Capítulo 9. Garantizar resultados: implementar una gestión de contratos sólida posterior a la contratación en Nuevo León

En este capítulo se analiza la necesidad de una administración más sólida del desempeño de los proveedores de las compras públicas en el estado de Nuevo León. En el capítulo se examina cómo Nuevo León puede beneficiarse de la implementación de un amplio marco de gestión de contratos basado en la administración de la entrega, el manejo de las relaciones y la gestión misma del contrato. También examina algunos de los pilares clave de un sistema eficaz de gestión del desempeño de los proveedores, como la infraestructura de tecnología de la información y el personal adecuadamente capacitado.

  

La planificación e implementación adecuadas de un sistema de contratación pública ayuda a las instituciones gubernamentales a cumplir sus objetivos y a servir a los ciudadanos de manera más efectiva y eficiente. Para lograr estos objetivos, un sistema integral de contratación pública necesita realizar algunas tareas. En primer lugar, necesita adquirir las herramientas que le permitirán brindar respuestas ágiles a las necesidades urgentes. En segundo lugar, debe ser capaz de responder a los resultados esperados e inesperados. En tercer lugar, todas las partes interesadas en el sistema de contratación pública deben cumplir normativas claramente establecidas para un buen comportamiento. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015, describe estos objetivos, entre otros, con mayor detalle (véase el Recuadro ‎9.1).

Recuadro ‎9.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública

El Consejo:

VII. RECOMIENDA que los Adherentes desarrollen procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Simplificar el sistema de contratación pública y su marco institucional. Los Adherentes deberán evaluar los actuales procedimientos e instituciones para identificar las duplicidades funcionales, ámbitos de ineficacia y otros elementos ineficientes. A continuación, y en la medida de lo posible, deberá desarrollarse, en torno a procesos de contratación y flujos de trabajo eficaces y eficientes, un sistema de contratación pública orientado al servicio, con el fin de reducir la carga administrativa y los costos de este capítulo, mediante, por ejemplo, servicios compartidos.

ii) Implantar procedimientos técnicos adecuados que satisfagan eficientemente las necesidades de los destinatarios. Los Adherentes deberán adoptar medidas encaminadas a asegurar que los resultados de los procesos de contratación satisfacen las necesidades de los administrados, por ejemplo, elaborando unas especificaciones técnicas adecuadas, estableciendo unos criterios apropiados de adjudicación de contratos, garantizando que los evaluadores de propuestas poseen los adecuados conocimientos técnicos, y asegurándose de que, tras la adjudicación de los contratos, se dispone de los recursos y conocimientos necesarios para la gestión de los mismos. […]

X. RECOMIENDA que los Adherentes estimulen mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto, a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Evaluar de un modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimientos con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación.

ii) Desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema de contratación pública a efectos comparativos y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[1]).

Para garantizar que la compra de bienes y servicios se lleve a cabo de acuerdo con los principios y recomendaciones antes mencionados, es necesario implementar mecanismos para gestionar los contratos de principio a fin. Al hacer esto, los sistemas pueden garantizar tanto el cumplimiento de las condiciones contractuales como el mejor uso de los recursos.

Un marco integral de gestión de contratos debe proporcionar certeza de que todos los acuerdos contractuales incluyan instrumentos que garanticen los mejores resultados para todas las partes involucradas. Esto es importante en especial para las entidades públicas, pues a menudo tienen contratos que duran mucho tiempo con características muy específicas. Para garantizar que la gestión de los contratos se lleve a cabo de manera oportuna y eficiente en todas las circunstancias, es necesario que las reglamentaciones y el personal prioricen no solo el cumplimiento de los contratos, sino también el seguimiento y el aprendizaje del desempeño.

En el caso del Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL), la Secretaría de Administración (SA) lleva a cabo diversas actividades para garantizar una selección adecuada de proveedores para los servicios o productos requeridos por las diferentes instancias del gobierno central. Si bien este trabajo es encomiable, la SA debe ampliar estos mecanismos para evaluar y obtener información sobre el desempeño de los proveedores una vez que se les adjudiquen los contratos. La implementación de este tipo de mecanismos requerirá una estrecha colaboración entre la SA y cada uno de los organismos que utilizan los bienes y servicios contratados. La razón de esto es que estos organismos conocen mejor a los proveedores que la SA y, por tanto, pueden mantener una relación estrecha con ellos.

La gestión de contratos se entiende como un proceso que requiere tres áreas amplias: administración de entregas, manejo de las relaciones y gestión de contratos.

Recuadro ‎9.2. Proceso de gestión de contratos

Las actividades de gestión de contratos se agrupan en general en tres áreas: administración de entregas, manejo de las relaciones y gestión de contratos.

  • La administración de entregas garantiza que todo lo que se ordena se entregue realmente con el nivel requerido de calidad y desempeño, como se establece en el contrato. La administración de entregas puede incluir verificar la naturaleza, cantidad y calidad de:

    1. Productos suministrados en el momento de la entrega y, también cuando corresponda, en el momento de la fabricación.

    2. Trabajos realizados, incluso la conformidad con diseños y dibujos, calidad de mano de obra y materiales.

    3. Servicios realizados, como la comprobación de que se cumplan los niveles de servicio requeridos y los plazos.

  • El manejo de las relaciones busca mantener una relación abierta y constructiva entre el operador económico y la autoridad contratante. El objetivo es resolver o aligerar las tensiones e identificar problemas potenciales en una etapa temprana al tiempo que se identifican las oportunidades de mejora. Las relaciones deben ser profesionales, y deben incluir un enfoque profesional para gestionar problemas y resolver conflictos.

  • La gestión del contrato cubre la gobernanza formal del contrato y cualquier cambio permitido en la documentación durante la vigencia del contrato. Esta área de gestión de contratos asegura que se atiendan los aspectos cotidianos de ejecutar el contrato de manera efectiva y eficiente.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

Al elaborar un marco integral de gestión de contratos que cubra todas las áreas mencionadas, el GENL no solo podría facilitar el cumplimiento total de sus contratos, sino también podría obtener información útil sobre sus proveedores y la calidad de los bienes y servicios que brindan. Tener esta información puede permitir una mejor evaluación de los procedimientos anteriores de compras, así como una mayor planificación estratégica de los procesos futuros.

Además de estas ventajas de planificación, la gestión adecuada de los contratos tiene un impacto positivo en la calidad de los resultados inmediatos de las compras. La supervisión oportuna de los proveedores, así como un manejo adecuado de las relaciones con estos proveedores, mejoran la calidad de los servicios del proveedor y facilitan el cumplimiento de las expectativas del usuario. En la Figura ‎9.1 se muestran algunas de las posibles contribuciones de desempeño que se obtienen de la gestión de contratos, en lugar de los costos de una gestión deficiente.

Figura ‎9.1. Contribución de la gestión de contratos al desempeño
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Fuente: (OECD, 2017[3]).

Para llevar a cabo una gestión de contratos adecuada que cubra la administración de entregas, el manejo de relaciones y la gestión de contratos, y además favorezca el monitoreo del desempeño, es necesario contar con suficiente infraestructura de tecnología de la información (TI) y personal adecuadamente capacitado. Las siguientes secciones detallan algunas oportunidades que tiene el GENL en ambas áreas.

9.1. Supervisión del desempeño de los proveedores

Los proveedores tienen el potencial de contribuir significativamente al cumplimiento de los objetivos del GENL. Al monitorear el desempeño de los proveedores, los funcionarios públicos pueden solicitar acciones correctivas cuando las condiciones contractuales no se cumplan. El monitoreo del desempeño de los proveedores también proporciona información que será beneficiosa en el futuro, cuando los funcionarios realicen la selección de proveedores. Debe registrarse a los proveedores descalificados para que las unidades contratantes no los incluyan en sus procesos de licitación. Esta sección explora las acciones que el GENL debe tomar para fortalecer la gestión del desempeño de los proveedores.

Actualmente, el GENL está en el proceso de modernizar su registro de proveedores. Aunque el proceso actual es ágil, aún requiere que los proveedores entreguen documentos físicos a las oficinas de la SA. Como parte del proceso de modernización, debe considerarse lo que sucede cuando la SA solicita información de otros estados sobre los proveedores que no pueden registrarse en Nuevo León. En estos casos, los proveedores fuera del estado están en desventaja, pues sus documentos deben entregarse físicamente a las oficinas de SA desde más lejos. Lo mismo es cierto para la renovación de registros de proveedores, que requiere que los proveedores completen una solicitud de renovación en Internet y luego entreguen los documentos físicamente.

Si bien Nuevo León tal vez debe reconsiderar el requisito de la entrega física de documentos para los proveedores de bienes y servicios, no debería facilitar los requisitos de registro; de hecho, debe fortalecerlos. La entrega de documentos como requisito para inscribirse en el Registro de Proveedores no es suficiente. También debe haber un proceso para validar datos, como inspecciones físicas en la sede del proveedor o un requisito de prueba de actividad o facturación registrada. Dicha validación de datos ayudará a evitar que la SA contrate proveedores con direcciones fantasmas o proveedores que no tienen la capacidad de llevar a cabo los pedidos. El caso es diferente para las obras públicas. El registro de proveedores de obras públicas en Nuevo León ya se lleva a cabo electrónicamente en una plataforma diferente, el Registro de Contratistas del Estado.

Dentro de la Unidad Centralizada de Compras (UCC) de Nuevo León, la Jefatura de Trámite y Control de Proveedores de la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales es la unidad responsable de gestionar y mantener actualizado el registro de proveedores. También se encarga de clasificar a los proveedores de acuerdo con la industria a la que pertenece o los servicios que ofrecen.

Como se mencionó en el Capítulo 5, con la creación del Registro Único de Proveedores y Contratistas (RUPC), el GENL aborda la necesidad de una digitalización completa del proceso de registro, así como el desarrollo de un registro consolidado de proveedores de bienes, servicios y contratistas de obras públicas. Cuando esta plataforma esté en pleno funcionamiento, permitirá que todos los pasos para el registro, la licitación y la adjudicación de contratos se lleven a cabo en un único portal electrónico. Este portal ya existe (con funcionalidades limitadas), y se llama Sistema Electrónico de Compras Públicas (SECOP). Una vez que esté en operación, el GENL debe usar el SECOP para publicar sus licitaciones. Si esto se logra, más proveedores podrán participar en las licitaciones, y se recibirán más propuestas. Estas mejoras permitirán una mejor gestión del registro de proveedores. Además, centralizar el registro, la licitación y la adjudicación de contratos en un solo portal simplificará el proceso y alentará la participación de un mayor número de proveedores.

9.1.1. Fuentes de información para la gestión de proveedores: planificación, recopilación y análisis de información

A pesar de los avances tecnológicos ya mencionados, el GENL debe aumentar el alcance de su plataforma de TI de adquisición para que se extienda a todas las fases del ciclo de contratación. Actualmente, los registros físicos de cada proceso de contratación incluyen información sobre todo el proceso, pero solo se archivan y almacenan con la intención de estar disponibles en caso de una auditoría. El contenido de los archivos, sin embargo, no se usa estratégicamente en la toma de decisiones.

Para lograr el objetivo de generar información estratégica sobre los procesos de contratación, el esquema óptimo no implica la digitalización de los archivos una vez completados los procesos. Más bien, el GENL debe generar una plataforma de TI que recopile información sobre el proceso mientras se lleva a cabo. De acuerdo con la información proporcionada por el GENL, en este momento, ninguna de las actividades de gestión de contratos del sistema de contratación estatal se realiza electrónicamente. Así, la OCDE recomienda que Nuevo León considere extender el SECOP para incluir estos aspectos.

Cuadro ‎9.1. Funciones del sistema de contratación electrónica

¿Esta función forma parte del sistema de contratación electrónica?

SÍ o NO

¿Qué sistema de TI es responsable de esta función?

Plataforma informativa

Portal

Publicación de los planes de contratación (acerca de las necesidades gubernamentales pronosticadas)

Portal

Registro de proveedores

NO

-

Publicación de oportunidades

Portal

Anuncio de bases de licitación (Convocatoria)

SECOP

Suministro de documentos de licitación

SECOP

Presentación electrónica de las propuestas (excluye correos electrónicos)

SECOP

Gestión de contratos ex post

NO

-

Subastas inversas electrónicas

Portal

Fuente: Gobierno del Estado de Nuevo León.

Como se menciona en el Capítulo 5 de este estudio, el GENL utiliza diferentes plataformas tecnológicas para diferentes partes del proceso de adquisición. El desarrollo de una plataforma que cubra todas las etapas del proceso de contratación sería ventajoso para el estado. Un buen ejemplo de tal solución es el Sistema de Contratación Electrónica de Corea (KONEPS) utilizado por el gobierno de Corea del Sur. Entre otras cosas, esta plataforma facilita el acceso a la información para todas las entidades involucradas en contrataciones, así como el trabajo de evaluación y planificación de adquisiciones.

Figura ‎9.2. Conexiones de datos en el Sistema de Contratación Electrónica de Corea (KONEPS)
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Fuente: (OECD, 2016[4]).

9.1.2. Funciones y responsabilidades para la evaluación del proveedor

Diferentes dependencias del GENL participan en la ejecución y gestión de contratos de compras. Entre estas dependencias están la SA, la unidad solicitante y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General. Cada una de estas dependencias tiene diversas responsabilidades respecto de la ejecución y gestión de contratos. Con base en estas responsabilidades, cada una debe establecer diferentes relaciones con los proveedores. En la actualidad, ninguna de estas dependencias ha establecido formalmente funciones relacionadas con la evaluación y la retroalimentación sobre el desempeño de los proveedores. La única evaluación que lleva a cabo el GENL se refiere al incumplimiento de contratos, defectos ocultos en productos o en las obras públicas, y si se cumplió o no con las garantías.

Si bien el sistema de compras centralizado del GENL requiere que la SA administre el proceso de adquisición, otras dependencias tienen responsabilidades vitales. Como el proceso administrativo para la compra o contratación de un servicio lo realiza la SA, las unidades solicitantes son responsables de definir las especificaciones técnicas del bien o servicio que se comprará. Las unidades solicitantes también aprueban modificaciones a las hojas de datos técnicos según lo determinado por las Juntas de Aclaraciones. Sería beneficioso para el sistema de contratación de Nuevo León si las unidades solicitantes pudieran participar en mayor grado en la gestión de los contratos. Podrían hacerlo mediante la evaluación de proveedores y sus bienes y servicios.

Actualmente, los usuarios finales de bienes y servicios deben certificar que estos se entregaron de acuerdo con los requisitos establecidos en el contrato. Sin embargo, los usuarios no realizan ninguna otra evaluación formal de satisfacción con el desempeño del proveedor. En el caso de una extensión del SECOP para que abarque la gestión de contratos, la OCDE recomienda que el SECOP incluya una sección específicamente dedicada a la evaluación. Se podría presentar una encuesta de satisfacción del cliente o una declaración formal. Cuando los compradores reciben bienes o servicios, pueden completar una encuesta para evaluar el cumplimiento, la entrega y hasta qué punto el producto cumple con las especificaciones técnicas. Introducir estas evaluaciones en esta etapa sería más eficiente que esperar hasta el final del periodo de garantía.

9.1.3. Procesos, herramientas e indicadores básicos de desempeño (IBD) para evaluar el desempeño de los proveedores

Los indicadores de desempeño son una de las mejores herramientas con que una dependencia puede verificar que los bienes o servicios que compra ayuden a satisfacer la necesidad para la que se destinaron. Los indicadores de desempeño también permiten a los compradores cultivar una relación más estrecha con los proveedores. Además, los indicadores de desempeño ayudan a compradores y proveedores a comprender mejor cómo el desempeño del contrato puede beneficiarlos a ambos.

Cuando hay indicadores fuertes y bien diseñados, la supervisión y la evaluación de cualquier contrato se vuelven mucho más sencillos. Además, estos indicadores permiten al personal de adquisiciones obtener información útil, estandarizada y comparable de diversos procesos. Esto les permite realizar análisis para compras futuras. La OCDE elaboró recomendaciones para el diseño de indicadores básicos de desempeño (véase el Recuadro ‎9.3).

Recuadro ‎9.3. Establecer indicadores básicos de desempeño (IBD)

Los IBD deben tener algunas cualidades fundamentales que beneficien tanto a la institución como a los proveedores. Los IBD deben ser:

  • Pertinentes y vinculados a los principales objetivos de la institución (resultados o riesgos graves que deben evitarse) más que al proceso.

  • Claros, es decir, redactados con claridad en el documento contractual y lo más sencillo posible para garantizar un entendimiento común entre la institución compradora y el proveedor.

  • Medibles y objetivos, es decir, expresados en medidas y fórmulas determinadas con anterioridad, y basados en datos sencillos que se recopilen de manera rentable y objetiva.

  • Viables, es decir, realistas y bajo el control del proveedor.

  • Limitados, es decir, tan pocos como sea necesario para lograr los objetivos y reducir al mínimo sus desventajas, como costos, esfuerzos y riesgo de conflicto. En la medida de lo posible, la dependencia compradora debe utilizar la información y la documentación ya disponible en el proceso de gestión de contratos, en lugar de requerir datos o documentación adicionales.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

De acuerdo con estas recomendaciones, los IBD no deben considerarse una carga para los proveedores. El uso correcto de estos indicadores ayuda a alinear las expectativas durante el proceso de contratación. Los IBD también imponen controles que facilitan el logro de los objetivos de la adquisición. Por tanto, si el GENL decide crear y usar indicadores de desempeño en sus procesos de contratación, la OCDE recomienda involucrar en su diseño a los proveedores y otras partes interesadas relevantes.

El GENL debe diseñar indicadores que motiven a los proveedores a ofrecer condiciones más competitivas y beneficiosas. Si los indicadores no están diseñados adecuadamente, en lugar de tener este efecto, pueden desalentar la participación de los proveedores. Algunos de los principales indicadores en los procesos de contratación se ilustran en el Recuadro ‎9.4.

Recuadro ‎9.4. IBD de contratación útiles

Los IBD de contratación se pueden establecer para cualquiera de los objetivos importantes de la institución. Si bien se considera una amplia variedad de temas, los siguientes pueden ser adecuados en el contexto del GENL (la lista no es exhaustiva):

  • Programado, es decir, incluir plazos específicos para completar la contratación.

  • Entrega, es decir, si el proveedor entrega a tiempo, entrega los artículos y cantidades correctos, proporciona documentación e información precisas y responde a los requerimientos de entrega de emergencia.

  • Precio, es decir, competitividad, estabilidad de precios, volumen u otros descuentos.

  • Servicio al cliente, como información sobre la escasez de productos por causa del proveedor, capacitación para manejo de equipos y productos, servicios de garantía, eficiencia administrativa (incluso confirmación del pedido y facturación precisa), exactitud de los datos de desempeño e informes proporcionados por los proveedores.

  • Producto, como información sobre cumplimiento con las especificaciones (porcentaje de rechazo o defectos), confiabilidad o durabilidad de uso, embalaje, calidad y disponibilidad de documentos y manuales técnicos.

Por último, no todos los IBD deben monitorearse con la misma frecuencia; en su mayoría, deben evaluarse cada mes, mientras que otros solo cada trimestre o incluso cada año.

Fuente: (OECD, 2014[5]).

9.1.4. Intercambio de información y gestión del conocimiento respecto del desempeño de los proveedores

Una actividad que ayudaría a fortalecer el sistema de adquisiciones del GENL es promover el intercambio de información entre las diferentes unidades involucradas en el proceso de contratación. Cada unidad tiene diferentes experiencias con proveedores o diferentes opiniones sobre la calidad de los bienes o servicios ofrecidos (en el caso de compras consolidadas, por ejemplo). Por tanto, la dependencia en su conjunto puede coordinar mejor sus acciones si tiene acceso a la información diversa que estas unidades pueden proporcionar.

El intercambio de este tipo de información entre diferentes unidades puede facilitar la retroalimentación sobre el proceso de contratación y mejorarlo en el futuro. En la actualidad, el GENL no tiene mecanismos para fomentar el intercambio de información y la retroalimentación interna sobre los procesos de contratación, según la información recopilada durante la visita de la OCDE de investigación a Nuevo León. Esto provoca la contratación de proveedores que no necesariamente cumplen con las necesidades de las entidades solicitantes. Se debe diseñar una plataforma que notifique a las autoridades contratantes de proveedores que han sido descalificados en otros estados.

Para evitar tales complicaciones, es fundamental la implementación de estrategias para el intercambio de información y el aprendizaje conjunto. El diseño de una plataforma tecnológica que cubra todas las etapas del proceso de adquisición sin duda ayudaría a cumplir estos objetivos. Sin embargo, mientras se implementa, existen otros mecanismos más simples para fomentar la mejora continua de los procesos de compra.

Un ejemplo de tales instrumentos sería el diseño de encuestas de satisfacción. Estas encuestas podrían requerirse de las partes interesadas y completarse al final de los contratos. En ellas, las entidades solicitantes podrían compartir más información sobre el desempeño del proveedor. Otra alternativa es la creación de espacios, como reuniones informativas, en las que las entidades involucradas en los procesos de compra compartieran sus experiencias y tomaran nota de las lecciones aprendidas.

9.1.5. Incentivos para el desempeño

Garantizar el cumplimiento de un contrato de adquisición y la plena satisfacción con sus resultados requiere un arduo trabajo. Para alcanzar estos objetivos, los funcionarios deben controlar el contrato y comunicarse con el usuario o beneficiario del bien o servicio adquirido. Existen mecanismos que pueden ponerse en marcha para motivar a los proveedores a ofrecer productos y servicios de buena calidad que satisfagan a las unidades solicitantes. Algunos de estos mecanismos son:

  • Incentivos positivos asociados al buen desempeño de los proveedores en la ejecución del contrato.

  • Incentivos negativos asociados a un desempeño deficiente que no cumple con las expectativas de la entidad contratante.

Cuando se incluye este tipo de disposiciones en los contratos, los proveedores no solo se sienten apremiados a cumplir con sus obligaciones, sino que también procuran hacerlo de la mejor manera posible para garantizar que su desempeño cumpla con las expectativas de sus clientes. Existe una amplia gama de incentivos que se pueden incluir en cualquier contrato para la compra de bienes o servicios. El gobierno federal de Canadá ofrece una buena referencia sobre los instrumentos disponibles para los funcionarios públicos (véase el Recuadro ‎9.5).

Recuadro ‎9.5. Incentivos de desempeño de contratos en Canadá

Cuando sea necesario, el contrato puede contener varios mecanismos para alentar el desempeño oportuno, como los siguientes:

  • Seguridad financiera del contrato: Depósitos de seguridad, mediante los cuales el contratista deposita valores (bonos garantizados por el gobierno, letras de cambio o cartas de crédito contingentes irrevocables), que Obras Públicas y Servicios del Gobierno de Canadá (PWSC) puede convertir para completar la obligación del contratista; o bonos de desempeño, que son un tipo de fianza para garantizar el cumplimiento del contrato.

  • Retenciones: Mediante las cuales se retiene una cantidad para garantizar el debido cumplimiento del contrato.

  • Cláusula de daños liquidados, en virtud de la cual se prevé que Canadá recupere la pérdida previamente estimada o la tasa de pérdida que resultaría de un incumplimiento en la entrega, sin que se requiera que compruebe los daños reales. Cuando sea apropiada la inclusión de una cláusula de daños liquidados, el funcionario público contratante debe incorporar tales disposiciones al incluir la Cláusula de Adquisiciones Estatales y Condiciones (SACC) y la Cláusula H1003C (Pagos de progreso) en el contrato. Se debe tener cuidado para asegurar que la tasa de evaluación de los daños liquidados sea razonable.

Los daños probables se deben establecer por referencia a las circunstancias individuales de la adquisición particular. El contrato debe especificar los límites máximos para el cobro de los daños liquidados. Dichos topes o máximos se pueden indicar de cualquiera de las dos formas siguientes:

  1. Se especifica un monto fijo a pagar en mora. Este método debe usarse cuando se pretende que el contrato se rescinda inmediatamente cuando se produce la infracción y los bienes o servicios se “readquieran” en otro lugar. El costo de “readquisición” debe incluirse en el monto fijo global.

  2. Se especifica una tasa de evaluación de daños. Esta tasa por día calendario de retraso no debe exceder un porcentaje establecido del precio del contrato. Este método debe usarse cuando, una vez que se produce el incumplimiento, se tiene la intención de notificar al contratista para que repare el incumplimiento en un periodo establecido. El costo de “readquisición” debe excluirse al computar los daños liquidados, pues este artículo será reclamable por separado si el contrato se rescinde y los bienes o servicios se adquieren en otro lugar.

Para garantizar la uniformidad de la aplicación, el monto o el límite global no debe exceder 10% del precio del contrato. Los precios máximos superiores a 10% pueden utilizarse cuando lo justifiquen las circunstancias individuales de la adquisición particular, sujeto a la aprobación de la autoridad de aprobación del contrato.

Mediante los pagos de incentivo, se establece una base de precios para aumentar el valor por el dinero de Canadá.

Dichos incentivos (por ejemplo, para entregas anticipadas, ahorros de costos, desempeño mejorado o garantía adicional, u otros beneficios) deben considerarse solo en el caso de adquisiciones importantes con plazos de entrega largos, donde tales disposiciones de pago pueden actuar como incentivo para la adquisición. El contratista debe realizar esfuerzos especiales para lograr una entrega antes de lo programado, y el departamento del cliente está de acuerdo debido a los ahorros sustanciales de costos realizables y otros beneficios.

Fuente: (Public Works and Government Services Canada, 2017[6]).

Al igual que con los IBD, los incentivos de desempeño no están destinados a ejercer una presión innecesaria sobre los proveedores. Los incentivos no deben alentar a los proveedores a comprometerse a realizar actividades que no se pueden lograr. Por el contrario, estos mecanismos deben ayudar a los proveedores a aprovechar al máximo sus capacidades para satisfacer las necesidades de los compradores. En este sentido, la OCDE recomienda que el GENL establezca contacto con los proveedores para conocerlos mejor, y para garantizar que los incentivos de desempeño realmente tengan un impacto beneficioso para todos.

9.2. Es necesaria la implementación de un marco integral de gestión de contratos para garantizar la maximización del valor agregado de los proveedores

El GENL debe garantizar que los proveedores cumplan con las condiciones contractuales. Una gestión de contratos sólida es importante para facilitar la contribución de los proveedores para aumentar el valor de las operaciones del estado. La Recomendación de la OCDE destaca la importancia de contar con recursos adecuados y experiencia en gestión de contratos para avanzar en la eficiencia en la etapa posterior a la adjudicación del ciclo de contratación pública (OCDE, 2015[1]).

9.2.1. Funciones y responsabilidades de la gestión de contratos para reducir los riesgos y garantizar una ejecución adecuada (más allá del mero cumplimiento)

Durante la ejecución de los contratos siempre existe la posibilidad de condiciones imprevistas y otros obstáculos que amenazan el logro de los objetivos planificados. Por tanto, la gestión de los contratos debe entenderse como una tarea estratégica, en lugar de una actividad puramente administrativa. Vital para este cambio de perspectiva es también la comprensión de que la gestión estratégica de contratos debe permitir a las autoridades anticiparse a situaciones imprevistas y responder a ellas.

Un buen comienzo para implementar un marco integral de gestión de riesgos es contar con un cuerpo regulador sólido que anticipe y establezca las consecuencias de los riesgos que puedan surgir durante la ejecución de un contrato. Estas disposiciones son particularmente útiles cuando se trata de incumplimientos del proveedor. El GENL tiene un marco regulatorio que establece la inclusión de este tipo de disposiciones en cada uno de sus contratos. El marco también incluye protección contra cualquier tipo de incumplimiento por parte de los proveedores.

Si bien estos tipos de mecanismos rígidos ayudan a garantizar el cumplimiento de los contratos, no siempre aseguran los mejores resultados o el mejor desempeño por parte de los proveedores. Para evitar resultados menos que óptimos, Nuevo León puede usar mecanismos de cumplimiento más flexibles. Estos mecanismos permitirían al estado no solo reaccionar ante fallas cuando ocurran, sino también seguir cada contrato de cerca. Al hacer esto, el estado podría evitar fallas por medio del trabajo conjunto de todos los actores involucrados. Los mecanismos flexibles de cumplimiento definen tareas y funciones que deben seguirse para monitorear un contrato y reaccionar a los problemas. También identifican artículos específicos que pueden fallar durante la ejecución de cada contrato.

El marco desarrollado por la OCDE para la gestión de riesgos en la contratación pública contiene una mezcla de estos instrumentos. Es un buen ejemplo del tipo de marco que el GENL puede adoptar para complementar los controles contractuales con otros tipos de herramientas (véase el Recuadro ‎9.6).

Recuadro ‎9.6. Comprender y gestionar riesgos contractuales y de proveedores

Procesos y planes

  • La gestión de riesgos contractuales y de proveedores está implementada con responsabilidades y procesos claros, y los compradores identifican quién está mejor ubicado para gestionar los riesgos, así como la participación del proveedor, cuando corresponde.

  • Los riesgos se identifican formalmente y se monitorean en forma regular, con acciones de mitigación desarrolladas e implementadas donde sea posible, y se eliminan los riesgos “obsoletos” de la consideración cuando sea apropiado.

  • Existen rutas de avances e informes para la gobernanza de riesgos.

  • Se elaboran planes de contingencia para manejar la falla del proveedor (falla temporal o de largo plazo, o incumplimiento), así como estrategias de salida, y se actualizan durante la vigencia del contrato.

Términos contractuales

  • El gerente de contrato entiende y supervisa los términos contractuales en torno a la terminación, así como de garantías, indemnizaciones y seguros.

  • El gerente de contrato entiende y supervisa los términos contractuales en torno a la seguridad y la confidencialidad, en particular los asuntos relacionados con la seguridad y la confidencialidad de los datos personales.

  • Existen procesos de resolución de disputas, como procedimientos de adjudicación acordados, mediación y arbitraje.

Gestión continua del riesgo del proveedor

  • El gerente de contrato monitorea la salud financiera y el desempeño comercial del proveedor.

  • El gerente de contrato monitorea el cumplimiento del proveedor.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

9.2.2. Herramientas de su supervisión (incluso herramientas basadas en TI) e informes sobre la ejecución de contratos que brindan información estandarizada y permiten la toma de decisiones

La gestión adecuada de los riesgos asociados a un contrato implica el seguimiento oportuno de los contratos para identificar y resolver problemas cuando se producen. Esto evita situaciones en las que las fallas se identifican una vez que los productos o servicios se entregaron o completaron definitivamente.

En la actualidad, el GENL no cuenta con sistemas ni herramientas de monitoreo que permitan al estado obtener información más allá de los pasos administrativos establecidos en sus contratos. En pocas palabras, el estado solo puede obtener información sobre la entrega y recepción de bienes y servicios. Como resultado, es difícil para los funcionarios en Nuevo León tener información precisa sobre los riesgos posibles durante la ejecución de un contrato.

Es imperativo que el GENL considere diseñar herramientas que lo ayuden a identificar riesgos potenciales e informar estos riesgos o prácticas deficientes cuando se materialicen. Algunos de estos riesgos se describen en el Recuadro ‎9.7.

Recuadro ‎9.7. Riesgos y gestión de riesgos

Muchos de los riesgos involucrados en la gestión de contratos se relacionan con el operador económico que no puede entregar, o con los proveedores que entregan bienes y servicios con un nivel de calidad insatisfactorio. El riesgo de que surjan estos problemas aumenta cuando se producen los siguientes fallos:

  • Falta de capacidad.

  • El personal clave del operador económico se vuelve o reasigna en otra parte, lo que erosiona la calidad de los trabajos entregados o el servicio prestado.

  • El enfoque comercial del operador económico se traslada a otras áreas después de la adjudicación del contrato, lo que reduce el valor agregado para la autoridad contratante en el acuerdo, o afecta la puntualidad para la entrega de bienes u obras.

  • La posición financiera del operador económico se deteriora después de la adjudicación del contrato, lo que a la larga pone en peligro su capacidad para mantener los requisitos de calidad acordados para los bienes adquiridos o los niveles de servicio.

  • La demanda de bienes o servicios es mucho mayor de lo esperado, y el operador económico no puede hacerle frente.

  • La demanda de un servicio es demasiado baja, lo que significa que se pierden las economías de escala y los costos operacionales son desproporcionadamente altos.

  • El personal de la autoridad contratante con conocimiento del contrato se transfiere o se mueve, lo que debilita la relación entre la autoridad contratante y el proveedor.

  • Factores más allá del control del operador económico interrumpen la entrega de bienes o servicios. Por ejemplo, no se puede acceder a las instalaciones debido a un desastre natural.

  • La autoridad contratante no puede cumplir con sus obligaciones en virtud del contrato.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

El GENL puede adoptar diferentes indicadores basados en las categorías ya mencionadas para permitirle monitorear más adecuadamente los riesgos asociados con sus contratos. Un ejemplo de estos indicadores son los que elaboró el gobierno de Queensland, Australia, para su guía de contratación pública (véase el Recuadro ‎9.8).

Recuadro ‎9.8. ¿Qué supervisar y medir?

Algunos ejemplos de factores que el GENL puede querer abordar durante la supervisión del contrato son los siguientes:

  • Garantizar que el contratista cumpla con los estándares mínimos de servicio.

  • Contar el número de quejas de los clientes.

  • Presentar informes según los criterios básicos que exige el contrato.

  • Evaluación comparativa del desempeño con otros proveedores y otras actividades comparativas de rendimiento.

  • Calidad de las reuniones periódicas de las partes interesadas.

  • Aspectos de gestión financiera.

  • Aspectos de tecnología de la información.

  • Otras medidas de desempeño específicamente aplicables a las contrataciones.

Fuente: (Queensland Government, 2017[7]).

9.2.3. Procesos de entrega, evaluación de resultados e inspecciones

Sin una supervisión adecuada, la etapa de ejecución del contrato puede inducir a corrupción. Cuando esto sucede, las partes involucradas a menudo realizan trabajos ficticios, inflan el volumen de trabajo, cambian pedidos, usan materiales de menor calidad que los especificados en el contrato, suministran productos de menor precio y calidad que los citados y prestan los servicios contratados de forma inadecuada (Chartered Institute of Purschasing & Supply, 2007[8]).

Para evitar el desarrollo de cualquiera de estas situaciones, el GENL puede beneficiarse del fortalecimiento de los mecanismos de control e inspección que actualmente lleva a cabo sobre la adquisición. Este tipo de instrumentos permite a las partes informar incidentes a medida que ocurren y describirlos de manera apropiada. Tales acciones le permiten al estado obtener información útil para la toma de decisiones (véase el Recuadro ‎9.9).

Recuadro ‎9.9. Controles e inspecciones puntuales

Pueden ser necesarios controles e inspecciones puntuales para garantizar que los bienes o servicios entregados por un proveedor se ajusten a la norma del contrato. Las verificaciones puntuales del desempeño del proveedor pueden anunciarse o no anunciarse. Los controles e inspecciones puntuales son una herramienta poderosa para monitorear el desempeño de los proveedores, pero las entidades deben tener mucho cuidado de no abusar de ellos. La dependencia excesiva en controles no anunciados puede dañar las relaciones entre instituciones y proveedores, y dificultar la construcción de relaciones comerciales basadas en la confianza y el compromiso mutuo con la excelencia mediante la mejora continua. Además, deben incluirse controles e inspecciones puntuales en las condiciones de contrato que todas las partes ingresen.

Informes de contrato

En algunos contratos, es apropiado exigir que el contratista proporcione informes escritos. Es fundamental que el gestor del contrato reciba dichos informes de manera oportuna, de lo contrario, la oportunidad de gestión del desempeño puede perderse.

Informes de inconformidad desde el sitio

A veces, los funcionarios públicos no abordan con prontitud la inconformidad con las especificaciones. La notificación de la inconformidad desde el sitio permite respuestas rápidas a problemas reales o potenciales. La información sobre la inconformidad desde el sitio permite a los gerentes estratégicos y de riesgo de una organización ajustar los planes. Cuando los gerentes tienen información sobre inconformidades, pueden asesorar a la cadena de suministro para garantizar que se puedan implementar estrategias para reducir y administrar la posible exposición a sobrecostos de tiempo o precio. Estas acciones también pueden mitigar cualquier impacto potencial en las actividades centrales y los clientes de la organización.

Fuente: (Queensland Government, 2017[7]).

9.2.4. Modificaciones y controles del contrato para justificarlos. Manejo de cambios durante la ejecución de un contrato

Es necesario mantener un control estricto de los contratos para facilitar la ejecución adecuada. Si no están bien definidas las reglas con las cuales se llevarán a cabo los servicios contratados, es probable que se obtengan resultados deficientes. Es por eso que tener un marco regulatorio sólido que delinee las condiciones en las cuales se pueden hacer modificaciones y ajustes a los contratos es de suma importancia para cualquier institución.

Las regulaciones en el estado de Nuevo León establecen que los contratos deben contener disposiciones relativas a los casos en los que se pueden otorgar extensiones para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Sin embargo, no está claro qué otros tipos de modificaciones se pueden hacer a los contratos de adquisición en el estado. Además, como ya se mencionó, en Nuevo León, los servidores públicos a menudo ponen el cumplimiento primero, aunque algunas regulaciones sean excesivas en algunos casos.

Un buen marco para la modificación de contratos debe contener controles rígidos como los mencionados, pero también debe ser lo bastante flexible para dejar lugar a eventos imprevistos. Este tipo de situaciones puede poner en peligro la ejecución de un contrato. Al imponer un marco flexible, los funcionarios pueden resolver problemas imprevistos modificando el contrato. Estas modificaciones deben estar en línea con la asignación presupuestaria del trabajo, así como con las especificaciones técnicas. Además, no deben considerarse una extensión del contrato. De nuevo, para la implementación de este tipo de mecanismo, el GENL debe trabajar con los proveedores y garantizar así que las decisiones tomadas sean beneficiosas para todas las partes.

Recuadro ‎9.10. Manejo efectivo de cambios a los contratos

Cada vez que se llevan a cabo procesos para cambiar un contrato, se deben seguir procedimientos ordenados para proporcionar certeza a todas las partes involucradas y para mejorar la transparencia del proceso. Los siguientes son ejemplos de diferentes procesos que deben seguirse:

Procesos de cambio

  • Los funcionarios deben revisar los contratos periódicamente (con la intención de actualizarlos cuando sea necesario) para garantizar que cumplan con las cambiantes necesidades comerciales.

  • Deben existir procesos que establezcan claramente la gobernanza del cambio contractual, quién debe aprobar qué y cómo sucederá, con un enfoque en la implementación efectiva y rápida del cambio.

  • El estado debe tener procesos claros para la gestión de cambios menores y variaciones contractuales, con un enfoque en el costo o esfuerzo proporcional a la importancia y el valor del cambio.

  • El estado debe tener procesos más rigurosos para manejar los principales cambios contractuales, como mecanismos de aprobación y medidas de responsabilidad claros, y controles para demostrar que los cambios ofrecen una buena relación calidad-precio.

  • Cuando corresponda, los funcionarios deben evaluar los servicios existentes por el valor del dinero que proporcionan mediante evaluaciones comparativas u otros procesos.

  • El estado debe tener procesos para cubrir la introducción de nuevos servicios con contratos, como pruebas de mercado cuando sea necesario.

  • El estado debe tener procesos para manejar las disputas en curso con el fin de gestionar las disputas que surjan de los problemas relacionados con el cambio.

Procesos para diferentes tipos de cambios

  • Ambas partes deben tener una comprensión clara de los arreglos para cualquier extensión del contrato (en términos tanto de alcance como de tiempo), así como asuntos relacionados.

  • El estado debe tener procesos establecidos para manejar los cambios comerciales (financieros) en los contratos de una manera justa y estructurada.

  • Los funcionarios deben gestionar los cambios de precios de manera justa y efectiva con mecanismos como evaluación comparativa, licitación competitiva (por ejemplo, para trabajos adicionales importantes) y otras técnicas, como precios de libros abiertos, según corresponda, para evaluar el valor del dinero.

  • Los funcionarios deben considerar la racionalización de las especificaciones y la gestión de la demanda como opciones para lograr un mejor valor por el dinero.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

Como el enfoque actual de los funcionarios públicos del GENL toma prioridad en el cumplimiento de los términos del contrato, cualquier modificación es complicada. Incluso en situaciones críticas, los funcionarios pueden preferir obtener resultados deficientes que hacer cambios contractuales debido a su temor a violar una regulación. Actualmente, la violación de una regulación desencadena un Procedimiento de Responsabilidad Administrativa o un Pliego de Observaciones debido a la desviación de los recursos asignados a un programa específico.

Esta situación impide que el gobierno busque el valor por el dinero frente a las contingencias que surgen durante la ejecución de los contratos. Cuando ocurren estas situaciones, el GENL no tiene las herramientas para reaccionar estratégicamente y tomar decisiones informadas. Por tanto, el GENL debe revisar su esquema de control actual para permitir modificaciones simplificadas del contrato en circunstancias excepcionales, lo que debería anticiparse. El plan de control debe ser proporcional a los riesgos en que se incurre, con instrucciones que establezcan las razones y normativas institucionales para la modificación de un contrato en situaciones normales y excepcionales.

9.2.5. Gestión de finanzas. Facturas y problemas de pago

Un sistema integral de gestión de contratos debe permitir un cierre ágil de todos los acuerdos, que facilite el pago oportuno y eficiente a los proveedores. Tener un esquema de procesamiento de pagos bien coordinado ayuda a aumentar la competitividad de los procesos de contratación pública, y los hace más atractivos para las empresas, en particular para las pequeñas y medianas empresas (PYMES), que no soportan periodos de pago largos e inciertos. El marco legal de Nuevo León permite que los pagos anticipados se lleven a cabo en licitaciones donde las PYMES participan para permitirles entregar sus productos de manera oportuna.

Si un sistema se integra con eficiencia, ciertas acciones deben funcionar casi automáticamente. Por ejemplo, una vez recibidos los bienes o servicios y los acepta la unidad solicitante, el paso hacia la emisión de una solicitud de pago, la comparación correspondiente con el área administrativa y la posterior transferencia de fondos debe ocurrir rápidamente y sin dificultad. Sin embargo, en Nuevo León, diferentes obstáculos impiden el proceso. Esto da como resultado pasos ineficientes y poco claros que retrasan el pago a los proveedores.

De acuerdo con la información provista por el GENL, el Departamento de Administración Financiera del estado establece los términos con los cuales los pagos deben completarse para cada contrato de adquisición. Hasta la fecha, por lo general se establece en los contratos un plazo de pago de 45 días hábiles después de la prestación de los servicios. En la práctica, sin embargo, este término se extiende por periodos mucho más largos: el doble o el triple del tiempo.

Estas demoras provocan interrupciones significativas para los proveedores. Según la información proporcionada por los proveedores entrevistados por la OCDE, el pago diferido es una de las razones más importantes por las que las nuevas empresas no participan en los procesos de licitación pública. Las PYMES no siempre tienen la capacidad económica para soportar estos términos, lo que reduce el número de proveedores potenciales para el GENL y además dificulta el potencial de competencia y precios más bajos.

La gestión de pagos a proveedores requiere la intervención de diferentes divisiones y subdivisiones del GENL (véase el Cuadro ‎9.2).

Cuadro ‎9.2. Partes interesadas y responsabilidades en los procedimientos de pago

Partes interesadas

Responsabilidades

Usuario

Es responsable de recibir los bienes y servicios y emitir la nota de satisfacción correspondiente (devengo).

Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales

Es responsable de autorizar el procesamiento de pedidos y autorizaciones de pago.

Director de Compras

Para las compras de bienes, es responsable de determinar si se aplica una multa a los proveedores por el incumplimiento de los plazos de entrega acordados en los contratos.

Director de Mantenimiento y Servicios Generales

Para los contratos de servicios, es responsable de determinar si se aplica una multa a los proveedores por el incumplimiento de los plazos de entrega acordados en los contratos.

Jefe de Control de Operaciones

Es responsable de la autorización de órdenes y autorizaciones de pago, de acuerdo con la delegación de funciones por parte de la Dirección General de Adquisiciones y Servicios Generales.

Asistente Administrativo del Jefe de Control de Operaciones

Es responsable de la preparación y revisión de los documentos relacionados con las órdenes y autorizaciones de pagos.

Presupuesto y Control Presupuestario

Es responsable de la autorización de las órdenes de gasto actuales y las autorizaciones de pago en el Sistema de Inversión del Estado, para la preparación del cheque o transferencia correspondiente.

Archivar dentro del control de operaciones

Es responsable de la custodia de las órdenes y autorizaciones de pago entregadas al proveedor, así como de las copias de las facturas procesadas.

Fuente: Gobierno del Estados de Nuevo León.

Las ofertas de Nuevo León delinean los procedimientos y tareas que debe seguir cada actor en el proceso de adquisición. Sin embargo, el estado no ha establecido tiempos de respuesta para estas acciones. En la práctica, el tiempo para la entrega del trabajo depende de la carga de trabajo que tenga cada entidad o de la presión ejercida por los proveedores. Los funcionarios también atribuyen retrasos a las restricciones presupuestarias y problemas con la autorización y aprobación de la entrega de productos y servicios.

Las complicaciones anteriores aumentan porque las diferentes entidades involucradas en el proceso de contratación no se comunican de manera rápida y precisa, y porque los diferentes pasos que realizan no se llevan a cabo en una plataforma estandarizada. Si bien algunos pasos se llevan a cabo en el Sistema Integrador de Recursos Electrónicos Gubernamentales (SIREGOB), otros se llevan a cabo en el SECOP. Además, algunos pasos se manejan con expedientes en papel. Para resolver estas complicaciones, es de suma importancia que el GENL implemente plataformas de TI que cubran todo el proceso de contratación.

Además, una de las causas más importantes de pagos atrasados es la falta de coordinación entre la Secretaría de Hacienda y Tesorería General, la SA y las entidades usuarias en Nuevo León. Esta falta de comunicación da lugar a planes y presupuestos de adquisición obsoletos, que generan información incompleta para todas las partes. Por tanto, como se mencionó en un capítulo anterior de este informe, el GENL necesita implementar un mejor sistema para vincular la planificación de adquisiciones y el presupuesto.

9.3. Los marcos de evaluación del desempeño deben ser proporcionales a la complejidad de los proveedores y los resultados del contratista

Un sistema de gestión de contratos debe ser capaz de completar tareas complejas y prolongadas que requieren una comunicación interna y externa sólida. Por tanto, es necesario desarrollar un marco equilibrado y sostenible para el sistema de gestión de contratos de Nuevo León. Al elaborar este marco, los funcionarios estatales deben considerar incluir la segmentación de proveedores. Al incorporar la segmentación de proveedores en su marco, Nuevo León puede asignar recursos estratégicamente para la gestión de contratos en función de sus posibles impactos. En Nuevo León generalmente se da prioridad a las necesidades inmediatas y a la lista de proveedores con capacidad de respuesta inmediata.

9.3.1. Segmentación de proveedores

En la actualidad, el GENL no cuenta con instrumentos que le permitan llevar a cabo la segmentación de proveedores adecuada. La información disponible para las dependencias gubernamentales solo indica la industria a la que pertenece cada proveedor o los servicios que ofrecen. El GENL no recopila información precisa o actualizada sobre el grado de valor agregado que aporta cada proveedor, o cómo estos proveedores pueden ayudar al estado a lograr sus objetivos.

El uso de herramientas de segmentación eficaces le permitiría al GENL tener un mejor conocimiento del mercado y de los proveedores. Ayudaría a los funcionarios a obtener mejores habilidades de negociación y mecanismos para realizar selecciones más estratégicas de proveedores, según su utilidad.

Los proveedores se clasifican en una de cuatro categorías, según el bien o servicio que prestan (véanse los cuadros 9.3 y 9.4) (Chartered Institute of Procurement & Supply, 2017[9]).

Cuadro ‎9.3. Marco de segmentación de proveedores

Segmentación de proveedores según los productos o servicios que ofrecen

Producto básico

Estratégico

Estándar

Clave

Cuadro ‎9.4. Segmentación avanzada de proveedores

Categorías avanzadas para la segmentación de proveedores

Dinero gastado

Complejidad del producto

Amplitud de la base de suministro

Volumen de bienes y servicios suministrados

Fuente: (Chartered Institute of Procurement & Supply, 2017[9]).

Al considerar que actualmente se lleva a cabo una actualización del registro de proveedores, el GENL se beneficiaría de estas categorías para clasificar a cada uno de sus proveedores.

9.3.2. Gestión de relaciones, negociaciones y reuniones con proveedores. Un marco para la gestión de relaciones con proveedores

La gestión adecuada de la relación entre el GENL y sus proveedores es clave para maximizar la utilidad de los contratos. Cuando las relaciones se manejan bien, pueden fomentar alianzas de colaboración que trabajan para lograr los mejores resultados posibles para todas las partes. Si bien la relación entre dos partes debe ser cercana y flexible en la medida en que permite un mejor trabajo conjunto, la relación también debe estar sujeta a controles proporcionales para evitar acuerdos que contravengan contratos u oportunidades abiertas de colusión.

Actualmente, el GENL tiene poco espacio para administrar sus relaciones con los proveedores. Esto se debe a que, de acuerdo con la información proporcionada durante la visita de la OCDE de recopilación de información en Nuevo León, una vez iniciado un contrato, en la mayoría de los casos solo hay dos oportunidades de intercambios entre los proveedores y el gobierno. La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establece el primer momento de contacto entre usuarios y proveedores durante la emisión de la adjudicación y la emisión de las órdenes de compra correspondientes. Además, la Ley de Contabilidad del Gobierno establece que el segundo momento de contacto ocurre cuando se realiza el proceso de entrega y recepción de bienes y servicios. Este contacto incluye la emisión de una nota de satisfacción (devengo).

Como el estado tiene pocas oportunidades para administrar sus relaciones con los proveedores, la OCDE recomienda que el GENL fortalezca su marco para establecer relaciones con los proveedores. Puede hacerlo al incluir otros espacios para el intercambio y el seguimiento adecuado de los contratos. En general, a la autoridad contratante le conviene que estas relaciones funcionen. Esto permite a los compradores evitar los costos de terminación tardía y las consecuencias de un desempeño deficiente y cambios no planeados del proveedor. Los tres factores para el éxito en la gestión de estas relaciones son la confianza mutua y la comprensión, la apertura y la excelencia de la comunicación, y un enfoque conjunto para la gestión de la entrega.

Al entablar una relación de colaboración, es útil tener reuniones de trabajo en las que todas las partes expresen sus expectativas, problemas y reflexiones sobre los detalles del contrato. Algunos de los principales objetivos que pueden perseguirse en estas reuniones se describen en el Recuadro ‎9.11, así como también la forma en que deben llevarse a cabo para lograr resultados positivos.

Recuadro ‎9.11. Contenido y estructura de las reuniones de supervisión inicial y de contrato

Esta es una lista ilustrativa, no exhaustiva. Algunos procesos quizá no sean necesarios para todos los contratos, mientras que otros, aunque importantes en algunas situaciones, pueden no estar cubiertos aquí, pues lo relevante depende de la naturaleza del contrato que se administra.

Reunión inaugural o inicial: Para cualquier contrato importante, es una buena práctica tener una reunión inaugural o inicial formal poco después de que se adjudique oficialmente el contrato. En esta reunión, los representantes tanto del operador económico como de la autoridad contratante se reúnen por primera vez en el contexto del contrato. Es posible que estas personas ya se hayan reunido antes, pero cualquier reunión previa se habría llevado a cabo mientras las partes realizaban el proceso de adquisición. En la reunión inaugural, es fundamental que ambas partes pasen de un punto de vista competitivo a uno cooperativo. La razón de esto es que trabajarán juntos durante la vigencia del contrato, y ambos quieren un resultado exitoso. Los objetivos de la reunión incluyen:

  1. entender las funciones y responsabilidades de todos los presentes,

  2. discutir el plan del proyecto y su implementación,

  3. discutir temas que impactan el funcionamiento del contrato y

  4. discutir los mecanismos de control.

Aunque esta reunión es importante para gestionar la relación entre el proveedor y la autoridad contratante, no debe utilizarse como una oportunidad para realizar cambios en las especificaciones, requisitos o condiciones del contrato. Cuando sea necesario, dichos cambios pueden tratarse de acuerdo con los procedimientos previamente acordados (que se delinean en el contrato precisamente para este fin).

Reuniones de revisión: Las reuniones de revisión entre partes contratantes son otro medio práctico de administrar un contrato, en especial cuando el contrato es complejo o tiene una duración de varios años. La frecuencia y cobertura de las reuniones de revisión, de haberlas, dependerán de la naturaleza del contrato. Las reuniones de revisión son un medio útil de comunicación entre las partes durante la ejecución de un contrato. No tenerlas puede tener consecuencias negativas. Estas reuniones deben estar bien preparadas, enfocadas y no requerir mucho tiempo. Las reuniones de revisión pretenden ser un foro para las partes sujetas al contrato, no para otros beneficiarios o partes interesadas. En algunos casos, como grandes proyectos de infraestructura, quizá sea necesario consultar con otros beneficiarios o partes interesadas, o informarles sobre la ejecución continua del proyecto. Este proceso es independiente de las reuniones de revisión.

Fuente: (OECD, 2011[2]).

9.4. Propuestas de acción

El GENL se beneficiaría de la implementación de un marco de gestión de contratos amplio basado en administración de entregas, manejo de relaciones y gestión de contratos. Tal esquema integral debe abordar lo siguiente:

Entrega

  • El GENL se beneficiaría del desarrollo de una serie de IBD que le permitirían obtener y comparar información útil sobre el desempeño de sus proveedores.

  • Para asegurar resultados óptimos para cada contrato, el GENL debe revisar sus mecanismos de monitoreo y control. Esto permitirá una toma de decisiones más oportuna cuando se requieran modificaciones.

  • El GENL debe generar un sistema integral de incentivos contractuales que no solo se centre en castigar el incumplimiento, sino también recompense y reconozca a los proveedores que superen sus expectativas.

  • El GENL debe permitir que las unidades solicitantes y los departamentos responsables de los procesos de adquisición tengan una relación más estrecha. Esto permitirá que ambas partes desarrollen un conocimiento más profundo del cumplimiento de los contratos celebrados. Para lograr esto, los usuarios finales deben informar sobre la calidad y la puntualidad de los bienes o servicios recibidos, así como la relación que tuvieron con cada proveedor.

  • El GENL debe invertir en materiales de información y capacitación para los funcionarios públicos a cargo de las adquisiciones. Estas capacitaciones deben incluir una visión estratégica de los procesos de compras basados en el desempeño.

Manejo de relaciones

  • El GENL debe cultivar mejores relaciones de colaboración con sus proveedores. Por esta razón, es importante formalizar espacios para intercambios. Durante estos intercambios, las autoridades contratantes y los proveedores deben discutir sus expectativas, el progreso realizado y sus experiencias. Estos encuentros pueden tener lugar en reuniones de inicio del contrato, reuniones de seguimiento y sesiones de información o evaluaciones.

  • Para fomentar una mejor comprensión de los proveedores y del mercado en el que participan, el GENL debe hacer uso de mejores herramientas de segmentación. Estas herramientas deben indicar adecuadamente la capacidad de cada proveedor, así como la importancia de los bienes o servicios que ofrecen.

Gestión de contratos

  • El GENL debe aprovechar las herramientas de TI que le permitirían gestionar los contratos de manera más eficiente. La OCDE recomienda que el GENL desarrolle una plataforma de TI que cubra todas las etapas del ciclo de contratación, inclusive la gestión de contratos.

  • El GENL debe implementar un marco más detallado para manejar las modificaciones del contrato. Esto permitiría al estado reaccionar ante circunstancias imprevistas sin comprometer los resultados contractuales.

Referencias

Chartered Institute of Procurement & Supply (2017), Supplier Segmentation, https://www.cips.org/en/knowledge/procurement-topics-and-skills/srm-and-sc-management/supplier-positioning1/supplier-segmentation/ 
(consultado el 25 de junio de 2017).

Chartered Institute of Purchasing & Supply (2007), Contract Management Guide, The Chartered Institute of Purchasing & Supply, https://www.cips.org/documents/CIPS_KI_Contract%20Management%20Guidev2.pdf.

OECD (2011), “Contract Management”, Sigma Policy Briefs, No. Brief 22,
http://www.oecd-ilibrary.org/governance/contract-management_5js4vmns819v-en.

OECD (2014), Estudio sobre la contratación pública del Instituto Mexicano del Seguro Social: Aumentar la eficiencia e integridad para una mejor asistencia médica, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200364-es.

OECD (2015), OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness., OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

OECD (2017), Estudio sobre las contrataciones públicas de PEMEX: Adaptándose al cambio en la industria petrolera, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264278615-es.

Public Works and Government Services Canada (2017), Contract Performance Incentives, https://buyandsell.gc.ca/policy-and-guidelines/supply-manual/section/4/70/25 
(consultado el 20 de junio de 2017).

Queensland Government (2017), Procurement guidance: Managing and monitoring suppliers’ performance, Office of the Chief Advisor – Procurement, http://www.hpw.qld.gov.au/SiteCollectionDocuments/ProcurementGuideSuppliersPerformance.pdf.