contexto de los procesos de contratación pública y de obra pública. Por ejemplo, la LRSPEMNL establece que los funcionarios públicos deben comunicar por escrito a su superior cuando surja un conflicto de interés. También determina que los funcionarios deben abstenerse de ser parte de cualquier procedimiento o decisión si tienen un interés personal, familiar o comercial que pueda influir en el procedimiento o decisión.

La ley establece reglas relativas a obsequios en el ámbito municipal y mecanismos de decomiso de estos obsequios con base en su naturaleza. Sin embargo, por la información recabada durante la visita de la OCDE a Nuevo León, parece que estas reglas no están implementadas, pues los obsequios no se revelan ni se decomisan sistemáticamente. De hecho, pese a las reglas, los funcionarios públicos en Nuevo León no parecen comprender que recibir obsequios de cualquier naturaleza tiene el potencial de colocarlos en una situación de conflicto de interés. Los funcionarios mencionaron durante las entrevistas que recibir obsequios se considera normal. En ocasiones se ofrecen en forma secreta y los entregan a los funcionarios públicos personalmente, porque ocupan un puesto específico dentro del servicio público. Sin embargo, a los funcionarios públicos que reciben obsequios a veces se les pide realizar un deber o función que podría beneficiar el interés privado del otorgante. Si bien de acuerdo con la ley existe la obligación de reportar y confiscar obsequios, no se ha implementado el registro al cual se refiere la LRSPEMNL. Actualmente, el gobierno estimula la donación de obsequios a organizaciones públicas, pero solo durante la época de fin de año, periodo en que incrementa el número de obsequios. La LRSPEMNL también contiene reglas referentes al periodo después del cual se deja el empleo, pero son débiles. Las reglas no pueden evitar en forma eficaz la influencia indebida y la “captura” del proceso de toma de decisiones.

Nuevo León adoptó un enfoque prescriptivo al abordar conflictos de interés. Las reglas de Nuevo León sobre conflictos de interés hacen referencia a 1) situaciones que afectan la capacidad legal del contratista o funcionarios públicos de participar en un contrato; y 2) relaciones especiales entre las partes interesadas en un proceso de selección y los funcionarios públicos que afectan el trato igualitario. Debe mencionarse, sin embargo, que ninguna de las leyes vigentes provee una definición de lo que constituye un conflicto de intereses: además, estas leyes no se refieren con claridad a situaciones que pudieran conducir a un conflicto de intereses potencial o aparente.

Es crucial tener una definición básica de conflicto de intereses. Tal definición ayudaría a los funcionarios públicos a determinar si pueden ejecutar sus obligaciones y funciones en situaciones en las cuales parezca existir un conflicto de interés, pero esto no lo es o podría no ser el caso. Si Nuevo León adopta una definición de conflicto de intereses, debe mencionar que la situación anterior es un “conflicto de interés aparente”, el cual podría ser tan grave como tener un conflicto real. La razón de esto es el potencial de duda que genera respecto a la integridad del funcionario y la integridad de la organización del funcionario (OECD, 2005[16]). Como las situaciones de conflicto de interés potencial o aparente no están listadas en las regulaciones de Nuevo León, se dificulta la detección y cumplimiento de estos tipos de conflictos. Sea cual sea el enfoque que Nuevo León adopte en su marco de gestión de conflictos de interés, es importante que el estado defina claramente el conflicto de interés en su marco legislativo (y especialmente en su legislación de adquisiciones). Las definiciones que emplean Canadá y Nueva Zelanda pueden servir de modelo para Nuevo León (véase el Recuadro ‎6.7).

Recuadro ‎6.7. Definición de conflicto de interés adoptado por países miembro de la OCDE

Canadá

La Ley de Conflicto de Interés de Canadá (S.C. 2006, co., sq.) establece que “un responsable de servicio público está en conflicto de intereses cuando ejerce una facultad, obligación o función oficiales que proporciona una oportunidad para incrementar su interés privado o los de sus parientes o amigos, o para mejorar en forma incorrecta los intereses privados de otra persona” (Art. 4). Más aún, la ley también especifica la obligación general esperada de los servidores públicos en el artículo 5. “Todo funcionario deberá arreglar sus asuntos privados en una forma que evite que el funcionario se encuentre en conflicto de intereses.” Si bien la ley se dirige sobre todo a funcionarios elegidos y de nivel alto, el Código de Valores y Ética del Consejo de Tesorería aplica esta definición y similares responsabilidades a todo servidor público en el gobierno.

Nueva Zelanda

En Nueva Zelanda, la definición de conflicto de intereses está hecha para enfocarse a grupos como servidores públicos, secretarios o miembros del consejo de empresas de la realeza. Sin embargo, estas definiciones contienen atributos comunes. Por ejemplo, todas cubren conflictos de interés reales o percibidos, así como directos o indirectos. Además de las definiciones generales elaboradas para los grupos específicos descritos aquí, los documentos complementarios también listan posibles tipos de situaciones en la que surgen conflictos de interés, junto con ejemplos prácticos concretos.

Para servidores públicos

“Los conflictos de interés se definen como... cualquier interés financiero u otro, o que de emprender eso podría directa o indirectamente comprometer el desempeño de sus obligaciones, o la solidez de sus departamentos en sus relaciones con el público, clientes, o ministros. Esto incluiría cualquier situación en donde las acciones que se emprenden en calidad oficial pudieran verse como influencia o que reciben influencia de los intereses privados de una persona (por ejemplo, dirección de la empresa, acciones, ofertas de empleo externo). […] Un área potencial de conflictos de interés existe para los servidores públicos que podrían tener que tratar directamente con miembros del Parlamento que se hayan acercado al departamento en forma privada” (Código de Conducta).

Para ministros: “Los conflictos de interés pueden surgir debido a la influencia y poder que ejercen en el desempeño individual de su cartera de responsabilidades y como miembros del Gabinete. Los ministros deberán conducirse en todo momento con el conocimiento de que su papel es público; las apariencias y la corrección pueden ser tan importantes como el conflicto de interés real en establecer lo que es un comportamiento aceptable. Un conflicto de interés puede ser pecuniario (es decir, surge desde los intereses financieros directos del ministro) o no pecuniario (que involucre por ejemplo a un miembro de la familia del ministro) que podría ser directo o indirecto” (Manual del Gabinete).

Para miembros del consejo de empresas de la corona, un conflicto de interés se define como una situación en la cual un miembro del consejo “forma parte, u obtendrá o podría obtener un beneficio financiero material de” una transacción que involucre a su empresa (Ley de Compañías 1993, parte VIII, secciones 138 y 139).

Fuentes: (Treasury Board Code of Values and Ethics in Canada, 2006[18]) (OECD, 2004[19]).

Además, Nuevo León puede también considerar emitir lineamientos para ayudar a los funcionarios públicos a determinar cómo manejar adecuadamente una situación de conflicto de intereses cuando surja. Canadá emplea lineamientos que pueden servir como modelo para el estado (véase el Recuadro ‎6.8). Más aún, los lineamientos emitidos en el ámbito federal en México pueden aplicarse más vigorosamente en Nuevo León. Estos lineamientos los emitió la SFP. Se supone que sirven como referencia para todos los miembros del servicio civil, como empleados de los gobiernos federal, estatales y municipales. Los lineamientos se llaman “Guía para identificar y prevenir conductas que puedan constituir conflicto de interés de los servidores públicos”, y tienen el fin de identificar y prevenir conductas que puedan constituir un conflicto de intereses.

Recuadro ‎6.8. Consideraciones para solucionar un conflicto de intereses aparente en Canadá

El siguiente es un extracto de Values Alive: A Discussion Guide to the Values and Ethics Code for the Public Sector [Valores vivos. Guía del Código de valores y ética para el sector público] que describe para los servidores públicos de todos los niveles los valores y las prácticas éticas que guían la dirección, la toma de decisiones y el comportamiento dentro del gobierno de Canadá.

Integridad en acción: un ejemplo de un dilema ético

Situación

Helene es funcionaria pública en una agencia que proporciona consultoría y ayuda financiera del gobierno federal a ciudadanos mayores. Ha ocupado su puesto durante muchos años, y además de tener gran experiencia, Helene ama su trabajo. Se enorgullece de proporcionar a sus clientes el mejor servicio posible y siempre tiene cuidado de ser imparcial en su trato. Como resultado, Helene se ha ganado una reputación profesional sólida y excelentes relaciones con sus clientes. Helene se entristeció al escuchar acerca de la muerte de uno de sus clientes, el señor Beaulieu, pero se sorprendió mucho varios meses después cuando se le informó que el señor Beaulieu le había heredado su caballo de carreras jubilado. A menudo habían conversado de su amor mutuo por los caballos, pero ella no tenía idea que el señor Beaulieu hiciera esto, y ella nunca le habría pedido nada. Sin saber qué más hacer, Helene inmediatamente reportó el asunto a su oficina de conflicto de intereses de su dependencia para buscar consejo.

Posibles pasos para la resolución

Buscar ayuda de su organización en esta decisión fue ciertamente un primer paso útil. El siguiente análisis puede incluir preguntas respecto de la naturaleza del obsequio y si podría haberse considerado “menor”. Asimismo, ¿si Helene aceptara el obsequio, comprometería su integridad o la integridad de su dependencia? ¿Parecería que lo hace? Cualquier solución adecuada debe considerar las respuestas a estas preguntas.

Cosas por considerar

Este es un ejemplo de que, en ocasiones, al no hacer nada más que ser excelente en su trabajo, los servidores públicos se encuentran en un conflicto de interés. Un conflicto de interés no implica que existió un acto indebido, sino simplemente que la situación presenta intereses en competencia, o, en este caso, la apariencia de intereses en competencia. Según el Código del Sector Público, es igualmente importante evitar los conflictos de interés aparentes como evitar los reales o potenciales.

En el caso real en el que se basó este escenario, la Corte de Apelaciones Federal mantuvo la instrucción del departamento al empleado de regresar el legado. No era porque el empleado hubiera cometido una conducta equivocada, sino que la aceptación de la herencia y la apariencia de un conflicto de intereses podría erosionar la confianza y seguridad del público de que las decisiones de los servidores públicos en áreas tan sensibles se basan en los estándares más altos de imparcialidad e integridad.

Fuente: (Government of Canada,(s.f.)[20]).

Nuevo León necesita capacitar a sus funcionarios públicos sobre la forma de gestionar conflictos de interés. Esta capacitación debe estar disponible para todos los funcionarios públicos, pero debe centrarse en los de contratación pública. La capacitación debe crear una comprensión común de lo que constituye un conflicto de intereses y cómo puede surgir esta situación. Los funcionarios deben aprender con esta capacitación que los conflictos de intereses se presentan no solo debido a las relaciones que tienen con una categoría de personas, sino también porque si poseen ciertos bienes, tienen ciertos puestos, reciben obsequios, etcétera.

6.2.3. Maximizar el uso de las tres declaraciones como herramientas de prevención para garantizar la integridad del proceso de contratación pública

Nuevo León debe considerar la revelación de bienes e intereses como mecanismo para evitar conflictos de interés y violaciones de integridad en el ciclo de contratación pública

La revelación de bienes es un mecanismo para preservar y mejorar la integridad del proceso de adquisición al hacer públicamente disponible la información patrimonial para gestionar en forma eficaz situaciones de conflictos de interés. Estas declaraciones hacen responsables a los funcionarios públicos. En particular, la disponibilidad pública de esta información permite que los ciudadanos interesados operen como mecanismo de control. Sin embargo, esta medida puede generar inquietudes respecto de la privacidad de los funcionarios públicos. Por tanto, es importante lograr el equilibrio correcto. En algunos países se toma en cuenta la naturaleza del puesto involucrado y la antigüedad del funcionario. Más aún, si solo se ve como una formalidad administrativa, esta divulgación no puede emplearse como mecanismo para prevenir y manejar adecuadamente las situaciones de conflictos de interés.

Los países de la OCDE aplican un enfoque a la medida para hacer públicos los intereses privados de funcionarios de contratación pública (véase la Figura ‎6.6) (OECD, 2017[13]).

Figura ‎6.6. Nivel de información y disponibilidad pública de intereses privados de funcionarios de contrataciones en comparación con servidores civiles
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Nota: Los intereses privados incluyen bienes, pasivos, fuentes de ingreso, cantidad de ingreso, puestos de pago externo, puestos externos sin pago, obsequios y empleos anteriores.

Fuente: (OECD, 2014[21])

Los funcionarios públicos en Nuevo León que trabajan en diferentes organizaciones gubernamentales y paraestatales deben hacer una declaración patrimonial de conformidad con los artículos 50, fracción XVIII; 112, 116 y 121, fracciones I, II y III, de la LRSPEMNL. Así, los siguientes funcionarios de alto rango que trabajan en la administración del sector público deben declarar sus bienes (el gobernador, secretarios, jefes de dependencias, subsecretarios, presidentes de corporación, directores, subdirectores, jefes de unidades administrativas, coordinadores y jefes de departamentos). Por ley, estos funcionarios y los que manejan, recolectan, administran y salvaguardan fondos y bienes deben revelar sus bienes en tres momentos.

Primero, los funcionarios públicos deberán entregar su declaración patrimonial 30 días laborales después de ocupar su puesto en la administración. Segundo, anualmente, estos funcionarios deben declarar sus bienes patrimoniales en octubre (en tanto el funcionario haya comenzado en el puesto un año antes de la fecha de esta declaración y continuado en la misma oficina el año siguiente y subsecuentes). Tercero, los funcionarios deben presentar una declaración 15 días después de dejar su puesto. La declaración anual deberá contener también los obsequios autorizados recibidos.

El cumplimiento de estas obligaciones es responsabilidad de la Dirección de Asuntos Legales de la Oficina de la Contraloría General. Esta dirección publica en el Periódico Oficial del Estado la lista de quienes cumplieron con esta obligación. Debe mencionarse que uno de los desafíos principales que esta dirección enfrenta en la actualidad es que no existe suficiente personal para garantizar el cumplimiento eficaz de esta obligación. Por esta causa, la dirección no sabe el número total de funcionarios que deben entregar esta declaración.

El contenido de la declaración patrimonial incluye referencias a información de miembros de la familia, pero no hace referencia a socios comerciales, ex empleados, conocidos o amigos. Esto es un problema, pues la revelación de estos contactos también sería útil para implementar medidas adecuadas para evitar que surjan conflictos de interés. Además, estas declaraciones ayudarían a manejar de forma eficaz los conflictos de interés que surjan en las actividades cotidianas de servidores públicos que trabajan en áreas sensibles, como adquisición. Esta información sería parte de la declaración de intereses que se volverá obligatoria con la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de Nuevo León como parte de su sistema local anticorrupción.

La declaración patrimonial se presenta en una plataforma digital llamada Declaranet. La información revelada por funcionarios públicos se conserva en un registro que no está disponible para el público a menos que el funcionario público lo autorice. Esta información también puede hacerse pública por una resolución judicial. Actualmente, Nuevo León no hace públicos estos formatos, y no es posible consultar los contenidos de estas declaraciones. Por tanto, su propósito principal, que es manejar adecuadamente los conflictos de interés y garantizar la rendición de cuentas de los funcionarios públicos, no se logra.

Si bien no hay certeza de la cantidad total de los funcionarios públicos que cumplen con esta declaración obligatoria, el principal desafío que enfrenta la Dirección de Asuntos Legales es asegurar el cumplimiento de los funcionarios públicos que trabajan en el sector de contratación (y en áreas sensibles, como el sector de seguridad pública, que compra directamente bienes y servicios). A causa de esto, Nuevo León debe diseñar las reformas a sus reglas de declaraciones como una oportunidad. El estado puede considerar adoptar una estrategia para asegurar que los 140 funcionarios que componen la fuerza laboral de contratación pública cumplan con estas obligaciones de divulgación. Para lograr este objetivo, la Dirección de Asuntos Legales puede firmar un memorándum de entendimiento con la Secretaría de Administración para obtener el nombre y puesto de los funcionarios públicos que trabajan en el área de contratación pública que aún no presentan sus declaraciones. Al hacer esto, la Dirección de Asuntos Legales aseguraría su cumplimiento con sus obligaciones, así como la rendición de cuentas al participar en actividades de contratación pública.

Nuevo León necesita seguir trabajando para que los funcionarios públicos comprendan que las declaraciones patrimoniales y de intereses son las únicas herramientas que, utilizadas en forma adecuada, previenen y manejan los conflictos de interés que se presenten. La función de prevención de estas herramientas necesita reforzarse con otros mecanismos. Una técnica sería concientizar a los servidores públicos para que entiendan 1) lo que constituye un conflicto de intereses y 2) cómo manejar conflictos de interés cuando surjan.

6.2.4. Mejorar el programa de denunciantes para fortalecer el sistema de integridad de Nuevo León y obtener valor por el dinero de las actividades de contratación

Nuevo León debe mejorar su sistema de denunciantes internos para salvaguardar el interés público y asegurar eficiencia en las actividades de contratación pública al reforzar los mecanismos que protegen el anonimato y evitar represalias

Proteger a los denunciantes es una forma eficaz para ayudar a los gobiernos a detectar el uso ilícito de fondos públicos, desperdicio, fraude y otras formas de corrupción. Proteger a los denunciantes es también algo básico para promover la integridad en el sector público y una cultura de rendición de cuentas e integridad públicas en las actividades gubernamentales, como la contratación pública. La protección a denunciantes desalienta así como detecta infracciones, pues los funcionarios públicos tienen acceso a información actualizada relativa a sus prácticas del lugar de trabajo, y por lo general son los primeros en reconocer las irregularidades (UNODC, 2015[22]). Además, estas protecciones también apoyan una cultura organizacional abierta. En una cultura así, los empleados están conscientes de cómo reportar la corrupción, y tienen confianza en que, cuando reporten problemas, contarán con una protección eficaz contra las represalias.

Para facilitar la denuncia en el sector público, algunos países adoptaron medidas de incentivo, como recompensas o compensaciones monetarias y mecanismos de seguimiento. Mientras que algunos países también tienen multas por represalias contra los denunciantes, existen otros que proporcionan protección legal a los denunciantes mediante disposiciones en una o más leyes. Las leyes que dan estas protecciones incluyen anticorrupción, competencia, servicio púbico y leyes de empleo, así como códigos delictivos. Aparte de que un Estado regule estas protecciones con una o más leyes, un sistema de protección a denunciantes eficaz depende de una comunicación clara y eficaz. De hecho, informar tanto a patrones como a empleados sobre sus derechos, responsabilidades y los recursos disponibles para ellos es crucial para crear un ambiente de confianza, profesionalismo y camaradería que apoye los principios de integridad tanto en el área de trabajo como en la sociedad.

A diferencia del marco legislativo a nivel federal (donde la protección de denunciantes se establece en varias leyes), Nuevo León tiene una ley de protección a denunciantes distinta. Esta ley, la Ley para Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupción de Servidores Públicos del Estado de Nuevo León (LIDACSP) se aprobó el 29 de junio de 2013. De acuerdo con esta ley y el Acuerdo por el que se crea la Unidad Anticorrupción del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León (AUAPENL), esta unidad depende de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental que es responsable de la implementación de la ley. Esto significa que la Unidad Anticorrupción determina los términos y referencias del programa de protección al recibir y dar seguimiento a la divulgación de conductas corruptas. También otorga recompensas económicas si se cumplen las condiciones, y maneja reclamaciones de represalias. Por último, la unidad determina si los reportes se basan en información precisa, veraz y obtenida legalmente.

El Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 establece que todas las secretarías y entidades paraestatales establecerán procedimientos adecuados para generar conciencia entre funcionarios públicos y ciudadanos sobre los mecanismos contenidos en esta ley. Sin embargo, las entrevistas con funcionarios públicos mostraron que actualmente no existen procesos internos en las instituciones para promover las declaraciones. Las entrevistas también revelaron que el estado no efectúa campañas de concientización (como capacitación, boletines o sesiones de información) respecto de los canales existentes de denuncias y procedimientos para revelaciones. Nuevo León puede, por tanto, considerar utilizar procesos internos y los demás métodos ya enlistados para generar conciencia entre funcionarios públicos, proveedores potenciales y ciudadanos. Por último, el estado puede aprovechar plataformas electrónicas y páginas de Internet para promover las denuncias.

La LIDACSP contiene definiciones claras. Agiliza y establece procedimientos y mecanismos para 1) facilitar y promover reportes de conductas corruptas de funcionarios de la administración pública central y paraestatal del estado de Nuevo León (lo que puede investigarse y sancionarse administrativa o penalmente), y 2) proteger a funcionarios públicos o personas que atestiguan o reportan estas conductas impropias —así como a cualquier persona relacionada con ellas— por represalias y cualquier otro tipo de intimidación. Como se menciona en la LIDACSP, el Programa de Protección y otros mecanismos y medidas excepcionales garantizan la integridad personal y anonimato de quienes reportan malas conductas. Estos mecanismos también protegen a los individuos acusados falsamente de sanciones administrativas y penales en caso de testimonios falsos o perniciosos. Esta ley impone también a los superiores de los denunciantes proporcionar un reporte de acciones de presuntas represalias dentro de un término de cinco días, después de los cuales los presuntos hechos se asumirán verdaderos. Sin embargo, la ley no contiene disposiciones que se refieran a comportamientos corruptos relativos a procesos de contratación pública.

La corrupción se define de forma muy amplia en esta ley. La definición incluye acciones u omisiones que infrinjan el artículo 50 de la LRSPEMNL y dan una ventaja injusta y personal a un funcionario público o a un tercero. También incluye conductas que prometen proporcionar estas ventajas injustas. Por tanto, la definición cubre no solo fraude, soborno o cualquier otro acto de corrupción, sino también violaciones al marco de ética y reglas de conflictos de interés. Técnicamente, la ley también abre la puerta para proporcionar mecanismos de protección a personas morales que reporten una acción corrupta. La razón de esto es que la ley menciona que “cualquier persona” está sujeta a las provisiones. Esta declaración se refiere entonces a personas físicas o morales.

El alcance de la ley cubre todas las conductas de quienes llevan a cabo funciones en la administración pública de Nuevo León, incluso en municipios y fideicomisos establecidos por el estado. Más aún, según esta ley, el Legislativo y Judicial, los órganos autónomos y municipios pueden asimismo determinar que sus funcionarios públicos estarán sujetos a esta ley. La falta de cumplimiento de las disposiciones de la ley se sanciona de conformidad con la LRSPEMNL.

La ley establece tres canales para asegurar el reporte eficaz de la conducta incorrecta y actos de corrupción de funcionarios públicos. Los reportes y reclamaciones pueden hacerse en forma anónima o de manera oficial en Corruptel, una línea telefónica (070), y Corrupnet, un sitio de Internet al cual cualquiera puede ingresar y reportar actos ilícitos llenando un formato. Los reportes también pueden hacerse en persona. Como se mencionó durante las entrevistas de la OCDE con funcionarios públicos, todos estos tres canales generan un número de registro por queja. Esto permite a los denunciantes dar seguimiento a sus reportes personalmente o por teléfono. Este número de rastreo sirve también para proteger su identidad y asegurar su anonimato.

Uno de los mayores desafíos que Nuevo León enfrenta actualmente al tratar de garantizar el anonimato de la información del denunciante es que el servicio de Corruptel no está bajo la jurisdicción de la Unidad Anticorrupción. Además, si bien los operadores telefónicos están capacitados, no firman un acuerdo de confidencialidad. Por tanto, Nuevo León puede considerar reorganizar el servicio. El estado puede asignar algún personal a la Unidad Anticorrupción que se dedique en forma exclusiva a recibir y manejar este tipo de llamadas.

Además de los tres canales ya mencionados, los proveedores pueden asimismo presentar reclamaciones en un enlace del portal de adquisiciones para obras públicas. Por desgracia, las entrevistas efectuadas durante la visita de la OCDE para recabar información revelaron que el vínculo no parece muy conocido para funcionarios públicos y licitantes.

Cuando los reportes de malas conductas se presentan directamente a la Unidad Anticorrupción, los denunciantes o testigos pueden todavía negarse a revelar su identidad. En este caso, la Unidad Anticorrupción evaluará la información recibida y determinará las acciones adecuadas para el caso reportado. Las conductas equivocadas o los actos de corrupción pueden también reportarse a la Unidad Anticorrupción mediante las unidades de control interno en el contexto de verificaciones. La corrupción también puede reportarla la organización en la que ocurre, en tanto el reporte se presente directamente al superior de un funcionario público. En este caso, si el denunciante es un funcionario público, puede reportar cualquier infracción o conducta indebida a su superior sin temor a represalias. La razón de esto es que la ley impone sanciones penales y administrativas al superior si toma represalias. Si el denunciante es un ciudadano, recibirá ayuda legal para proteger sus derechos. Además, podrían adoptarse medidas precautorias para proteger más al denunciante.

Los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas privadas pueden también reportar conductas incorrectas directamente a un fiscal, quien transferirá el caso a la Unidad Anticorrupción para su determinación. El fiscal también puede aplicar, de ser necesario, sanciones administrativas, de conformidad con la LRSPEMNL. Según información obtenida durante las entrevistas, parece que se presentaron solo 200 reportes al fiscal y después se canalizaron a la Unidad Anticorrupción.

La información personal del denunciante se considera confidencial, de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León (LTAINL). La información personal no puede divulgarse en ningún procedimiento administrativo o judicial subsecuente a menos que una disposición legal expresamente lo mencione, o se emita una orden por la autoridad judicial competente. Pese a estas salvaguardas, el estado ha recibido muy pocas reclamaciones, en comparación con el alto nivel de percepción de corrupción en Nuevo León. De hecho, como se detalla en el Cuadro ‎6.6, la Unidad Anticorrupción recibió un total de 2 759 reclamaciones relacionadas con actos de corrupción de octubre de 2011 a junio de 2017.

Cuadro ‎6.6. Volumen de reclamaciones recibidas anualmente desde 2011

Año

Reclamaciones recibidas

Resultado en sanciones administrativas

Resultado en denuncia penal

2011

649

0

0

2012

678

38

18

2013

373

64

3

2014

361

42

4

2015

269

23

13

2016

342

44

83

2017

87

0

15

Fuente: Unidad Anticorrupción, 6 de junio de 2017.

De acuerdo con la Unidad Anticorrupción, el volumen de reclamaciones relacionadas con actividades de contratación pública representa solo 5% de las reclamaciones recibidas que tuvieron como resultado sanciones administrativas o proceso penal. Este total es muy bajo en comparación con el volumen de reclamaciones recibidas al año que tuvieron como resultado una sanción administrativa o proceso penal.

Durante las entrevistas, proveedores anteriores y licitantes potenciales mencionaron que sintieron que hay dos razones por las que las quejas de contrataciones públicas no dieron como resultado sanciones. La primera es que la mayoría de las partes interesadas carecen de conocimientos sobre los procedimientos existentes para reportar malas conductas. La segunda razón es que proveedores y licitantes sentían que había un riesgo elevado de no ser convocado otra vez a participar en un proceso de adquisición si reportaban corrupción. En vista de estos problemas, Nuevo León debe establecer mecanismos eficaces para reiterar y asegurar a los proveedores que su anonimato se protegerá si deciden reportar cualquier irregularidad durante el proceso de contratación. De hecho, los denunciantes necesitan estar informados de que la ley proporciona algunos mecanismos para darles una protección efectiva en términos de identidad y otros factores. Los denunciantes necesitan saber que la Unidad Anticorrupción mantiene un registro de quienes están autorizados a consultar los expedientes con toda la información referente a malos manejos reportados. También necesitan saber que, como práctica actual, solo algunos empleados de la Unidad Anticorrupción tienen acceso a su información. Por último, si alguien infringe los procedimientos implementados para proteger a los denunciantes, esos individuos pueden considerarse responsables en forma administrativa, civil y penal.

El Programa de Protección de Denunciantes y Testigos de Actos de Corrupción opera en caso de conductas impropias. El programa funciona para evitar acciones de represalias y proteger la integridad personal de los denunciantes, así como la de sus cónyuges, ascendentes o descendientes hasta el primer grado o parientes por consanguinidad en línea colateral de primer grado. Los denunciantes reciben esta protección al menos tres meses y puede revisarse en un juicio contencioso administrativo. La protección también puede renovarse o modificarse después de revisar los hechos del caso. Además, está sujeta a supervisión de cumplimiento, con requerimientos específicos. Si no se requiere más, debe emitirse una decisión para retirar esta medida de protección. La ley establece sanciones administrativas, civiles y penales en caso de incumplimiento de las obligaciones impuestas en relación con las medidas de protección. Sin embargo, la ley también establece que estas medidas deben determinarse tanto por la Unidad Anticorrupción como por los encargados de secretarías u órganos competentes en el gobierno. Por tanto, existe un alto riesgo de que se viole el anonimato. Este riesgo a su vez afecta reportes futuros.

Por último, la ley establece que los denunciantes pueden recibir una compensación económica si cumplen con algunos requisitos. En primer lugar, deben proporcionar información veraz, suficiente y relevante que demuestre la conducta corrupta cometida por un funcionario púbico. En segundo lugar, los denunciantes deben revelar su identidad si los contactan las autoridades que investigan las acusaciones. La compensación monetaria varía de MEX 5 000 a MEX 20 000, y está sujeta a disponibilidad presupuestal. También está sujeta a los términos y condiciones del acuerdo emitido por la Contraloría, que se publica en el Periódico Oficial del Estado. Según lo estructurado, la compensación monetaria no es una herramienta eficaz para proteger la integridad, pues la cantidad no garantiza un soporte financiero para los denunciantes. Por ejemplo, estos fondos tal vez no sean suficientes para cubrir los gastos legales en que pudiera incurrir el denunciante, y los fondos están sujetos a una dispensa del derecho de anonimato del denunciante. Más aún, los mecanismos de protección a denunciantes de Nuevo León requieren que no se violen las medidas que protegen la identidad del denunciante. Esto significa que el personal a cargo del proceso debe estar bien capacitado. Además, debe haber fuertes mecanismos para controlar cualquier fuga de información.

6.2.5. Garantizar la integridad de los funcionarios de compras públicas y de todo el proceso completo de contratación pública mediante actividades de sensibilización y capacitación

Nuevo León debe realizar esfuerzos para proporcionar capacitación específicamente sobre integridad de contratación pública para mejorar la integridad de su fuerza laboral en contratación pública y el proceso completo.

La capacitación ética proporciona una guía práctica de comportamiento ético en situaciones en las cuales las reglas oficiales contradicen las prácticas o no proporcionan respuestas claras de cómo comportarse en situaciones sensibles. La capacitación ética es especialmente importante en contextos con altos niveles de corrupción, donde muchas áreas grises aún no se abordan con reglas formales. Aunque las clases parezcan adecuadas para capacitar acerca de reglas de integridad, los métodos interactivos, prácticos y personalizados pueden ser más útiles para capacitar en valores y conducta ética en situaciones de riesgo. Los funcionarios de contratación pública pueden también recibir capacitación especializada para hacerlos responsables de su comportamiento.

En Nuevo León se reconoce la contratación pública como una actividad gubernamental importante. Sin embargo, en entrevistas con la OCDE, los funcionarios públicos en el estado mencionaron que la fuerza laboral de adquisiciones del estado está compuesta por un número muy bajo de funcionarios públicos con conocimientos profundos de métodos de adquisición pública. Más aún, muchos funcionarios de contratación pública necesitan aprender más o recibir capacitación actualizada sobre procedimientos de adquisición pública. En el caso del personal recién reclutado, estos funcionarios necesitan una mayor capacitación, pues tienen muy poca experiencia en el campo. Asimismo, muchos también carecen de un conocimiento profundo sobre el funcionamiento de las instituciones y regulaciones gubernamentales.

Nuevo León diseñó un programa de capacitación llamado “Cultura de Legalidad y Lucha contra la Corrupción”. El programa es obligatorio para todos los funcionarios públicos, y se presenta cada año. Este programa cubre los siguientes temas: Estado de derecho, cultura de la legalidad, introducción al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), marco legal, principios y marco estructural del SNA, sanciones para delitos graves y faltas administrativas, procedimientos procesales, la plataforma digital nacional y sistema de evolución de bienes, sección 50 de la LRSPEMNL, nuevas facultades de la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León, la LIDACSP y el código de ética.

Los encargados de las entidades del sector público designan a los funcionarios públicos que participan en esta capacitación. Para asistir, los funcionarios necesitan 1) aprobar exámenes, 2) elaborar proyectos que identifiquen áreas de riesgo de la corrupción, problemas de transparencia, etc., y 3) proveer un plan de acción basado en análisis cuantitativos y cualitativos que identifiquen personas responsables, fechas de entrega, resultados esperados y proporcionar recomendaciones. Se supervisa la asistencia a todas las clases de capacitación y se envían memoranda a todos los encargados de entidades gubernamentales para confirmar la participación de los funcionarios públicos: La razón de esto es que las entidades públicas tienen objetivos de capacitación ética y necesitan proporcionar un reporte estadístico del avance de estos objetivos. Cuando las entidades alcanzan 100% de sus objetivos de capacitación, se emiten certificados que acreditan la participación de sus funcionarios públicos. Después, se certifica a esos funcionarios como agentes de cambio.

En la actualidad, las reglas de integridad se divulgan entre los funcionarios públicos que trabajan en diversas entidades públicas. Entre estas entidades se encuentra la Contraloría General, donde los funcionarios públicos certificados como agentes de cambio capacitan a sus colegas en la Dirección de Control y Auditoría del Sector Paraestatal y la Dirección de Órganos de Control y Vigilancia. Sin embargo, estas sesiones de capacitación no se enfocan en solucionar dilemas éticos o el manejo adecuado de conflictos de interés en el trabajo cotidiano, o, en forma más precisa, en el contexto de las actividades de contratación pública. Nuevo León puede considerar las capacitaciones en Francia y Alemania si decide actualizar sus capacitaciones de integridad. En estos países, los objetivos son incrementar la concientización, desarrollar conocimiento y aumentar el compromiso de integridad de los funcionarios públicos. Al hacerlo, tanto Francia como Alemania pretenden promover una cultura de integridad en las organizaciones públicas (véase el Recuadro ‎6.9).

Recuadro ‎6.9. Capacitación especializada en contratación pública en Francia

El Servicio Central de Prevención de Corrupción, órgano interministerial adjunto al Ministerio de Justicia francés, elaboró materiales de capacitación para contratación pública con el fin de ayudar a los funcionarios a identificar irregularidades y corrupción en adquisición. A continuación se encuentra un estudio de caso de estos materiales de capacitación que ilustra los desafíos que enfrentan diversos actores en diferentes pasos del procedimiento. El ejemplo también destaca la dificultad de recabar evidencia de irregularidades y corrupción.

Problema en juego

Después de una convocatoria abierta a licitar, un licitante infructuoso reclama al alcalde de una comuna y acusa al panel de licitación de irregularidades porque su cotización era más baja que la del licitante ganador. ¿Cómo debe el alcalde abordar el problema?

Primera etapa. Verificar el cumplimiento de los procedimientos de contratación pública

La empresa que se queja es bien conocida y no se considera “complicada”. El alcalde por tanto otorga su atención a su reclamación y solicita al servicio de auditoría interna que verifique las condiciones de adjudicación del contrato. En particular, el alcalde pide al servicio de auditoría que verifique si el procedimiento cumplió con las regulaciones, pues el licitante menor no es necesariamente el mejor licitante. El alcalde también pide al servicio de auditoría que se asegure de que se publicaron las notificaciones en el diario oficial. El alcalde se entera por el reporte preparado por el comité de licitaciones que aunque el procedimiento observó las regulaciones, la cotización de la compañía en cuestión había sido revisada al alza por el servicio técnico responsable de comparar las ofertas. Aparentemente, la empresa quejosa omitió ciertos encabezados de costos que se agregaron a su cotización original.

Segunda etapa. Respuesta al licitante perdedor

El alcalde permite que el licitante perdedor sepa exactamente por qué su cotización no fue exitosa. Sin embargo, mediante retorno postal, recibe una carta en la que se señala que nadie había informado a la empresa del cambio realizado a su cotización. De hecho, el cambio a la cotización era injustificado, pues el gasto que supuestamente se omitió se había incluido en la cotización bajo otro encabezado.

Tercera etapa. Sospechas

El servicio de auditoría interno confirmó la demanda del licitante infructuoso y señaló que nada en el reporte ayuda a establecer ningún terreno para el cambio hecho por el servicio técnico. Asimismo apunta que sería difícil para un funcionario con cualquier experiencia, por muy poca que sea, no ver que los gastos se contabilizaron bajo otro encabezado. El alcalde ahora solicita al servicio de auditoría encontrar si el servicio técnico tiene la costumbre de hacer dichos cambios, si ya ha procesado cotizaciones del licitante ganador y si los contratos frecuentemente se adjudicaron al segundo. También solicitó que verificara el historial de los funcionarios relacionados con la auditoría. ¿Tienen experiencia? ¿Han sido capacitados? ¿Tienen alguna conexión con el contratista exitoso? ¿Podrían haber tenido conexiones con ellos en su puesto previo? ¿Qué hacen sus esposas e hijos? El examen de los archivos de personal de los funcionarios y las acciones de la empresa que ganó el contrato no encontraron nada concluyente: la única conexión entre los funcionarios o sus familias y el licitante exitoso son indirectas.

Cuarta etapa. Envío del caso a autoridades del Ministerio de Justicia

Con sospechas, pero no una prueba, el alcalde manda la información para que inicien las investigaciones. Los investigadores ahora tienen que encontrar prueba de que se cometió un delito (favoritismo, corrupción, ventaja indebida, etc.). Estos investigadores ejercerán sus facultades para examinar cuentas bancarias, audiencias de conducta, vigilancia, etc. El caso ahora salió del dominio de las regulaciones de contratación pública al terreno de proceso penal.

Conclusión

Incapaz de recabar ninguna evidencia y sin autoridad para realizar una investigación a mayor profundidad o cuestionar a las partes involucradas, el alcalde toma la única decisión que está dentro de su poder, que es reorganizar internamente y cambiar las obligaciones de los dos miembros del personal involucrados. Sin embargo, él debe proceder con cuidado al dar las razones de su decisión para evitar exponer a personas inocentes a la condena pública, o él mismo a acusaciones de difamación, mientras la investigación delictiva está en proceso.

El alcalde también decide que a partir de ese momento en el reporte de los servicios técnicos al comité de licitaciones debe haber una explicación más completa de sus cálculos y cualquier cambio que realice a las cotizaciones, así como informar sistemáticamente a los licitantes de cualquier cambio.

Fuente: (OECD, 2011[6])

Como se confirmó durante las entrevistas con los funcionarios públicos en Nuevo León, no existe capacitación especializada para funcionarios públicos de adquisiciones. Este no es el caso en Canadá, donde los empleados que trabajan en contratación pública o manejo de materiales pueden obtener una designación profesional mediante un programa de certificación gubernamental (véase el Recuadro ‎6.10). Nuevo León debe considerar establecer un programa de capacitación profesional para funcionarios públicos de adquisiciones. Este programa debe formar parte de un esfuerzo más amplio para reconocer la contratación pública como profesión estratégica, en lugar de administrativa. Esto es vital, pues la contratación pública representa un papel clave para evitar malversación de recursos, desperdicio de fondos públicos y corrupción potencial (como se detalla en el Capítulo 4).

Recuadro ‎6.10. Programa de certificación para adquisición gubernamental federal y comunidades administrativas en Canadá

En el actual ambiente rápidamente cambiante, Adquisiciones y Comunidades de Manejo de Materiales del gobierno de Canadá han evolucionado. Los funcionarios que trabajan en la organización necesitan poseer conocimientos y habilidades específicos que correspondan al papel de asesoría estratégica del organismo. En un ambiente en donde la rendición de cuentas es lo principal, es esencial que los practicantes demuestren que tienen las habilidades y conocimientos avanzados requeridos para funcionar eficaz y eficientemente.

La Administración de Adquisición de Materiales y Propiedad Real (PMMRP) y la Oficina de Administración de Comunidades (CMO) proveen dirección estratégica y liderazgo central para el desarrollo colaborativo e implementación de estrategias, programas e iniciativas para apoyar el desarrollo de capacidades, desarrollo comunitario y reconocimiento profesional de las Comunidades de Adquisiciones, Administración de Materiales y Propiedad Real del gobierno federal.

Uno de los logros más notables a la fecha es el reconocimiento nacional e internacional del primer Programa de Certificación para especialistas en Adquisiciones y Manejo de Material del gobierno federal. Con este programa, los practicantes en adquisiciones y manejo de materiales adquieren una designación profesional en virtud de su propio programa de certificación.

La certificación proporciona un incremento al reconocimiento profesional para la comunidad y ofrece una designación profesional para reconocer formalmente el nivel de logro del practicante. Un especialista en Adquisiciones obtiene la certificación como Especialista Federal Certificado en Adquisiciones (CFSP), niveles I y II. Quienes están en manejo de materiales adquieren la certificación como Especialista Federal Certificado en Manejo de Materiales (CFSMM), nivel I. Ambas designaciones se basan en la Suite de Competencias de Compras y Manejo de Materiales de Comunidades del gobierno federal. Una competencia describe la destreza del empleado en una función de trabajo en particular en términos de conocimiento, habilidades y destrezas. Cada competencia tiene una definición, una declaración del nivel de destreza e indicador de comportamiento.

Los requerimientos del nivel II (solo Adquisiciones) son similares al nivel I en términos de experiencia y capacitación. Para el requerimiento de conocimiento, los candidatos deberán pasar un examen de estudio de caso.

Fuente: (Public Service and Procurement Canada, s.f[23]).

Para formar un equipo profesional de funcionarios de contrataciones públicas, Nuevo León puede utilizar la información del Registro Único de Funcionarios Públicos de la Entidades Federativas (RUSPEF) que intervienen en los procesos de contrataciones públicas, otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones. Este registro, que actualmente lo administra la Contraloría, puede ser utilizado por el estado para identificar a los funcionarios que se beneficiarían de más capacitación y conocimientos. Nuevo León comenzó a elaborar una lista de funcionarios de 16 de las 33 secretarías y entidades que intervienen en contratos con fondos federales. El estado comenzó a capturar la lista en un registro disponible en el sitio de Internet de la Contraloría, pero ahora los funcionarios planean cargar la lista en el portal de RUSPEF. La Contraloría General publicó ya dos listas desde el inicio de este año. Estas listas pueden ser muy útiles para garantizar en el futuro que estos funcionarios públicos estén capacitados adecuadamente y reciban oportunidades de actualizar sus conocimientos en el futuro.

Nuevo León puede considerar el diseño de programas de capacitación específica sobre integridad en la contratación pública. El contenido de estos programas debe revisarse y actualizarse de manera regular, debido a los controles internos relativamente débiles en todo el proceso de contratación pública de Nuevo León y a las brechas observadas en las capacidades y conocimientos de la fuerza laboral de contratación pública. Para divulgar su contenido y garantizar que todos los funcionarios públicos cumplan altos estándares profesionales, implementación práctica e integridad, Nuevo León puede considerar implementar estas capacitaciones con mecanismos de aprendizaje electrónico. Hacer eso permitirá tener accesible esta información a todos los funcionarios públicos que participarán en el proceso de contratación pública.

Asimismo se podría pedir a los funcionarios públicos, después de terminar estas capacitaciones, que respondieran una encuesta. La encuesta preguntaría a los funcionarios lo que aprendieron, lo qué faltó en las sesiones de capacitación y si se requieren mejoras. Los funcionarios públicos de control interno y auditores pueden también incluirse en este programa de enseñanza para asegurar la congruencia en la implementación de políticas de integridad y reglas en las actividades de contratación pública. Nuevo León enfrenta el desafío de tener suficientes recursos financieros para proporcionar capacitación adecuada a sus funcionarios públicos y al personal de contratación pública recién reclutado. Así, el aprendizaje electrónico es un medio accesible, pues es menos costoso que las capacitaciones presenciales. Nuevo León puede implementar programas de aprendizaje electrónico al firmar acuerdos con alguna de las universidades en el estado. Los funcionarios de adquisiciones han cooperado en capacitaciones con universidades en el pasado. Y las entrevistas de la OCDE revelaron que no hay resistencia del personal que trabaja en contratación pública para hacerlo.

Nuevo León puede beneficiarse al implementar programas anticorrupción para proveedores como mecanismo adicional para mejorar la integridad de las actividades de contratación pública

El compromiso del sector privado es crítico para contrarrestar de manera eficaz la corrupción. La corrupción en la contratación pública consiste en más que no sobornar a funcionarios públicos. Los contratos de compra pública deben contener garantías de “no corrupción” que se implementen para verificar la veracidad de las mismas y verificar que los proveedores no han participado en actos de corrupción ligados a los contratos. Dichos programas deben también requerir una transparencia adecuada de la cadena de suministro para combatir la corrupción en subcontratos, y requerimientos de capacitación de integridad para el personal del proveedor.

La implementación de un programa anticorrupción no es un acto único; necesita seguimiento mediante una evaluación periódica regular (monitoreo). Este monitoreo asegura identificar bien fortalezas y debilidades y que el programa se mejora. El resultado de esto es que el programa permanece eficaz y actualizado.

En Nuevo León, los proveedores deben declarar bajo juramento que no tienen ninguno de los conflictos establecidos en la sección 37 de la LAACSNL. Los proveedores deben hacer estas declaraciones al momento de presentar sus propuestas, sea en el SECOP o en persona. Más aún, los licitantes están obligados a presentar una declaración de integridad que indique su compromiso de conducirse honestamente en las diferentes etapas del proceso de contratación. Esta declaración de integridad también debe indicar que los proveedores se abstendrán de mostrar comportamientos que violen directamente la ley, o mediante un tercero. En forma similar al marco legal para adquisiciones y contratos de proveedores y contratistas, la LOPNL tiene también una disposición que requiriere que los participantes en la convocatoria a licitaciones de obras o servicios públicos entreguen una declaración juramentada por escrito. Esta declaración señala que los participantes en convocatorias a licitaciones no violan las disposiciones del artículo 44 de esta ley.

Los contratos de contratación pública contienen garantías de “no corrupción” de acuerdo con la LAACSNL. Sin embargo, durante las entrevistas con la OCDE, los funcionarios públicos mencionaron inquietudes acerca de la veracidad de las garantías de los proveedores. Se supone que estas garantías aseguran que los proveedores no han participado y no participarán en actividades de corrupción en conexión con los contratos. Pero las garantías no se verifican. Además, el proceso se ve como algo administrativo y así se realiza, en lugar de implementarse con una visión estratégica.

Para ser eficaces, los programas de anticorrupción para proveedores requieren que los participantes en los procesos de contratación pública implementen procedimientos internos. Estos procedimientos aseguran que los empleados entienden bien la corrupción y violaciones de integridad. También garantizan que las sanciones se impongan adecuadamente y se comuniquen a cualquier contratista potencial de la empresa. Los requerimientos están diseñados para asegurar que los proveedores de obras futuras cumplan con las reglas actualmente en vigor y eviten situaciones de conflictos de interés y cualquier irregularidad que pudiera dar como resultado actos de corrupción. Estos requerimientos necesitan una fuerte colaboración entre el sector privado y el sector público. Por tanto, el sector público debe proporcionar también capacitación de integridad para el sector privado. Al hacerlo, los funcionarios aseguran el compromiso de los actores del sector privado en las medidas para mantener la integridad de todo el ciclo de contratación pública.

Como se mencionó durante las entrevistas, Nuevo León aún no implementa la capacitación de integridad específica para personal de proveedores. Esto es importante si el estado desea fomentar el compromiso para combatir la corrupción en contratos y subcontratos. Por tanto, como primera iniciativa, Nuevo León puede considerar en su labor de integridad en esta área presentar a los participantes el marco legal aplicable y las sanciones potenciales en caso de violación. Esta introducción debe incluir también una explicación de las razones de las decisiones tomadas en el pasado contra actos corruptos, incluso las acciones que emprendieron la Dirección de Asuntos Legales y las unidades de control.

Más aún, deben implementarse mecanismos en el contexto de un programa anticorrupción para detectar licitaciones amañadas. Si el estado ya emprendió estas acciones, también debe evaluar si su diseño reduce efectivamente el riesgo de licitaciones amañadas en el proceso de contratación. Además de estos mecanismos, deben implementarse iniciativas que busquen asegurar el compromiso de la sociedad civil y el sector privado en prevenir violaciones de integridad y actos de corrupción. Los pactos de integridad, como se describen más adelante en el capítulo, pueden ser herramientas útiles.

6.3. Revisar y adoptar políticas y herramientas para efectuar una evaluación de proveedores de modo que se reduzca la vulnerabilidad a la corrupción de la contratación pública

6.3.1. Nuevo León puede considerar fortalecer los mecanismos de contratación pública implementados para asegurar que las decisiones se tomen con base en lo más benéfico para el interés público

La eficiencia en el proceso de contratación pública puede mejorar los marcos de integridad y reducir la vulnerabilidad a la corrupción. Cuando los fondos se contabilizan y utilizan mejor para los propósitos establecidos, disminuye el riesgo de corrupción. El propósito principal de la evaluación de cotizaciones es determinar la licitación de acuerdo con la metodología de evaluación y selección especificada en el documento de invitación. Se elige la mejor licitación entre todas las entregadas antes del cierre de la licitación en una fecha especificada. Por tanto, la evaluación de la licitación es un paso sensible en todo el ciclo de contratación pública. Una inquietud particular es si se aplican los criterios económicos, sociales y ambientales (por ejemplo, favorecer a licitantes de áreas económicamente en desventaja, utilizar materiales favorables al ambiente, entre otros).

Para asegurar la satisfacción de los requerimientos de las autoridades de contratación, las decisiones de contratación deben tomarse con base en información actualizada. Esta información debe incluir el desempeño potencial y real, de licitantes o contratistas, al igual que información sobre su integridad. Las autoridades contratantes también necesitan información acerca del desempeño en contrataciones anteriores de los licitantes y contratistas (en términos de la entrega de bienes y servicios y de la ejecución de contratos). Por último, las autoridades contratantes necesitan información sobre el desempeño reciente de los licitantes actuales. En algunos países, esta información también se filtra e integra en un nivel gubernamental amplio. Estos países usan herramientas estadísticas de análisis de informes para identificar patrones en las contrataciones. Los resultados de estos análisis se ponen a disposición de los responsables de la formulación de las políticas y del público en general para garantizar el mejor valor por el dinero.

Como se detalla en el Capítulo 2, Nuevo León necesita replantear su proceso de contratación. El proceso actual de adquisición del estado se basa en papeleo, y no todas las actividades de contratación utilizan tecnologías de información y comunicación. De hecho, los funcionarios públicos afirman que la información accesible en el SECOP, por ejemplo, se documenta en papel y después se carga a la plataforma como archivo PDF. El proceso actual de revisión de requerimientos técnicos y financieros, cumplimiento con la legislación actual, contratos, inspección y pago no se intercambian en línea.

Más aún, si bien las actividades de contratación electrónica pueden ser accesibles en Internet, es importante que las compras se planeen de forma adecuada para garantizar el mejor valor por el dinero, y que los presupuestos se asignen bien a cada entidad. El estado en la actualidad centraliza sus actividades de contratación en la Secretaría de Administración, la cual realiza la mayoría de las compras para las entidades y secretarías del sector público. Las excepciones a esto son la Secretaría de Seguridad Pública, la Procuraduría General de Justicia y entidades paraestatales sin acuerdo con la SA. Si bien esta centralización parece una buena opción por aumentar la eficiencia de la contratación pública en el estado, todavía existen altos riesgos de violaciones de integridad y corrupción. De hecho, no todas las entidades y paraestatales han integrado sus adquisiciones en el sistema centralizado. Actualmente se utiliza solo para comprar bienes como papel, papel higiénico y tinta para impresoras, y para contratar servicios de limpieza.

La información recabada durante las dos visitas de la OCDE mostró que no existe una planeación de compras real ni un control eficaz de los gastos de las entidades del sector público en Nuevo León. Esto abre la puerta a diferentes violaciones de integridad. También impide que el estado obtenga un mejor valor por el dinero. Además, las compras no se realizan con base en análisis de mercado, aunque es un requerimiento según el marco legal de adquisición de Nuevo León (con la excepción de adjudicaciones directas).

Actualmente, como se confirmó durante las visitas de recopilación de información de la OCDE, los criterios de evaluación utilizados para adquirir bienes en Nuevo León no se basan en análisis de mercado sino en una metodología binaria, como se detalla en el Capítulo 2. Esta metodología no necesariamente es adecuada para todo tipo de compras. Sin análisis de mercado, los funcionarios de contrataciones públicas no entenderán realmente cómo funciona el mercado de suministros. Tampoco pueden tener una idea de la dirección en la cual el mercado va, ni de la competencia y los proveedores clave del mercado. Sin un cierto análisis del mercado, el estado no será capaz de planear adecuadamente sus compras futuras. Así, es necesario incluir este atributo en la estrategia de contratación pública del estado.

Una consideración adicional para evaluar eficazmente a los proveedores es tenerlos registrados de forma adecuada en el padrón de proveedores, y asegurar que su información esté debidamente cargada en el SECOP o en la plataforma interactiva de obras públicas. Como ya se detalló, este registro todavía está en papel. Este proceso tiene un impacto en la precisión de la información, pues no se carga ni actualiza en forma sistemática. Solo cuando las adquisiciones se realizan con fondos federales, la contratación se realiza electrónicamente. En estos casos, los proveedores solo interactúan con funcionarios públicos. Sin embargo, su registro en la lista de proveedores todavía se hace en persona.

Como no todas las órdenes o solicitudes de compras se hacen por medio de la SA, no se negocian por parte de expertos que trabajan en esta secretaría, sino directamente por las unidades solicitantes. Estas unidades no tienen necesariamente la mejor experiencia y conocimiento del mercado. Esto a su vez puede afectar la capacidad del gobierno para negociar el mejor precio por bienes y servicios. Para evaluar de manera adecuada a los proveedores y lograr mayor valor por el dinero se requiere que Nuevo León reconsidere su programa de adquisición anual para las entidades del gobierno central y paraestatales. El programa de compras debe planearse estratégicamente y estar disponible para consulta. El gobierno también debe utilizar un formato más sencillo, y sincronizar y estandarizar el uso de tecnologías para todas las etapas de la contratación pública. Puede hacer esto mediante una plataforma electrónica con diversas aplicaciones que permitan a los ciudadanos, participantes y funcionarios públicos tener acceso a información completa. También puede ser conveniente que el estado firme acuerdos marco cuando sea adecuado y factible.

Otras medidas pueden también aumentar la eficiencia. Los catálogos electrónicos con productos y servicios disponibles que puedan verse y comprarse en formato electrónico, compras dinámicas, subastas electrónicas, adquisiciones conjuntas y contratos con opciones que garanticen el desempeño del proveedor son algunos ejemplos. Nuevo León necesita ver todo el proceso de contratación como ejercicio estratégico, no como palomear listas. El estado necesita avanzar completamente desde un registro en papel hasta un método electrónico de contratación. Como ya se mencionó, también debe adoptar herramientas electrónicas mejoradas, como catálogos electrónicos, los cuales son una herramienta fuerte para evitar corrupción, malversación y desperdicio de fondos públicos.

Por último, para determinar el mejor valor de las licitaciones en forma precisa, debe seguirse un proceso lógico de evaluación sistemático que cubra todos los aspectos de un proceso de evaluación. Para lograr esto, Nuevo León puede hacer obligatorio que los funcionarios públicos de contratación generen y usen una lista de verificación de requerimientos. Los funcionarios después consultarían la lista para la evaluación de cada licitación.

6.4. Garantizar la rendición de cuentas y la supervisión respecto de las sanciones impuestas a proveedores en caso de violaciones de integridad

6.4.1. Nuevo León puede considerar mejorar las funcionalidades de su página de Internet actual para proveedores en lista negra, y asegurar que esta información se publique en forma oportuna en el SECOP. Nuevo León también puede hacer esta información accesible a través de diferentes enlaces para que diversos actores tengan acceso a ella

En Nuevo León, los participantes en contrataciones del sector privado pueden ser sancionados con multas y descalificaciones si infringen las disposiciones de la LAACSNL y la LOPNL. Estas infracciones se vinculan a faltas de cumplimiento con el marco regulatorio, así como a violaciones de integridad. De acuerdo con el artículo 92 de la LAACSNL, las sanciones las impone la Contraloría y Transparencia Gubernamental o la unidad de control interno, según la persona y entidad involucradas. Estas sanciones pueden imponerse desde un periodo de tres meses hasta cinco años. Las sanciones varían desde advertencias a descalificación o multa, dependiendo de la gravedad de la conducta inadecuada y la existencia de fraude. En otras situaciones, la descalificación puede acompañarse de sanciones acordadas en los contratos, o medidas de reparación por daños causados a las instituciones públicas. En caso de obras públicas, que se regulan con la LOPNL, las sanciones las establece la Contraloría pero las impone la secretaría o la autoridad contratante. Los proveedores y participantes pueden solicitar su reintegración a la lista de proveedores.

El Director Jurídico necesita estar informado de estos procedimientos, pues es el responsable del padrón de proveedores sancionados y descalificados. Las sanciones se publican a través del SECOP y en la UCC en el sitio de Internet de la secretaría, entidad o unidad administrativa correspondiente.

El artículo 98 de la LAAACSNL se refiere a delitos menores, los cuales se sancionan con multas de 50 a 500 veces el salario mínimo general diario en vigor en el municipio económico metropolitano de Monterrey en el momento de la infracción. Para ofensas graves, el artículo 97 de la LAACSNL establece sanciones de 100 a 1 000 veces el salario mínimo general diario en vigor en Monterrey. Asimismo, los delitos graves se sancionan con una multa y descalificación del proveedor. Las sanciones impuestas a proveedores están disponibles en el SECOP, pero no existe posibilidad de tener acceso a la resolución emitida por la Contraloría General. Esto está mal, pues esta información ayudaría a futuros proveedores a saber y comprender el razonamiento de la decisión de imponer sanciones. En caso de las sanciones aplicables por violaciones de la LOPNL, son las secretarías o entidades contratantes las encargadas de imponer las sanciones. Estas sanciones varían de 50 a 100 veces el salario mínimo general diario a un máximo de 200 a 500 veces el salario mínimo general diario. En la actualidad no existe registro local en donde la información de estas sanciones se haga disponible públicamente.

La lista de proveedores en lista negra está accesible a través de la página del gobierno de Nuevo León, donde se publica la información de licitaciones. Para cada proveedor, se menciona esta información: nombre, número de registro de la empresa, tipo de violación o infracción, duración de la sanción, fecha de publicación en la lista negra, organización gubernamental que impuso la sanción y la razón de la misma. La información revelada debe estar completa, y se espera que permita a los funcionarios identificar áreas potenciales de riesgos y organizaciones que podrían necesitar adoptar medidas correctivas.

Aunque la lista de proveedores en lista negra es muy accesible, la lista de proveedores sancionados es muy corta debido a información incompleta. Esto constituye un verdadero desafío para los funcionarios públicos que seleccionan licitantes y los que supervisan el proceso de contratación pública. En el caso de obras públicas, no hay posibilidad de consultar qué empresa privada fue sancionada, pues no hay registro público disponible para consulta.

Para facilitar el acceso a información a la lista de proveedores sancionados, Nuevo León puede considerar agregar un buscador a la página. Si el estado hace esto, también puede agregar filtros en el futuro para facilitar el acceso a la información. Nuevo León también puede considerar agregar la capacidad de descargar documentos que contengan resoluciones que sancionen a empresas privadas. Este tipo de funcionalidad ayudaría a los funcionarios públicos en las unidades de control interno, así como a los de la dirección de la Contraloría, a determinar más fácilmente las multas por imponer y determinar el periodo de descalificación.

Como la contratación pública está sujeta a diferentes reglas según la fuente de fondos asignados, los funcionarios públicos necesitan también consultar CompraNet para confirmar si los proveedores están en la lista negra. Esto representa una tarea adicional que los funcionarios deben ejecutar para garantizar la integridad del proceso de contratación pública. Los funcionarios públicos necesitan verificar ambas listas antes de adjudicar un contrato, la publicada en CompraNet y la del SECOP. Esto puede ser difícil para los funcionarios, pues el registro del SECOP no se actualiza en forma sistemática. Nuevo León debe resolver estos problemas, pero sin dejar de requerir que los funcionarios verifiquen las listas negras antes de adjudicar contratos. Más aún, Nuevo León debe considerar la implementación de una iniciativa semejante para las actividades de obras públicas, así como acciones para mejorar la interconexión del sistema entre CompraNet y SECOP.

6.5. Hacer partícipes activamente al sector privado y a la sociedad civil para mejorar la transparencia y garantizar la rendición de cuentas de todos los actores en el ciclo de contratación pública

La contratación pública depende de la sociedad que debe existir entre el gobierno y el sector privado para crear el mercado de contratación pública. En este mercado, el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bienes, obras o servicios necesarios. En consecuencia, se requiere transparencia que permita a los gobiernos y ciudadanos participar de forma mutuamente responsiva, y de este modo se cree un sistema de contratación pública más responsable. En este sentido, los bajos niveles de transparencia y rendición de cuentas en el sistema de contrataciones públicas compromete el uso eficaz de recursos y fondos públicos. Las violaciones de integridad, por otro lado, debido a su complejidad necesitan un compromiso activo y esfuerzos del gobierno, sector privado y la sociedad civil para abordar y manejar de forma adecuada estas violaciones.

La sociedad civil y los ciudadanos pueden tener un papel de supervisión y monitoreo en la contratación pública. Al operar como una clase de control social directo en las actividades gubernamentales, la sociedad civil y los ciudadanos pueden ayudar a incrementar más la transparencia en las actividades de gobierno y restaurar la confianza pública en el sistema.

Garantizar transparencia requiere que las entidades de compra pública proporcionen un acceso adecuado y oportuno a la información relevante en cada fase del ciclo de contratación pública. Al hacerlo, estas entidades deben revelar información para promover la competencia. Las entidades de contratación pública deben tener políticas, requerimientos y justificaciones claros para determinar qué información debe hacerse disponible en forma pública o considerarse confidencial. Esta información debe ser accesible y gratuita en el portal en Internet centralizado; la información del sitio de Internet también debe operar con estándares de datos abiertos. Los proveedores deben proporcionar una transparencia adecuada en las relaciones de subcontratación y hacer esta información públicamente disponible. La OCDE recomienda que la información sea de libre acceso para todas las partes interesadas, inclusive proveedores potenciales nacionales y extranjeros, sociedad civil y el público en general. Al hacer esto, los funcionarios pueden garantizar un acceso abierto a la información de contratación pública y visibilidad del flujo de fondos públicos desde el inicio del proceso de presupuesto hasta el final del ciclo de contratación pública (OECD, 2015[2]).

6.5.1. Promover la transparencia de actividades de contratación pública con tecnologías de información

Nuevo León puede considerar mejorar las funcionalidades de sus diferentes plataformas digitales de modo que la información de contrataciones sea más accesible y utilizable para todas las partes interesadas, y para asegurar la rendición de cuentas

La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad es el órgano principal a cargo del diseño de transparencia y políticas de integridad. Una de sus funciones principales es formular, coordinar, supervisar y evaluar las políticas de acceso a la información y transparencia. También tiene la tarea de asegurar la rendición de cuentas e integridad de las decisiones gubernamentales. Otras funciones de esta dirección implican la coordinación con todas las secretarías y entidades de la administración púbica para modernizar el control y dar seguimiento a sistemas para verificar y auditar los procesos del servicio público. Así, la dirección trabaja para fortalecer los programas de prevención y rendición de cuentas; diseñar programas y acciones para promover la legalidad y transparencia en la administración pública; mejorar la rendición de cuentas; promover el acceso a toda la información generada por el gobierno; garantizar el acceso a información pública a cualquier persona; y emitir y supervisar la implementación de políticas y lineamientos de secretarías, entidades y tribunales con el fin de asegurar su cumplimiento con la ley de transparencia. Esta dirección también es responsable de revisar y coordinar en forma conjunta con las secretarías que reciben solicitudes, reclamaciones, reportes, sugerencias y recomendaciones de los ciudadanos. La dirección ayuda a estas secretarías a hacer seguimientos y establecer programas para cumplir con los compromisos establecidos en el Código de Ética. Estos compromisos incluyen promover valores éticos que deben observarse en la entrega de servicios a ciudadanos. Por último, la dirección promueve políticas y programas sobre gobernanza electrónica que permitan una transparencia firme de las funciones públicas y facilite las relaciones con los ciudadanos (Art 33 de la Ley Orgánica).

Como se ha visto en capítulos previos de este estudio, los procesos de contratación pública son principalmente administrados por la SA. Esta secretaría lleva a cabo procesos de adquisición de bienes y servicios para las 21 entidades de la administración central y 24 entidades paraestatales con las cuales ha firmado un acuerdo de cooperación. La adquisición de obras públicas se hace por conducto de INFRA o la división de adquisición de paraestatales específicas, como Agua y Drenaje, ICIFED y la REA. La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad de la Contraloría General debe coordinarse con estas entidades para asegurar que la información cargada en las diferentes plataformas se registre sistemáticamente y se utilice el formato adecuado. La Oficina del Subsecretario de Tecnologías administra una base de datos. Así, facilita la publicación de información y la creación de cuentas de usuarios para proveedores y negociadores en los portales de contratación pública.

Como se mencionó en el Capítulo 2, Nuevo León utiliza cuatro métodos de contratación disponibles como se establece en el marco legislativo actual, pero sobre todo usa las adjudicaciones directas. Si el estado continúa con esta práctica, necesitará que la información disponible se actualice tanto como sea posible para ser eficaz. Como se observó en secciones previas, los funcionarios de contrataciones públicas necesitan más especialización, y pueden beneficiarse del acceso a lineamientos y manuales detallados. Estos recursos deben estar disponibles para su consulta. Además, los ciudadanos y participantes deben tener acceso a esta información para observar el proceso completo. Esta información está disponible en Internet pero no es fácilmente accesible, pues no tiene un buscador sencillo.

El GENL intenta centralizar el proceso para efectuar contratación pública. Una gran parte de la adquisición pública aún se realiza con un mecanismo descentralizado, mediante las dos plataformas digitales no integradas, SIREGOB y SECOP. El alcance y contenido de los procesos de contratación varían en estas plataformas, y diferentes actores intervienen según el método utilizado para la contratación pública. Como se mencionó en el Capítulo 5, si bien las plataformas se sincronizan automáticamente, no existe una validación de esta sincronización. Esto señala otra debilidad del proceso de contratación.

Cuando se abren las licitaciones en una audiencia, también se transmiten por Facebook (los licitantes con información incompleta quedan descalificados de inmediato). Después, las autoridades contratantes responden preguntas técnicas y dan una evaluación técnica. Esta evaluación la revisa el Comité de Adquisiciones, que tiene la facultad de aprobación. Nada de esta información está accesible en la página de Internet del gobierno ni en el SECOP, que se supone recaba toda la información relacionada con la contratación pública.

El padrón de proveedores y la lista negra de proveedores están también disponibles en un formato electrónico en la página de Internet general del gobierno central. La Dirección de Transparencia Gubernamental y Calidad de la Contraloría es responsable del padrón y de la lista. En el caso de la lista negra de proveedores, se redirige a los usuarios al SECOP. Como la información se ingresa principalmente en forma manual en estas diversas bases de datos electrónicas, hay un alto riesgo de errores y demoras para tener acceso a la información. Nuevo León debe, por tanto, urgentemente pensar en mejorar sus plataformas actuales para dar acceso a todos los actores a la información que necesitan. La información disponible en estas bases de datos electrónicas debe abarcar todas las categorías de bienes, servicios y obras públicas, lo que no es actualmente el caso. Conforme repara sus bases de datos electrónicas, Nuevo León podría mejorar también la segunda versión del SECOP. Si lo hace, debe asegurar que las funcionalidades existentes se actualicen para permitir el ingreso de datos relevantes que podrían ayudar no solo a los funcionarios públicos, sino también a los proveedores. Si tanto funcionarios como proveedores obtienen acceso a estos datos, estarán en posición de tomar decisiones informadas. Los funcionarios tendrán entonces mejores posibilidades de participar en el proceso de adquisición pública y elegir la mejor oferta para el estado.

Nuevo León también puede considerar, por ejemplo, la elaboración de una serie de recursos adicionales que describan cómo funcionan los procesos de contratación del estado. Los recursos pueden presentarse en el sitio de Internet del gobierno central o en el SECOP, y puede dirigirse a ciudadanos y proveedores. Esta información podría también ser útil para asegurar una comprensión común del proceso de integridad completo para el personal recién reclutado. Esta herramienta puede adoptar la forma de preguntas y respuestas, lo que ayudaría a los proveedores en el proceso de adquisición. También apoyaría a asociaciones de negocios y sus asesores a comprender las regulaciones y procesos de contratación pública. En la actualidad, la única oportunidad que los proveedores tienen para plantear preguntas y pedir aclaraciones es durante las juntas de aclaración. Estas preguntas y respuestas pueden colocarse en el SECOP. Se acompañarían de guías y manuales sobre temas específicos, para que los proveedores y autoridades hagan el mejor trabajo posible (especialmente los proveedores externos e internacionales, quienes tal vez no conozcan las prácticas o las leyes locales). Esta información en Internet debe ser gratuita y accesible sin ningún requerimiento de registro. Colombia usa un sistema así; incluso se han elaborado videos sobre el sistema electrónico de contratación de Colombia para mostrar a los proveedores cómo funciona el sistema.

6.5.2. Incrementar la participación de la sociedad civil en actividades de contratación pública

Nuevo León puede considerar mejorar los mecanismos de transparencia para asegurar la participación de la sociedad civil en el proceso de contratación pública e involucrarse en el combate contra la corrupción

La supervisión de los ciudadanos y la sociedad civil en la contratación pública es esencial. En primer lugar, estos dos grupos pueden desempeñar un papel de escrutinio y monitoreo. En segundo lugar, su involucramiento incrementa más la transparencia en las actividades gubernamentales y, así, restaurar en cierto grado la confianza pública en el gobierno. De hecho, los marcos legal y regulatorio en Nuevo León pueden servir para establecer la obligación u oportunidad para que el gobierno consulte con el público durante el proceso de planeación de adquisición (por ejemplo, antes de adquisiciones de gran escala, o ambiental, o socialmente sensibles). En algunos países, se permite o estimula a los ciudadanos —en condiciones claramente especificadas y sujetos a firmar una declaración de confidencialidad— a actuar como observadores en procedimientos de contratación. Nuevo León puede considerar permitir a los ciudadanos estar involucrados oficialmente en el monitoreo del desempeño y finalización del contrato de adquisición (por ejemplo, mediante la aplicación de técnicas innovadoras, como geoetiquetado o en el contexto de auditorías sociales) (OECD, 2016[24]).

Nuevo León lanzó varias iniciativas para asegurar la transparencia y la participación de la sociedad civil en procesos de contratación pública. Su marco legal está compuesto de dos regímenes y contiene algunas reglas que permiten la participación ciudadana durante el proceso de contratación. De hecho, la LAACSNL contiene una disposición similar a la federal que permite a los ciudadanos participar en todas las etapas de la licitación pública por encima de un cierto umbral como forma de promover el escrutinio público. Los ciudadanos también pueden participar en casos determinados por el Comité de Adquisiciones, debido al impacto del contrato en los programas de secretarías, entidades o unidades administrativas. A diferencia de la LAACSNL, la LOPNL no contiene ninguna referencia a testigos sociales.

La información obtenida durante las visitas de recopilación de información de la OCDE mostró que existen actualmente solo 13 testigos sociales del proceso de contratación pública registrados en el estado (de los 21 que recibieron capacitación).Sus nombres están actualmente disponibles en Internet en la página promovida por la Dirección de Transparencia de la Contraloría General. De acuerdo con funcionarios públicos, el bajo número de ciudadanos interesados en actuar como testigos sociales se debe a la falta de divulgación de este programa. Además, el público tiene poca información sobre el monitoreo de los resultados del programa o de que los reportes de los testigos sociales se hacen públicos. Otro problema es que los testigos sociales trabajan como voluntarios. Su labor también requiere una comprensión firme del proceso de contratación pública completo, lo que desanima a los ciudadanos a ser voluntarios. Si bien los testimonios de los testigos sociales se publican en Internet 10 días después de su participación en el proceso de contratación, el número de irregularidades detectadas y las medidas correctivas implementadas no se hacen disponibles al público. Esto tiene un impacto en la percepción de la contribución real de estos testigos para mejorar los procesos de contratación pública. Por tanto, Nuevo León puede pensar en establecer una estrategia para involucrar a más ciudadanos como testigos sociales. Un componente de la estrategia puede ser, por ejemplo, otorgar una certificación como testigo social. Otra sería darles una compensación por sus servicios, como tarjetas de transporte.

Además de las iniciativas reguladas para asegurar la participación de la sociedad civil en la contratación pública, Nuevo León actualmente implementa un portal de transparencia. En este portal, los ciudadanos pueden consultar todos los contratos de obras públicas desde 1999 a la fecha, inclusive las empresas adjudicadas, pero no el catálogo de precios unitarios. El estado implementa este portal junto con la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León (CTAINL), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI), y tres organizaciones no gubernamentales. Este sitio de Internet permitirá a ciudadanos y empresas tener acceso a adjudicaciones. Sin embargo, como se encuentra estructurado actualmente, el portal no proporciona información de ofertas presentadas durante el proceso de licitación de años previos. Un problema adicional es que esta información no está enlazada al SIDEGOB ni al SECOP. Si los ciudadanos desean monitorear el ciclo de contratación pública completo, necesitan consultar cada base de datos independientemente. Esto plantea un problema, pues usan diferentes formatos y los ciudadanos necesitan descargar toda esta información para tener una imagen completa del proceso de contratación pública.

En 2016, Nuevo León creó el Registro Estatal de Contratistas (REC) con el propósito de hacer accesible la información acerca de empresas de construcción que participan en procesos de licitación. El estado también trabajó para clasificar a los contratistas en el registro para asegurar las mejores propuestas para el estado en procesos de obras públicas. Este nuevo registro está accesible en Internet. Los usuarios también tienen acceso a él directamente en la página de Internet, la cual proporciona información de bases de prelicitación, observaciones hechas por proveedores, solicitud de licitaciones, requerimientos económicos y técnicos, y contratos adjudicados para obras públicas. El registro en línea facilita a los licitantes participar en obras públicas, y el estado debe responder en 30 días, de acuerdo con la legislación actual. Sin embargo, la información contenida en este registro actualmente no está accesible para consulta pública. En este sentido, Nuevo León debe considerar hacer accesible a todos esta información, pues este registro se utiliza para compilar y almacenar información legal y financiera sobre proveedores, el campo de actividad en términos de categorías de bienes y servicios que pueden suministrar, su desempeño en contratos públicos y sanciones impuestas en caso de violaciones de integridad.

La información disponible en Internet sobre contrataciones en obras públicas está actualmente accesible para consulta. Proveedores, ciudadanos y sociedad civil que consulten el sitio de Internet pueden también solicitar información de las publicaciones más recientes de contratación pública en obras públicas.

También se han emprendido otras iniciativas para que los ciudadanos supervisen los gastos públicos en sus localidades. Un ejemplo es el programa “Obras a la vista de todos”, que permite a los ciudadanos conocer con detalle los proyectos de obras públicas ejecutados en sus comunidades. Con este programa, los ciudadanos tienen acceso a transmisiones públicas de licitaciones y decisiones a través de plataformas de medios sociales, como Facebook.

Además de estas iniciativas gubernamentales cuyo propósito es dar acceso a los ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil y empresas a datos de procesos de contratación pública, los ciudadanos y la sociedad civil emprendieron también otras iniciativas. Estas iniciativas pretenden mejorar la administración pública, crear una cultura de legalidad, incrementar la transparencia y combatir la corrupción en Nuevo León. Algunas de estas iniciativas son: Gober ¿Cómo Vamos?; Alcalde, ¿Cómo Vamos?; Hagámoslo Bien y Haz Corto con la Corrupción. Estas iniciativas pretenden combatir la corrupción y restaurar la confianza del público en las decisiones del gobierno.

Si bien el gobierno realiza esfuerzos para asegurar el acceso de ciudadanos y la sociedad civil a la información y datos abiertos, todavía hay obstáculos. Como muchas de estas iniciativas del gobierno son recientes, los ciudadanos aún no son parte real del proceso. También parece que aunque estas iniciativas pretenden permitir efectivamente a los ciudadanos y la sociedad civil cumplir un papel de supervisión, no se permite a los ciudadanos participar de verdad en la toma de decisiones o el monitoreo de la contratación pública.

Son vitales los mecanismos para asegurar un diálogo abierto y constante entre el gobierno, proveedores, asociaciones de negocios y ciudadanos. Estos mecanismos ayudan a reforzar la comprensión mutua de los factores que influyen en el mercado de adquisiciones. También ayudan a los ciudadanos no solo a monitorear el proceso de contratación, sino a proponer ideas al gobierno sobre cómo mejorar la transparencia y la imparcialidad, y mejorar el ciclo de contratación pública. En la actualidad, el problema principal que parece que enfrentan las empresas privadas es que no reciben información a tiempo sobre las licitaciones públicas y otras decisiones relacionadas con la contratación pública. Esto significa que, en muchas ocasiones, no pueden siquiera ser parte del proceso de contratación.

Para asegurar la divulgación de reglas de integridad y permitir a los ciudadanos y sector privado supervisar y monitorear en forma eficaz las actividades de contratación pública, Nuevo León puede considerar utilizar pactos de integridad. Los pactos de integridad extienden los estándares de integridad aplicables a funcionarios públicos a los actores del sector privado. Esto ocurre en el contexto de proyectos de contratación pública mayores que requieren el involucramiento activo de grupos de la sociedad civil. Hay una referencia de ejemplos existentes en países alrededor del mundo en el Cuadro ‎6.7.

Cuadro ‎6.7. Ejemplos de uso de pactos de integridad en diversos países

Países

Objetivo de estos pactos de integridad

Alemania

Se implementó un Pacto de Integridad para la construcción del Aeropuerto Internacional Schönefeld en Berlín, proyecto con un valor de € 2.4 miles de millones

Corea del Sur

El modelo de pacto de integridad coreano destaca la protección de denunciantes y la creación de un sistema de ombudsman para llevar a cabo el monitoreo externo independiente

India

Los pactos de integridad son parte esencial del Borrador de la Estrategia Nacional Anticorrupción. La Comisión de Vigilancia Central (CVC) emitió la Directriz 008/CRD/013, que se refiere a la implementación de pactos de integridad como “procedimientos de operación estándar” en contratos de compras de cualquier departamento de gobierno importante

Indonesia

Se adoptaron y aplicaron pactos de integridad a contratos de gobiernos locales hasta en 20 distritos

Italia

Se introdujeron pactos de integridad en el nivel municipal en el Consejo Ciudadano de Milán

México

Transparencia Mexicana implementó pactos de integridad en más de 100 contratos, con valor aproximado de USD 30 mil millones en total

Reino Unido

Se adoptaron e implementaron pactos de integridad con un enfoque particular en el sector de la defensa.

Fuente: (OECD, 2016[9]).

6.6. Propuestas de acción

Nuevo León ha hecho notables esfuerzos para incrementar la integridad y transparencia de sus actividades del sector público. A pesar de muchos esfuerzos dirigidos para proveer un marco institucional, legal y regulatorio para evitar la corrupción y manejar adecuadamente los conflictos de interés, la confianza de los ciudadanos en las instituciones y actividades gubernamentales permanece baja. Al mismo tiempo, la percepción pública de corrupción gubernamental es alta en el estado, como reportan varias organizaciones de la sociedad civil.

Nuevo León ha emitido varias iniciativas para cumplir con su compromiso de combatir la corrupción y promover la integridad en el sector público. Sin embargo, aún hay trabajo por hacer. Nuevo León puede mejorar las medidas emprendidas e implementar nuevas. Estos esfuerzos pueden incluir: medidas dedicadas y a la medida contra la corrupción; medidas semejantes para manejar conflictos de interés en actividades de contratación pública; reporte de violaciones de integridad y comportamientos de corrupción; medidas para crear un marco de contratación pública normativo e institucional eficiente y coherente; e iniciativas para crear capacidad y generar iniciativas de concientización.

En ese sentido, para mejorar la integridad de su sistema de contratación pública, Nuevo León debe emprender las siguientes acciones.

Mejorar el marco de políticas públicas para abordar problemas de integridad en procesos y actividades de contratación pública en el estado.

  • Nuevo León debe considerar fortalecer su compromiso para combatir la corrupción al elaborar estrategias para la contratación pública.

  • Nuevo León puede beneficiarse al mejorar las reglas de integridad para establecer un marco legal coherente para la integridad y prevención de corrupción.

Establecer mecanismos eficaces para mejorar la integridad en todo el ciclo completo de contratación pública en Nuevo León mediante la implementación de un sistema congruente y coherente de integridad y una gestión más fuerte del sistema de conflictos de interés.

  • Nuevo León debe considerar la elaboración de un código de ética para funcionarios de contratación pública que guíen su conducta durante el ciclo completo de contratación pública, así como proporcionar lineamientos prácticos a funcionarios de contratación pública y proveedores.

  • Nuevo León debe considerar adoptar una definición clara de conflicto de interés para gestionar de manera eficaz los conflictos de interés en actividades de contratación pública y asegurar el uso de fondos públicos en forma eficiente.

  • Nuevo León debe mejorar su sistema interno de reportes y denunciantes para salvaguardar el interés público y garantizar la eficiencia en las actividades de contratación pública al reforzar los mecanismos que protegen el anonimato y evitan represalias.

  • Nuevo León debe considerar la divulgación de bienes e intereses como mecanismo para prevenir conflictos de interés y violaciones de integridad en el ciclo de contratación pública.

  • Nuevo León debe realizar esfuerzos para proporcionar capacitación específicamente sobre integridad en contratación pública para mejorar la integridad de su fuerza laboral en contratación pública y el proceso completo.

  • Nuevo León puede beneficiarse al implementar programas anticorrupción para proveedores como mecanismo adicional para mejorar la integridad de las actividades de contratación pública.

Revisar y adoptar políticas públicas y herramientas para efectuar una evaluación de proveedores con el fin de reducir la vulnerabilidad a la corrupción de sus actividades de contratación pública.

  • Nuevo León debe considerar fortalecer los mecanismos de contratación pública implementados para asegurar que las decisiones de contratación pública se tomen pensando en lo más benéfico para el interés público.

Asegurar la rendición de cuentas y el control en relación con las sanciones impuestas a proveedores en caso de violaciones de integridad.

  • Nuevo León debe considerar mejorar las funcionalidades de su actual página de Internet para proveedores en lista negra, y asegurar que esta información se publique en el SECOP en forma oportuna. Nuevo León también puede hacer que esta información esté accesible a través de diferentes vínculos para que todos los actores tengan acceso a ella.

Involucrar activamente al sector privado y a la sociedad civil para mejorar la transparencia y garantizar la rendición de cuentas de todos los actores en el ciclo de contratación pública

  • Nuevo León debe considerar mejorar las funcionalidades de sus diferentes plataformas digitales para que la información de adquisiciones sea más accesible y utilizable para todas las partes interesadas, y para garantizar la rendición de cuentas.

  • Nuevo León debe considerar mejorar los mecanismos de transparencia para asegurar la participación de la sociedad civil en los procesos de contratación pública y también en el combate a la corrupción.

Referencias

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