Capítulo 2. Incremento de eficiencia y equidad en el proceso de convocatoria y adjudicación de contratos en Nuevo León

En este capítulo se ofrece una panorámica de los principales métodos de contratación en el estado de Nuevo León y se identifican acciones para fomentar la eficiencia en todo el ciclo de adquisiciones públicas. Lo anterior abarca medidas para el análisis de mercados y la adopción de herramientas como acuerdos marco y compras consolidadas. Si bien los comités de adquisiciones ya desempeñan un papel central en Nuevo León, la OCDE recomienda que el gobierno fusione y agilice ciertos comités. En este capítulo se proponen medidas para que estos comités mejoren su función y, al hacerlo, aumenten la eficacia del proceso de adquisiciones. Por último, se examina la forma como el Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL) puede ampliar su estrategia en los criterios de adjudicación mediante puntos y porcentajes de las licitaciones públicas.

  

La estructura de la contratación pública en México, como se analizó en el Capítulo 1, dio como resultado un sistema de dos niveles. Todos los estados en México tienen que seguir dos marcos legales de adquisición púbica distintos conforme al origen de los fondos. Cuando las autoridades contratantes (como secretarías, unidades administrativas, organismos descentralizados o entidades de administración pública) recurren a fondos federales, quedan sujetas al marco regulatorio federal. Sin embargo, al utilizar fondos locales, las unidades solicitantes tienen que seguir el sistema local del estado de Nuevo León. Si bien el objetivo primario de este capítulo es evaluar el sistema de compra pública estatal, es importante no olvidar que los fondos federales son una parte significativa de la adquisición pública general en México.

Con la separación de la Subsecretaría de Administración de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en 2016, se creó una entidad nueva llamada Secretaría de Administración, la cual es ahora responsable de la adquisición de bienes y servicios públicos estatales. La Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado representaron un papel significativo antes de las reformas de acuerdo con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, en vigor desde el 27 de marzo de 2013. Sin embargo, debido a las reformas, la responsabilidad de las adquisiciones públicas reside ahora en una unidad dentro de la secretaría llamada Unidad Centralizada de Compras (UCC o Cuerpo de Compras Central). La UCC está representada por la Secretaría de Administración (SA).

La supervisión y control de procesos de compra continuarán representando un papel significativo dentro del proceso de adquisiciones públicas en Nuevo León, como es tan común en muchos otros países latinoamericanos. Sin embargo, la reforma que el Estado de Nuevo León está aplicando tiene la intención de simplificar el proceso de adquisición, hacerlo más eficiente y rígido bajo la administración de la unidad de compra central.

Con la Recomendación de la OCDE como punto de referencia, en este capítulo se ve cómo puede mejorar el estado de Nuevo León sus procesos de compra pública y cómo puede estimular a las secretarías, unidades administrativas, organismos descentralizados y entidades de la administración pública para impulsar la eficiencia en todo el ciclo de contratación pública; esto, con el objetivo de satisfacer las necesidades del gobierno y de los ciudadanos (véase el Recuadro ‎2.1). Para cumplir con esta meta, el gobierno debe evaluar activamente las necesidades de las entidades públicas, el papel de los comités de compras y los procesos para realizar análisis de mercado. En consecuencia, el gobierno debe utilizar herramientas adecuadas para mejorar los procedimientos de adquisición: entre estas herramientas deben estar la agregación de compras y las excepciones de licitaciones públicas, aunque es importante que el gobierno examine el grado al cual se pueden implementar. Más aún, aquí se describe cómo el estado de Nuevo León se puede comprometer de fondo en un diálogo transparente y periódico con proveedores y asociaciones de negocios, en vista de la importancia de la participación de los actores interesados. En el capítulo se analiza si se celebran las juntas de aclaración y de revisiones, pues ambos métodos pueden contribuir a un proceso de convocatoria y contratación más equitativo y eficiente. Por último, se hace hincapié en la importancia de tomar una perspectiva más estratégica en la evaluación de licitaciones para lograr metas más ambiciosas que solo el precio más bajo, como adquisiciones sustentables y que consideren el cuidado al medio ambiente (Recuadro ‎2.1).

Recuadro ‎2.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

VII. RECOMIENDA que los Adherentes desarrollen procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Simplificar el sistema de contratación pública y su marco institucional. Los Adherentes deberán evaluar los actuales procedimientos e instituciones para identificar las duplicidades funcionales, ámbitos de ineficacia y otros elementos ineficientes. A continuación, y en la medida de lo posible, deberá desarrollarse, en torno a procesos de contratación y flujos de trabajo eficaces y eficientes, un sistema de contratación pública orientado al servicio, con el fin de reducir la carga administrativa y los costos de este capítulo, mediante, por ejemplo, servicios compartidos.

ii) Implantar procedimientos técnicos adecuados que satisfagan eficientemente las necesidades de los destinatarios. Los Adherentes deberán adoptar medidas encaminadas a asegurar que los resultados de los procesos de contratación satisfacen las necesidades de los administrados, por ejemplo, elaborando unas especificaciones técnicas adecuadas, estableciendo unos criterios apropiados de adjudicación de contratos, garantizando que los evaluadores de propuestas poseen los adecuados conocimientos técnicos, y asegurándose de que, tras la adjudicación de los contratos, se dispone de los recursos y conocimientos necesarios para la gestión de los mismos.

iii) Crear, y utilizar, instrumentos que mejoren los procedimientos de contratación pública, reduzcan las duplicidades y logren una mayor eficiencia, incluyéndose entre estos mecanismos la centralización de la contratación pública, los acuerdos marco, los catálogos electrónicos, la adquisición dinámica, las subastas electrónicas, las contrataciones compartidas y los contratos con opciones. La aplicación de estos instrumentos en los niveles sub-estatales de la administración, siempre que ello sea adecuado y factible, puede impulsar aún más la eficiencia.

X. RECOMIENDA que los Adherentes estimulen mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto, a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Evaluar de un modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimientos con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación.

ii) Desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema de contratación pública a efectos comparativos y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[1])

2.1. Marco de referencia para procedimientos de contratación pública

2.1.1. Para realizar compras de bienes menores con más eficiencia, Nuevo León necesita atender los obstáculos y demoras en el proceso de compra pública.

El sistema de adquisición pública para bienes y servicios con fondos estatales se rige por la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestaciones de Servicios para la Administración Pública del Estado de Nuevo León (LAACSENL), que se ha reformado en tres ocasiones en los últimos 30 años, la más reciente de las cuales fue en 2013. Las reformas institucionales promovidas en 2016 influyen sobre las responsabilidades y el papel que desempeñan las unidades y entidades previamente definidas por la legislación de 2013; sin embargo, la legislación no han sido actualizada desde las reformas de 2016. Pese a las nuevas leyes de la reforma, la LAACSENL publicada en 2013 aún es vital. Algunos de sus aspectos relevantes son los siguientes:

  • Establecimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honestidad en el uso de recursos públicos.

  • Planeación de procedimientos de compra para contribuir a lograr las metas establecidas en el Programa Estatal de Desarrollo.

  • Publicación del Programa Anual de Adquisiciones en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP).

  • Consulta de registros antes de cualquier contrato o servicio de consultoría.

  • Regulaciones que establecen el puesto de secretario técnico dentro del Comité de Adquisiciones como responsable de supervisar que las adquisiciones sigan su proceso correcto.

La contratación pública en el estado de Nuevo León no solo debe observar dos legislaciones según el origen de los fondos, sino que hay también una clara división entre la compra de bienes y servicios, por un lado, y la obra pública, por otro. La Unidad Centralizada de Compras (UCC) es la responsable de adquirir bienes y servicios, con excepción de las obras públicas. La Secretaría de Infraestructura está a cargo de la planeación y edificación de obra pública, la cual se rige por la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados y por la Ley de Obra Pública para el Estado de Nuevo León. En este capítulo se tratan todos los aspectos relacionados con la adquisición pública. No obstante, la obra pública estatal es muy limitada en comparación con las obras públicas federales en Nuevo León.

En Nuevo León, hay cuatro métodos de adquisición en Nuevo León que dependen del tamaño del presupuesto: 1) licitación pública, 2) convocatoria restringida (tres proveedores), 3) adjudicación directa y, 4) subasta electrónica inversa —que no depende del presupuesto disponible y es opcional. La regla general es que las dependencias gubernamentales deben usar las licitaciones públicas porque estas promueven una competencia mayor, mejores precios y mayor calidad de bienes y servicios. Sin embargo, no siempre es el caso, como se verá más adelante en este capítulo. Para determinar qué procedimiento utilizar, los funcionarios deben primero determinar la cantidad que esperan gastar. En el Cuadro ‎2.1 se presentan las cantidades específicas que determinan el tipo de procedimiento de adquisición en Nuevo León.

Cuadro ‎2.1. Procedimientos de adquisición y rango de cantidades

Procedimiento de adquisición

Rango de compra en salarios mínimos

Cantidad aproximada (2015, USD)

Licitación pública

> 24 000

>$96 000

Convocatoria restringida (3 proveedores)

14 400-24 000

$57 600-$96 000

Adjudicación directa (3 cotizaciones)

2 400-14 400

$9 600-$57 600

Adjudicación directa

<2 400

<$9 600

Nota: Este cuadro solo considera la mayor cantidad permitida para las dependencias gubernamentales de acuerdo con el presupuesto de Nuevo León.

Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013[2])

En muchos países de la Unión Europea, el umbral para una licitación abierta es uniforme. Por tanto, el gasto no depende del presupuesto asignado a cada autoridad contratante (AC), sino del valor de la adquisición total de cada procedimiento de adquisición, lo que permite un mejor monitoreo del gasto público. En el Cuadro ‎2.2 se describen los umbrales de la UE para licitaciones abiertas.

Cuadro ‎2.2. Umbrales de la UE para licitaciones abiertas

Autoridades del gobierno central

Contratos de obra, contratos de obra subsidiada

EUR 5 225 000

Todos los servicios relativos a servicios sociales y otros específicos listados en el Anexo XIV

EUR 750 000

Todos los servicios subsidiados

EUR 209 000

Todos los demás contratos de servicio y concursos de diseño

EUR 135 000

Todos los contratos de suministros adjudicados por autoridades contratantes que no operan en el campo de defensa

EUR 135 000

Autoridades subcentrales de contratación

Contratos de obra, contratos de obras subsidiados

EUR 5 225 000

Todos los servicios relativos a servicios sociales y otros específicos listados en el Anexo XIV

EUR 750 000

Todos los otros contratos de servicio, todos los concursos de diseño, contratos de servicio subsidiados, todos los contratos de suministros

EUR 209 000

Fuente: (European Commission, 2014[3])

El estado de Nuevo León está ahora consolidando más poder en la Secretaría de Administración (SA) para llevar a cabo las compras públicas de forma central. La SA actualmente da servicio a 21 dependencias centrales y 24 paraestatales con acuerdos de cooperación (de un total de 65). La UCC solo atiende a la administración central en Nuevo León, y no a sus 51 municipios, los cuales son autónomos para establecer sus propios procesos de adquisición siempre conforme a la ley de adquisición estatal o a la ley de adquisición federal, según el origen de los fondos.

Uno de los principales desafíos de la SA es mejorar el proceso para compras directas menores. Hoy en día se registran de 150 a 300 requerimientos diarios en el sistema de adquisiciones. El proceso para obtener la autorización de compra, incluso determinar que los fondos estén disponibles y realizar la orden de compra, tiende a crear demoras. Esto sucede hasta con compras muy sencillas y básicas de bienes y servicios que se necesitan de inmediato. Durante la visita de recopilación de información se mencionó con frecuencia este problema. La OCDE encontró varios ejemplos de empleados públicos que compraban bienes menores con su propio dinero porque se necesitaban con urgencia y el proceso de compra era muy ineficiente. Parte de este problema radica en la estructura centralizada del sistema de pago, pues todos los pagos los realiza la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Más aún, es necesario que el proceso de compra dentro de la SA sea más eficaz, desde que se recibe una solicitud hasta la entrega de los bienes.

2.1.2. Panorámica extensa del sistema de compras públicas

Para administrar las compras públicas en el estado de forma más eficaz, Nuevo León necesita mejorar sus sistemas de datos e información.

La Recomendación de la OCDE promueve que los países impulsen mejoras al desempeño mediante una evaluación de la efectividad del sistema de contratación pública —desde compras individuales hasta el sistema en su conjunto— en todos los ámbitos de gobierno en que sea factible y adecuado. Esto requiere evaluar los resultados del proceso de adquisición de forma periódica y consistentemente. También, se requiere que los gobiernos recopilen información congruente, actualizada y confiable. Los gobiernos deben recabar datos de adquisiciones previas, en particular lo relativo a precios y costos generales, con el fin de estructurar evaluaciones de nuevas necesidades. La razón es que estos datos proporcionan una fuente valiosa de información y pueden guiar las decisiones de compra futuras. También, se deben elaborar indicadores para medir el desempeño, efectividad y ahorros de los sistemas de adquisición pública. Con estos indicadores, los gobiernos pueden crear puntos de referencia y apoyar la elaboración de políticas estratégicas de adquisición pública. Por tanto, Nuevo León debe elaborar indicadores concretos para tratar dimensiones clave del proceso de adquisición. En el Recuadro ‎2.2 se presentan ejemplos de algunos países de la OCDE (OECD, 2015[1]).

Recuadro ‎2.2. Umbrales de la Unión Europea para licitaciones abiertas

En febrero de 2013, los Profesionales Líderes en Adquisición Pública pidieron a la OCDE ayuda para crear un conjunto de indicadores del desempeño de los sistemas de adquisiciones públicas y su evolución en el tiempo. Tras la reunión de los Profesionales Líderes, se formó un Grupo de Trabajo de Indicadores de Desempeño de Adquisición Pública, que identificó las siguientes cuatro áreas para elaborar indicadores:

Eficiencia del proceso de adquisición pública: La eficiencia en la adquisición pública se refiere a la proporcionalidad, por un lado, entre costos y tiempo de cada procedimiento de adquisición pública, y por otro, al valor del contrato. Garantizar la mejor proporción posible entre costo y tiempo, por una parte, y contrato, por el otro, maximizará la eficiencia. Además, es posible obtener beneficios de eficiencia mediante mecanismos de consolidación y adquisición, y adquisiciones electrónicas.

Apertura y transparencia del proceso de adquisición pública: La apertura se entiende como un trato igual y equitativo de los participantes en el proceso de adquisición pública. De acuerdo con la Comisión de las Naciones Unidas sobre Leyes Internacionales de Comercio (UNCITRAL), la transparencia en adquisiciones públicas implica cinco elementos principales: divulgación pública de las reglas del proceso de adquisición pública; publicación de oportunidades de adquisición pública; determinación y publicación previa de qué es lo que se adquirirá y cómo se considerarán las solicitudes; conducta visible de adquisición pública de acuerdo con las reglas y procedimientos prescritos y; existencia de un sistema para monitorear que se observen esas reglas, así como medidas que faculten a las autoridades para hacerlas cumplir si fuera necesario.

Profesionalismo en la fuerza laboral de adquisición pública: Es esencial tener personal de adquisiciones públicas que cumpla con altos estándares profesionales y que sea capaz de lograr objetivos gubernamentales estratégicos. Algunos factores básicos para el profesionalismo de la función de adquisición pública son: suficiente personal en términos de cantidad y habilidades; reconocimiento de la adquisición pública como profesión específica; certificación y capacitaciones constantes; estándares de integridad para la adquisición pública y funcionarios contratantes; y una unidad que analice la información de adquisición pública para monitorear el desempeño del sistema de adquisiciones públicas.

Administración de contratos y desempeño del proveedor: Este indicador se enfoca en la fase de desempeño del contrato. Las actividades de administración de desempeño del contrato se agrupan en tres áreas: gestión de la entrega (asegura que lo que se ordene se entregue con la calidad y desempeños conforme se mencionan en el contrato); gestión de relaciones (mantener una relación abierta y constructiva entre el proveedor y la autoridad contratante); y gestión de contratos (cubre la gobernanza formal del contrato y cualquier cambio permitido durante la vigencia del contrato). Al monitorear y documentar el desempeño del proveedor, los funcionarios están en una posición de requerir acciones correctivas de los proveedores cuando no cumplan con los requerimientos del contrato. El monitoreo del desempeño también proporciona retroalimentación en la selección de proveedores potenciales, lo que de este modo contribuye al mejoramiento del sistema de precalificación. Un elemento para medir el desempeño del gobierno en el manejo del contrato es que a los proveedores se les pague a tiempo.

Fuente: (OECD, 2014[4])

Para obtener una panorámica de la escala de adquisición pública en el estado de Nuevo León se requiere información registrada y disponible. En la actualidad, los sistemas de la SA no tienen la posibilidad de extraer información sobre la cantidad promedio de respuestas recibidas para abrir licitaciones públicas; sobre la proporción de licitaciones abiertas declaradas insatisfactorias; sobre el volumen de compras para cada procedimiento de adquisición; la cantidad gastada en adquisiciones públicas estatales; ni la cantidad de excepciones en las licitaciones públicas, entre otras cosas.

Lo que se puede aprender de otros proyectos de la OCDE en la región, específicamente de la Ciudad de México, es que los fondos federales representan 30% a 40% del total de la adquisición pública. No obstante, la proporción de fondos federales en ocasiones es mayor para estados más grandes, como Nuevo León. Los únicos datos disponibles de adquisición pública en Nuevo León son de 2012 a 2014. En ese periodo, la adquisición superó cerca de USD 546 millones (MXN 8.2 miles de millones) sin considerar impuestos. El promedio anual de las adquisiciones equivalió a USD 182 millones para la administración central (esta cifra se refiere a financiamiento para bienes y servicios, sin contar proyectos de fondos que realizan paraestatales y municipios). En términos de volumen, esta no es una gran suma, si se considera el tamaño y la cantidad de habitantes de Nuevo León. Sin embargo, solo representa una parte de la adquisición pública total; aunque no está claro cuán grande. Las entidades que llevan a cabo la mayoría de los procedimientos de adquisición en el estado son la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Educación. Estas secretarías también reciben en gran medida fondos del gobierno federal.

La información disponible de 2010 a 2014 muestra claramente que las adjudicaciones directas son por mucho el método más popular en Nuevo León. Entre 2012 y 2014, la adquisición en Nuevo León fue en promedio de USD 180 millones por año, con casi 90% de las compras realizadas mediante adjudicaciones directas. Las adjudicaciones directas aumentaron en años recientes en término de dinero y disminuyeron en cantidad. Esto puede indicar más excepciones. No se sabe con qué frecuencia se aplican adjudicaciones directas en lugar de licitaciones públicas. Las licitaciones públicas para bienes y servicios aumentaron entre 2010 y 2014; de hecho, casi se duplicaron en ese periodo, hasta llegar a 113 en 2014. No hay información disponible de la cantidad de licitaciones públicas para bienes y servicios de 2015 a 2016, pero, según funcionarios del GENL, el estado en gran medida optó por subastas electrónicas inversas en 2015.

Es imperativo que el estado de Nuevo León cuente con un sistema que proporcione datos e información acerca de indicadores básicos de adquisición pública. La SA ha estado trabajando en una matriz de indicadores básicos de desempeño (IBD). Véase el Cuadro ‎2.3. La versión actual de esta matriz trata aspectos como nivel de competencia, ahorros y tiempo, preparación necesaria y participación en las licitaciones. Sin embargo, el sistema actual es incapaz de generar la información necesaria. El estado necesita seguir trabajando para afinar la matriz de IBD, pero es esencial que se mantengan los indicadores medulares y se dirijan más esfuerzos y recursos a la actualización del sistema de adquisiciones.

Cuadro ‎2.3. Componentes básicos de la matriz de indicadores de desempeño de
Nuevo León 2017

Resumen

Indicadores

Medios de verificación y fuente de información

Suposiciones

Indicador

Fórmula

Indicador

Meta

Contribuir a aumentar los ahorros presupuestales en la adquisición de bienes y servicios mediante procesos eficientes y transparentes

Tasa de cambio de los ahorros presupuestales

((Ahorros presupuestales del año T - ahorros presupuestales del año T-1) / ahorros presupuestales del año T -1)*100

Anual

Base de datos de SECOP

Propósito

Que las unidades cuenten con los bienes y servicios contratados en las mejores condiciones de precio, calidad y oportunidad

Tasa de variación del resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios

((Resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios del año T- Resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios del año T-1) / Resultado de la evaluación del nivel de satisfacción en la contratación de bienes y servicios del añoT-1)*100

Anual

Base de datos de Intranet

Los proveedores cumplen con los tiempos y el sistema funciona bien

Componentes

C1. Adquisición de bienes y servicios por licitación

Promedio de cantidades contratadas

Cantidades contratadas / contratos firmados

Por trimestre

Base de datos de SECOP / Gestión de concursos

Los proveedores presentan las propuestas técnicas y económicas, y cumplen con las bases de participación

C2. Registro actualizado de proveedores

Porcentaje de proveedores verificados

(Proveedores verificados / Registro de proveedores) * 100

Por trimestre

Base de datos de la oficina de registro de proveedores

A los proveedores les interesa aparecer en el registro de proveedores

C.3. Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Contrato de Servicios (PAAS) elaborado

Tasa de cambio de contratos consolidados

((Contratos consolidados del año T - Contratos consolidados del año T-1) / Contratos consolidados del año T-1)*100

Por trimestre

Información del Departamento de Adquisiciones

Las entidades del gobierno central envían en tiempo y forma su programa anual de adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios

C4. Compras directas de bienes y servicios efectuadas

Cantidad promedio de compras directas

Cantidad de compras directas efectuadas / compras totales

Por trimestre

Base de datos de SECOP

Los proveedores cumplen en tiempo y forma

Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

2.1.3. Uso de excepciones de licitación competitiva

Para justificar y aprobar excepciones a los procedimientos de adquisición, Nuevo León debe tener reglas más completas y claras

En las Recomendaciones de la OCDE para Contrataciones Públicas (OECD, 2015[1]) se establece que las reglas para justificar y aprobar excepciones a procedimientos de adquisición deben ser completas y claras, como en los casos de competencia limitante. La OCDE recomienda que los procedimientos competitivos (abiertos) sean el método estándar para realizar adquisiciones. Recomienda esto como medio para impulsar eficiencias, combatir la corrupción, obtener precios justos y razonables, y asegurar resultados competitivos. Si circunstancias excepcionales justifican limitaciones a la licitación competitiva y la adquisición con una sola fuente, dichas excepciones deben ser limitadas, definirse antes y requerir una justificación adecuada, sujeto a supervisión tomando en consideración el incremento de riesgo de corrupción, inclusive de proveedores extranjeros. En el Recuadro ‎2.3 se presentan ejemplos de procesos de excepción en varios países.

Recuadro ‎2.3. Excepciones para la licitación competitiva

Para garantizar un campo de juego nivelado, las excepciones a las licitaciones competitivas deben estar estrictamente definidas con el fin de evitar abusos. Asimismo, los gobiernos deben considerar establecer procedimientos para integrar medidas de transparencia e integridad para excepciones a las licitaciones competitivas. La evaluación de los países de la OCDE muestra que:

  • Se requiere justificación por escrito para el uso de procedimientos de licitación no competitiva en casi todos los países encuestados.

  • Se requieren revisiones o auditorías aleatorias de procedimientos no competitivos en tres cuartas partes de los países encuestados.

  • Se requiere un nivel más alto de personal de autorización para licitaciones no competitivas en la mitad de los países encuestados.

  • Menos países requieren que las enmiendas a los contratos estén públicamente disponibles o proporcionar validación independiente para adquisiciones grandes o de un alto valor (30% de los países encuestados).

Fuente: (OECD, 2013[5])

En el artículo 42 de la legislación de adquisiciones de Nuevo León se mencionan motivos para dispensar los procedimientos de licitación pública. Los contratos a que se refiere el artículo 42 se deben establecer de manera preferible mediante procedimientos de convocatoria restringida. Hay ejemplos de estos casos en las secciones VIII, IX, X (primer párrafo), XII y XV (véase el Recuadro ‎2.4). La suma de las operaciones efectuadas conforme al artículo 42 en las secciones VII a XVIII no deben exceder 20% del presupuesto de adquisiciones, arrendamientos y servicios autorizados a la dependencia o entidad en cada año presupuestal. En casos excepcionales, el comité de adquisiciones correspondiente puede establecer un porcentaje mayor. La UCC es responsable de revisar las excepciones.

Recuadro ‎2.4. Excepción para licitación abierta de acuerdo con el artículo 42 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León

Las unidades de compra centralizadas podrán contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, sin sujetarse al procedimiento de licitación pública, mediante los procedimientos de invitación restringida o de adjudicación directa, cuando:

I. El importe de cada operación no exceda los montos máximos que al efecto se establezcan en la Ley de Egresos del Estado para realizar compras por medio de invitación restringida o adjudicación directa, siempre que las operaciones no se fraccionen para quedar comprendidas en los supuestos de excepción a la licitación pública a que se refiere este Artículo.

II. No existan bienes o servicios alternativos o sustitutos técnicamente razonables, o bien, que en el mercado sólo existe un posible oferente, o se trate de una persona que posee la titularidad o el licenciamiento exclusivo de patentes, derechos de autor u otros derechos exclusivos, o por tratarse de obras de arte o bienes con valor histórico, arqueológico o cultural;

III. En casos de emergencia, urgencia, cuando peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región de la entidad federativa, como consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor, que sea declarada por la autoridad competente;

IV. Existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes, cuantificados y justificados;

V. Se realicen con fines de seguridad pública o procuración de justicia, incluyendo las áreas de inteligencia y centros de readaptación social, cuando se comprometa la confidencialidad o alguna cuestión estratégica, en los términos de las Leyes de la materia. No quedan comprendidos en los supuestos a que se refiere esta fracción los requerimientos administrativos que no involucren temas de seguridad, que tengan los sujetos de esta Ley;

VI. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible obtener bienes o servicios mediante el procedimiento de licitación pública en el tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate. En este supuesto las cantidades o conceptos deberán limitarse a lo estrictamente necesario para afrontarla, debiendo informar al Comité de Adquisiciones;

VII. Se halla rescindido un contrato adjudicado a través de licitación pública, en cuyo caso se podrá adjudicar el contrato al licitante que haya obtenido el segundo o ulteriores lugares, siempre que la diferencia en precio con respecto a la propuesta inicialmente adjudicada no sea superior a un margen del diez por ciento. Tratándose de contrataciones en las que la evaluación se haya realizado mediante puntos y porcentajes, se podrá adjudicar al segundo o ulterior lugar, dentro del referido margen;

VIII. Se haya declarado desierta una licitación pública, siempre que se mantengan los requisitos establecidos en la convocatoria a la licitación, cuyo incumplimiento haya sido considerado como causa de desechamiento porque afecta directamente la solvencia de las propuestas. En esta situación, procederá primero la invitación restringida, salvo que se presente alguno de los supuestos establecidos en las fracciones III, IV o VI de este Artículo, y en caso de que se declare desierta una vez más, se procederá a una adjudicación directa;

IX. Existan razones justificadas para la adquisición o arrendamiento de bienes o prestación de servicios de marca determinada;

X. Se trate de adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos alimenticios básicos o semiprocesados y semovientes. Asimismo, cuando se trate de bienes usados o reconstruidos en los que el precio no sea mayor al que se determine mediante avalúo que practicarán las instituciones de crédito o terceros habilitados para ello conforme a las disposiciones aplicables, expedido dentro de los seis meses previos y vigente al momento de la adjudicación del contrato respectivo;

XI. Se trate de servicios de consultorías, asesorías, estudios o investigaciones. En estos casos se deberá aplicar el procedimiento de adjudicación directa o invitación restringida, conforme a los montos de contratación establecidos por el Congreso del Estado para el ejercicio fiscal correspondiente;

XII. Se trate de la adquisición de bienes que realicen sujetos obligados a que se refiere el Artículo 1, fracción VI y VII, para su comercialización directa o para someterlos a procesos productivos que las mismas realicen en cumplimiento de su objeto o fines propios expresamente establecidos en el acto jurídico de su constitución;

XIII. Se trate de adquisiciones de bienes provenientes de personas que, sin ser proveedores habituales, ofrezcan bienes en condiciones favorables, en razón de encontrarse en estado de liquidación o disolución, o bien, bajo intervención judicial;

XIV. Se trate de los servicios prestados por una persona física a que se refiere la fracción III del Artículo 8, siempre que éstos sean realizados por ella misma sin requerir de la utilización de más de un especialista o técnico. En estos casos la contratación podrá hacerse directamente o a través de una sociedad o asociación en la que el prestador del servicio sea socio o asociado;

XV. Se trate de servicios de mantenimiento de bienes en los que no sea posible precisar su alcance, establecer las cantidades de trabajo o determinar las especificaciones correspondientes;

XVI. El objeto del contrato sea el diseño y fabricación de un bien que sirva como prototipo para efectuar las pruebas que demuestren su funcionamiento. En estos casos, el ente gubernamental, la dependencia, entidad o unidad administrativa podrá pactar que los derechos sobre el diseño, uso o cualquier otro derecho exclusivo, se constituyan a favor de ellas, según corresponda;

XVII. Se trate de equipos especializados, sustancias y materiales de origen químico, físico químico o bioquímico para ser utilizadas en actividades experimentales requeridas en proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, siempre que dichos proyectos se encuentren autorizados por quien determine el titular de la dependencia o el órgano de gobierno de la entidad;

XVIII. Se acepte por la Tesorería del Estado o por la Tesorería Municipal respectiva, la adquisición de bienes o la prestación de servicios a título de dación en pago, en los términos del Código Fiscal del Estado y demás Leyes aplicables;

XIX. Cuando, por la naturaleza de la negociación, existan circunstancias o características del contrato que hagan del todo indispensable acudir al método de adjudicación directa, según los criterios o casos que señale el Reglamento de esta Ley; y

XX. Se trate de la suscripción de contratos específicos que deriven de un convenio marco. Las contrataciones a que se refiere este Artículo, se realizarán preferentemente a través de procedimientos de invitación restringida, en los casos previstos en sus fracciones VIII, IX, X primera oración, XII y XV.

Fuente: (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2013[2])

Durante la visita de recopilación de información de la OCDE, los representantes del estado de Nuevo León mencionaron que hay demasiadas excepciones en el artículo 42. Afirmaron que algunas cláusulas de excepción se utilizaban en exceso y sin una justificación adecuada. Además, hay ciertas excepciones que nunca se han utilizado, pero son muy prometedoras. Por ejemplo, la cláusula XVI estimula la innovación. Nuevo León puede aplicar más esta clase de excepciones y desalentar las excepciones que causan ineficiencias. Varias cláusulas en el artículo 42 son débiles y se pueden activar fácilmente si no se llevan a cabo la preparación o planeación de las adquisiciones de manera adecuada. Este asunto también lo mencionaron funcionarios gubernamentales en Nuevo León durante la visita de recopilación de información. Sostuvieron que la planeación insuficiente y la demora de las solicitudes hasta muy avanzado el año incrementaban las solicitudes de excepciones. Como se ve en el Recuadro ‎2.5, la cantidad de excepciones a la ley de adquisiciones en Nuevo León es muy alta en comparación con algunos de los países vecinos en América Latina.

Recuadro ‎2.5. Excepciones para procedimientos de contrataciones públicas específicas en Perú y Colombia

En Perú, el marco regulatorio permite un número de excepciones que hacen posible que un contrato se adjudique directamente a un proveedor específico. El Decreto Legislativo núm.1017 y Ley núm. 30225 en contratación estatal proporcionó excepciones para las siguientes adquisiciones:

Decreto Legislativo núm.1017

Ley núm.30225

a) las emprendidas entre entidades públicas;

1) servicios de publicidad prestados por medios de comunicación;

b) en caso de una situación de emergencia derivada de acontecimientos catastróficos o de situaciones que afecten a la defensa y seguridad nacionales;

2) servicios de consultoría que sean la continuación o actualización de un trabajo previo realizado por un consultor individual;

c) en una situación de escasez que afecte o impida a la entidad pública el cumplimiento de sus actividades;

3) bienes y servicios de investigación, ensayo o desarrollo de carácter científico o tecnológico;

d) un contrato que sea secreto, secreto militar o por razones internas;

4) el arrendamiento de bienes inmuebles y adquisición de bienes inmuebles existentes;

e) cuando exista un único proveedor de bienes o proveedor de servicios que no pueda ser sustituido; y

5) servicios jurídicos especializados para la protección de funcionarios, servidores o miembros de las fuerzas armadas y de policía;

f) servicios especiales prestados por personas físicas.

6) una necesidad urgente de continuar la implementación de las características no realizadas de un contrato determinado o de un contrato rescindido;

 

7) servicios de capacitación que tengan un proceso de selección para la aceptación de las personas interesadas.

En Colombia, las excepciones son más específicas, y se permite la adjudicación directa en los siguientes casos:

  1. urgencia manifiesta;

  2. acuerdos de préstamo;

  3. acuerdos entre dependencias gubernamentales (incluso acuerdos para emprender la misión en forma conjunta de dependencias gubernamentales así como el negocio real entre dependencias gubernamentales y empresas paraestatales que afecte la competencia abierta);

  4. bienes y servicios para dependencias gubernamentales de la defensa que requieren mantener los datos reservados;

  5. acuerdos de confianza que se realicen en los niveles subnacionales cuando las dependencias comienzan una reorganización de procedimiento de deuda;

  6. cuando no existe pluralidad de licitantes;

  7. para servicios profesionales personales para apoyar operaciones de la dependencia gubernamental;

  8. arrendamiento y venta de un bien raíz.

Fuente: (OECD, 2017[6]) (OECD, 2016[7])

En Colombia, las excepciones son más específicas, y se permite la adjudicación directa en los siguientes casos: 1) urgencia manifiesta; 2) acuerdos de préstamo; 3) acuerdos entre dependencias gubernamentales (incluso acuerdos para emprender la misión en forma conjunta de dependencias gubernamentales así como el negocio real entre dependencias gubernamentales y empresas paraestatales que afecte la competencia abierta); 4) bienes y servicios para dependencias gubernamentales de la defensa que requieren mantener los datos reservados; 5) acuerdos de confianza que se realicen en los niveles subnacionales cuando las dependencias comienzan una reorganización de procedimiento de deuda; 6) cuando no existe pluralidad de licitantes; 7) para servicios profesionales personales para apoyar operaciones de la dependencia gubernamental; 8) arrendamiento y venta de bien raíz. Cuando haya libertad para elegir un método de contratación, los funcionarios contratantes deben evaluar la naturaleza de la adquisición así como los objetivos de adquisición más amplios (OECD, 2016[7])

Los estándares establecidos por la OCDE en las excepciones de licitaciones competitivas requieren de un análisis más a detalle por parte de la UCC sobre las excepciones permitidas en Nuevo León. Hay la necesidad de reconsiderar el número de cláusulas de excepción en el artículo 42. No basta clasificar una compra como asunto de seguridad, se necesita una justificación clara para exentar ciertos bienes, aunque los compre la policía. La UCC debe enfrentar el uso excesivo de métodos de adquisición no competitivos. La UCC debe desarrollar criterios específicos para evaluar si un licitante específico es elegible para excepción, y deben ser objetivos, transparentes y equitativos.

2.1.4. Procedimientos consolidados para obtener valor por el dinero

Nuevo León necesita considerar formas para asegurar que las unidades paraestatales con acuerdos de cooperación aprovechen las compras consolidadas, pues los volúmenes de compra grandes generan mejores precios

El estado de Nuevo León efectúa compras consolidadas. Una compra es consolidada cuando un grupo de entidades adquiere bienes y servicios de forma conjunta al emitir solo una licitación pública. Esto permite a los compradores aprovechar economías de escala y contratar bienes y servicios en las mejores condiciones para el estado. El objetivo de consolidar las compras es obtener precios más bajos para los bienes que se adquieren. En Nuevo León, el proceso funciona como sigue. Para empezar, los bienes por adquirir deben estar autorizados por la Tesorería y aparecer en un catálogo. La UCC justifica la decisión de consolidar con base en evidencia proveniente de una investigación de mercado. Esta investigación implica sobre todo recibir cotizaciones de proveedores para crear un precio de referencia tomando en consideración la cotización mínima y la máxima. La UCC, responsable de organizar estos procedimientos, también revisa los precios históricos de compras anteriores. De 2010 a 2014, Nuevo León llevó a cabo 35 compras consolidadas, de 6 a 8 por año, de bienes como papelería, limpieza, toners de impresora, hardware, plomería, medicamentos, reactivos y alimentos. De cierta manera, la UCC funciona como mayorista pero no tiene un almacén para los productos, que los conserva el proveedor o algunas unidades que tengan la capacidad de almacenarlos. Todas las unidades de administración central en Nuevo León están obligadas a comprar mediante el proceso de compra consolidada, excepto las paraestatales, las cuales pueden unirse en sus propios términos.

Como ya se mencionó, el objetivo de las compras consolidadas es obtener precios más bajos para los bienes que se adquieren. Sin embargo, los procesos actuales en el estado de Nuevo León no permiten el logro de esas metas. La planeación anual para adquisición pública todavía está muy fragmentada. Las entidades públicas tienen cierta flexibilidad sin sobrepasar un presupuesto acordado para comprar otras cosas que las planeadas inicialmente, en tanto permanezcan dentro del presupuesto. No obstante, eso puede perjudicar la participación en compras consolidadas. Además, la UCC no elabora una planeación de largo plazo y son frecuentes las solicitudes de fondos adicionales a la Tesorería durante el año laboral. Actualmente hay una falta de información previa a las compras consolidadas. Esto provoca planes limitados y siempre cambiantes. Más aún, algunos de los productos que compra el estado de Nuevo León son más adecuados para acuerdos marco, como papelería, limpieza, toners de impresora, hardware y plomería (a menos que las unidades puedan almacenar su suministro anual de estos bienes). Con el proceso actual, las unidades a menudo adquieren el mismo producto por diferentes precios, lo cual no conduce a la mejor compra.

Con volúmenes de compra más grandes suele seguir un incremento de competencia en el mercado, lo que afecta los precios y otras condiciones en formas favorables para el comprador. Los volúmenes de ventas potencialmente grandes que se pueden esperar con una adquisición centralizada significan que los operadores económicos pueden explotar economías de escala. La UCC de Nuevo León se necesita establecer poco a poco como una fuerza impulsora para el cambio y eficiencia; una manera de hacer esto es proporcionar evidencia de los beneficios de compras de volumen. Al reconocer el valor por el dinero, la unidad pública se percatará de esos beneficios. Además, la UCC necesita una mejor planeación de largo plazo. Y el gobierno necesita un verdadero compromiso para comprar a los proveedores seleccionados. Si hace esto, los operadores económicos estarán motivados para volver a la cadena de valor y garantizar mejores precios de sus proveedores. Por ejemplo, la UCC debe considerar establecer estándares para ciertos productos, como sillas y escritorios. En este caso la UCC anunciaría entonces con seis meses de anticipación que el gobierno comprará 1 000 sillas de tipo A, 200 de tipo B y 600 de tipo C. Esto daría tiempo a los operadores económicos para preparar sus ofertas. También les permitiría volver a la cadena de valor, pues tendrían la garantía de vender potencialmente varios cientos de sillas.

Actualmente, en Nuevo León no se implementan estrategias de adquisiciones públicas para el incremento de ahorros y eficiencia. Sin embargo, el estado de Nuevo León efectúa compras consolidadas de manera más estratégica. Más adelante, debe mantener estas acciones y adoptar algunas prácticas mejores. La UCC se debe enfocar en estandarizar los requerimientos de bienes y servicios. Puede hacer esto con un método llamado homologación, que también se enfoca en ayudar a la UCC a dedicar menos tiempo a la definición de los requerimientos, si algunos de éstos ya los definió una entidad gubernamental nacional. Un desafío que enfrenta Nuevo León es aprovechar el poder de negociación del estado en un sistema de compras centralizadas. El gobierno necesita utilizar su poder de compra total para obtener menores precios.

2.1.5. Acuerdos marco

Nuevo León necesita más vehículos contractuales flexibles que proporcionen eficiencias y mayores ahorros, tales como los acuerdos marco

En Nuevo León no se utilizan acuerdos marco. No obstante, la legislación de adquisiciones del estado estipula que la UCC puede organizar acuerdos marco con uno o más proveedores potenciales si la evidencia presentada en estudios de mercado muestra que pueda ser ventajoso. Si la UCC decide adoptar acuerdos marco en el futuro, los funcionarios deben tener en mente algunos aspectos básicos. Los acuerdos deben indicar especificaciones técnicas y de calidad de bienes particulares, así como precio y demanda estimada. Asimismo, deben estar autorizados por la Tesorería de acuerdo con la ley de adquisiciones estatal. La adquisición sujeta a un acuerdo marco solo se puede comprar fuera de este acuerdo si el área de compra demuestra que los bienes y servicios se adquieren en mejores condiciones que en el acuerdo marco.

El uso de acuerdos marco por parte de algunas o todas las entidades adquirientes en el gobierno central es muy amplio entre los países de la OCDE. De los países encuestados en 2012, 97% informó que los usaban (OECD, 2012[8]). Irlanda es uno de muchos países europeos con una larga tradición de acuerdos marco. En Irlanda, la Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) ha implementado 122 acuerdos marcos. Estos acuerdos tienen un valor total estimado de EUR 2.5 mil millones. De los acuerdos marco en Irlanda, 89% se establecieron con una mezcla de calidad y costo como criterios de adjudicación. De ellos, la mediana fue de 60/40 en favor de la calidad.

La variedad de los artículos que suele cubrir un acuerdo marco abarca lo siguiente:

  1. Productos y servicios de tecnología de la información y comunicaciones (TIC) (computadoras, fotocopiadoras, impresoras, servidores, software), por lo general el área más grande de productos en términos de volumen de compra.

  2. Productos de telecomunicaciones (redes, celulares, líneas fijas, intercambios telefónicos).

  3. Mobiliario de oficina.

  4. Servicios de viaje.

  5. Equipo y suministros de oficina.

  6. Servicios de vehículos y transporte.

  7. Combustible (para calefacción y transporte) y electricidad.

  8. Alimentos (alimentos, boletos de comidas).

  9. Servicios de desarrollo de recursos organizacionales y humanos.

En América Latina, la práctica también se amplía en países como México, Perú, Chile y Colombia (véase el Recuadro ‎2.6). En Colombia, el primer acuerdo marco se implementó a fines de 2013 y ayudó a entidades a comprar combustible en estaciones de servicio en Bogotá. Este acuerdo marco fue un gran avance para las dependencias gubernamentales en Colombia. Antes del acuerdo, tomaba cuatro meses finalizar una licitación abierta, Con el acuerdo, las adquisiciones ahora tardan menos de una hora, pues los funcionarios pueden colocar una orden de compra en la Tienda Virtual del Estado Colombiano, plataforma de compras electrónicas dentro de la suite del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP). Además, tras la implementación del acuerdo marco, los proveedores ofrecieron un descuento en el precio de referencia del combustible en más estaciones de servicio. Más aún, el gobierno creó un sistema de manejo de suministro de combustible para incrementar el control sobre el gasto de combustible. Colombia Compra Eficiente, el organismo central de compras, actualmente ofrece 34 acuerdos marco a dependencias públicas, como seguros, vehículos, servicios de limpieza y servicios de nube, entre otros. El valor total de las órdenes de compra colocadas es de más de EUR 1.25 mil millones y hay una tendencia creciente de entidades subnacionales que utilizan estos contratos.

Recuadro ‎2.6 Acuerdos marco en Colombia e Irlanda

Colombia Compra Eficiente tiene la obligación de diseñar e implementar acuerdos marco para las agencias de adquisición en el país. La ley estipula que las dependencias del gobierno central deberán comprar mediante acuerdos marco. Otras instituciones, como el Congreso, el sistema judicial, instituciones de supervisión e instituciones de nivel subnacional, pueden utilizar acuerdos si los consideran útiles. Los proveedores reciben las adjudicaciones mediante una licitación pública de Colombia Compra Eficiente. Los proveedores adjudicados firman un contrato en el que se establecen todas las características y condiciones para la entrega. Las entidades de adquisición usan la Tienda Virtual del Estado Colombiano para solicitar las cotizaciones y colocar órdenes de compra. Así, el proceso es transparente y sin papel.

Los acuerdos marco en Irlanda son acuerdos de adquisición agregada establecidos mediante procesos de compra competitiva. Son acuerdos con proveedores o proveedores de servicios. Establecen los términos y condiciones en las cuales se firman los contratos específicos durante el término del acuerdo. Los acuerdos marco son implementados por las UCC, como la OCG. Los clientes del sector público pueden modificar la cantidad de bienes y servicios que adquieren de los proveedores en el marco mediante un retiro directo o minicompetencias.

Algunos beneficios de los acuerdos marco son los siguientes:

  • Proporcionar valor por el dinero: Agregar las necesidades potenciales de diferentes compradores significa que los compradores individuales pueden comprar bienes y servicios a precios por debajo de los normales, o con beneficios adicionales agregados o más condiciones ventajosas.

  • Cumplimiento: Los acuerdos marco iniciados centralmente cumplen en su totalidad con las regulaciones de compra. Así reducen el potencial de fraude o corrupción.

  • Constantes: El uso de los acuerdos impulsa un enfoque más congruente y profesional para los procesos de compra. Esto educa a los funcionarios que manejan la UCC y los proveedores para mejorar su estrategia en cada ejercicio de licitación.

  • Son más rápidos: Los acuerdos marco retiran la necesidad de que las autoridades de contratación efectúen ejercicios de licitación completa o largas evaluaciones de proveedores. Esto ahorra tiempo y reduce los costos asociados a los ejercicios de adquisición.

  • Tienen menos riesgo: Todos los proveedores en un acuerdo marco son objeto de un proceso de adquisición riguroso. Esto garantiza que ofrezcan el tipo de bienes y servicios requeridos y que cumplan con un umbral determinado de calidad. Los acuerdos marco establecen términos y condiciones. Esto significa que no hay necesidad de renegociar términos para cada compra.

  • Escala el poder de negociación: El sector público tiene un poder de compra sustancial. Los acuerdos marco aprovechan este poder de compra y por tanto garantizan un mayor valor del dinero del contribuyente.

Fuente: Información proporcionada por OCG en Irlanda y CCE en Colombia.

Los acuerdos marco por lo general implican anuncios de una autoridad (o autoridades) contratante. Esta autoridad luego celebra un contrato u otro acuerdo con uno o más operadores económicos para la provisión de obras, suministros o servicios durante un periodo fijo. La razón del método marco de compra es ahorrar tanto en costos de la adquisición como en el tiempo invertido en el proceso de adquisición. Vale la pena observar que comúnmente los ahorros más significativos se logran cuando las compras vía acuerdos marco se combinan con compras centralizadas y uso de sistemas electrónicos de contratación (e-Procura). En muchos países de la OCDE, las tareas básicas de las UCC son agregar la demanda y compra, y gestionar acuerdos marco (véase la Figura ‎2.1). Las funciones menos comunes en las UCC son la coordinación de capacitación y establecimiento de políticas; en cambio estas son algunas de las actividades principales de dependencias regulatorias en países latinoamericanos (OECD, 2017[9]; OECD, 2016[10]). En la mayoría de los países de la OCDE es obligatorio que las autoridades contratantes en los niveles centrales utilicen acuerdos marco, pero solo en dos —Corea y la República Eslovaca— es obligatorio para todas las autoridades contratantes (OECD, 2017[9]; OECD, 2016[10]).

Figura ‎2.1. Actividad(es) de la UCC en los países de la OCDE
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Fuente: (OECD, 2014[11]) (OECD, 2017[9])

Ya se mencionaron los beneficios de los acuerdos marco. Sin embargo, la UCC de Nuevo León debe estar consciente de que los acuerdos marco podrían no adaptarse a todos los tipos de compra. El uso más adecuado de un acuerdo marco es cuando la autoridad contratante tiene un requerimiento repetido de obras, servicios o suministros pero no conoce las cantidades exactas. Para evaluar la idoneidad de un acuerdo marco, las autoridades contratantes necesitan comprender las ventajas y desventajas de los acuerdos marco, los diferentes tipos de acuerdos marco, cómo se establecen y cómo operan en la práctica (OECD, 2016[12]).

2.2. El papel de la UCC en el proceso de compras públicas

2.2.1. Adopción de un enfoque estratégico hacia los estudios de mercado

Nuevo León necesita adoptar métodos más avanzados para llevar a cabo estudios de mercado, más allá de cotizaciones y precios históricos

El papel de la UCC en la Secretaría de Administración es indispensable para la aplicación exitosa de licitaciones públicas y otras compras menores. El proceso de adquisición se administra sobre todo con tres direcciones dentro de la UCC (véase el Cuadro ‎2.4). Su participación inicia cuando una unidad requirente solicita comprar o arrendar alguna propiedad móvil o bien raíz, o servicios. La solicitud se tiene que basar en necesidades específicas y estar alineada con el Programa de Desarrollo Estatal. La unidad elabora una solicitud llamada requisición. Esta requisición se carga en el Sistema de Integración de la plataforma de Recursos Electrónica del Gobierno. Por último, se adjunta la especificación técnica a la solicitud que describe el bien o servicio.

Cuadro ‎2.4. Funcionalidades dentro del sistema de adquisición del estado de Nuevo León

Unidad solicitante

UCC (Dirección de Adquisiciones y Servicios Generales)

UCC (Dirección de licitaciones)

UCC (Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales)

Comité de Adquisiciones

Licitante ganador

Fase de pre-licitación

Participación

Planeación de adquisiciones

Definición de requerimientos

Investigación de mercado

Determinación de valor estimado o valor de referencia

Desarrollo de documentos de licitación

Fase de licitación

Participación

Aviso de licitación

Aclaración de documentos de licitación

Modificación de documentos de licitación

Integración de documentos de licitación

Licitación

Evaluación

Adjudicación

Aprobación de adjudicación

Solución de controversias en licitaciones abiertas

Fase posterior a la licitación

Participación

Firma de contrato

Subcontratación

Adiciones y reducciones

Extensión del periodo acordado

Contratos complementarios

Mecanismos para solución de controversias (es decir, conciliación y arbitraje)

Fuente: Información proporcionada por el Gobierno del Estado de Nuevo León.

Después de un proceso de aprobación que determine que la adquisición puede avanzar, la solicitud pasa a los negociadores de la Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales. Ellos son responsables de realizar la investigación de mercado y encontrar las mejores condiciones de compra para las unidades solicitantes. La ley especifica que los procedimientos para adjudicaciones directas que corresponden a las excepciones a licitaciones públicas no requieren investigación de mercado si cumplen con las fracciones I, III, V, VII, VIII, XI, XIV, XVI, XVIII y XIX del artículo 42 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Compras de Servicios del Estado de Nuevo León. Sin embargo, en ocasiones una licitación requiere investigación de mercado. Estos estudios deben incluir lo siguiente:

  • Verificación de la existencia de bienes, acuerdos o servicios de arrendamiento y proveedores en los ámbitos local, nacional o internacional.

  • Precio de referencia máximo basado en información de estados, municipios, dependencias gubernamentales, organizaciones públicas o privadas, proveedores, o una combinación de estas fuentes. La investigación de mercado se puede basar en información local, nacional o internacional.

Los negociadores en Nuevo León aplican principalmente una estrategia doble. En primer lugar, buscan solicitantes que cumplen los requerimientos técnicos en un registro de proveedores, y después solicitan cotizaciones directamente de esos proveedores.

Los estudios de mercado revisten una importancia vital, y el estado de Nuevo León los debe utilizar de forma más estratégica. Se deben realizar —aunque no haya requerimiento legal de hacerlo—, en particular con licitantes de gran valor. Es esencial una comprensión profunda de todo lo relativo a las condiciones del mercado y proveedores potenciales si las autoridades contratantes desean comprar de forma eficaz, y detectar y evitar licitaciones fraudulentas.

Si bien la UCC efectúa los principales estudios de mercado para adquisiciones públicas, las unidades solicitantes tienen que obtener una cotización previa a la cotización durante la preparación para el presupuesto. Los procedimientos que aplican las unidades solicitantes son similares a los de la UCC, en tanto dependen de precios o cotizaciones históricos. La UCC y las unidades solicitantes necesitan desarrollar más la metodología de los estudios de mercado que aplican. Los estudios de mercado se deben realizar por personas con experiencia en adquisiciones o investigación, con suficiente tiempo y recursos. Para tratar este asunto, la UCC debe establecer una guía de contenido mínimo aceptable para los estudios de mercado. Esto es posible con un manual para las unidades solicitantes y el personal de la UCC al iniciar sus estudios de mercado. Además, el manual debe establecer con más claridad que el análisis de mercado se inicie en la etapa de planeación de un procedimiento de compra, mucho antes del lanzamiento del procedimiento. No obstante, el análisis de mercado se puede emprender en momentos establecidos durante el año para compras periódicas.

Nuevo León necesita instrumentar una metodología o guía para realizar investigaciones de mercado. Esta guía necesita abarcar maneras de:

  • Incrementar el conocimiento de las características del mercado y de los avances o tendencias de mercado recientes que podrían afectar la competencia para el licitante o que podrían hacer más probable la colusión (por ejemplo, pocos proveedores, productos estandarizados o simples, poca o nula participación, entre otros).

  • Recabar información de proveedores y sus productos, precios y estructuras de costos. Si es posible, se recomienda comparar precios en compras de negocio a negocio.

  • Recabar información de cambios de precio recientes. Esto ayudará a los profesionales en adquisiciones a estar informados respecto de precios en las áreas geográficas vecinas y de precios de posibles productos alternativos.

  • Recabar información de licitaciones anteriores de los mismos productos o similares.

  • Coordinarse con otras autoridades de contratación pública que adquirieron recientemente bienes, servicios o trabajos similares, para mejorar la comprensión del mercado y proveedores.

Un análisis de mercado es un sondeo general del potencial en el mercado para satisfacer la necesidad definida de una unidad solicitante. Para que sea fructífero, este análisis se tiene que efectuar de forma abierta y objetiva, con enfoque en las soluciones generales disponibles en el mercado y no en los contratistas preferidos. Los análisis de mercado también pueden implicar un acuerdo directo con operadores económicos y otras organizaciones con experiencia relevante, como agencias de comercio o cámaras de comercio. El compromiso directo complementa la investigación desde las oficinas, pues proporciona conocimiento de primera mano de los operadores económicos del mercado. El involucramiento directo con los operadores económicos es lo que se llama en forma común “sondeo de mercado”, “convocatoria de información del proveedor”, o “consulta preliminar del mercado”.

2.2.2. Derribar las barreras y mejorar los procedimientos de compra

Nuevo León debe simplificar ciertas fases del proceso de adquisición pública para incrementar la competencia y maximizar el valor por el dinero

La evaluación de la OCDE del proceso de adquisiciones en el estado de Nuevo León identificó varias áreas de mejora, como elaborar un borrador de especificaciones técnicas, crear un proceso de aprobación para compras, preparar documentos del contrato, notificar presentaciones de licitantes, garantías y proceso de pago. Estos dos últimos temas se analizan con más detalle en el Capítulo 9.

La UCC recibe las llamadas “fichas técnicas” de las unidades solicitantes junto con una solicitud de compra. Al llevar a cabo el análisis de mercado, la UCC también trata de dar forma a la especificación técnica para el licitante. La colaboración entre la UCC y la unidad solicitante es estrecha, y la unidad solicitante también evalúa las especificaciones técnicas. La UCC evalúa estas especificaciones técnicas sobre todo al identificar si existe el producto en el mercado y las condiciones en que lo puede recibir el estado. Actualmente hay poca especialización en la UCC en categorías específicas. Esto significa que el trabajo de evaluar las especificaciones técnicas se limita a verificar si ciertas “fichas técnicas” están de acuerdo con la legislación. Es importante que la UCC tenga funcionarios especializados en ciertas categorías, pues estarán mejor capacitados para evaluar licitaciones. Asimismo, es probable que una evaluación informada reduzca el riesgo de discriminación contra algunos proveedores mientras se favorece a otros.

El proceso para iniciar una compra en el estado de Nuevo León es muy burocrático y necesita ser más eficaz. Una unidad solicitante que necesite adquirir algún producto tiene que enviar una solicitud de requisición al departamento de operaciones de la UCC. El departamento de operaciones (DO) recibe la solicitud, la revisa y verifica si hay presupuesto para el producto. Cuando la unidad solicitante firma la clasificación del bien, el DO guía el proceso a un negociador específico. El DO funciona como un contralor interno al asegurar que todo esté listo para que el negociador encuentre el producto más adecuado para la unidad solicitante. Cuando el negociador encuentra un producto que la unidad solicitante acepta entonces el negociador envía los documentos del DO para que se prepare la orden de compra. La orden de compra se entrega al proveedor. Este proceso para comprar productos relativamente simples puede tardar días o semanas, lo cual puede dar como resultado que la unidad solicitante tenga que esperar y demorar algunas de sus actividades.

Los términos contractuales deben ser claros y específicos para evitar requerimientos innecesarios. Además, los términos contractuales deben favorecer la libre competencia e igualdad de oportunidades para incrementar el número de participantes en el proceso de licitación. En muchos países, donde el proceso de compra es más descentralizado que en el estado de Nuevo León, las unidades de compra central preparan documentos de licitación estandarizados para las entidades públicas. Estos documentos incluyen lineamientos para establecer los documentos de licitación así como contratos modelo. Por tanto, antes de la licitación se dispone ya de varios tipos de contratos modelo. A menudo, los departamentos legales son responsables de proveer a las entidades de adquisición el modelo de licitación ad hoc de acuerdo con la proveeduría estratégica. Una vez que se adjudica el contrato, el departamento legal personaliza el borrador del contrato con los datos. Luego, el contratista o proveedor envía este borrador y los datos al departamento legal, acompañados de documentación de soporte para realizar una revisión legal y continuar con el proceso. Dentro de la UCC existe un departamento que establece los contratos de acuerdo con la legislación. No obstante, no hay documentos de licitación estandarizados ni contratos modelo.

El estado de Nuevo León debe desarrollar prototipos de solicitud de documentos para competencia abierta, convocatoria restringida y adjudicación directa. Los organismos de adjudicación central suelen representar un papel significativo en la elaboración de documentos de licitación estandarizada (véase el Recuadro ‎2.7). El gobierno debe establecer lineamientos y políticas relativas a la creación de contratos modelo en diversas formas. Estas políticas deben ser aplicables a eventos públicos y los formatos que resulten esenciales para la operación de las adquisiciones conforme al marco regulatorio existente. Los contratos modelo se deben incluir con los documentos solicitados para competencia abierta o convocatoria restringida, así como una oferta de adjudicaciones directas. Los contratos modelo deben incluir al menos los siguientes elementos: tipo de contrato, identificación de riesgos del proyecto, procesos y ejecución del contrato, prevención y mitigación, concentración de contratos en un solo proveedor, y escala y complejidad del objeto del contrato.

Recuadro ‎2.7. Elaboración de un modelo de documentos de licitación en Irlanda

La Oficina de Contratación Gubernamental (OCG) es responsable de redactar las políticas de compra pública, y de regular y coordinar el sistema de compra pública nacional. Además, la OCG está a cargo de la preparación de documentos de licitación estandarizados, así como de materiales de guía.

La OCG creó una suite estándar de formatos de documentos de licitación para impulsar la mejor práctica y reflejar las nuevas Directivas de Compra de la Unión Europea (UE), las cuales entraron en vigor en 2016. El sitio de Internet de la OCG ofrece una sección con una extensa cantidad de formatos de documentos y material de guía. Actualmente se dispone de seis documentos modelo, y se planean más. Estos formatos cubren el proceso de licitación y la fase de procedimientos de contratos.

Hasta la fecha, esta suite de documentos se ha utilizado en los servicios públicos para compras de bienes y servicios de riesgo bajo y medio. La popularidad de estos formatos de documento se debe sobre todo a su facilidad de uso y claridad. Estos documentos representan otra oportunidad para ayudar a profesionalizar, agilizar y estandarizar la función de compra en las autoridades contratantes en el Estado irlandés.

Fuente: (Office of Government Procurement, 2017[13])

La ventana de adquisición pública para presentación de licitaciones en el estado de Nuevo León no es demasiado estrecha como en otras partes de México. Por ejemplo, en la Ciudad de México, los documentos de licitación solo están disponibles durante tres días después del aviso de licitación. En Nuevo León, las licitaciones nacionales abiertas permiten 15 días calendario después de su fecha de publicación en el Periódico Oficial estatal, y en uno de los periódicos con mayor circulación. Para licitaciones internacionales abiertas se permiten 20 días calendario después de su fecha de publicación en el Periódico Oficial estatal, y en uno de los periódicos con mayor circulación. Para convocatoria restringida el tiempo entre la publicación del aviso y la apertura de licitaciones es 10 días calendario después de la fecha de entrega de la última convocatoria. Esto solo aplica a bienes y servicios. En obras públicas se permiten 20 días calendario después de su fecha de publicación en el Periódico Oficial estatal y uno de los periódicos de mayor circulación.

No se dispone en forma pública de datos sobre el tiempo que Nuevo León ofrece a los proveedores para presentar sus propuestas. El GENL tampoco brindó información a la OCDE sobre este tema. Más aún, no existe información del número de proveedores que participan en las licitaciones. En Europa, el tiempo que se ofrece a los proveedores para presentar sus propuestas es amplio, si bien puede recortarse (véase el Recuadro ‎2.8). El estado de Nuevo León debe considerar extender las fechas límite establecidas en este marco regulatorio para estimular la participación de proveedores en oportunidades de compra.

Recuadro ‎2.8. Tiempo límite para entregar licitaciones en la Unión Europea (UE)

Procedimiento abierto

En un procedimiento abierto, cualquier negocio puede presentar una licitación. El límite de tiempo mínimo para entregar licitaciones es de 35 días desde la fecha de publicación de la notificación del contrato. Si se publicó un aviso de información previo, este límite de tiempo se reduce a 15 días.

Procedimiento restringido

En un procedimiento restringido, cualquier negocio puede pedir participar, pero solo los preseleccionados serán invitados a presentar una licitación. El límite de tiempo para solicitar participar es de 37 días desde la publicación del aviso de contrato. La autoridad pública entonces selecciona al menos 5 candidatos con las capacidades requeridas, y entonces tienen 40 días para entregar una licitación desde la fecha en que se envió la convocatoria. Este límite de tiempo se reduce a 36 días si se publicó antes una notificación de información.

Fuente: (European Commission, consultado el 5 de julio de 2017[14])

2.3. Agilización y fusión de comités de adquisiciones

2.3.1. Papel del Comité de Adquisiciones Central

Nuevo León necesita garantizar que el comité de adquisiciones públicas tenga un mayor papel para impulsar la eficiencia y valor por el dinero al encabezar la implementación de una estrategia de adquisición pública

Hay varios comités de adquisición activos en el estado de Nuevo León. Sus responsabilidades varían según adquieran bienes y servicios u obra pública. Ellos también necesitan poder operar dentro de dos ambientes legales: adquisiciones con fondos estatales y federales. El comité principal de servicios y bienes es el Comité de Adquisiciones Central (CAC). Las unidades solicitantes tienen también comités de adquisiciones, así como las entidades paraestatales. Los CAC tienen las siguientes obligaciones, conforme al artículo 16 de la legislación de adquisiciones de Nuevo León:

  • Reconocer los programas de adquisiciones anuales (incluso los multianuales).

  • Participar en cada etapa del proceso de adquisición, sean licitaciones públicas o de invitación restringida.

  • Emitir una opinión sobre las propuestas de los proveedores en licitaciones abiertas y en invitaciones restringidas.

  • Analizar y evaluar procedimientos de adquisiciones de cualquier entidad estatal.

  • Resolver en casos de excepciones de licitaciones públicas.

  • Definir procedimientos de integración y operativos de subcomités de compras.

  • Proponer a la secretaría estatal o a las entidades públicas competentes indicadas en esta ley el establecimiento de normas, criterios y lineamientos respecto de la adquisición y arrendamiento de propiedad móvil.

  • Comentar sobre estos asuntos a causa de su importancia.

  • En el caso de los municipios, dar una opinión sobre asuntos que, debido a su importancia para el gobierno municipal, se canalicen al Comité por parte de un presidente o tesorero municipales.

El Comité tiene la autoridad de invitar a sus sesiones a representantes de cualquier entidad de nivel estatal cuando la naturaleza del proceso así lo requiera. En casos de compras consolidadas o acuerdos marco, pueden también firmar acuerdos de coordinación entre las partes interesadas. Los miembros del CAC no son los mismos miembros de los comités de las unidades solicitantes, de acuerdo con la legislación de Nuevo León. Los formatos de ambos comités incluyen representantes con voz pero no pueden votar. El CAC tiende a no votar pero llega a una decisión unánime. Todo comité de adquisición debe tener un secretario técnico como autoridad responsable de las siguientes funciones y acciones, de acuerdo con el artículo 20 de la legislación de adquisiciones:

  • Preparar las propuestas de convocatorias, agendas y listas de los temas a tratar en las sesiones.

  • Incluir en los expedientes correspondientes la documentación necesaria y enviarla a los miembros del comité.

  • Elaborar la lista de asistentes a las reuniones del comité.

  • Redactar la minuta de la sesión del comité.

  • Hacer seguimiento del cumplimiento de los acuerdos del comité.

  • Garantizar que el archivo de documentos del comité esté completo y actualizado.

  • Contribuir al cumplimiento de las funciones del comité.

En la Figura ‎2.2 se aprecia la composición del CAC. Los miembros del comité no trabajan permanentemente en el comité; tienen trabajos cotidianos en sus unidades respectivas. Se les nombra para participar en el comité por un tiempo no revelado. El comité se reúne con frecuencia pero tiende a variar entre estaciones. Temprano en el año el comité puede tener dos o tres sesiones por semana. El tiempo más ocupado del año suele ser al final, cuando todas las unidades preparan el presupuesto del año siguiente y necesitan terminar lo que queda del presupuesto del año en curso. Esto es también cuando las unidades solicitantes a menudo se percatan de que se les acaba el tiempo para obtener excepciones.

Figura ‎2.2. Integración del Comité de Adquisiciones Central
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El CAC tiene la responsabilidad de ser muy activo durante el proceso de adquisición de la administración estatal central. Actualmente, la carga de trabajo en la UCC es inmensa. Durante la visita de la OCDE para recabar información, los funcionarios preguntaron si la UCC tiene la capacidad de cumplir sus compromisos. Está claro que la carga de trabajo del comité es muy grande. Esto es problemático pues se corre el riesgo de que el comité tome una decisión cuando no todos sus miembros hayan tenido la oportunidad de estudiar los documentos. Un comité de adquisiciones debe asegurar que la adquisición se lleva a cabo de acuerdo con el marco legislativo, pero eso no debe ser el objetivo primario de la adquisición pública. El objetivo principal de la adquisición pública es obtener valor por el dinero, y en segundo, apoyar los objetivos secundarios. El estado de Nuevo León debe reconsiderar si es conveniente la participación de un representante de la Procuraduría General de Justicia o la Oficina de la Contraloría y Transparencia Gubernamental en el proceso de adquisición.

En la actualidad no hay una estrategia de adquisición pública en Nuevo León, como se vió en el Capítulo 1. Nuevo León necesita una estrategia sólida, y debe ser el papel del CAC apoyar su implementación. Los funcionarios trazan un plan para cada año durante el proceso de planeación anual. Sin embargo, el plan tiene mucha flexibilidad, pues las unidades transfieren fondos entre diferentes productos, lo que evita que se implemente cualquier plan coherente. Al aplicar una estrategia sólida de largo plazo, la UCC evita esta situación. Además de reducir el número de miembros del comité y enfocarse más en la estrategia y planes para los años siguientes, la UCC podría también crear una lista de verificación para evaluar las licitaciones públicas con base en riesgo, valor, etc. Una lista así contribuiría a priorizar la carga de trabajo y dejar que ciertas licitaciones menores o menos riesgosas las complete la UCC con mínima supervisión del CAC.

2.3.2. Control de obras públicas

Nuevo León debe considerar extender el papel que desempeña el Comité Central de Adquisiciones y permitirle tratar el valor y calidad de las licitaciones de obra pública

La Ley de Obras Públicas del Estado y Municipios de Nuevo León es la legislación que rige la adquisición de obras públicas en el estado. Es distinta de la legislación que rige la adquisición de bienes y servicios en el estado. No se dispone de datos del número de licitaciones públicas de obras públicas, con fondos estatales o federales en Nuevo León. Más aún, no hay datos del gasto estatal total para obras públicas —ni de obras con fondos federales— en el estado. En Nuevo León no hay un comité de adquisiciones de obras públicas propiamente dicho. No obstante, hay un comité de fallos que funciona más como junta de control interno. El proceso de obras públicas es más descentralizado que el de adquisición de bienes y servicios, con comités de adquisiciones o departamentos técnicos que llevan a cabo el análisis de mercado, elaboración de hojas técnicas, etc. Actualmente hay cuatro departamentos técnicos grandes que preparan licitaciones de obras públicas en Nuevo León. Estos son la Secretaría de Infraestructura (INFRA), Servicios de Agua y Drenaje, Instituto Constructor de Infraestructura Física Educativa y Deportiva (ICIFED), y la Red Estatal de Autopistas (REA). INFRA tiene la obligación de apoyar a todas las entidades públicas, pero no los demás departamentos técnicos o entidades paraestatales grandes mencionadas.

El comité de fallos de obras públicas se ubica en la Secretaría de Infraestructura. Su única función es revisar la documentación de las licitaciones ganadoras junto con las que se descalificaron, y dar una opinión. La opinión se emite para garantizar que se siguió el marco legal en todo el proceso de adquisición para un licitante en particular. En el comité de fallos están representantes con voz y derecho a voto, Entre los miembros del comité hay representantes de la Secretaría de Administración, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, la Secretaría de Desarrollo Social y la unidad solicitante. Si hay un empate, un facilitador de la Secretaría de Infraestructura lo resuelve. La Oficina de la Contraloría y Transparencia Gubernamental tiene voz en el comité, pero no voto.

El comité entra en acción cuando la unidad solicitante tiene una propuesta lista respecto a quién debe ganar la licitación. Esa propuesta se entrega al comité antes de hacer del conocimiento del ganador la decisión. Luego, el comité efectúa una evaluación exhaustiva en la que ve todos los aspectos de la licitación, desde las especificaciones técnicas hasta la oferta económica. El comité sugiere que la obra se debe adjudicar al mejor postor. La opinión es solo para las unidades solicitantes, no se publica; es un mecanismo de control interno para la dependencia contratante. El comité únicamente proporciona una opinión en caso de licitaciones públicas con fondos estatales o federales. En el caso de adjudicación directa, el comité no está obligado a emitir una opinión.

Aunque la configuración de la adquisición pública en Nuevo León no es única, genera preguntas respecto a su efectividad. Es muy complicado trabajar con dos legislaciones, diferentes registros, plataformas electrónicas, formatos estándar y criterios de adjudicación. Además, los 51 municipios del estado podrían trabajar mucho más cerca con las autoridades estatales que en la actualidad. El comité de obras públicas es un comité de control interno, que se preocupa sobre todo de la correcta aplicación de la ley. No hay una unidad de compra central de obras públicas en Nuevo León. Sin embargo, INFRA funciona como departamento de soporte técnico. Si el Gobierno Estatal de Nuevo León está interesado en avanzar a un sistema de adquisición pública más eficiente, debe modificar el papel de INFRA, y expandir el de la UCC para permitirle tratar el valor y calidad de los licitantes de obras públicas, con el apoyo técnico de INFRA. El comité de obras públicas actual es incapaz de hacer ese trabajo, pero podría continuar como revisor de control interno de obras públicas, según se necesite o de manera anual.

2.4. Diseño de criterios adecuados de evaluación y adjudicación

2.4.1. Nuevo León debe considerar ampliar los criterios de adjudicación mediante puntos y porcentajes para licitaciones públicas

Es importante que Nuevo León gestione adecuadamente el proceso de adquisición pública desde las etapas iniciales. Se debe proporcionar un conjunto de condiciones adecuado, con criterios de selección y adjudicación correctos que permitan resultados equitativos del proceso de licitación. Se ha identificado la evaluación de la licitación como un paso particularmente vulnerable en ese proceso. Todos los criterios de evaluación se deben vincular directamente a los requerimientos, ser tan objetivos como sea posible y no favorecer a ningún proveedor en particular. En Nuevo León, la legislación de adquisición pública establece que para la evaluación de propuestas, las autoridades gubernamentales deben utilizar el método indicado en la convocatoria de licitación para la evaluación de las propuestas. Los criterios para evaluar propuestas deben ser cuantificables y objetivos. Cuando las secretarías, entidades o unidades administrativas necesiten obtener bienes, arrendamientos o servicios que impliquen características complejas, especialización técnica o innovación tecnológica elevadas, se puede justificar el método de evaluación de puntos y porcentajes. Los criterios de evaluación deben incluir al menos lo siguiente (Art. 39):

  1. El costo total del bien o servicio, desde su adquisición hasta su desecho, incluso capacidad de producción, tiempo de vida, costos de mantenimiento, costos de desecho y, si es adecuado, certificados conforme a la legislación aplicable.

  2. En caso de servicios, la experiencia, desempeño acreditado, habilidades técnicas, recursos materiales y humanos del participante, sus sistemas administrativos y la metodología propuesta.

  3. En caso de consultoría, la experiencia pertinente de los consultores, la calidad de la metodología, una evaluación de que el plan de trabajo observe los términos de referencia, calificaciones del personal profesional, y que el programa de transferencia de conocimiento sea adecuado.

  4. Cuando sea adecuado, los criterios ambientales del bien por adquirir o servicio por contratar; y, en general, criterios relativos a la conservación ambiental.

A pesar de permitir los puntos y porcentajes, el método más utilizado en Nuevo León es binario. Se supone que los criterios establecidos en las convocatorias de adquisiciones son equitativos para todos los participantes, de acuerdo con un archivo técnico que incluye investigaciones de mercado. Sin embargo, no siempre es así. Durante la visita de recopilación de información de la OCDE, algunas organizaciones de la sociedad civil mencionaron varias reclamaciones graves. Estas reclamaciones se refieren a dos tipos de experiencias. Una en la que se discrimina injustamente a los proveedores, y otra en la que se apreció cierto favoritismo hacia algunos proveedores pese a que no cumplían totalmente los criterios de la adquisición. Estas prácticas no son únicas de Nuevo León. Son comunes en muchos países y obstaculizan significativamente la competencia. Por tanto, es importante garantizar un trato igual y simetría de información para licitantes potenciales durante la preparación y evaluación de licitaciones. Véase en el Recuadro ‎2.9 un ejemplo de criterios objetivos de adjudicación.

Recuadro ‎2.9. Criterios objetivos de adjudicación

Asegure que los criterios de adjudicación se definen clara y objetivamente como sigue:

  • Usar el beneficio económico como base para la evaluación, a menos que se adquiera un producto básico. En este caso, se puede usar el criterio del precio más bajo.

  • Especificar el peso relativo de cada criterio y justificarlo desde antes.

  • Especificar el grado al cual se toman en cuenta estas consideraciones en el criterio de adjudicación cuando se apliquen criterios económicos, sociales o ambientales.

  • Incluir cualquier acción que la unidad adquiriente tenga derecho a hacer respecto de los criterios (como negociaciones, condiciones específicas, etc.) y registrarlas.

Fuente: (OECD, 2009[15])

Las mejores prácticas de las licitaciones de obras públicas son las siguientes. Una vez evaluadas las licitaciones, se adjudica el contrato al licitante cuya propuesta observe todos los requerimientos legales, técnicos y económicos mencionados en la convocatoria para las licitaciones. Este licitante garantiza honrar las obligaciones necesarias. Es también la propuesta que obtuvo el mejor resultado en la evaluación, de acuerdo con la metodología establecida en la convocatoria. Si hay un campo de juego nivelado, se dará preferencia a las propuestas que ofrecen el mayor grado de protección al ambiente. Si continúa un empate, se adjudicará a las personas que integran el sector de empresas micro, pequeña y mediana (PYMES) del estado. Sin embargo, muy pocas veces pasa esto en Nuevo León, pues los funcionarios públicos suelen seleccionar el precio más bajo, que no es necesariamente la mejor oferta.

La estrategia binaria de Nuevo León plantea desafíos a quienes manejan las especificaciones técnicas. Existe la necesidad de un nivel alto de capacidad entre los empleados al utilizar el enfoque binario porque no incentiva a las empresar a generar nuevas soluciones durante la licitación. Con el sistema binario, el estado de Nuevo León excluye otros criterios, como calidad y duración: Este sistema binario también disuade de participar a las empresas innovadoras. El estado de Nuevo León debe considerar el uso del criterio de puntos y porcentajes en todas las licitaciones públicas. Debe ponderar criterios como: 1) el ambiente, 2) metas sociales, 3) mejoras a los requerimientos técnicos, 4) condiciones de entrega, 5) la experiencia del personal clave, etc. En Colombia esto se ha practicado por algún tiempo (véase el Recuadro ‎2.10).

Recuadro ‎2.10. Evaluación basada en puntos en Colombia

Las licitaciones abiertas en Colombia se evalúan con tres criterios: 1) económico, 2) técnico y 3) con base en la nacionalidad de los bienes y servicios ofrecidos. Los puntos económicos se adjudican de acuerdo con el precio de la licitación. En cuanto a los puntos técnicos, la entidad adquiriente debe asignar puntos conforme a la calidad, tiempo de entrega o subcriterios sustentables. Y se debe otorgar hasta 20% de los puntos a licitaciones de bienes y servicios cuyo origen sea Colombia o uno de sus socios comerciales, según las reglas establecidas en acuerdos comerciales.

Por ejemplo, en la licitación abierta llevada a cabo por Colombia Compra Eficiente para seleccionar proveedores para el acuerdo marco de servicios de limpieza, se establecieron fórmulas para asignar puntos basados en los precios ofrecidos por los licitantes para la proveeduría de personas a cargo de la limpieza y desempeño de actividades relacionadas, así como el precio de los productos necesarios para realizar esas tareas. Y los puntos técnicos se otorgaron a los proveedores que ofrecieron productos de limpieza favorables al ambiente y a los que se comprometieron a contratar víctimas de guerra o ex guerrilleros.

Fuente: (OECD, 2016[7])

Es importante que los criterios de adjudicación garanticen valor. La clasificación final de licitantes se determina mediante la ponderación establecida por la unidad solicitante en los documentos de licitación. Las reglas de calificación para las evaluaciones técnica y financiera son al menos tan importantes como las ponderaciones al definir la importancia relativa de todos los criterios de adjudicación. La combinación de ponderaciones y reglas de evaluación determinan la relevancia de cada criterio de adjudicación en la contribución al valor de la licitación (véase en el Recuadro ‎2.11 las calificaciones de evaluación en Perú). Las ponderaciones y reglas de evaluación también determinan cuánto más está dispuesto el comprador a pagar por propuestas de mejor calidad: por tanto, en las reglas de ponderaciones y calificación hay valor por el dinero. Esta es la razón por la que las reglas de ponderación y calificación no se deben establecer por intuición y sentido común, sino después de un análisis profundo y ejercicios de simulación. Al hacer esto, los funcionarios evitan adjudicaciones insatisfactorias de contrato. El enfoque binario no cumple con los objetivos más estratégicos que se establecen hoy para la adquisición pública. Es importante que el estado de Nuevo León avance, pero para hacerlo necesita incrementar su capacidad interna. Solo así el estado estará en posibilidades de cambiar.

Recuadro ‎2.11. Calificaciones conforme a los criterios de evaluación en Perú

En Perú, las evaluaciones de licitaciones se basan en el precio y otros criterios establecidos por la entidad en la documentación de la licitación. Los criterios de competencia establecidos por la nueva legislación se refieren a: 1) el ambiente, 2) metas sociales, 3) mejoras a los requerimientos técnicos, 4) términos de entrega, 5) la experiencia del personal clave, etcétera.

 

DecretoLegislativo N°1017.

Ley Nº 30225

 

 

Puntuación técnica

Puntuación económica

Puntuación técnica

Puntuación económica

Bienes, servicios

y obras

Ponderación mínima

Ponderación mínima

Ponderación mínima

Ponderación mínima

60% de la puntuación total

30% de la puntuación total

0% de la puntuación total

50% de la puntuación total

Ponderación mínima

Ponderación mínima

Ponderación mínima

Ponderación mínima

70% de la puntuación total

40% de la puntuación

total

50% de la puntuación

total

100% de la puntuación

total

Consultoría

Ponderación mínima

Ponderación mínima

Ponderación mínima

Ponderación mínima

70% de la puntuación total

20% de la puntuación total

70% de la puntuación total

20% de la puntuación total

Ponderación máxima

Ponderación máxima

Ponderación máxima

Ponderación máxima

80% de la puntuación total

30% de la puntuación total

80% de la puntuación total

30% de la puntuación total

Fuente: (OECD, 2017[6])

2.5. Participar con los proveedores en las etapas previa y posterior del proceso de licitación

2.5.1. Nuevo León debe considerar establecer un mecanismo formal para divulgar información

La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios regula la etapa de la junta de aclaración. Al menos una junta de aclaración es requerida por ley, y la participación a nombre de los licitantes potenciales es optativa. Las partes interesadas deben entregar una declaración por escrito en la que expresen su interés en participar que incluya información general y el nombre de su representante. Las preguntas y cuestionamientos se pueden enviar por medio del Sistema de Adquisición Pública Electrónico o en forma física, según el formato aprobado, que se establece en la convocatoria de licitación. La fecha límite para preguntas es 24 horas antes de la fecha de la junta de aclaración programada. Cada junta tiene una minuta documentada que se publica en el Sistema de Adquisición Pública Electrónico, excepto cuando hay alguna restricción legal, como información confidencial. En caso de licitaciones públicas en la que el tiempo para la publicación del aviso y entrega de licitación sea de 15 días, la junta de aclaración se debe celebrar siete días antes del día de entrega.

El estado de Nuevo León no tiene un marco regulatorio para reuniones de información con los licitantes. Tampoco hay procedimientos para juntas de información con proveedores. En general, las respuestas proporcionadas por la UCC a los contratistas solamente se publican en Internet. Los licitantes a quienes no se les adjudicó el contrato podrían desear saber por qué falló su licitación, pero no cuentan con muchas formas de obtener respuestas. La cantidad de información que se puede comunicar varía de acuerdo con las circunstancias de un contrato en particular, pero la UCC podría dar una indicación amplia de las razones por las que se rechazó a un proveedor con base en costos y su lugar en la clasificación de la lista de licitaciones.

La OCDE reconoce la reunión de información verbal como una buena práctica común en muchos de sus países miembros para relacionarse con el mercado y expandir la base de suministro. La implementación de reuniones adecuadas de información con los proveedores proporciona una oportunidad valiosa para ambas partes de obtener beneficios del proceso. Las reuniones con información verbal mejoran la relación con proveedores y la calidad de su oferta mientras proporcionan valiosa información para ambas partes. Inclusive, se puede organizar una reunión de información con el licitante exitoso como primer paso para establecer una relación de trabajo firme, y un precedente para una retroalimentación constructiva. Sin embargo, las juntas verbales de información se deben emplear con cautela. Estas juntas se deben celebrar conforme a un marco claro con el fin de reducir riesgos y costos asociados. Para incrementar los beneficios de dichas reuniones mientras se mitiga cualquier riesgo potencial, el estado de Nuevo León debe elaborar lineamientos marco claros para dicha actividad. La OCDE recomienda que se considere cierto contenido genérico en su elaboración (véase el Recuadro ‎2.12).

Recuadro ‎2.12. Beneficios de las juntas de información

Brindar información es benéfico para los licitantes porque:

  1. Ayuda a replantear su estrategia para que las futuras licitaciones sean más exitosas.

  2. Ofrece una guía dirigida a empresas nuevas o pequeñas para mejorar sus posibilidades de hacer negocios en el sector público.

  3. Proporciona tranquilidad respecto del proceso y su contribución o papel.

  4. Proporciona una mejor comprensión de lo que distingue a la adquisición del sector público de la compra privada.

La divulgación de información también ayuda a Nuevo León como sigue:

  1. Al identificar formas para mejorar procesos de convocatoria subsecuentes, inclusive las comunicaciones asociadas.

  2. Al asegurar que la mejor práctica y guía estén actualizadas para reflejar cualquier asunto relevante que se haya destacado.

  3. Al estimular mejores licitaciones de los proveedores en el futuro.

  4. Al comprender mejor cómo piensa ese segmento del mercado, lo que mejora la inteligencia de mercado de la organización.

  5. Al ayudar a establecer una reputación como comprador justo, abierto y ético con quien los proveedores desearán hacer negocios en el futuro.

  6. Al reducir potencialmente el número de desafíos.

Fuente: (United Kingdom Office of Government Commerce, 2003[16])

2.6. Propuestas de acción

El estado de Nuevo León atraviesa por un periodo de transición con la creación de la Secretaría de Administración y la expansión del papel de la UCC, el cual muy probablemente crezca en los años venideros. Nuevo León necesita dar pasos significativos para avanzar el proceso. Esto requerirá cambios legales y culturales dentro del sector público. Los procedimientos de contratación de Nuevo León están muy orientados al control. Las adquisiciones serían más eficaces si los funcionarios se fijaran metas como valor por el dinero y atendieran menos las formalidades. Se necesitan cambios en instituciones y culturas institucionales, no solo en Nuevo León, sino en todo México. No obstante, parece haber una comprensión entre ciertas unidades dentro de la administración respecto de la necesidad de enfocarse en procesos más simples y rápidos. Esto es bueno. El sistema de contrataciones públicas de Nuevo León necesita ser más transparente, accesible y orientado al servicio. Para mejorar la eficiencia y valor de su función de adquisición, se podrían considerar las siguientes propuestas:

Marco para procedimientos de contrataciones públicas

  • Nuevo León necesita tratar los obstáculos y demoras en su proceso de adquisición, con especial atención a compras más eficientes de bienes menores.

  • Nuevo León necesita mejorar sus sistemas de datos e información para manejar la adquisición pública en el estado de forma más eficaz.

  • Nuevo León debe tener reglas más completas y claras para justificar y aprobar excepciones a los procedimientos de adquisición.

  • Nuevo León necesita considerar formas de garantizar que las entidades públicas y paraestatales con acuerdos de cooperación aprovechen las compras consolidadas, pues los grandes volúmenes de compra generan mejores precios.

  • Nuevo León necesita incrementar el uso de vehículos contractuales flexibles que proporcionen eficiencia y mayores ahorros, como los acuerdos marco.

Papel de la UCC en el proceso de contrataciones públicas

  • Nuevo León necesita adoptar métodos más avanzados para llevar a cabo estudios de mercado, más allá de cotizaciones y revisión de precios históricos.

  • Nuevo León debe simplificar ciertas fases del proceso de contratación pública para incrementar la competencia y maximizar el valor por el dinero.

Agilizar y fusionar comités de contrataciones

  • Nuevo León necesita garantizar que el comité de contratación pública tenga un mayor papel en el impulso de eficiencia y valor por el dinero al encabezar la implementación de una estrategia de contratación pública.

  • Nuevo León debe considerar extender el papel del Comité de Adquisición Central y permitirle abordar el valor y calidad de licitaciones de obras públicas.

Diseñar criterios adecuados de evaluación y contratación

  • Nuevo León debe considerar ampliar los criterios de contratación con la aplicación de puntos y porcentajes para licitaciones públicas.

Participar con los proveedores antes y después del proceso de licitación

  • Nuevo León debe considerar establecer un mecanismo formal de reuniones de información.

Referencias

European Commission (2014), Thresholds, https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-implementation/thresholds_fr (consultado el 5 de julio de 2017).

European Commission (consultado el 5 de julio de 2017), Tendering Rules and Procedures, Bruselas, http://europa.eu/youreurope/business/public-tenders/rules-procedures/index_en.htm (consultado el 12 de junio de 2017).

Gobierno del Estado de Nuevo León (2013), Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León, 2013, https://www.pjenl.gob.mx/CJ/Transparencia/01MJ/LAACSENL.pdf.

OECD (2009), OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056527-en.

OECD (2012), “OECD 2012 Survey on Public Procurement”, OECD, París.

OECD (2013), Implementing the OECD Principles for Integrity in Public Procurement: Progress since 2008, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264201385-en.

OECD (2014), “Towards public procurement performance indicators”, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/ETH(2014)5&docLanguage=En.

OECD (2014), “OECD Survey on Public Procurement”, OECD, París.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia : Making the Difference, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

OECD (2016), Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2017, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264266391-es.

OECD (2016), “Centralised purchasing systems in the European Union”, SIGMA Papers, Brief. 19, http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Policy-Brief-19-200117.pdf.

OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

OECD (2017), La Contratación Pública en el Perú: Reforzando Capacidad y Coordinación, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264281356-es.

Office of Government Procurement (2017), Office of Government Procurement in Ireland, http://www.etenders.gov.ie/ (consultado el 15 de junio de 2017).

United Kingdom Office of Government Commerce (2003), Supplier debriefing.