Capítulo 4. Mejorar la profesionalización y capacidad del personal de contrataciones públicas en Nuevo León

En este capítulo la atención se dirige al personal de contrataciones públicas de Nuevo León; es decir, los funcionarios públicos que efectúan los procesos cotidianos de adquisiciones. Se analizan dos áreas: en primer lugar, la estrategia general para incrementar la capacidad de los trabajadores de adquisiciones públicas en Nuevo León; en segundo, se brindan ideas para que un sistema de trayectoria profesional basado en méritos ayude a los funcionarios a manejar mejor los desafíos cambiantes. Además, en este capítulo se evalúa la adaptación de las reglas generales del sector de servicios públicos de Nuevo León a un contexto de contratación pública, así como el grado al que la adquisición pública es considerada como una profesión en Nuevo León. Por último, en el capítulo se identifican mecanismos que puede aplicar Nuevo León para garantizar la profesionalización continua de la contratación pública.

  


En este capítulo se analiza la capacidad de los funcionarios públicos que efectúan procesos de adquisición pública en Nuevo León para desempeñar sus funciones conforme están definidas por la ley y las regulaciones estatales. Para que estas leyes y regulaciones sobre adquisición pública surtan total efecto, los funcionarios de adquisición pública deben tener las habilidades necesarias. Además, se requiere que haya la cantidad suficiente de funcionarios de adquisición pública para manejar todos los procesos de contratación pública en Nuevo León.

Una buena contratación pública no se puede llevar a cabo sin funcionarios conocedores y hábiles. Equipar a la persona de adquisición pública con mayores habilidades y conocimiento puede fomentar mejoras en otras áreas. Por ejemplo, con el fin de que la adquisición pública en Nuevo León alcance su potencial como función estratégica, el estado necesitará funcionarios bien capacitados que manejen sus programas. Es clave el conocimiento especializado en todas las fases del ciclo de contratación pública. Todas las tareas se deben ejecutar con habilidad.

En consecuencia, varios países se esfuerzan cada vez más para contratar y capacitar compradores públicos más profesionales conforme enfrentan desafíos similares (OECD, s.f.[1]):

  • La contratación pública evoluciona de ser una función administrativa a estratégica.

  • Las reglas de contratación pública son complejas.

  • La contratación pública y su fuerza laboral son multidisciplinarios.

  • Ser comprador público no siempre se considera una profesión.

Hay varias estrategias ensayadas y probadas para enfrentar estos desafíos. Con base en estas prácticas adecuadas, en este capítulo se proponen dos áreas de acción principales:

  1. Establecer un marco estratégico para una fuerza laboral profesional de contratación en Nuevo León.

  2. Establecer un sistema de trayectoria laboral basado en méritos para los compradores públicos que se encuentren aptos para el manejo de los desafíos cambiantes.

4.1. Establecer un marco estratégico para una fuerza laboral profesional de contrataciones en Nuevo León

Nuevo León puede crear y cultivar una función de contratación pública que se considere más una profesión y menos una función administrativa. El estado puede lograr esto al equipar a los compradores con la capacidad adecuada en términos tanto de habilidades como de la cantidad adecuada de funcionarios de adquisición en el sistema. Al hacerlo, el estado estará en mejor posición de efectuar contrataciones públicas eficientes y eficaces. Actualmente, la fuerza laboral de adquisiciones parece carecer de capacidad en términos tanto de cantidad como de habilidades. No hay un marco confiable para desarrollar la capacidad de los compradores públicos, ni de aplicar capacitación de manera estratégica y estructurada.

Al diseñar e implementar un marco de referencia para desarrollar la capacidad de la fuerza laboral de Nuevo León, el gobierno estatal puede aprovechar el potencial total de sus compradores. El marco consistiría en una estrategia para mejorar la capacidad y descripciones de puestos con base en competencias. Al desarrollar y conducir actividades sistemáticas de mejora de capacidad, dirigidas a las necesidades específicas de los compradores públicos de Nuevo León, el gobierno incrementaría la eficiencia de sus compradores.

4.1.1. Hacia un comprador público profesional

La calidad de la contratación pública depende en gran medida de las competencias del comprador en particular. En el proceso de adquisición cotidiano, es el funcionario de escritorio quien toma las decisiones cruciales que marcan la diferencia entre adquisiciones eficaces y efectivas y las que son un desperdicio. Al mismo tiempo, si bien las compras más pequeñas y menos complejas requieren poca habilidad especializada, los casos de compras complejas solo se pueden negociar en forma benéfica para el público si el comprador que maneja el caso tiene el conocimiento profesional para hacerlo.

No es una sorpresa que la contratación pública cada vez se reconozca más como profesión en sí misma. Varios organismos internacionales han elaborado guías para definir y promover lo que constituye un comprador público profesional. Un ejemplo del Reino Unido (véase el Recuadro ‎4.1, a continuación) representa este impulso de varios países para reconocer más la contratación pública como una profesión.

Recuadro ‎4.1. Creación de una comunidad de profesionales de compras en el Servicio de Contratación Pública del Reino Unido

El Servicio de Contratación Pública (GPS) definió una estrategia para crear la profesión de contratación pública en el gobierno. Aunque el GPS no certifica a los funcionarios de la contratación, tiene la intención de crear una “comunidad de funcionarios de la contratación” que se distinga por poseer competencias fundamentales que incluyan la comprensión de propulsores comerciales (como utilidades, márgenes, accionistas, modelos de costos, costos totales de las contrataciones y costos de todo el ciclo de vida), junto con conocimientos y entendimiento de la contratación y del derecho contractual.

Se estimula a los funcionarios de la contratación a que promuevan su desarrollo profesional en forma continua. Estar afiliado al GPS da importancia a la contratación como profesión y la presenta como opción profesional atractiva; contribuye a aumentar la capacidad en la profesión mediante esquemas de ingreso; crea marcos de habilidades para ayudar a aumentar los estándares, y apoya la adquisición de habilidades y la competencia.

Fuente: (OECD, 2013[16]).

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (OECD, 2015[2]) considera tres aspectos de la contratación pública al medir la capacidad del personal de adquisiciones (véase también el Recuadro ‎4.2):

  • Altos estándares profesionales de conocimiento, implementación práctica e integridad.

  • Opciones de carrera basadas en méritos, atractivas y competitivas específicamente para funcionarios de la contratación pública.

  • Enfoques colaborativos con centros de conocimiento.

Recuadro ‎4.2. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

IX. RECOMIENDA que los Adherentes dispongan de un personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este ámbito.

Para este fin, los Adherentes deberán:

i) Asegurarse de que los profesionales de la contratación pública tienen un alto nivel de integridad, capacitación teórica y aptitud para la puesta en práctica, para lo que les proporcionan herramientas específicas y periódicamente actualizadas, disponiendo, por ejemplo, de unos empleados suficientes en número y con las capacidades adecuadas, reconociendo la contratación pública como una profesión en sí misma, proporcionando formación periódica y las oportunas titulaciones, estableciendo unas normas de integridad para los profesionales de la contratación pública y disponiendo de una unidad o equipo que analice la información en materia de contratación pública y realice un seguimiento del desempeño del sistema.

ii) Ofrecer a los profesionales de la contratación pública un sistema de carrera atractivo, competitivo y basado en el mérito, estableciendo vías de ascenso según méritos claros, brindando protección frente a las injerencias políticas en el procedimiento de contratación pública, y promoviendo en las esferas nacional e internacional las buenas prácticas para los sistemas de carrera profesional al objeto de mejorar el rendimiento de estos empleados.

iii) Fomentar la adopción de enfoques colaborativos con entidades como universidades, think tanks o centros políticos a fin de mejorar las capacidades y competencia del personal de contratación pública. Deberá hacerse uso de la especialización y la experiencia pedagógica de estos centros del saber, en tanto en cuanto son herramientas valiosas que amplían los conocimientos en esta materia y establecen un canal bidireccional entre teoría y práctica capaz de impulsar la innovación en los sistemas de contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[2]).

La Metodología para Evaluar los Sistemas de Contratación (MAPS)1 de la OCDE (OECD, s.f.[3]) incluye un indicador de la capacidad del sistema de contratación pública para “desarrollar y mejorar” (Indicador 8). Este indicador incluye referencias a la capacidad de un sistema para proporcionar capacitación, consejo y asistencia en materia de la contratación pública. También incluye un subindicador que exhorta a considerar la adquisición como una profesión. El subindicador incluye criterios de evaluación que requieren que un país tenga:

  • Reconocimiento de las adquisiciones como función especializada según la describa un marco diversificado de competencias.

  • Nombramientos y ascensos competitivos.

  • Evaluación de desempeño del personal y ascensos adecuados.

Un módulo complementario de MAPS (actualmente en desarrollo) describe elementos de estrategias para una profesionalización completa de la contratación pública.

Estos conceptos más generales se tienen que completar con indicadores concretos. Las mejores prácticas internacionales suelen recomendar los siguientes elementos de un sistema para promover la creación de capacidad de la contratación pública (véase por ejemplo (OECD, s.f.[4])).

  • Estrategias para delinear la creación de capacidad y actividades de profesionalización, apoyadas por un plan de acción concreto que describa los pasos hacia la implementación.

  • Herramientas para definir y rastrear funciones y conocimiento o habilidades asociados, como marcos de competencia, perfiles de puestos y sistemas de certificación.

  • Responsabilidades claras (es decir, quién está a cargo del desarrollo de capacidades —en específico— respecto de la contratación pública).

  • Herramientas y actividades para incrementar el conocimiento o habilidades de la fuerza laboral de contratación pública (como capacitación),

  • Incentivos (es decir, definición de una trayectoria laboral clara combinada con remuneración y avances atractivos basados en méritos).

  • Sistemas analíticos para identificar necesidades y monitorear el impacto.

  • Recursos financieros adecuados para las actividades de creación de capacidad.

  • Servicios de asesoría u oficinas de ayuda.

  • Intercambios con centros de conocimiento fuera de las instituciones de adquisición pública.

Muchas de estas medidas se combinan en un concepto general bien redondeado en la estrategia de Nueva Zelanda para mejorar la capacidad de su fuerza laboral de contratación pública (véase el Recuadro ‎4.3). En el Recuadro ‎4.4 se detalla un ejemplo de Irlanda, en donde los modelos de los documentos mejoraron la calidad de los documentos de licitación.

Recuadro ‎4.3. Principales iniciativas para profesionalizar y empoderar a la fuerza laboral de contratación pública en Nueva Zelanda

Algunas iniciativas clave para profesionalizar y empoderar a la fuerza laboral en Nueva Zelanda son:

  • Elaborar un modelo para evaluar la capacidad de adquisición en las dependencias.

  • Evaluar la capacidad de adquisición de la dependencia en el lugar y proporcionar planes de acción para el desarrollo.

  • Requerir que las dependencias no seleccionadas para evaluación en el lugar llenen una autoevaluación con las acciones descritas en el modelo de capacidad de contratación.

  • Elaborar un perfil estandarizado de competencias para el personal de contratación, e implementar estos requisitos en las agencias y dependencias de gobierno.

  • Comparar el desempeño básico de la dependencia con el sector privado.

  • Incrementar la contratación de profesionales de adquisición calificados y con habilidades para llenar vacíos de habilidades.

  • Garantizar que los salarios en la contratación gubernamental reflejen las normas del mercado.

  • Que las dependencias contratantes asignen recursos para reformar la práctica de adquisiciones.

  • Identificar oportunidades para centros de servicio compartidos de adquisiciones.

  • Incluir a profesionales de contratación en equipos de proyectos de obras.

  • Establecer un pequeño equipo de expertos de adquisición estratégica (también conocido como grupo comercial) para apoyar proyectos de alto riesgo y valor en todo el gobierno.

  • Asignar recursos para apoyar proyectos de asociación público-privada.

  • Determinar las necesidades de capacitación en contratación y buscar proveedores.

  • Hacer obligatorio que las dependencias utilicen las herramientas para evaluar la capacidad y habilidad en contratación.

  • Hacer obligatorio que las dependencias garanticen que el personal de adquisiciones está capacitado para llenar las brechas de habilidades identificadas.

  • Brindar aprendizaje tecnológico para apoyar a los compradores a obtener una calificación profesional en contratación.

  • Identificar a personal de adquisiciones clave en las dependencias para acelerar su educación profesional en contratación.

  • Diseñar y lanzar planes de desarrollo profesional para personal de contratación.

  • Desarrollar una academia de contratación de Nueva Zelanda.

  • Estimular y subsidiar a profesionales de la contratación pública para obtener calificaciones reconocidas en contratación.

  • Lanzar un programa de posgrado en contratación.

  • Facilitar transferencias temporales y planeación de avances laborales entre dependencias para profesionales de la contratación.

  • Establecer y facilitar un grupo de líderes en contratación (menores de 35 años) para preparar líderes futuros en contratación.

  • Desarrollar el curso introductorio de dos días “Desmitificar la contratación” para adquisiciones en un contexto de sector público. También se puede presentar por Internet.

Fuente: (OECD, 2016[5]).

Recuadro ‎4.4. Desarrollo de modelos de documentos de licitación en Irlanda

La Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) es responsable de elaborar las políticas de contratación pública, y regular y coordinar el sistema de contratación pública nacional. Además, la OCG está a cargo de la preparación de documentos de licitación estandarizados así como materiales de guía.

La OCG creó una suite estándar de modelos de documentos de licitación para impulsar las mejores prácticas y reflejar las nuevas directivas en adquisiciones en la UE que entraron en vigor en 2016. El sitio de Internet de la OCG ofrece un repositorio de conocimientos. La sección proporciona una extensa cantidad de formatos de documentos y materiales de guía. Actualmente hay seis modelos de documentos, y se planean más. Estos modelos cubren el proceso de licitación y la fase de procedimientos de contratos.

A la fecha, el gobierno solicita que se emplee esta suite de documentos en todo el sector de servicios públicos para compras de bienes y servicios de bajo riesgo y medio. La popularidad de estos modelos de documentos se debe sobre todo a su facilidad de uso y claridad. Estos documentos proporcionan una mayor oportunidad para ayudar a profesionalizar, agilizar y estandarizar la función de contratación en las autoridades contratantes en el Estado irlandés.

Fuente: Office of Government Procurement.

4.1.2. Crear una estrategia de capacidad general para el sector público de Nuevo León para profesionalizar más la contratación pública

Muchos países elaboran estrategias para incrementar la capacidad de su fuerza laboral de manera sistemática, en específico, a menudo para el área de contratación pública. Estas estrategias de capacidad para el sector público y específicamente para la contratación pública ofrecen beneficios en tanto se enfocan en incrementar la capacidad de los compradores públicos. Esto, a su vez, permite un uso más económico de recursos, así como una buena administración y una adquisición más eficiente. Una estrategia es importante, pues ayuda a los funcionarios a priorizar actividades. Idealmente, el gobierno optaría primero por una evaluación de la fuerza de trabajo de adquisición, de modo que se destaquen fortalezas, debilidades, brechas y puntos de partida que deben servir como inicio para cualquier medida de creación de capacidad. Un segundo paso para determinar prioridades debe consistir en una consideración cuidadosa del contexto del país, así como la madurez del sistema de contratación. Además, una estrategia puede establecer pasos para involucrar a las partes interesadas, o para recabar recursos (OECD, 2016[6]).

Nuevo León no tiene una estrategia específica para mejorar su fuerza laboral de contratación pública. Sin embargo, el Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030 aborda la necesidad de desarrollar la fuerza laboral del sector público. El plan no solo menciona a funcionarios de contratación pública, sino a funcionarios públicos en Nuevo León en general. En 2015, la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparencia presentó siete “pilares” para desarrollar el talento en el sector público (véase también la Figura ‎4.1).

  1. Conexión entre estrategia de talento y necesidades de negocio.

  2. Atracción y retención del talento.

  3. Reclutamiento, contratación y comienzo.

  4. Motivación y reconocimiento del desempeño.

  5. Creación de líderes.

  6. Desarrollo de la organización.

  7. Creación de una cultura del talento.

Figura ‎4.1. Siete pilares para desarrollo de talento
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Fuente: (Consejo Nuevo León, 2015[7])

Esta estrategia incluye la formación de estándares de competencia para todos los puestos públicos, programas de capacitación para el personal y encuestas de retención de talento, de acuerdo con el plan estratégico del estado.

El Plan Estatal de Desarrollo de Nuevo León contiene un compromiso relacionado. El punto de Acción 2.1.4 del objetivo “Desarrollar un gobierno público eficaz” describe la meta estratégica de promover servicios de carrera profesional vinculados a evaluaciones de desempeño y reconocimiento de méritos (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2016, p. 60[8]).

En este contexto, sería benéfico que el gobierno considerara medidas para estructurar los esfuerzos de creación de capacidad para el sistema de contratación pública. Como ya se mencionó, un asesor dedicado o una unidad se debe encargar de analizar las necesidades y respuestas de creación de capacidad específicamente respecto de la adquisición pública. Esta unidad podría también tener la tarea de elaborar materiales de guía y capacitación conforme se necesite. Irlanda, por ejemplo, serviría como modelo de la elaboración de materiales de guía (véase el Recuadro ‎4.5, a continuación).

Recuadro ‎4.5. Elaboración de lineamientos nacionales de contratación en Irlanda

Uno de los principales objetivos de establecer una Oficina de Contratación de Gobierno (OCG) fue mejorar el profesionalismo del personal de adquisiciones. El Estado irlandés gasta aproximadamente EUR 8.5 mil millones cada año en bienes y servicios. En este contexto, es esencial que el servicio público opere de forma coordinada y eficiente. Las adquisiciones son un elemento básico de la reforma del servicio público del gobierno.

La OCG actualmente está finalizando los lineamientos nacionales para bienes y servicios de competencias de licitaciones de contratación pública de valor bajo y alto. Estos lineamientos se publicarán como documento dinámico. Esto significa que estará disponible electrónicamente y contendrá enlaces para la información relevante, así como políticas públicas y modelos de documentos.

El propósito de estos lineamientos es promover mejores prácticas y congruencia en la aplicación de las reglas de contratación pública en relación con la compra de bienes y servicios. Los lineamientos se redactaron en lenguaje sencillo para proporcionar una descripción clara de las reglas. Los lineamientos forman parte del Marco de Política de Contratación Nacional de la OCG, que consiste en cinco áreas:

  • Legislación (directrices, regulaciones).

  • Política gubernamental (circulares, etcétera).

  • Lineamientos generales.

  • Marco de Administración de Obras de Capital.

  • Lineamientos técnicos detallados, modelos de documentos y notas que se emiten periódicamente.

Fuente: Office of Government Procurement.

En Nuevo León, varias unidades están a cargo de actividades de recursos humanos. No obstante, el estado no parece tener un equipo de funcionarios activos a cargo de llevar a cabo las actividades de recursos humanos en general y, de manera concreta, del área de contratación pública. En general, la Dirección de Recursos Humanos (DRH) de la Subsecretaría de Administración está a cargo de cuestiones relativas al desarrollo profesional y revisión de desempeño en la administración, inclusive el área de adquisición pública. Los asuntos de recursos humanos los maneja la administración central para todos los funcionarios públicos de Nuevo León, incluso los empleados que trabajan en adquisición pública. En total, la administración central de la DRH maneja 18 000 archivos. Todos los lineamientos, herramientas y prácticas sobre gestión de recursos humanos se maneja en este nivel; también aplica para quienes trabajan en contratación pública.

La UCC en cooperación con la Contraloría y Transparencia Gubernamental (CTG), está a cargo de crear perfiles de puesto y capacitaciones para compradores públicos. En 2015, la Comisión de Gobierno Eficaz y Transparencia estableció lineamientos para el desarrollo profesional con el fin de fomentar un sector público eficaz y transparente (Consejo Nuevo León, 2015[7]).

4.1.3. Estar consciente de fortalezas y debilidades

Toda estrategia de capacitación para profesionalizar compradores públicos debe desarrollarse en el contexto de un análisis de fortalezas y debilidades realista de la fuerza laboral (OECD, 2016[6]). Existen diferentes marcos para ayudar a realizar una evaluación detallada de las fortalezas y debilidades de la fuerza laboral. Algunos ejemplos son una guía de desarrollo de capacidad de contratación del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP, 2010[9]) y un conjunto de herramientas para el mismo propósito de la Comisión Europea (European Commission, 2011[10]).

Una de las fortalezas principales de la fuerza laboral de contratación en Nuevo León es que los funcionarios suelen concentrarse en el cumplimiento legal y buscan asegurar que los procesos de adquisición pública en todos los aspectos sigan las reglas. Esto requiere un conocimiento detallado de las leyes y regulaciones aplicables en el estado, lo cual tiene la mayoría de los funcionarios. Los funcionarios en Nuevo León están conscientes de las leyes, regulaciones y lineamientos para su área de trabajo. Estos funcionarios no solo entienden las regulaciones respecto de su comportamiento esperado, sino también entienden las bases legales de esas reglas, lo cual es una fortaleza. Sin embargo, cabe observar que esta atención cercana al cumplimiento legal puede ser contraproducente, pues los funcionarios en ocasiones detienen los procesos por temor de no ser capaces de cumplir con un nivel elevado de cumplimiento legal. Temen enfrentar represalias o simplemente quieren “ir a la segura”, es decir, se abstienen de hacer nada que se asocie al mínimo riesgo de violar la ley.

Hasta cierto grado, las debilidades del sistema de adquisiciones de Nuevo León se relacionan con factores sistémicos. Uno de los desafíos más mencionados por funcionarios de contratación pública del estado se refiere a la cantidad de funcionarios de adquisiciones altamente capacitados disponibles para manejar compras. Este problema tiene dos facetas: la cantidad de funcionarios disponibles para realizar adquisiciones públicas, y sus habilidades. Estas dos facetas están entrelazadas y no pueden separarse. Si bien es necesario un cierto número de manos para realizar diferentes tipos de actividades relacionadas con la contratación (desde tareas más administrativas y de bajas habilidades hasta tareas de habilidades complejas), el personal también necesita estar equipado con las habilidades correctas para ser eficiente. La administración no solo necesita contratar una cantidad determinada de personas para hacer una labor, también necesita garantizar un nivel suficiente de conocimiento. Es la única forma como la organización puede asegurar eficiencia y efectividad. En Nuevo León, en general, parece haber falta de funcionarios de contratación pública con suficientes habilidades. Esto da como resultado horas extra de trabajo o demoras en periodos altos, y también adquisiciones ineficientes. El personal en ocasiones no conoce del todo el tema, o a veces se le asignan procesos equivocados. La administración está consciente de esta brecha de capacidad, pero conforme la capacitación para incrementar la capacidad cuesta mayor cantidad de tiempo, los gerentes rechazan liberar a su personal para cursos de capacitación.

En un ámbito cultural, la contratación pública se considera una función administrativa, no una función estratégica en Nuevo León. Esto significa que la percepción de las tareas por entregar y la estructura de incentivos relacionada favorece el comportamiento administrativo. En consecuencia, la fuerza laboral de Nuevo León —tanto en sus habilidades y actitudes como en sus motivaciones— no está equipada para tratar las adquisiciones complejas de forma estratégica.

Aparte de estos factores sistémicos y generales, las entrevistas de la OCDE con funcionarios de contratación en Nuevo León identificaron brechas de conocimiento respecto de aspectos concretos de la contratación pública. Un análisis de brechas completo y enfocado podría dar luz sobre el origen de este problema (OECD, 2016[6]). Durante las entrevistas de la OCDE, compradores y proveedores citaron la necesidad de conocimiento o capacitación adicionales en relación con las negociaciones (de precios y condiciones), así como una necesidad de conocimiento específico de contratación (opuesto a conocimiento específico de gobierno). La capacitación podría abordar estos problemas. En algunos casos, informan los compradores públicos, hay dificultades relacionadas con educación básica, como habilidades básicas de lenguaje con los contratados jóvenes.

4.1.4. Implementar medidas enfocadas para crear capacidad, inclusive capacitación

La siguiente sección se dedica a las formas de incrementar las competencias de los compradores públicos en lo individual.

Las opciones van desde enfoques más estructurados, como capacitación formal, académica, hasta enfoques no estructurados, como exposición o mentoría de funcionarios con más antigüedad (Train4Dev, 2011[11]) (Pearson, Jenny, 2011[12]). En el Cuadro ‎4.1 se proporciona una perspectiva de diferentes opciones para desarrollar capacidades, su aplicabilidad, y sus fortalezas y debilidades.

Cuadro ‎4.1. Diferentes enfoques para crear capacidad, su aplicabilidad, y fortalezas y debilidades

 

Descripción del proceso de aprendizaje

Nivel y aplicación

Fortalezas

Desafíos

Coaching y mentoría

Coaching personalizado y proceso de aprendizaje contextual: generalmente enfocado a desafíos del área laboral. Mentoría por tiempo limitado; generalmente un proceso de largo plazo de soporte de la carrera de la persona y su desarrollo

Individuos y grupos en varios niveles; ideal como seguimiento a capacitación

Brinda guía enfocada y a la medida

Idealmente: separación de estructuras de administración de línea, enfoque en habilidades específicas

Estudio de nivel de grado

Grado universitario especializado de maestría y doctorado

Individuos; profesionales jóvenes/ nivel medio

Impactos positivos y cuantificables

Larga ausencia del trabajo (necesita cubrir); dificultad para adaptar y aplicar nuevos conocimientos en el lugar de trabajo; riesgo de fuga de cerebros

Aprendizaje a distancia

Programas de universidades o instituciones para participantes desde su casa

Individuos

Para contextos en los que no se dispone localmente de capacitación de alta calidad y no es posible (financiera o personalmente) viajar ni reubicarse

Provee oportunidades de capacitación mientras mantiene flexibilidad geográfica, financiera y de tiempo

Los alumnos están aislados; se necesita un alto nivel de motivación intrínseca y habilidades de estudio; se necesita acceso a Internet de buena calidad y precio razonable

Aprendizaje electrónico

Sistemas de aprendizaje soportados por tecnología o basados en red. Este aprendizaje es posible a distancia y a través de fronteras, o dentro de una organización y por tanto no necesariamente a distancia

Individuos y grupos contenido altamente técnico grupos geográficamente dispersos

Individual y oportunidades de aprendizaje flexible; puede ser muy económico

Los alumnos están aislados; se necesita alto nivel de motivación intrínseca y habilidades de estudio; se necesita acceso a Internet de buena calidad y precio razonable

Aprendizaje vivencial

Procesos para apoyar a los individuos a aprender de sus experiencias, como aprendizaje de acción, análisis de incidente crítico, capacitación en el trabajo, aprendizaje basado en trabajo, vigilancia en trabajo / empleo, etcétera

Individuos y grupos

Puede también utilizarse para monitorear avances de la capacitación

Parte del nivel de experiencia del participante; aterriza aprendizaje en práctica de área laboral; funciona bien para quienes no tengan inclinación académica

Puede crear resistencia en donde este estilo de aprendizaje no empate con la cultura o expectativas; dificultad de dar conocimiento teórico o empírico

Exposición

Las visitas de exposición llevan a la persona a ver lo que otros hacen en situaciones de trabajo similares a la propia; asistir a conferencias y otros actos proporciona exposición a nuevos conocimientos, ideas e influencias dentro de sectores

Individuos y grupos

Hace el aprendizaje de ideas nuevas más práctico y lo aterriza en la realidad; estimula la divulgación de buenas prácticas y promueve la innovación

La exposición puede ser costosa y no eficaz en costo (como viajes internacionales); los objetivos de aprendizaje claro necesitan especificarse y seguirse eficazmente

Administración del conocimiento

Es un proceso mediante el cual las organizaciones generan valor por sus activos intelectuales y basados en conocimiento mediante la documentación de lo que el personal y grupos de interés saben de las áreas de interés de la organización, y después comparten esos datos con quienes los necesitan para mejorar su desempeño

Grupos, organizaciones y sectores, particularmente en áreas multidisciplinarias

Mejora la comunicación y conexión dentro de los sistemas para asegurar que empleen todos los activos de conocimiento disponibles para un mejor efecto

Su implementación puede ser muy compleja y tardada; requiere atención y actualización constantes; puede volverse demasiado técnico y dependiente del sistema de administración de datos

Sociedades y redes

Mecanismos para que se reúnan los actores diversos con intereses mutuos; puede incluir emparejamiento

Organizaciones y sectores

Proporciona oportunidades para compartir conocimiento y experiencia a través de las fronteras

Puede ser difícil coordinar y mantener funcional; pueden desequilibrarse las relaciones de poder, con efectos negativos en las oportunidades para aprender

Fuente: Adaptado de (Pearson, Jenny, 2011[12]) (Train4Dev, 2011[11]).

Como recomienda la lista de verificación de la OCDE sobre la capacidad de la contratación pública, un equipo debe dedicarse a supervisar las acciones de creación de capacidad. Esta unidad debe encargarse de analizar las necesidades de desarrollo de capacidad, como capacitación, y después determinar y desarrollar actividades adecuadas en respuesta. Esto debe incluir no solo evaluaciones estructuradas de la fuerza laboral de contratación, sino también el desarrollo de lineamientos para capacitaciones y programas de capacitación, así como esquemas de certificación (OECD, s.f.[4]).

Las capacitaciones merecen una mención específica. La OCDE recomienda los siguientes elementos (OECD, s.f.[4]):

  • Curricula de capacitación, considerando la naturaleza multidisciplinaria de la contratación pública, con un acento en aspectos de integridad.

  • Programas de capacitación formales en el trabajo.

  • Medidas para asegurar que las capacitaciones sean accesibles. Por ejemplo, la capacitación debe abarcar medidas de publicidad, proporcionar suficientes fondos y aplicar métodos flexibles de aprendizaje.

  • Certificación para instructores con el fin de garantizar capacitaciones de buena calidad.

  • Acciones de revisión y realimentación para mantener la capacitación actualizada.

En Nuevo León no parece existir ninguna capacitación sistemática relacionada con la capacitación pública todavía. Existe capacitación respecto de transparencia, ética y asuntos de integridad. El nuevo código de ética se acompañará de capacitación, y se destacarán las áreas del código general de ética pertinentes para la contratación pública. Además, hay capacitación para usar la plataforma de compra pública federal, CompraNet. La capacitación incluye un manual de 300 páginas. Las cuentas de CompraNet se emiten solo al finalizar exitosamente esta capacitación. Los compradores públicos mencionaron un curso similar sobre el Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP). Al preguntar por un curso general de contratación pública, los compradores mencionaron una capacitación no obligatoria en 2008. En la función de control y auditoría, actualmente Nuevo León no ofrece capacitación a los funcionarios de auditorías. No obstante, en la actualidad el gobierno analiza si debe brindar una capacitación específica para auditar y auditoría de contrataciones, y cómo hacerlo.

Los funcionarios que actualmente capacitan a los empleados del servicio público de Nuevo León tienen gran experiencia en recursos humanos y psicología laboral. Eso es una buena base, pero Nuevo León se beneficiaría al contratar a más instructores con experiencia específica en adquisiciones. Hoy en día, da la impresión de que los instructores se organizan en torno a herramientas y técnicas de recursos humanos. Algunas especializaciones disponibles son gestión del cambio, cómo manejar tiempo y conflictos, y factores psicológicos. Sin embargo, ninguno de los instructores actuales parece tener experiencia específica con la administración pública ni el trabajo en el gobierno. De hecho, parece que muchos provienen del sector privado. Esto genera preguntas, la principal de las cuales es el grado al que la experiencia en el sector privado puede trasladarse directamente al sector público. Hasta la fecha, el gobierno no cuenta con instructores con los conocimientos suficientes de contratación pública para aplicar una capacitación significativa sobre este tema.

Además de estos esfuerzos generales, algunas organizaciones en Nuevo León han emprendido acciones individuales para dar capacitación. Ciertas autoridades contratantes reportaron ofrecer capacitación específica, por ejemplo, Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey, que utiliza instructores externos. Algunos municipios realizan sesiones de capacitación continua relativa al servicio al cliente.

El sistema de contratación pública de Nuevo León no brinda actividades de capacitación respecto de la integración de nuevos empleados. Muchos compradores públicos reportaron que las personas nuevas contratadas generalmente adquirían el conocimiento de su nuevo papel de adquisición pública en el trabajo mismo, revisando leyes, casos previos y guía de procedimientos, así como capacitación personal en línea. Nuevo León proporciona una introducción limitada a los nuevos empleados gubernamentales sobre las operaciones y procedimientos generales como se menciona en el Manual de Operaciones. Sin embargo, cada puesto también tiene un manual de operaciones. Actualmente el gobierno elabora un manual para la Secretaría de Administración.

La DRH de Nuevo León hace poco redobló sus esfuerzos para brindar capacitación. El estado incorporó al gobierno un Instituto de Profesionalización a cargo de educar instructores en temas generales de la administración. El Instituto de Profesionalización selecciona instructores para esta labor conforme a una evaluación que reduce la cantidad a solo cuatro o cinco individuos. Estos instructores después ofrecen capacitación en persona y por Internet. Sin embargo, la mayoría de los cursos de capacitación parece estar todavía en la fase de planeación, para empatar la capacitación en los diferentes niveles de competencias. Además, el gobierno no tiene instructores en el área de contratación pública.

4.2. Establecer un sistema para un avance laboral basado en méritos de los compradores públicos que se encuentren aptos para el manejo de los desafíos cambiantes

Nuevo León puede crear una fuerza laboral más profesional en un plazo mediano o largo al establecer un sistema estructurado para avance de carrera. Actualmente no hay un marco basado en competencias que guíe las diferentes funciones de adquisición, contrataciones asociadas evaluación y procesos de ascensos. No hay un sistema transparente y estructurado para contratar compradores públicos, ni un proceso transparente para decidir los ascensos.

Al establecer requerimientos claros para las nuevas contrataciones y ascensos en la función de adquisición pública, Nuevo León puede asegurar un desempeño continuo y de alta calidad de sus compradores. Hoy en día, el estado aplica una evaluación exploratoria de 360 grados de su fuerza laboral de adquisiciones públicas, en la que los gerentes no solo supervisan a los subordinados, sino que los subordinados supervisan a los gerentes. Al expandir esta evaluación y enlazarla al avance de carrera se garantizaría que las personas de mejor desempeño reciban una recompensa por un buen trabajo. En general, el avance de carrera en el sistema de contratación pública (así como en toda la administración pública) debe crear un marco de competencias. Este marco de competencias debe estar basado en la transparencia y proveer incentivos para el buen desempeño y para conservar al personal adecuado. Esto es particularmente importante en una situación de restricciones presupuestales, en la que la administración no pueda contratar a más gente y cada peso gastado en contratación pública deba ser tan eficaz como sea posible.

4.2.1. Administración inteligente de recursos humanos en tiempos de restricción presupuestal

La contratación pública cada vez se considera más una función estratégica. Los lineamientos internacionales, como la Recomendación de la OCDE sugieren lo anterior (OECD, 2015[2]). Al tratar de hacer que la contratación pública sea una función más estratégica, los funcionarios de adquisiciones enfrentan tareas cada vez más complejas. Por tanto una de las primeras acciones que los funcionarios de contratación pública deben emprender para conseguir personal de adquisiciones bien capacitado es contratar funcionarios con las competencias requeridas y dominio total del tema.

Los desafíos de Nuevo León en el área de capacidad de contratación pública se relacionan con el inmenso déficit presupuestal y medidas de austeridad del estado. Mientras que las partes interesadas (tanto del lado gubernamental como de proveedores) reportan faltantes de suficientes compradores calificados, no hay posibilidad de incrementar la fuerza laboral de compras debido a restricciones presupuestales. Actualmente, se reporta que el servicio público despide a empleados públicos. No se dispone de fondos suficientes para pagar todas las prestaciones a las que los funcionarios públicos normalmente tienen derecho.

En general, se reconoce entre los funcionarios de niveles altos que el perfil promedio de los compradores públicos actuales en la UCC de Nuevo León es menos que ideal. La mayoría del personal de adquisiciones está sujeta a las mismas especificaciones generales que deben cumplir todos los servidores públicos en el estado, conforme a la Ley de Servicio Civil en Nuevo León. Sin embargo, no hay una especificación definida para el área de contrataciones públicas. Por tanto, la mayoría de los compradores en la UCC no tiene una preparación específica en adquisiciones públicas. En consecuencia, falta capacidad, particularmente respecto de la investigación de mercado (es decir, recuperar cotizaciones) y diseño de licitaciones (elaborar la convocatoria para licitación, y estructurar consultas públicas.)

Para remediar esto, el estado busca cada vez más absorber personal de adquisiciones de dependencias descentralizadas hacia la UCC. Ha hecho esto para impulsar una mayor centralización de compras. La DRH en el nivel de la administración central actualmente elabora una propuesta para identificar las necesidades del personal como consecuencia de la centralización. También explora hasta qué grado pueden cubrirse las necesidades en la UCC al absorber personal de las unidades de compra descentralizadas.

Todos los funcionarios públicos —y funcionarios de contratación pública— deben ser contratados mediante procesos transparentes y estructurados. Estos procesos deben establecer que las habilidades y conocimientos del aspirante corresponden al nivel de competencia que se necesita para el trabajo particular. La recomendación y la lista de verificación asociada de la OCDE para la implementación y capacidad de la contratación pública destaca los beneficios de la contratación y ascensos estructurados, basada en competencias (OECD, 2015[2]) (OECD, s.f.[4]).

Sin embargo, a la fecha, Nuevo León no parece requerir habilidades específicas de adquisición avanzadas al contratar funcionarios de adquisiciones. Para ser contratados, los solicitantes solo tienen que tener un año de experiencia en adquisiciones. Otros criterios de contratación consisten en formalidades y asuntos de procedimiento, como ingresar formatos específicos, pasar una revisión médica, entre otros. Varios funcionarios de adquisiciones mencionaron que eran necesarios contactos con el liderazgo político para ser contratado en el servicio público de Nuevo León.

Como ya se mencionó, los candidatos para puestos de contratación pública deben que tener al menos un año de experiencia en adquisición pública. Además, tienen que proporcionar documentación de identidad, antecedentes penales, exámenes médicos y psicológicos, y documentos similares. Para los negociadores, los gerentes de contratación solicitan experiencia en compras y habilidades como computación, negociación y de comunicación. No hay otros requerimientos aparte de estos aspectos administrativos.

Además, comparado con el sector privado, el sector público de Nuevo León no es atractivo como patrón, sobre todo por los menores salarios. La mayoría de los empleados (111 en 2017) tiene contratos de términos limitados (empleados base). Los empleados están sindicalizados y trabajan desde la administración pasada en Nuevo León. Solo tres empleados trabajan como funcionarios (honorarios asimilables a sueldo). La tasa de rotación es de 4.3%. Estos factores presentan desafíos, en particular para atraer personas altamente eficaces y capacitadas que podrían tener ofertas más atractivas del sector privado. Una comparación entre los salarios mensuales promedio de la fuerza laboral de contratación pública de Nuevo León y los salarios mexicanos promedio ilustra estos desafíos (véase la Figura ‎4.2). En este contexto, cabe observar que 87% de la fuerza de trabajo está en el nivel de analista o inferior, y, de acuerdo con eso, gana menos que en los niveles de jefes y superiores (véase también la Figura ‎4.4).

Figura ‎4.2. Salario mensual promedio de los empleados en la administración central de Nuevo León, en la unidad de Adquisiciones y Servicios Generales, 2016, por categoría, pesos mexicanos
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Fuente: Administración Central, Nuevo León; OECD: salarios anuales promedio.

Para estructurar la contratación de funcionarios de adquisiciones, los sistemas de certificación han demostrado ser útiles, por ejemplo, en Estados Unidos (véase el Recuadro ‎4.6, a continuación).

Recuadro ‎4.6. Certificación de capacidad para adquisiciones en Estados Unidos

La Sociedad Estadounidense de Compras (APS) es una asociación profesional de compradores y gerentes de compras en Estados Unidos. Fue la primera organización en establecer una certificación reconocida en todo el país para compradores y profesionales en adquisiciones. APS ofrece tres programas de certificación:

  1. Programa Profesional de Compras Certificado dirigido a profesionales que han demostrado las habilidades para implementar exitosamente las mejores compras y prácticas de la cadena de suministro como parte de una solución de negocios en una organización.

  2. Programa de Gerente de Compras Profesional Certificado para quienes ocupan puestos gerenciales y quienes tienen experiencia gerencial.

  3. Programa de Consultor de Compras Profesional Certificado para profesionales en compras certificados que asesoran o enseñan compras a personas además de su propio patrón.

Fuente: (American Purchasing Society, 2016[13]).

4.2.2. Crear elementos de las funciones de contratación pública de Nuevo León

Si bien Nuevo León tiene compradores públicos en diversas autoridades contratantes, el núcleo de la fuerza laboral de contratación pública del estado se ubica en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales. Esta unidad en la administración central de Nuevo León consiste en 114 personas.

El artículo 75 de la LAACSNL sienta las bases legales para la formulación de perfiles de los funcionarios públicos que trabajan en contratación pública en diferentes funciones, así como evaluación de desempeño y capacitación. La UCC tiene la tarea, junto con la CTG, de crear lineamientos para los perfiles de puesto, así como la capacitación. Los perfiles, programas de capacitación y evaluación de desempeño deben publicarse en el SECOP y en el portal de transparencia correspondiente.

La Sección II (artículo 19) del Reglamento Interior de la SA contiene la guía de administración de recursos humanos en la administración pública en general. Parece que estos lineamientos son aplicables también a la función de contratación pública.

En oposición al manejo de recursos humanos en descripciones de puestos aislados, varios países cada vez usan más los marcos de competencias para organizar su fuerza laboral de contratación pública. Los marcos de competencias crean competencias que se representan en diferentes funciones de adquisición en un grado diferente. Los empleados pueden incrementar sus competencias y moverse de un nivel a otro (véase el Recuadro ‎4.7). En Escocia se aplican los marcos de competencia para desarrollar las habilidades de los compradores públicos (véase el Recuadro ‎4.8).

Recuadro ‎4.7. ¿Qué es la gestión de competencias?

La gestión de competencias es una forma de definir las habilidades y comportamientos que los empleados necesitan para hacer bien su trabajo. La gestión de competencias enlaza varias actividades de administración de recursos humanos para asegurar que una organización cuente con personal que se desempeña en forma eficaz. El uso de la gestión de competencias en los países de la OCDE ha incrementado constantemente en años recientes, y se vincula a la demanda de mayores flexibilidades y autonomía en la administración de la fuerza laboral.

Fuente: (OECD, 2015[14]) (OECD, 2011[15]).

Recuadro ‎4.8. Marco escocés de competencia en el ámbito de las contrataciones

El marco de competencias en el ámbito de las contrataciones del gobierno escocés identifica las capacidades y competencias requeridas por todo el personal involucrado en el proceso de adquisición. Este marco ha sido creado por el ‘grupo de trabajo para personas y habilidades entre sectores’ con el fin de apoyar la presentación de recomendaciones en la Review of Public Procurement in Scotland (2006) que se relaciona específicamente con personas y habilidades. El marco tiene como propósito complementar, no sustituir, las herramientas existentes de desarrollo de personal en las organizaciones.

El marco identifica 13 competencias clave:

  1. Proceso de contratación: tiene el conocimiento y la comprensión suficientes de los métodos de adquisición y licitación para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea.

  2. Negociación: tiene la capacidad de negociar dentro del alcance de la tarea.

  3. Desarrollo de estrategias y análisis de mercado: cuenta con las habilidades de desarrollo de estrategias y análisis de mercado necesarias para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea.

  4. Financieras: tiene el conocimiento financiero suficiente y el entendimiento necesario para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea; entre los elementos a seguir se incluye la evaluación de las posiciones financieras de los proveedores, marcos de costos totales y cumplimiento que existen para las finanzas y la contratación en el sector público.

  5. Legal: tiene comprensión de los marcos legislativos relacionados específicamente con las contrataciones para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea.

  6. Enfoque en resultados: está consciente de cómo los objetivos personales y de equipo contribuyen al éxito de la organización y continuamente demuestra su compromiso para alcanzarlos.

  7. Capacidad de sistemas: tiene el conocimiento y la comprensión de los sistemas y procesos utilizados en la adquisición de bienes y servicios. Es posible que ciertas competencias centradas en sistemas específicos se ubiquen en sistemas determinados.

  8. Inventario, logística y cadena de suministro: cuenta con el conocimiento y la comprensión de las soluciones de gestión de materiales para cumplir las obligaciones asociadas con la tarea; entre los elementos se incluyen los inventarios, la logística, la gestión de almacenes, etcétera, específicamente en las organizaciones que mantienen inventarios. Conocimientos y comprensión de las técnicas de gestión de la cadena de suministro, sin restringirse a las organizaciones que mantienen inventarios.

  9. Consciencia organizacional: comprende claramente los papeles y las responsabilidades, cómo debe organizarse el proceso de contratación y dónde debe ubicarse dentro de la organización.

  10. Autogestión: responde con agilidad y flexibilidad en los casos necesarios, apoyando a otros mientras que se esfuerza por mejorar la aplicación de habilidades en línea con los requisitos organizacionales.

  11. Liderazgo: contribuye al logro de las metas de equipo al ofrecer apoyo, aliento y dirección clara cuando resulte apropiado.

  12. Comunicación: comparte abiertamente información relevante y se comunica de forma eficaz y oportuna utilizando una variedad de medios.

  13. Manejo de relaciones: identifica diferentes tipos de clientes y grupos de interés y formula una estrategia para la gestión de relaciones.

Fuente: (OECD, 2013[16]).

Introducir un sistema basado en competencias para el manejo de compradores públicos desde una perspectiva de recursos humanos también puede ofrecer beneficios en Nuevo León. Puede contribuir a comprender más claramente las expectativas de los empleados en diferentes niveles y funciones. Además, dicho marco de competencias puede identificar la necesidad de capacitación y desarrollo (Scottish Government, 2016[17]).

Al crear un sistema basado en competencias para el área de contratación pública, Nuevo León puede crear dos elementos: la división actual de trabajo entre diferentes colegas en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales, y los esfuerzos en el nivel de la administración central para desarrollar un servicio civil más profesional.

Para fines prácticos, la implementación de un sistema basado en competencias debe comenzar en el nivel central. Sin embargo, fácilmente puede trasladarse a las unidades de compra de otras autoridades contratantes. Los funcionarios en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales están distribuidos en diferentes puestos; los requerimientos de profesionalización difieren en consecuencia. Las siguientes funciones están diferenciadas (véase también un organigrama en la 3):

  • La Dirección de Adquisiciones tiene la tarea de la contratación pública que se relaciona con bienes, mientras que la Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales está a cargo de contratar servicios. Ambas unidades se encargan de las actividades anteriores y posteriores al proceso de licitación pública en sí (como efectuar estudios de mercado, determinar necesidades y fijar criterios de evaluación). También firman el contrato con los licitantes seleccionados.

  • La tarea de gestionar la competencia es de una unidad separada, la Dirección de Concursos. Esta unidad está a cargo de planear y realizar el proceso de selección. Esto incluye elegir el mecanismo de selección (como licitación abierta, excepción y subasta inversa, entre otros), comunicar toda la información requerida en forma oportuna, interactuar con los licitantes y manejar la comunicación electrónica relacionada con el procedimiento.

  • La Jefatura de Control de Operaciones da apoyo administrativo al sistema de contratación pública en Nuevo León. La unidad recibe solicitudes, supervisa un almacén nacional, verifica si se cumplieron las reglas y requerimientos necesarios, maneja facturas y pagos, y archiva documentación.

  • La Jefatura de Administración y Comunicación tiene la tarea de la comunicación respecto de la contratación pública tanto internamente en la administración como externamente. Eso significa que esta unidad proporciona lineamientos para las autoridades contratantes y recaba información de ellos, inclusive datos y estadísticas de sus procesos de compra pública. Además, la unidad se comunica con el público en general por medios sociales.

Figura ‎4.3. Organigrama de la Unidad Centralizada de Compras de Nuevo León
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Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

El Cuadro ‎4.2 y la Figura ‎4.4 dan una perspectiva de la proporción de estas funciones:

Cuadro ‎4.2. Áreas en la fuerza laboral de contratación pública de Nuevo León

Área

Cantidad de empleados

Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales

1

Dirección de Adquisiciones

11

Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales

28

Dirección de Concursos

9

Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

Figura ‎4.4. Distribución de funciones en la fuerza laboral de contratación pública de
Nuevo León
Cantidad de empleados
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Fuente: Gobierno de Nuevo León.

En las divisiones funcionales de la fuerza laboral de adquisiciones públicas de Nuevo León, en términos de jerarquía y salario, hay 20 niveles, agrupados en siete categorías. En la actualidad, Nuevo León tiene empleados en las siguientes categorías:

  • 1 encargado (nivel 3)

  • 41 trabajadores auxiliares (niveles 4 y 5)

  • 21 asistentes (niveles 6 y 7)

  • 28 analistas (niveles 8 y 9)

  • 9 jefes (niveles 10 a 12)

  • 5 coordinadores (niveles 13 y 14)

  • 1 director de área (nivel 18)

  • 1 director general (nivel 20)

Hay una menor cantidad de puestos gerenciales; los trabajadores en el nivel de asistentes son la mayoría. En conjunto, los trabajadores del nivel de asistentes representan más de la mitad de la fuerza laboral de adquisiciones. Sin embargo, durante el análisis no quedó claro exactamente cómo se definen las responsabilidades en cada nivel. No obstante, la cantidad relativamente baja de puestos con un acento más analítico que administrativo sugiere que el sistema no considera que las adquisiciones sean una profesión que requiera un conjunto definido de cualidades u orientación estratégica. En cambio, las adquisiciones se ven como un sistema con una orientación burocrática o administrativa. En la Figura ‎4.5 se resume la proporción de tipos de puestos de acuerdo con las distintas categorías.

Figura ‎4.5. Cantidad de empleados en la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales, por categoría, 2016
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Fuente: Administración Central, Nuevo León.

Un marco basado en competencias para la administración de recursos humanos de la función de contratación pública de Nuevo León podría partir de estas funciones. Así, el marco describiría las competencias que debe tener cada función de acuerdo con los diferentes niveles de jerarquía en cada división.

Además, los esfuerzos de la DRH en la administración central pueden trasladarse al área de contratación pública. La DRH elabora un marco que describe las competencias específicas de los funcionarios particulares. Esto parece permitir que la DRH empareje las capacidades existentes con los requerimientos de los diferentes puestos. También parece ayudar a elaborar y dirigir las acciones de capacitación. La DRH tiene la tarea de aplicar las capacitaciones. No existen capacitaciones especializadas para funciones como auditoría o gestión de riesgos. No parece haber un mecanismo de certificación para compradores públicos.

La DRH de la administración central en Nuevo León actualmente elabora un modelo de competencias. Antes, Nuevo León diseñó un catálogo de perfiles, y los funcionarios han rotado de un puesto a otro con base en sus habilidades (en correspondencia con los puestos por ocupar). El nuevo sistema de competencias se centrará en cuatro normas y comportamientos. Los cuatro pilares son:

  1. Una cultura de legalidad: la capacidad de entender, respetar y promover estándares legales y una cultura institucional para crear un ambiente de confianza y armonía entre el funcionario público y los ciudadanos.

  2. Liderazgo enfocado en servicio: la capacidad de formar, guiar, desarrollar y participar en equipos con orientación al servicio.

  3. Orientación a resultados: la capacidad de dirigir acciones hacia el logro de objetivos esperados con rapidez y un sentido de urgencia, de fijarse metas ambiciosas con niveles elevados de desempeño al comprometerse a un aprendizaje en el trabajo y desarrollo profesional.

  4. Innovación para la transformación: capacidad para innovar, con eficiencia, austeridad y de manera sustentable, a lo largo de todos los procesos de gobierno.

Además, el modelo tendrá tres niveles:

  1. Gobernador al nivel de director.

  2. Personal que reporta a nivel de liderazgo.

  3. Profesionales que no tienen un gerente a quien reportar.

Actualmente, la DRH en la administración central de Nuevo León diseña el contenido de estos cuatro pilares. Lo hace en colaboración con los departamentos que lideran las diferentes entidades gubernamentales, así como con un experto en certificación. Una vez establecido, se seleccionarán a los instructores y se conseguirán los presupuestos para proporcionar la capacitación con el modelo de competencias. En una primera etapa piloto, el modelo de competencias se someterá a una evaluación. No se han identificado conflictos de intereses como tema del modelo o capacitación de competencias.

Al continuar el desarrollo del marco de competencias y su adaptación a la función de contratación pública, la administración de Nuevo León puede seguir ejemplos de buenas prácticas internacionales, como las descritas en la lista de verificación de la OCDE sobre contratación pública y capacidad. Se recomienda que los marcos de competencias para contratación pública tengan los siguientes elementos (OECD, s.f.[4]):

  • Una descripción de las funciones, habilidades y competencias específicas necesarias para implementar la misión de la organización respecto de la contratación pública.

  • Cobertura de un portafolio multidisciplinario de experiencia necesaria para proporcionar la contratación pública (es decir, conocimiento de las leyes pertinentes así como habilidades de efectividad profesional, técnica y personal, como negociación, gestión de riesgos, trabajo en equipo, comunicación, liderazgo y manejo de personas, proyectos y grandes recursos, así como integridad y tecnología de información).

  • Descripción de expectativas y requisitos para cada puesto.

  • Descripción de los diferentes puestos y niveles en términos de requerimientos de conocimiento y prácticos.

  • Obligación de que los funcionarios pongan en marcha y participen en un desarrollo profesional constante para mantener sus conocimientos y adquieran nuevas habilidades con el fin de garantizar que los funcionarios de adquisiciones cumplan altos estándares profesionales de conocimientos y competencias.

4.2.3. Garantizar un avance de carrera basado en méritos, y en reglas y evaluaciones transparentes

Los requerimientos para compradores públicos deben ser proporcionales a la complejidad de los casos de compras que realizan. Los países que siguen las mejores prácticas internacionales trabajan para dar a la contratación pública un papel más estratégico. Se espera que los compradores públicos individuales en estos países generen estos cambios; y solo podrán lograrlo con habilidades más avanzadas (OECD, 2015[2]).

En este contexto, conservar el talento en el sector público es un objetivo primordial (OECD, 2015[14]). Para hacer esto, ser un comprador público tiene que convertirse en una opción de carrera atractiva (OECD, s.f.[4]):

  • Reconocer la contratación pública como función estratégica con niveles profesionales y jerárquicos definidos (con descripciones de puestos, calificaciones, competencias).

  • Establecer trayectorias de carrera específicas de adquisiciones con movilidad vertical y horizontal, incluso entre instituciones y sectores públicos.

  • Reclutar y ascender con base en marcos de competencia.

  • Pagar salarios adecuados y transparentes, y ascender de forma competitiva, con base en el desempeño.

  • Certificar la experiencia en adquisición pública.

  • Evaluar con regularidad el desempeño.

En Nuevo León existen elementos de un servicio público estructurado y profesional. Sin embargo, el gobierno da una consideración limitada a las funciones y requerimientos específicos de la fuerza laboral de contratación pública.

Puede expandirse un avance reciente para adaptarse específicamente a la función de contratación pública. Como se mencionó ya brevemente, la DRH implementó hace poco un sistema de revisión de desempeño y retroalimentación que permite la evaluación de 360 grados de todos los servidores públicos. Esta evaluación pretende incrementar la profesionalización de los trabajadores públicos en todos los niveles. La revisión de 360 grados permite a la DRH calificar a los empleados en una escala de 0 a 10, 10 como la mejor calificación. Se evalúan cuatro áreas de competencia:

  1. Directivas y gerenciales.

  2. Vocación y compromiso con el servicio público.

  3. Básicas o generales.

  4. Técnicas o específicas, solo para el nivel de dirección.

La herramienta se manejará en Internet, y se basa en autoevaluaciones como primer paso. Contiene definiciones de cada competencia y una descripción del comportamiento que debe observarse como parte de esta competencia. Después de la revisión de 360 grados de las personas a través de Internet, la DRH analizará los resultados de la evaluación con los gerentes. Además, el programa anticipa que recursos humanos, junto con los directivos, genere un plan de capacitación para todo el año, así como proporcionar un seguimiento específico. Se llevarán a cabo dos evaluaciones de este tipo por año (al inicio del año y al final).

La revisión de 360 grados se implementó para identificar prioridades en ciertas áreas. Como parte del despliegue de las revisiones de 360 grados, la DRH brindó capacitación personal sobre la herramienta en la primavera de 2017, y ofreció apoyo limitado en Internet. La herramienta se puso a prueba en una fase piloto en la administración central, cuyos resultados se esperaban para mayo de 2017.

Este sistema de revisión de desempeño, en combinación con un marco de competencias estructurado, puede sentar las bases para una trayectoria de carrera basada en méritos para los compradores públicos en Nuevo León. Actualmente, los compradores públicos no tienen una trayectoria de carrera que se base en consideraciones o especialización profesionales. Se asigna a los empleados a diferentes puestos con base en consideraciones de grado o antigüedad. Los asuntos como especialización o desempeño específico de adquisición no parecen tomarse en cuenta. En consecuencia, no se busca la especialización dentro de la fuerza laboral de contratación pública en el nivel central. Dentro de la misma dirección, los compradores suelen realizar las mismas tareas. Estas en ocasiones son especializadas en una forma ad hoc a partir de necesidades recurrentes. Por ejemplo, mientras un comprador realiza todas las adquisiciones relativas al mantenimiento de edificios (servicios de limpieza, renovaciones, servicios de carpintería, trabajos de pintura, etc.), otro se centra en la infraestructura de tecnología de la información (voz, datos, etc.). No existe especialización de acuerdo con los tipos o métodos de adquisición.

No hay un sistema estructurado en este momento para gestionar los ascensos en el servicio público de Nuevo León. Con base en las descripciones de puestos actuales, parece haber indicaciones iniciales que permiten a los funcionarios identificar si el desempeño de una persona es superior, inferior o promedio. Sin embargo, las descripciones de las competencias por nivel, así como las especificaciones de la revisión de 360 grados, por lo general no son lo bastante claras para permitir una evaluación sólida del desempeño o puesto de un individuo.

Una vez que se contrata a una persona, los ascensos en el sector público de Nuevo León se otorgan con criterios que no se relacionan con el desempeño de trabajo del funcionario. De hecho, no existen criterios establecidos claramente. Esto margina a las personas con buen desempeño y mantiene en la fuerza laboral a los de bajo desempeño, que toman recursos sin proporcionar nada. Además, los servidores civiles reportaron que la fuerza laboral en general estaba envejeciendo y cada vez es menos apta (por ejemplo, incapaz de manejar computadoras). Esto se debe a que es difícil despedir funcionarios. En momentos de restricciones presupuestales, se despide primero a los empleados más jóvenes con contratos más flexibles.

4.3. Propuestas de acción

Nuevo León emprendió los primeros pasos para crear la capacidad de que sus funcionarios públicos sean eficaces en sus puestos. El Plan Estatal de Desarrollo establece el marco de lo que constituye un servicio público profesional. Se trabaja en un mecanismo de revisión de 360 grados y marcos de competencia. Sin embargo, aún hay brechas respecto de medidas específicas para los compradores públicos. Nuevo León puede avanzar en su progreso reciente con las siguientes propuestas:

4.3.1. Sistematizar los esfuerzos de crear capacidad para garantizar una estrategia completa

Nuevo León debe mejorar las bases de sus esfuerzos para incrementar la capacidad de su fuerza laboral de contratación pública al garantizar que se consideren todos los medios:

  • Nuevo León debe elaborar una estrategia de profesionalización al:

    • Resumir los enfoques para profesionalizar la función de contratación pública en una estrategia de profesionalización o creación de capacidad.

  • El estado debe utilizar todas los medios para crear capacidad. Puede hacerlo al:

    • Desarrollar y proporcionar cursos de capacitación para funcionarios de contratación pública específicamente enfocados en diferentes perfiles.

    • Crear una oficina de ayuda que provea apoyo a las autoridades contratantes en caso de duda.

    • Introducir un esquema de incentivos enlazado a una trayectoria de carrera clara para funcionarios de contratación pública. Esto puede lograrse al:

      • Entablar acuerdos de emparejamiento para aprender más de colegas más avanzados en la región o en la organización.

      • Cooperar con instituciones académicas y de otro tipo.

  • Nuevo León debe crear aspiraciones claras mediante un mecanismo de certificación que:

    • Comunique metas claras por cumplir con el fin de recibir un certificado.

    • Ofrezca incentivos con base en el esquema de certificación.

  • El estado debe responder a las necesidades de conocimiento especializado al:

    • Brindar capacitación dirigida en las áreas que requieran habilidades adicionales, como en procedimientos complejos de compra o cuando se incorporen objetivos complementarios de políticas públicas.

4.3.2. Ofrecer creación de capacidad dirigida más allá de la fuerza laboral de contratación pública

Para garantizar la máxima eficiencia de las acciones de creación de capacidad en el área de la contratación pública, Nuevo León puede identificar a los proveedores al:

  • Ofrecer medidas que ayuden a los proveedores a crear capacidad. Algunas pueden ser:

    • Incrementar el éxito de los procedimientos de contratación pública al aumentar la habilidad del mercado para responder a la demanda de las autoridades contratantes en términos de ofertas.

    • Ofrecer capacitación a las empresas sobre la forma correcta de responder a una licitación, evitar errores, etcétera.

  • Crear conciencia sobre los asuntos de la contratación pública. El estado puede lograr esto al:

    • Comunicar cambios en reglas y requerimientos.

    • Comunicar oportunidades para crear capacidad.

Referencias

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(consultado el 15 de noviembre de 2017).

Consejo Nuevo León (2015), El Nuevo León que queremos. Plan Estratégico para el estado de Nuevo León 2015-2030.

European Commission (2011), ToolKit for Capacity Development, Office for Official Publications of the European Communities, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/guidelines-toolkit-capacity-development-2010_en.pdf.

Gobierno del Estado de Nuevo León (2016), Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021, Gobierno del Estado de Nuevo León, Monterrey, http://www.nl.gob.mx/sites/default/files/30jun_pednl2016-2021.pdf.

OECD (s.f.), Public Procurement Toolbox: Capacity, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/principlestools/capacity/ 
(consultado el 3 de julio de 2017).

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