Capítulo 1. Estructura del marco legal e institucional de la función de contratación pública en Nuevo León

En este capítulo se describe la estructura de gobernanza de la función de contratación pública del Gobierno del Estado de Nuevo León, que actualmente se encuentra en un proceso de centralización. En el capítulo se analizan los beneficios y riesgos potenciales de un acuerdo de adquisiciones centralizado, así como también el papel de una estrategia de contratación y un modelo de negocio para aumentar la relación costo-beneficio. Además, en el capítulo se analiza el marco regulatorio aplicable no sólo a la adquisición de bienes y servicios, sino también al desarrollo de obras públicas. Por último, se describe el proceso de planificación de adquisiciones seguido por las secretarías centrales del gobierno estatal, y la medida en que los procesos de contratación pública están vinculados a la gestión presupuestaria y financiera pública.

  

1.1. Estructura de adquisiciones y gobernanza

En febrero de 2017, la administración pública del estado de Nuevo León (APE) incluía 329 unidades administrativas (como secretarías, subsecretarías y direcciones), mientras que el sector paraestatal comprendía 71 entidades, como organismos públicos descentralizados, organismos públicos descentralizados con participación ciudadana y empresas con participación estatal y fideicomisos públicos.

La administración actual, elegida para el periodo 2015-2021, está reorganizando la estructura de gobierno con base en el acuerdo de enmienda a la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León (LOAPENL), aprobada en abril de 2016. Esta enmienda establece la separación de la Subsecretaría de Administración de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado para crear una nueva Secretaría de Administración (SA). En principio, la SA absorberá gradualmente el personal administrativo, incluyendo el de adquisiciones de la administración central y de las entidades paraestatales, excepto el personal de la Procuraduría General de Justicia del Estado (PGJE), la Secretaría de Seguridad Pública del Estado (SSPE) y la Contraloría y Transparencia Gubernamental (CTG).1 La SA está estructurada de acuerdo con el organigrama de la Figura ‎1.1.

Figura ‎1.1. Organigrama de la Secretaría de Administración
picture

Fuente: Secretaría de Administración (2016[1]).

En la práctica, la SA representa la Unidad Centralizada de Compras (UCC) del Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL) y tiene las siguientes facultades relacionadas con adquisiciones (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2017[2]):

  • Monitorear el cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables a recursos materiales y servicios, y supervisar y asegurar que las secretarías y entidades cumplan con sus atribuciones relativas a estos asuntos.

  • Monitorear el cumplimiento del marco normativo aplicable a la adquisición de bienes y servicios del gobierno estatal y presidir el Comité de Adquisiciones.

  • Ayudar a las secretarías y entidades en la planeación de adquisición de bienes y servicios.

  • Programar y formalizar los contratos mediante los cuales se adquieren los bienes, servicios y sistemas de información para la APE con el fin de cumplir sus objetivos.

  • Gestionar el registro de proveedores de bienes y servicios para la APE.

  • Representar al estado en los procedimientos legales relacionados con la adquisición de bienes y servicios.

  • Demandar a personas involucradas en actividades delictivas que afecten la adquisición de bienes y servicios del GENL.

En septiembre de 2017, la SA gestionaba la adquisición de bienes y servicios de 18 organismos de la administración central. Además, a la fecha, 27 entidades paraestatales suscribieron un acuerdo con la SA para garantizar su apoyo a sus actividades de adquisición, una vez que estas entidades elaboren una requisición y asignen los presupuestos correspondientes.

Se está dando un proceso de centralización similar para las obras públicas, administrado por la Secretaría de Infraestructura (INFRA), la cual está a cargo de planear y construir las obras públicas administradas por la APE:

Otras secretarías con funciones importantes relacionadas con la adquisición de bienes y servicios son las siguientes:

  • Coordinación Ejecutiva de la APE: Sugiere políticas públicas y evalúa sus resultados, propone la organización del gobierno, coordina el programa fiscal, organiza juntas de gabinete, promueve los mecanismos de participación ciudadana y enlaza a las instituciones del gobierno estatal con la sociedad civil.

  • Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado: Establece políticas administrativas financieras y de ingresos para realizar una recolección de ingresos más eficiente y optimizar los gastos conforme a principios de equidad y transparencia. Para los propósitos de adquisiciones, asigna el presupuesto de adquisición y procesa pagos a los proveedores.

  • Contraloría y Transparencia Gubernamental: Planea, organiza y coordina los sistemas de control y promueve la modernización de la APE; supervisa gastos; lleva a cabo inspecciones, revisiones, auditorías y acciones de supervisión; coordina la atención a las reclamaciones, inconformidades, quejas y sugerencias, y aplica sanciones. Proporciona lo necesario para que toda persona tenga acceso a la información pública; supervisa que el suministro de servicios públicos observe los principios de legalidad, eficiencia, honestidad, transparencia e imparcialidad; promueve una cultura de transparencia y calidad de servicio, así como valores éticos con los que los servidores públicos deben conducirse.

Figura ‎1.2. Mapa institucional de la función de adquisiciones en el Estado de Nuevo León
picture

Además de esta estructura, hay 51 municipios en el estado de Nuevo León, los cuales toman sus propias decisiones en cuanto a los contratos para la adquisición de bienes y servicios. Sin embargo, cuando dichas actividades de adquisición implican transferencias federales o estatales, la Auditoría Superior del Estado de Nuevo León (ASENL) y otras entidades del ámbito federal intervienen en el control y supervisión del uso de los recursos.

1.2. Marco normativo para adquisiciones en Nuevo León

Hay seis modalidades básicas de adquisición en Nuevo León, cada una sujeta a diferentes reglas y regulaciones. Cuando se ejercen recursos federales, sin importar el monto, ya sea para bienes y servicios u obras públicas, las regulaciones federales predominan. Cuando sólo se usan recursos estatales o municipales, las regulaciones estatales son las que se deben observar. Esta clasificación se ilustra en el Cuadro ‎1.1.

Cuadro ‎1.1. Las seis modalidades de adquisición en Nuevo León

Origen de los recursos

Bienes y servicios

Obras públicas

Federal

Regulaciones federales

Regulaciones federales

Estatal / municipal

Regulaciones estatales

Regulaciones estatales

Mixto (federal y estatal / municipal)

Regulaciones federales

Regulaciones federales

El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece el principio de que la adquisición de bienes y servicios debe realizarse por medio de licitaciones públicas para lograr las mejores condiciones en cuanto a precio, cantidad, acuerdos financieros y conveniencia. Los principios establecidos en la CPEUM se detallan en un conjunto de instrumentos normativos, aplicables para la adquisición financiada mediante fondos federales o estatales.

La adquisición de bienes y servicios con fondos federales está sujeta a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y su Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Las obras públicas financiadas con fondos federales están sujetas a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y su Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.2

Por otro lado, la adquisición de bienes y servicios con fondos estatales y municipales se regula mediante la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León (LAACSNL) y su Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León. Algunas otras leyes que aplican a este régimen de adquisiciones son las siguientes:3

  • Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León: Organiza y regula el funcionamiento de la administración pública estatal, incluyendo las entidades centrales y paraestatales. Entre otras cosas, establece las atribuciones de la SA (relacionadas con las adquisiciones).

  • Ley de Egresos del Estado de Nuevo León: Se emite cada año para regular la asignación, ejecución, control y evaluación del gasto público.

  • Reglamento Interior de la Secretaría de Administración para el Estado de Nuevo León: Establece la estructura orgánica de la SA y las atribuciones de sus unidades administrativas.

  • Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado: Establece la estructura orgánica de la Secretaría y las atribuciones de sus unidades administrativas.

  • Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León: Regula la gestión de las finanzas públicas del estado estableciendo las bases para la planeación financiera de las entidades centrales y paraestatales.

Finalmente, la contratación de obras públicas con fondos estatales y municipales está sujeta a la Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León (LOPNL).

Figura ‎1.3. Marco normativo para las adquisiciones en Nuevo León
picture

1.3. Centralización, coordinación y comunicación

El Parlamento y el Consejo Europeo (European Parliament and Council, 2014[3]) definen una unidad centralizada de compras (UCC) como una autoridad contratante que:

  • Adquiere bienes o servicios para una o más autoridades contratantes.

  • Otorga contratos públicos para obra, bienes o servicios para una o más autoridades contratantes.

  • Negocia acuerdos marco para obras, bienes o servicios para una o más autoridades contratantes.

La compra centralizada no es un concepto nuevo, ni exclusivo del sector público (véase el Recuadro ‎1.1). Las razones del sistema de compras centralizadas se deben examinar desde la perspectiva de diferentes grupos de interés. Entre estas partes interesadas se encuentran los usuarios de los servicios de las UCC, como las entidades de adquisiciones, los proveedores, y el propietario de la UCC —por lo general una secretaría u otro organismo público que representa los intereses de los contribuyentes (véase la Figura ‎1.4). Los argumentos principales para establecer una UCC suelen ser los siguientes (OECD, 2011[4]):

  • Eficiencia y mejores precios: La adquisición centralizada, basada en la suma de necesidades de compra de los clientes de la UCC, brinda oportunidades atractivas de negocio para el sector privado. Con volúmenes de adquisición mayores, generalmente sigue un incremento de la competencia, lo que impulsa la reducción de precios y permite términos más favorables para el comprador. En otras palabras, con los volúmenes de ventas potencialmente grandes que se pueden esperar en virtud de una adquisición centralizada, los operadores económicos pueden explotar economías de escala. Es una mejoría enorme para un proveedor producir y entregar lotes mayores con contratos de gran volumen a un número pequeño de clientes. Esto es preferible a una situación en la que el proveedor atienda a un gran número de clientes con muchos pedidos pequeños, aunque el volumen total del contrato sea igual.

  • Menores costos de transacción en términos de tiempo, gasto y gestión del proceso de adquisición, desde la primera etapa de planeación y definición de necesidades hasta las etapas finales de gestión de contratos, pago y archivos de cierre.

  • Necesidad de estandarización o mayor eficiencia administrativa dentro de la administración pública.

  • Las entidades contratantes pueden carecer de capacidad suficiente para preparar y llevar a cabo licitaciones complejas para compras que requieran experiencia del producto o mercado.

  • Las compras profesionales y centralizadas brindan certidumbre a las entidades contratantes en muchos aspectos (legales, técnicos, económicos, contractuales). Esto reduce riesgos que de otra forma recaerían en las entidades adquirientes, como inconformidades y reclamaciones, mala calidad del producto, fallas de proveedores, y gestión y condiciones contractuales inadecuados.

  • Sencillez del proceso de compra de bienes y servicios, así como el uso de herramientas innovadoras, como los acuerdos marco.

  • Las UCC facilitan la ejecución de objetivos de políticas públicas secundarias, como la participación de empresas pequeñas y medianas (PYMES) en la contratación pública, la promoción de innovación y cadenas productivas, así como facilitar al gobierno la transición a compras ecológicas.

Recuadro ‎1.1. Establecimiento de sistemas de compras centralizadas

La adquisición central no es exclusiva del sector público. Esta práctica es muy común en el sector privado, tanto en manufactura y venta al menudeo como en otros sectores. Su objetivo principal es reducir los precios y costos de adquisición en todas las fases de producción y distribución. Casi todas las empresas grandes tienen departamentos de adquisición centralizada especializados en garantizar un suministro confiable de insumos en condiciones favorables.

Las adquisiciones centralizadas en el sector público tampoco son algo nuevo. Dinamarca creó una UCC para el Estado en 1976. Desde 1970 Suecia depende de un sistema que coordina los acuerdos marco centrales con procedimientos simples, diseñados sobre todo para las entidades contratantes dentro del gobierno central. Este sistema se construyó originalmente para 10 a 15 dependencias gubernamentales, a cada una de las cuales se dio la responsabilidad de un producto o área de servicio en particular y en general y se intentó hacer coincidir las dependencias con una fuerte necesidad de los mismos bienes o servicios contratados.

Francia también tiene una larga historia de adquisiciones públicas centralizadas. En 1949 el Ministerio de Educación estableció una unidad de compras centralizadas para bienes y mobiliario escolar. En 1968, esta entidad recibió el nombre de Unión de Grupos de Compras Públicas (UGAP, por sus siglas en francés).

Hungría, Italia y Reino Unido tienen una historia más reciente de unidades de compra centralizadas. Consip, el organismo de adquisiciones centralizadas de Italia, se estableció en 1997, con la responsabilidad de operar el nuevo Programa para Racionalizar el Gasto Público en Bienes y Servicios para el año 2000. En Hungría se estableció KSzF en 1995, con la tarea de establecer un sistema centralizado de adquisiciones de ciertos bienes y servicios. A finales de la década de 1990, en Reino Unido, el gobierno adoptó un enfoque de mayor coordinación en el área de adquisición pública, primero con la creación de OGC y después la de su organismo operativo, Buying Solutions.

Fuente: OECD (2011[4]).

Figura ‎1.4. Perspectiva de las partes interesadas respecto de una UCC
picture

Fuente: OECD (2011[4]).

A pesar de estas ventajas potenciales, la adquisición centralizada también presenta riesgos, como los siguientes:

  • Concentración de mercado y desarrollo de estructuras monopólicas: Los volúmenes elevados implicados en la adquisición centralizada tienden a favorecer a grandes proveedores establecidos respecto de los pequeños o nuevos. Esto puede obstaculizar la competencia y el ingreso al mercado, lo que deteriora los términos de abastecimiento. Actualmente muchos países de la OCDE tienen una política explícita para entidades adquirientes con el fin de facilitar la participación de las PYMES en licitaciones públicas. Las UCC pueden instrumentar estrategias específicas (como dividir contratos grandes en lotes más pequeños) para atraer PYMES. Las empresas más pequeñas también se pueden considerar para subcontratación o para participar en consorcios.

  • Riesgos comerciales: Podría suceder que la UCC adquiera bienes o servicios que las entidades contratantes no consideren que cumplen sus requerimientos y no deseen comprar. Este riesgo es mayor cuando los productos no son homogéneos y hay substitutos. Los requerimientos muy estandarizados por parte de las UCC podrían no ser adecuados o aceptables para las entidades adquirientes. Por tanto, es necesaria una coordinación estrecha entre las UCC y las entidades adquirientes para satisfacer a todos los usuarios potenciales de los servicios de las UCC.

  • Capacidad de respuesta: Si no cuentan con el nivel correcto de experiencia y recursos, puede ser que las UCC respondan con lentitud a los cambios en los mercados, y quizá descuiden avances importantes en precios y tecnologías. Esta situación sería particularmente problemática cuando sea obligatoria la participación de una UCC, pero menos difícil cuando sea voluntaria.

Para aplicar con éxito un sistema de adquisiciones centralizado, es indispensable conocer las ventajas y desventajas de las diferentes estrategias. Algunas preguntas pertinentes para establecer los acuerdos de adquisiciones centralizadas son las siguientes (OECD, 2011[4]):

  • ¿Qué tipo de negocio y modelo organizacional es útil para una UCC?

  • ¿Qué bienes y servicios van a comprarse por medio de la UCC?

  • ¿Cómo se financiarán las operaciones de la UCC?

  • ¿Será voluntaria u obligatoria la participación de la UCC para las entidades adquirientes?

1.3.1. Modelos organizacionales y de negocio para una UCC

Hay varias formas de diseñar el modelo de negocios de una adquisición centralizada. Conforme al modelo de “monopolio”, un gobierno central establece una oficina de adquisiciones central para comprar directamente de los proveedores. Las secretarías y dependencias gubernamentales tienen la obligación de comprar bienes y servicios por conducto de las oficinas de adquisiciones centrales, las cuales tienen una función de venta de mayoreo y a menudo así como también una función de almacenamiento.

Algunos países optan por estrategias más descentralizadas y flexibles. En estos casos se conservan las UCC, pero su estatus legal cambia y se les da mayor autonomía financiera y administrativa. Además, los compradores (secretarías y dependencias gubernamentales) tienen más libertad para comprar bienes y servicios de otras fuentes cuando eso genere una mejor relación de valor por el dinero.

Otra manera de operar es con agencias de adquisiciones especializadas. Dichas agencias se pueden especializar en el suministro de bienes y servicios específicos (como productos de TI y suministros médicos). También, pueden ofrecer mejores contratos en términos de precio, calidad y condiciones de entrega que una unidad pequeña y no especializada.

Es muy probable que la compra centralizada de ciertos bienes y servicios beneficie sobre todo a las entidades adquirientes pequeñas o medianas. Las entidades adquirientes grandes, como secretarías o dependencias gubernamentales amplias, suelen contar con una capacidad y volúmenes de compras lo bastante altos para obtener la mayoría de los beneficios que genera un sistema centralizado de compras. Este no es el caso de muchas entidades adquirientes pequeñas o medianas. Una consecuencia de esto es que un gobierno compuesto por muchas entidades adquirientes pequeñas puede beneficiarse más con un sistema centralizado que uno que conste principalmente de entidades adquirientes grandes.

En relación con el estatus legal, las UCC pueden ser sociedades anónimas de propiedad pública u organismos públicos con una autonomía considerable. A diferencia de las sociedades anónimas, el objetivo de estas UCC no es maximizar utilidades; en cambio, son empresas sin fines de lucro. Las UCC favorecen este formato organizacional sobre todo porque les proporciona flexibilidad y cierto grado de libertad. Estas unidades son menos dinámicas cuando forman parte de la administración gubernamental, o cuando operan dentro de una secretaría o como dependencia independiente. Se argumenta también que es más fácil para una corporación sin fines de lucro atraer personal competente y especializado. Además, se sostiene que esta forma organizacional posibilita que las UCC se dediquen solo a crear valor para sus clientes, sin tomar en cuenta consideraciones políticas innecesarias. Otros expertos afirman que, como el formato de sociedad anónima es finalmente un modelo organizacional diseñado para empresas con fines de lucro, no es ideal para las UCC, las cuales no tienen el objetivo de maximizar utilidades sino el de procurar ahorros para el sector público. De acuerdo con este argumento, se afirma que es mejor que una UCC se organice como dependencia gubernamental o como división dentro de una secretaría.

Los instrumentos para establecer y regular las operaciones de las UCC también difieren entre los países. No sólo son diferentes los instrumentos mismos, sino que las órdenes que los propietarios dan a las UCC también varían en muchos aspectos básicos. Las operaciones de las UCC por lo general están reguladas por la ley presupuestal nacional o su equivalente, un decreto gubernamental, una ley de contrataciones públicas o su equivalente, o una estrategia estatal de adquisiciones. El SKI de Dinamarca, por ejemplo, no está regulado por un instrumento legal. Su establecimiento, responsabilidades y funciones se rigen conforme al acuerdo de los propietarios que establecen la empresa. Es una empresa de propiedad pública operada según la ley privada.4

En resumen, las UCC operan con obligaciones muy diferentes. Es probable que estas diferencias se originen en las variaciones entre países en términos de estructuras legales y administrativas, tradiciones y culturas. Por ejemplo, las operaciones de Consip (Italia) y KSzF (Hungría) son muy detalladas, mientras que las UCC en los países nórdicos tienen más libertad para planear y manejar sus operaciones.

El organigrama habitual de una UCC contiene las siguientes funciones (OECD, 2011[4]):

  • Administración de la UCC.

  • Administración de producto y categoría.

  • Administración de mercado del consumidor / cliente.

  • Adquisición y contratos.

  • Desarrollo de sistemas de tecnología de la información (TI).

  • Servicios legales.

  • Financiamiento y contabilidad.

El departamento de adquisiciones desempeña una función importante y se suele dividir en varios departamentos que se especializan en adquisiciones de tecnologías de información y comunicación (TIC) o servicios administrativos, por ejemplo. La mercadotecnia, relaciones del cliente y servicio a entidades públicas revisten una importancia particular para los acuerdos voluntarios. Además, todas las UCC tienen departamentos de recursos humanos, finanzas y soporte administrativo. La función de la TI es también muy pertinente en donde todas las transacciones se deben llevar a cabo mediante el portal de adquisiciones.

La adquisición centralizada no sólo se encuentra en gobiernos nacionales, sino también en los regionales y locales. En este último caso, una autoridad regional crea una oficina de compra central para atender a las secretarías y entidades internas con servicios y experiencia de adquisiciones. Los acuerdos de compras colaborativas entre municipios en un área geográfica específica no son inusuales en los países de la OCDE, en particular para bienes y servicios requeridos virtualmente en todos los municipios, como combustible y artículos de oficina.

1.3.2. Bienes y servicios a adquirir por conducto de la UCC

Los bienes y servicios adquiridos en común mediante las UCC deben ser de interés general y comprarse con frecuencia en la administración pública, de acuerdo con el principio de interés común. Estos bienes y servicios puede ser productos y servicios de TIC (computadoras, fotocopiadoras, impresoras, servidores, software), productos de telecomunicaciones (redes, teléfonos celulares, líneas telefónicas fijas), mobiliario de oficina, servicios de viaje, equipo y suministros de oficina, vehículos y servicios de transporte, combustible, alimentos y servicios de desarrollo organizacional y humano (OECD, 2011[4]).

Si bien muchos de los productos y servicios que se adquieren con frecuencia mediante las UCC se consideran técnicamente sin complicación o estandarizados, hay también algunos de alta complejidad técnica y comercial, como los sistemas avanzados de TIC. De hecho, las UCC pueden cubrir productos y servicios tanto estandarizados de relevancia no estratégica como de naturaleza estratégica.

1.3.3. Arreglos financieros de una UCC

Una UCC se puede financiar de diversas formas. La primera opción es financiarla directamente del presupuesto gubernamental, como una dependencia gubernamental común, las cuales en general reciben una suma total anual con la intención de cubrir sus costos. Otra posibilidad de fondeo es tener cuotas de servicio. Estas cuotas de servicio se pueden imponer a las diversas entidades gubernamentales que usan el servicio de la UCC o a los proveedores de la UCC. La UCC puede cobrar un porcentaje (por lo general, de 0.6% a 2.0%) de la rotación facturada de los proveedores. En Hungría y en el caso de UGAP (Francia), por ejemplo, los compradores pagan la cuota, y en Suecia, Finlandia, Dinamarca y Gran Bretaña, la pagan los proveedores. La ventaja principal de las cuotas de usuario es que funcionan como incentivo para la UCC (sin ventas, no hay ingresos). Por el contrario, Consip (Italia) y SAE (Francia), por ejemplo, se financian directamente del presupuesto gubernamental.

Los defensores de los cargos al usuario argumentan que las UCC no suelen generar grandes utilidades. En este caso, los cargos al usuario se establecen con el objetivo de tener un punto de equilibrio y las cuotas se fijan para que los ingresos cubran costos, inclusive las inversiones necesarias. Por otro lado, los defensores del modelo de presupuesto público argumentan que así se elimina el riesgo de utilidad y hay mejores incentivos para una eficiencia de costos. Quienes no favorecen este modelo argumentan que elimina el incentivo para encontrar las áreas de producto más atractivas. Aún más, se corre el riesgo de una subinversión en tecnología nueva debido a la posibilidad de fondos públicos insuficientes.

1.3.4. Alcance voluntario u obligatorio de una UCC

El grado al cual sea obligatorio para las entidades adquirientes el uso de los servicios de las UCC difiere significativamente entre los países de la OCDE. En Italia y Hungría, por ejemplo, es obligatorio que las instituciones del gobierno central dependan de la UCC, mientras que para las entidades del sector público sub-nacional es voluntario. Suecia tiene un sistema semi-obligatorio en el cual es posible que las entidades adquirientes compren de fuentes alternas si los productos que ofrece la UCC no cumplen sus necesidades o si hay mejores condiciones en otro lugar.

Hay ventajas y desventajas en los acuerdos obligatorios y voluntarios. En un sistema obligatorio, en el que las entidades adquirientes deben depender de la UCC, la responsabilidad de la calidad general de la adquisición reside en la UCC, ya sea que las entidades adquirientes consideren positiva o negativa dicha calidad. Los contratos de entregas que provocan un desempeño deficiente del proveedor, una calidad de producto inadecuada y precios incorrectos que emanen de acuerdos mal diseñados y otorgados por la UCC podrían generar una insatisfacción grave entre las entidades adquirientes. En un sistema voluntario, las entidades adquirientes siempre se pueden abstener de usar la UCC si no se considera lo bastante útil. Por tanto, el atractivo de una UCC depende del grado al cual satisfaga las necesidades particulares de las entidades adquirientes.

Los defensores de un sistema que obligue a las entidades adquirientes a utilizar los servicios de la UCC argumentan que esto asegura un suministro público eficiente en costo e incrementa la estandarización entre las autoridades. Puede mejorar aún más los precios y condiciones de licitación y facilitaría a la UCC la estimación de la demanda esperada. Crearía asimismo un mayor grado de certidumbre para los proveedores potenciales en relación con las ventas en curso. Es probable que estos factores fortalezcan la competencia y generen mejores precios y otras condiciones. Otros expertos argumentan que dicho requerimiento debilita el incentivo de las UCC de favorecer al usuario y crea un riesgo de comportamiento monopólico. De hecho, uno de los beneficios de un sistema voluntario es que proporciona un incentivo para las UCC de ofrecer servicios atractivos en condiciones competitivas. Si las UCC no logran esto, no habrá demanda para sus servicios y su existencia misma podría estar en riesgo. Esto es especialmente cierto si el ingreso de las UCC se vincula al grado al que las entidades adquirientes utilicen sus servicios. Más aún, un sistema voluntario proporciona mejores oportunidades para reflejar de manera adecuada la satisfacción del cliente con los servicios de la UCC.

1.3.5. El proceso de centralización en Nuevo León

Como se menciona anteriormente, el GENL se encuentra en un proceso de centralización de las adquisiciones de bienes y servicios en la SA. Las tareas en las diferentes etapas del ciclo de adquisición se distribuyen como se muestra en el siguiente cuadro.

Cuadro ‎1.2. Organización de la función de adquisición (bienes y servicios)

Actividad

Entidad responsable

Fase de pre-licitación

Planeación de adquisición

Unidad solicitante, la que pide la compra de bienes y servicios a la SA

Definición de requisitos

Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales de la SA

Investigación de mercado

Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA

Determinación del precio de referencia

Unidad solicitante

Borrador de los documentos de licitación

Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA

Fase de Licitación

Invitación a la licitación

Dirección de Concursos de la SA

Juntas de aclaraciones

Dirección de Concursos de la SA

Revisión y modificación de los documentos de licitación

Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA

Integración de los documentos de licitación

Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios Generales de la SA

Licitación

Dirección de Concursos de la SA

Evaluación

Dirección de Concursos + Comité de Adquisiciones + Unidad solicitante de la SA

Firma del contrato

Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios + Unidad solicitante de la SA

Fase post-licitación

Administración de contrato (es decir, extensión del contrato, condiciones adicionales, etc.)

Dirección de Adquisiciones o Dirección de Mantenimiento y Servicios + Unidad solicitante de la SA

Pago

Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado

Respecto del proceso de adquisición mismo, se requiere de una coordinación estrecha entre las diferentes etapas del ciclo de adquisición y entre las diferentes direcciones de la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales de la SA, unidades solicitantes (de la administración central o paraestatal) y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Después, en el ámbito de políticas públicas, control y evaluación, la Coordinación Ejecutiva de APE y la CTG desempeñan un papel importante. Más aún, la ASENL cumple la función de auditor externo, responsable con la legislatura local.

Un mecanismo para asegurar la coordinación del proceso es el Comité de Adquisiciones de la APE, el cual está regulado en la LAACSNL y su reglamento. Los miembros de este comité son los siguientes:

Participación y capacidad de voto:

  1. Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

  2. Secretaría de Desarrollo Económico.

  3. Secretaría de Infraestructura.

  4. Procuraduría General de Justicia.

Capacidad de participación solamente:

  1. CTG.

  2. Unidad solicitante.

Si bien la LAACSNL establece que el miembro de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado preside el comité y resuelve los empates, es la SA, por conducto del Director de Concursos, quien encabeza el comité. Pese a que la LAACSNL establece que la SA cumplirá la función de Secretariado Técnico del Comité, esta regulación todavía se necesita actualizar para alinearse con las reformas más recientes a la Ley Orgánica de la APE, la cual establece el papel de la SA como UCC.

De acuerdo con el Art. 16 de la LAACSNL, el Comité de Adquisiciones de la APE realiza, entre otras, las siguientes funciones:

  • Revisar el programa anual de adquisiciones y el presupuesto anual o multianual para la adquisición de bienes, arrendamiento y servicios, así como cualquier modificación al respecto.

  • Participación en licitaciones abiertas y procesos de invitación restringidos, en juntas de aclaración, y en actos para presentar y abrir licitaciones y otorgar contratos.

  • Emitir evaluaciones de las licitaciones en licitaciones abiertas y procedimientos de invitación restringida.

  • Evaluar los casos de excepción de licitaciones abiertas.

  • Proponer reglas, criterios y lineamientos para la adquisición de bienes y servicios.

Además del Comité de Adquisiciones de la APE, hay otros comités para entidades de la APE que no han firmado un acuerdo de coordinación para que la SA se encargue de sus actividades de adquisición. Dichos comités tienen la siguiente competencia:

Participación y capacidad de votación:

  1. Entidad adquiriente, que preside el comité.

  2. Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

  3. Responsable de la unidad jurídica de la entidad adquiriente.

Capacidad de participación solamente:

  1. CTG.

  2. Unidad solicitante de la entidad.

Respecto de las obras públicas, el Art. 99 de la LOPNL establece el Comité de Apoyo para la Adjudicación y Fallo de los Concursos de Obra Pública, el cual emite opiniones sobre la adjudicación de contratos de obra pública de licitaciones abiertas, convocatorias restringidas y adjudicaciones directas. Es, asimismo, un mecanismo de control del cumplimiento de la legislación de obra pública. Si bien sus decisiones no son obligatorias, los funcionarios públicos las tienden a seguir para evitar posibles sanciones por malinterpretar la ley. Entre sus miembros se encuentran los siguientes:

  • Coordinador: El secretario de Infraestructura, quien resuelve empates, si se da el caso.

  • Secretaría: Un funcionario de la Secretaría de Infraestructura, designado por el secretario, con participación pero sin capacidad de voto.

  • Miembro: Secretaría de Gobernación.

  • Miembro: Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

  • Miembro: Secretaría de Desarrollo Social.

  • Observador: CTG, con participación pero sin capacidad de voto.

  • Un representante de la cámara correspondiente, según el tipo de obra, asociaciones, consejos profesionales, o ciudadanos enlazados a obras públicas, con participación pero sin capacidad de voto.

1.4. Planeación de adquisiciones

La planeación de la adquisición de bienes y servicios se debe alinear con los objetivos establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo y otros planes sectoriales, regionales o especiales, conforme correspondan a cada secretaría y dependencia de la APE, así como a los recursos establecidos en el presupuesto de egresos.

Cada secretaría y entidad paraestatal con un acuerdo con la SA debe generar su Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios (PAAAS), teniendo en cuenta las asignaciones presupuestales indicadas en el Sistema Integral de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB). Dichos programas se envían a la SA en enero de cada año y esto conforma el programa general del gobierno estatal, el cual se publica en el Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP).

Aunque los programas anuales de las secretarías y dependencias están en SECOP, la información es muy limitada. Por lo general se incluye un código para el bien o servicio, una descripción, la unidad de medición (es decir, pieza, caja, etc.) y la cantidad. Sin embargo, no hay indicación sobre cuándo se realizará la compra.

1.5. Administración y presupuesto de finanzas públicas para adquisiciones

La adquisición pública no se realiza en un vacío, por lo que se debe integrar con sistemas de presupuesto y programación para tener resultados óptimos. De hecho, la Recomendación del Consejo de la OCDE para Contratación Pública de 2015 (en lo sucesivo “Recomendación de la OCDE”) trata sobre la importancia de esta integración (véase el Recuadro ‎1.2).

Recuadro ‎1.2. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

La Recomendación de la OCDE de 2015 sugiere que los adherentes favorezcan la integración de la contratación pública en la gestión de las finanzas públicas en general, la presupuestación y los procesos de prestación de servicios. A tal fin, los adherentes deberán:

  • Racionalizar el gasto de la contratación pública combinando los procedimientos de contratación con la gestión de las finanzas públicas para mejorar el conocimiento sobre el gasto que se dedica a la contratación pública, incluidos los costos de administración conexos. Esta información puede utilizarse para mejorar la gestión de la contratación pública, reducir duplicidades y entregar bienes y servicios con mayor eficiencia. Los compromisos presupuestarios deberán formularse de un modo que desincentive la fragmentación y propicie el uso de técnicas eficientes de contratación pública.

  • Fomentar la presupuestación y financiación plurianuales para optimizar el diseño y la planificación del ciclo de la contratación pública. Debe aprovecharse la flexibilidad que las opciones plurianuales de financiación – siempre que estén justificadas y con la oportuna supervisión – pueden proporcionar, pues permiten evitar la toma de decisiones de contratación que no asignan adecuadamente los riesgos o que resultan ineficaces en razón de una normativa presupuestaria estricta y de una y asignación ineficiente.

  • Armonizar, en lo posible, los principios por los que se rige la contratación pública en las distintas tipologías de prestaciones de servicios públicos, incluidas las de obras públicas, las alianzas entre el sector público y el privado y las concesiones. Para la prestación de servicios mediante acuerdos con socios privados, que pueden presentar una gran variedad, los Adherentes deberán garantizar el mayor grado posible de armonización entre los marcos e instituciones que rigen la prestación de servicios públicos, con el fin de estimular la eficiencia de los participantes públicos y ofrecer previsibilidad a los participantes del sector privado.

Fuente: (OECD, 2015[5]).

Las propuestas presupuestales de cada secretaría y dependencia se envían a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en septiembre de cada año. La Secretaria las revisa y adapta de acuerdo con la disponibilidad de recursos y los presupuestos de años anteriores; esto, previo a su envío al congreso estatal para su aprobación. Sin embargo, durante las visitas para recabar información, el equipo de la OCDE tuvo conocimiento que estos ajustes se realizan de manera muy arbitraria y no se consulta a las instituciones involucradas sobre sus prioridades. Lo que hace parecer que las adquisiciones no están exentas de cuestiones sobre la coordinación, lo que provoca situaciones de presión, como la necesidad de acelerar los procesos de adquisición en los últimos meses del año para ejercer el presupuesto en su totalidad. Sin embargo, como los PAAAS se elaboran en enero de cada año (después de que se aprueba el presupuesto), en principio los tiempos son correctos para adaptar el PAAAS a los presupuestos aprobados, pero actualmente no hay un enlace sistemático establecido entre los procesos de presupuesto y los de adquisición.

El presupuesto multianual de Nuevo León se anticipa en el marco regulatorio. Este marco requiere que la secretaría o entidad correspondiente informe de dicha necesidad a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado al formular su propuesta presupuestal. A su vez, el artículo 14 de la LAACSNL establece que, excepcionalmente, y con autorización de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, el Comité de Adquisiciones puede solicitar, adjudicar y formalizar contratos cuyos pagos excedan del año fiscal o se inicien después del año fiscal en el que se formalice el contrato. Para mayo de 2017 solo se había establecido un contrato multianual (copiadoras). Otros contratos están en proceso de análisis (suministro de alimentos en prisiones estatales).

1.6. Estrategia organizacional amplia de adquisiciones

Un punto débil del proceso de centralización es que no hay una estrategia clara para la función de adquisiciones. De hecho, la función de adquisiciones aún se ve como una actividad puramente administrativa; en lugar de verla como una función estratégica y una herramienta de política pública útil para que el gobierno alcance objetivos secundarios. Al asumir la actividad de adquisiciones, los funcionarios públicos en Nuevo León privilegian un enfoque de cumplimiento en lugar de un enfoque de valor por el dinero. Hay varias razones: primero, las operaciones de adquisiciones están demasiado reguladas por el supuesto equivocado de que más regulación necesariamente genera menos oportunidades de corrupción; segundo, algunos escándalos recientes provocaron una falta de confianza en los funcionarios, lo cual los impulsa a cubrirse observando estrictamente lo escrito en la ley (aunque esto obstaculice el potencial de valor por el dinero).

Desde la década pasada, los países de la OCDE han incrementado la función de adquisiciones como herramienta de políticas públicas para apoyar objetivos socioeconómicos, como la innovación. La crisis económica de 2007-2008 dio un nuevo ímpetu al uso de las adquisiciones para impulsar la innovación con el fin de ayudar a la recuperación posterior a la desaceleración global, por ejemplo, al estimular a las empresas innovadoras a licitar en contratos gubernamentales. La función de adquisiciones también se utiliza para atenuar el impacto socioeconómico de las crisis en las sociedades, al proporcionar un sustituto para las políticas sociales directas de apoyo al empleo de grupos y comunidades en desventaja. De hecho, los países de la OCDE dieron un giro en sus políticas para considerar que el objetivo principal que busca la contratación pública no es solo lograr valor por el dinero —el valor de los productos y servicios adquiridos— sino promover objetivos gubernamentales más amplios.

Por su importancia económica, la adquisición pública tiene el potencial de influir en el mercado en términos de producción y tendencias de consumo en favor de productos y servicios favorables al ambiente y con responsabilidad social. En los países de la OCDE, la contratación pública representa alrededor de 12% del PIB y 28% del gasto gubernamental total en promedio (OECD, 2012[6]). En México, esto es de alrededor de 5% del PIB y más de 20% del gasto gubernamental total.

El proceso de centralización representa una oportunidad importante para cambiar la mentalidad que tienen los funcionarios de gobierno hacia las compras públicas. Por desgracia, este proceso se emprendió sin una consulta adecuada para crear compromiso entre los funcionarios. Sin embargo, el desarrollo del plan sectorial de la SA (su plan de trabajo de seis años) abre una ventana de oportunidad no sólo para desarrollar una nueva visión de la función de adquisiciones de Nuevo León, sino también para edificarla mediante un proceso participativo.

Una buena estrategia define con claridad las funciones que la UCC debe emprender, además de las obvias de manejo de las operaciones de compra. Algunas UCC consideran que una función necesaria consiste en ofrecer guía y consejo para planear y llevar a cabo las actividades de compra, y algunas pueden incluso proporcionar servicios de consultoría. Sin embargo, en donde se proveen dichos servicios, la actividad es relativamente pequeña con relación a la función principal de la UCC. Esto quizá tenga que ver con que las UCC evitan desplazar al sector privado o que se les perciba como competidoras en el negocio de consultoría. Como parte de su negocio medular, las funciones operativas de una UCC a menudo cubren: 1) manejo y apoyo de adquisiciones; 2) análisis de mercado y relaciones; 3) desarrollo y operación de la arquitectura de negocios (como una plataforma electrónica) y; 4) administración y reporte (OECD, 2011[4]).

1.7. Propuestas de acción

1.7.1. El GENL deberá establecer una estrategia para el proceso de centralización y lo debe comunicar de manera eficaz con todo el gobierno

A menudo, los gobiernos establecen un acuerdo de compras centralizado porque desean modernizar y actualizar sus sistemas de adquisiciones en términos de eficiencia y funcionalidad. Sin embargo, y este es sin duda el caso en México, los gobiernos suelen carecer de la experiencia y el conocimiento necesarios para la operación de una UCC.

La pregunta básica es hasta qué grado el proceso de centralización y el papel de la SA como UCC pueden generar valor agregado a la función de adquisición pública en Nuevo León en términos de ahorros, simplificación, modernización y otros principios críticos. En un estudio realizado por la OCDE en siete países de la Unión Europea (Dinamarca, Finlandia, Francia, Hungría, Italia, Suecia y Reino Unido), la conclusión es que, en las condiciones correctas, las UCC generan valor agregado pero no por sí solas (OECD, 2011[4]). Ciertas condiciones deben estar presentes para que las UCC agreguen valor, lo que lleva a preguntar si estas condiciones se encuentran en Nuevo León.

Lo cierto es que la SA se tiene que ganar su lugar como una UCC confiable y eficiente. Esto requiere un esfuerzo por parte de todo el gobierno, y no sólo de la SA. Durante las entrevistas que efectuó la OCDE para recopilar información, quedó claro que los acuerdos de adquisición centralizados no se perciben como eficientes ni sencillos, y que las secretarías y dependencias no están conscientes del papel que desempeñan para lograr el éxito de dichos acuerdos. El atractivo de los sistemas de adquisición centralizados depende de varios factores, económicos y no económicos (véase la Figura ‎1.5).

Figura ‎1.5. Factores que determinan el atractivo de un sistema de adquisiciones centralizado
picture

Fuente: (OECD, 2011[4]).

En este contexto, es importante que la SA —como cualquier otra UCC—, elabore una estrategia con metas de largo plazo y operaciones con un alcance bien definido; incluyendo los servicios que la SA proporcionará, los productos y servicios para los cuales coordinará la adquisición y las entidades del sector público que serán el objetivo.

Uno de los argumentos principales para la adquisición centralizada es lograr eficiencia en costos. En otras palabras, alcanzar el mejor valor posible para el contribuyente mediante adquisiciones eficaces, sustentables, que generen ahorros útiles para la inversión y servicios públicos. Algunas UCC desarrollan metas relacionadas con la eficiencia de manera desagregada, en sub-metas, tales como agilizar los procesos de adquisición, agregar la demanda mediante acuerdos marco, e identificar oportunidades de ahorro. La SA anticipó a la OCDE que su plan sectorial (en desarrollo en junio de 2017) incluirá tres objetivos:

  • Eficiencia de costos en virtud de estandarización de productos y servicios por comprar.

  • Transparencia, conforme al principio de “cuatro ojos” y canalizando las actividades de control en una sola unidad de adquisiciones.

  • Aprovechar el poder de compra del gobierno estatal para apoyar a las PYMES y negocios locales.

Por la percepción generalizada de lo que no logra el arreglo centralizado, la SA debe emprender ciertas acciones con rapidez. Es importante que la SA haga el modelo atractivo con la instrumentación de elementos básicos y atraiga más instituciones a este esquema centralizado. Para empezar, la SA necesita elaborar —con la participación de las partes interesadas— una estrategia con metas claras. En segundo lugar, la SA necesita crear una fuerza de trabajo de profesionales en adquisiciones, quienes también estén calificados para asesorar a las entidades adquirientes y con una orientación hacia la satisfacción del cliente.

Es imperativo actualizar el sistema electrónico de compras públicas (SECOP) para facilitar los procedimientos. Las UCC por lo general introducen medios electrónicos en sus operaciones, pero el grado al que usan herramientas electrónicas difiere de manera considerable. Por lo común, las plataformas electrónicas en Internet están diseñadas para publicar avisos de compra, documentación de licitaciones y adjudicación de resultados. Sin embargo, hay diferencias en el grado al cual las UCC desarrollan sistemas electrónicos para el proceso de entregas y la siguiente fase de administración del contrato. La publicación de catálogos electrónicos de los bienes y servicios que proporcionan parece ser común. Algunas UCC también elaboran sistemas de administración de compras electrónicos para facilitar y hacer el proceso de compra más eficiente.

Mejorar los resultados obtenidos hasta ahora con el proceso de centralización de NL implicará un liderazgo político fuerte. De hecho, para que las entidades gubernamentales vean la función de adquisiciones como una actividad estratégica, las entidades gubernamentales necesitarán operar con un mandato claro, y alinear la voluntad política. Por ejemplo, el gobierno necesitará avanzar con las reformas de la LAACSNL y otras regulaciones con el fin de retirar obstáculos para la modernización (por ejemplo, la necesidad de documentar operaciones de adquisición en papel). El gobierno también tendrá que privilegiar el valor por el dinero por encima de la actual estrategia de cumplimiento. También necesitará invertir en actualizar la fuerza de trabajo de adquisiciones y los sistemas electrónicos de adquisiciones. Pero, más importante aún, tendrá que comprender que estas reformas valen la pena y, si se aplican bien, proporcionarán ahorros que sobrepasarán los costos.

La OCDE identificó algunos factores de organizaciones exitosas de compras centralizadas que generan ahorros. El GENL puede aprender de este análisis. En primer lugar, es importante que las UCC tengan el apoyo de los propietarios. La UCC debe tener un mandato claro para operar. El mandato puede ser amplio o estrecho, pero debe ser claro. En segundo lugar, son importantes las buenas relaciones con clientes (usuarios) y proveedores para fomentar la confianza en las operaciones de las UCC, las cuales a su vez son importantes para motivar la participación en licitaciones. En tercer lugar, y en relación con el segundo factor, es importante obtener condiciones y productos de compra realmente favorables, para crear así legitimidad y lealtad hacia los sistemas de adquisición centralizada que se establezcan. Específicamente, entre más inclinadas se encuentren las entidades adquirientes a usar los servicios de la UCC, más atractivo es para los proveedores potenciales competir por los contratos. Es claro que la competencia y el comportamiento de la UCC son factores importantes de éxito.

Las compras centralizadas también implican ciertos riesgos. El más obvio es que la UCC no cumpla sus promesas al no dar respuesta a las diversas partes interesadas (clientes, proveedores y propietarios) y no proporcionar términos atractivos. Otro riesgo importante es que las reglas de procedimientos en la legislación de adquisición pública sean más importantes que el aspecto económico de la compra, lo que por ende dificulta y encarece a los clientes usar una UCC. Esto a menudo provoca una estrategia rígida de cumplimiento (OECD, 2011[4]).

1.7.2. La SA debe desarrollar un modelo organizacional y de negocio para la función de adquisición del GENL que determine sus atributos principales

La reorganización de la APE no ha proporcionado un modelo organizacional y de negocios claro para la función de compras. Lo primero por determinar es qué funciones desempeñará la SA. Por ejemplo, La Ley Orgánica de la APE establece que la SA tiene la atribución de apoyar secretarías y entidades en su planeación de compras. Sin embargo, no queda claro el alcance de dicha ayuda, ni está explícito ningún apoyo en otras etapas del ciclo de compra (por ejemplo, la elaboración de especificaciones técnicas y la gestión de contratos). Una UCC no es sólo una administradora de adquisiciones sino, con su extensa experiencia y conocimiento de la compra pública, constituye un centro de conocimiento de experiencia dentro de la administración gubernamental, y esta experiencia se debe aprovechar. Los propietarios de la UCC la pueden utilizar como una herramienta para la modernización de la administración pública y para la consecución de metas importantes de políticas públicas. Además, la SA tiene que evaluar el grado en que cumple de manera adecuada otras funciones, como análisis de mercado y desarrollo de soluciones de TI para adquisiciones electrónicas, y considerar reformas para actualizar su desempeño.

En segundo lugar, la SA debe determinar qué bienes y servicios se cubrirán con los acuerdos de compra centralizada. Como ya se vio en este capítulo, algunos bienes y servicios se adaptan mejor que otros para una compra centralizada. Aplicar el principio de interés común ayudaría a lograr eficiencia en costos, y también permitiría la flexibilidad para artículos necesarios por una o solamente algunas entidades. Junto con este análisis, el GENL debe definir qué entidades paraestatales participarán en el acuerdo centralizado. La política actual es que todas las entidades paraestatales se deben cubrir poco a poco, pero algunas son renuentes a firmar el acuerdo de coordinación.

Si bien el GENL ya tomó la decisión de centralizar adquisiciones en la SA, la OCDE recomienda que la SA aplique una estrategia específica para su implementación. De manera específica, la OCDE recomienda que la SA adopte un enfoque paso-a-paso en términos de los bienes, servicios y entidades que abarcará la función de adquisiciones centralizada. Esto dará a la SA posibilidades realistas para edificar de manera exitosa la capacidad, infraestructura y desempeño de la organización sin arriesgar su credibilidad. La etapa más vulnerable de las operaciones de una UCC es la de arranque, pues las entidades adquirientes pueden considerar la UCC sólo como competidora y no como socia. Fomentar confianza —esencial para el éxito de una UCC— requiere tiempo, pero el periodo inicial suele ser decisivo para garantizar un buen resultado. Es importante acordar no solo los pasos correctos, sino también el orden correcto de estos pasos. Los riesgos principales son las metas demasiado ambiciosas o incluso irreales que establecen los propietarios. La administración necesita suficiente tiempo, discreción, y medios financieros para levantar la organización, la infraestructura, los modelos operativos, los sistemas y las sociedades con los clientes (OECD, 2011[4]).

Otra determinación por establecer es el grado al que será voluntaria u obligatoria la compra centralizada. Actualmente, es obligatoria la participación en la licitación central de bienes y servicios de la SA. Como la resistencia es fuerte, un enfoque voluntario podría colapsar el sistema de compras centralizadas. Sin embargo, conforme la SA fortalezca su infraestructura y mejore la reputación de los acuerdos centralizados, podrá aplicar un enfoque diferenciado, en el que los bienes y servicios se compren en forma central y se revisen con cuidado desde el punto de vista de los intereses de la entidad adquiriente para determinar si el uso de un esquema centralizado debe ser obligatorio o voluntario. Algunos productos podrían ser adecuados para uso obligatorio, mientras que otros podrían ser más convenientes para uso voluntario, lo que crearía, asimismo, iniciativas para que la SA mejore el atractivo de sus servicios.

Por último, quizá convendría que la SA revisara el financiamiento de su papel como UCC. Esto es un asunto difícil porque en México no hay la práctica de que una UCC cobre cuotas de usuario y, sin duda, como el sistema centralizado todavía está en sus etapas iniciales y tratando de obtener apoyo, no sería conveniente introducir cuotas de usuario en el corto plazo. Sin embargo, de nuevo, conforme la UCC se fortalezca, su naturaleza se podría orientar más al aspecto comercial y comenzar a cobrar algunas cuotas al menos para cubrir los costos básicos relativos a la organización de las licitaciones. Actualmente, la SA cobra algunas cuotas a licitantes potenciales para su registro en la licitación y obtener una invitación (aunque se publica en SECOP y los periódicos). La razón de estas cuotas es cubrir costos de publicación. Estas cuotas pueden obstaculizar la participación de licitantes. Para compensar esta carga la SA puede transferir las cuotas a las entidades adquirientes que utilizan los servicios de UCC, pero sólo si garantiza que la UCC cumpla en términos de ahorros, eficiencia en costos, competencia y sencillez.

1.7.3. A menudo se presentan obstáculos en las regulaciones de adquisición. Por tanto, el GENL debe revisar con cuidado el marco normativo de las operaciones de compra

La OCDE identificó varios obstáculos para actualizar las prácticas de compras en el marco normativo de Nuevo León. Por ejemplo, durante las visitas de recopilación de información de la OCDE, los funcionarios argumentaban que hay resistencias para migrar a procedimientos electrónicos. La razón de estas resistencias es que las regulaciones no mencionan en forma explícita que los documentos electrónicos son tan válidos como los de papel, y los auditores suelen requerir papeles físicos. Esta es una aclaración que se puede incorporar en la LAACSNL y en sus estatutos. En otros casos, el uso de herramientas específicas está restringido y sujeto a procedimientos complicados. Por ejemplo, el uso de los criterios de puntos y porcentajes está establecido en el Artículo 39 de la LAACSNL, pero su uso por entidad estatal requiere una autorización explícita de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. No sólo no se encuentra esta secretaría en donde está la experiencia en adquisiciones, sino que también se documentaron problemas de coordinación. Más aún, como ya se describió, la LAACSNL todavía se necesita actualizar para alinearse con las reformas más recientes de la Ley Orgánica de la APE, la cual estableció el papel de la SA como UCC. Esta necesidad de actualizar la LAACSNL se refleja en funciones que no son claras de la SA y de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado en el Comité de Adquisiciones de la APE.

Otra inquietud tiene que ver con el exceso de regulación. Es difícil determinar el equilibrio entre flexibilidad y control. Los recientes escándalos nacionales y estatales provocaron el supuesto equivocado de que una mayor regulación reducirá la corrupción. De hecho, el enfoque de un cumplimiento estricto limita la capacidad de los funcionarios de adquisiciones de buscar valor por el dinero. Al revisar el marco regulatorio, el GENL debe tener en mente las cargas regulatorias impuestas en los funcionarios de adquisiciones y buscar controles con indicadores claros que permitan la evaluación de su eficacia y, según los resultados, hacer estas cargas regulatorias más estrictas o flexibles.

La evaluación de regulaciones después de un periodo de implementación se debe centrar sobre todo en ver si se obtienen los resultados establecidos por la intervención regulatoria. Este es el principal propósito del análisis retrospectivo y su aplicación sistémica se incluye en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012. Actualmente, no hay una guía acordada reconocida internacionalmente para la evaluación regulatoria. Sin embargo, el Panorama de Política Regulatoria OCDE 2015 propone un conjunto de criterios de evaluación que podrían formar la base de un marco de evaluación (véase el Recuadro ‎1.3) (OECD, 2015[7]).

Recuadro ‎1.3. Principios para establecer un marco de evaluación

Criterios generales

  • Pertinencia: ¿Cubren las metas de las políticas públicas los asuntos básicos?

  • Efectividad: ¿Fueron adecuadas las políticas públicas e instrumentales para tratar con éxito las necesidades percibidas, así como los problemas específicos que la intervención debía de solucionar?

  • Eficiencia: ¿Justifican los resultados los recursos utilizados? ¿O los resultados se pudieron lograr con menos recursos? ¿Qué tan coherentes y complementarias han sido las partes individuales de la intervención? ¿Hay un alcance por agilizar?

  • Utilidad: ¿En qué grado corresponden los resultados logrados a las metas establecidas?

Criterios adicionales

  • Transparencia: ¿Hubo una publicidad adecuada? ¿Estaba la información disponible en un formato adecuado, en un grado de detalle adecuado?

  • Legitimidad: ¿Ha habido un efecto de compromiso?

  • Equidad e inclusión: ¿Los efectos se distribuyeron en forma justa entre las partes interesadas? ¿Se hizo suficiente esfuerzo para dar un acceso adecuado y equitativo a la información?

  • Persistencia y sustentabilidad: ¿Cuáles son los efectos estructurales de la intervención de las políticas públicas? ¿Hay un enlace directo de causa y efecto entre ellos y la intervención de las políticas públicas? ¿Qué avance ha visto que se ha realizado para alcanzar los objetivos de las políticas públicas?

Fuente: (OECD, 2015[7]).

La mayoría de las metodologías en los países de la OCDE para una evaluación regulatoria ex post se concentran en las consecuencias no consideradas de una regulación y en el logro de las metas de las políticas públicas (véase la Figura ‎1.6).

Figura ‎1.6. Metodologías en evaluaciones ex post (cantidad de países de la OCDE)
picture

Fuente: (OECD, 2015[7]).

Es de extrema importancia que el gobierno de Nuevo León consulte con las poblaciones que se verán afectadas por las regulaciones (entidades tanto públicas como privadas) durante la revisión del marco normativo. Un error común al diseñar las intervenciones regulatorias es desestimar las opiniones de las audiencias objetivo. Consultar no sólo permite al GENL identificar los principales cuellos de botella regulatorios en el proceso de adquisición, sino también diseñar las reformas requeridas y facilitar su implementación mediante el compromiso creado durante el proceso de consulta.

1.7.4. Mejorar la coordinación entre la Secretaría de Finanzas y la Tesorería General del Estado y la SA (y planeación de presupuesto y adquisiciones) tiene el potencial de agilizar las operaciones de adquisición

Durante las visitas de recopilación de información de la OCDE fue evidente no sólo que la función de adquisiciones se considera simplemente como una actividad administrativa más, sino también que la coordinación es débil y los funcionarios no ven el proceso en general, sino sólo una pieza de la cadena que pertenece a una institución en particular. Culpar a los demás es lo más común, en lugar de buscar soluciones coordinadas. La Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado culpa a la SA por no conjuntar los documentos requeridos para procesar los pagos. La SA culpa a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado por no procesar los pagos de forma oportuna y por cambiar discrecionalmente su planeación de compras y presupuesto. La SA culpa a las unidades solicitantes por no realizar sus solicitudes en forma oportuna y las unidades solicitantes culpan a la SA por los procedimientos complejos y las demoras. Dicha falta de coordinación también es evidente por la acumulación de órdenes de compra y procedimientos de compra al final del año, para que las unidades solicitantes gasten sus presupuestos de compra y no se les recorten para el siguiente año fiscal. Esta situación es simplemente insostenible si los arreglos de compra centralizada han de llegar a buen puerto.

La adquisición centralizada sólo se logrará si todas las instituciones estatales reconocen su papel y si los procedimientos son claros y sencillos. La sencillez también desalentaría las prácticas de corrupción. En este caso, de nuevo, el liderazgo político es crítico para que todas las partes interesadas definan los mecanismos de coordinación, y para que lo hagan antes de que los arreglos centralizados pierdan toda credibilidad. La Coordinación Ejecutiva de la APE, junto con la SA y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, pueden crear una fuerza de trabajo de gobierno completo con el propósito de tratar esos asuntos que requieren una coordinación estrecha. En algunos aspectos, como lo relativo a la demora de pagos a proveedores, la participación de grupos de interés privados sería también adecuada.

Mientras que la fuerza de trabajo puede tener un mandato temporal, los mecanismos de coordinación definidos en ella deben ser permanentes. Se debe ordenar que este esfuerzo rinda soluciones en el corto plazo para obtener de nuevo la credibilidad perdida en el esquema de compra centralizada. La falta de acción eficaz y rápida podría tener un efecto devastador, lo que intensificaría la resistencia y presionaría para abandonar el esquema centralizado y perder los beneficios potenciales emanados de una UCC.

Referencias

European Parliament y Council (2014), Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN.

Gobierno del Estado de Nuevo León (2017), “Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León”, http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/Archivos/AC_0001_0002_0164702-0000001.pdf.

OECD (2011), “Centralised Purchasing Systems in the European Union”, SIGMA Papers, núm. 47, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/5kgkgqv703xw-en.

OECD (2012), “Progress made in implementing the OECD Recommendation on Enhancing Integrity in Public Procurement”, OECD Publishing, París, http://www.oecd.org/gov/ethics/combined%20files.pdf.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf (consultado el 18 de mayo de 2017).

OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

Secretaría de Administración (2016), “Reglamento Interior de la Secretaría de Administración para el Estado de Nuevo León”, http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/Archivos/AC_0001_0004_0155657-0000001.pdf.

Notas

← 1. Sin embargo, la SA lleva a cabo algunos procesos de licitación de la PGJE, la SSPE y la CTG. En relación con la PGJE y la SSPE, se presenta una inconsistencia entre la LOAPENL y la LAACSNL. Mientras que la primera establece que la UCC es la entidad a cargo de sus operaciones de adquisición, esta última le otorga poderes a la PGJE y la SSPE para gestionar las adquisiciones relacionadas con cuestiones de seguridad.

← 2. La Ley de Coordinación Fiscal también se aplica al uso de algunos recursos federales.

← 3. Esta lista no es exhaustiva y describe solo las leyes principales y regulaciones aplicables.

← 4. En México, la función de adquisiciones públicas se regula mediante las leyes ya mencionadas, y no se aplica la ley privada.