Capítulo 5. Promover la participación de los interesados en la contratación de servicios de salud en el IMSS

El IMSS debe considerar establecer una función centralizada de control de calidad para la información divulgada en distintas fuentes, al tiempo que implementa el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas. Esto reduciría la posibilidad de incongruencias entre distintas plataformas

La ley exige al IMSS ser proactivo en la divulgación de información pertinente para la contratación. México tiene unas dos décadas de experiencia trabajando en reglamentos de acceso a la información. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de 2002 fue la primera en establecer la obligación de las entidades públicas del gobierno federal de divulgar información de manera proactiva y cuando la soliciten los particulares. La iniciativa se vio reforzada en 2007, cuando el acceso a la información se convirtió en derecho constitucional en México.

En mayo de 2015, el Congreso promulgó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), que exige que se divulguen de manera proactiva todavía más elementos de información, muchos de ellos relacionados con la contratación pública. De hecho, esta ley es explícita en cuanto a la información relacionada con la contratación que se debe divulgar. Esto incluye el resultado de procedimientos de adjudicaciones directas, invitaciones restringidas y licitaciones públicas, incluidas las versiones públicas de los archivos y los contratos adjudicados con la información descrita en el Cuadro 5.1.

Este régimen de acceso a la información es aplicable al IMSS. De hecho, como se detalla en el Cuadro 5.2, de octubre de 2015 a septiembre de 2016 el IMSS fue la institución cuya información fue más consultada en el Portal de Obligaciones de Transparencia (POT).2 Aunque lo consultado no necesariamente se relaciona con la contratación, los datos muestran que 15.3% de los casos en toda la administración pública federal buscaban información sobre contratos (INAI, 2016_[6]).

La LGTAIP faculta a los ciudadanos para solicitar información específica que no se haya divulgado de manera proactiva. Los datos en toda la administración pública de México ilustran que en los últimos cuatro años aumentó significativamente el número de solicitudes de información (de 109 406 en 2013 a 202 365 en el periodo comprendido entre el cuarto trimestre de 2015 y el tercer trimestre de 2016).

La respuesta a la solicitud de un ciudadano puede ser positiva (la información se divulga y se le entrega al solicitante) o negativa (la información no se divulga porque no existe o porque es reservada o confidencial). La información divulgada se puede proporcionar impresa o por medios electrónicos. Durante 2016, los ciudadanos presentaron 33 038 solicitudes de información; en 89% de los casos, el IMSS entregó la información solicitada; en 11%, no.

Además del POT y la obligación de responder a solicitudes concretas de información, las entidades de la administración pública federal, incluido el IMSS, tienen que divulgar información relacionada con la contratación en otras plataformas, entre ellas el portal de contratación electrónica CompraNet y en el SIPOT, un nuevo portal que está creando el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) para facilitar el acatamiento de los requisitos ampliados de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Además de eso, el IMSS publica información en el Portal de Datos Abiertos del Gobierno de México (datos.gob.mx) y en sus propios sitios web.

CompraNet ofrece información gratuita y no se requiere registro previo para consultarla. Incluye información sobre procedimientos de licitación, historial de adjudicaciones de contratos e inconformidades presentadas ante el Órgano Interno de Control (OIC) de la entidad adquirente. Esos elementos de información se refieren a licitaciones en curso y finalizadas. De hecho, todas las compras consolidadas se gestionan a través de CompraNet, lo que también incluye información sobre el proceso de contratación (p. ej., programas anuales de adquisiciones, arrendamientos y servicios, bases de licitación y sus modificaciones, minutas de las juntas de aclaración e informes de testigos sociales).

En 2011, el Instituto creó el Portal de Compras del IMSS (http://compras.imss.gob.mx) con la intención de aumentar la transparencia y mejorar la comprensión de los gastos del IMSS. Presenta las actividades de contratación del IMSS en un modo fácil de usar y ofrece una imagen completa de cómo, en qué y por qué el IMSS gasta sus recursos, además de los beneficios logrados mediante esas actividades. También incluye información sobre lo que adquirieron las delegaciones y Unidades Médicas de Alta Especialidad (UMAE).3

El portal contiene información dirigida a los proveedores actuales y posibles, y al público en general. Por ejemplo, parte de la información útil para los proveedores incluye los productos más comprados por el IMSS, el programa anual de adquisiciones, las preguntas frecuentes y los proveedores que más vendieron al IMSS. Los posibles proveedores se pueden beneficiar de la información acerca de cómo contrata el IMSS, cómo venderle y cómo darse de alta en el catálogo de proveedores del Instituto. Del mismo modo, el público en general puede encontrar los informes de testigos sociales que observan procedimientos de licitación (descritos más adelante en este capítulo) y los reglamentos aplicables a la contratación del IMSS. También hay diversas categorías de estadísticas generales referentes a la contratación del IMSS. Para incrementar todavía más la transparencia, el IMSS podría incluir información adicional, como modificaciones a contratos y una lista de los contratos adjudicados a cada proveedor.

Además de proporcionar información importante a los proveedores y al público en general, el portal funciona como fuente de conocimientos para diversas unidades de compras del IMSS, incluso las descentralizadas (es decir, las delegaciones y las UMAE).4 Por ejemplo, el Portal de Compras tiene una sección sobre proveedores que no han cumplido sus contratos. Esta información podría ser utilizada por las unidades de compras para evaluar los riesgos de trabajar con proveedores específicos.

Aunque la ley exige al IMSS ser proactivo en la divulgación de información pertinente para la contratación, existe el riesgo de incongruencias entre las diferentes plataformas (es decir, CompraNet, SIPOT, el Portal de Compras del IMSS, datos.gob.mx). Si bien este no es un problema exclusivo del IMSS, los diversos requisitos de transparencia imponen una pesada carga a los funcionarios públicos que deben procesar y cargar la información en las diferentes plataformas y con distintos formatos. También se corre el riesgo de incongruencia en la información divulgada, lo que crea confusión y desconfianza entre los interesados. Una iniciativa encabezada por la Secretaría de la Función Pública (SFP) pretende estandarizar los requisitos mediante el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA). De hecho, el gobierno mexicano presentó su Portal de Contrataciones Abiertas en noviembre de 2017. Al empezar a trabajar ya en este estándar, el IMSS estará preparado para cuando se convierta en requisito formal. Mientras tanto, el IMSS podría crear —en la Unidad de Transparencia— un equipo que controle la calidad de la información y verifique la congruencia entre las distintas plataformas. De hecho, la implementación del EDCA y el control de calidad podrían ser labores simultáneas para aprovechar mejor los recursos humanos.

Como medida de buenas prácticas, crear una política interna para someter las normas del IMSS relacionadas con la contratación a los requisitos y controles de calidad regulatoria establecidos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), pero que en la actualidad no son necesariamente aplicables al IMSS

El IMSS ha sido un referente para la reforma de la contratación al hacer esfuerzos continuos por mejorar sus prácticas. En sí, se beneficiaría al institucionalizar una política que permita a los interesados hacer comentarios sobre anteproyectos de regulación para la contratación. La consulta regulatoria temprana iría a la par de las consultas que se llevan a cabo para los procesos de contratación (efectuados incluso antes de la publicación de las prebases de licitación). Esta política sería compatible con prácticas de mayor transparencia y apertura, además de las que exige la ley, y respaldaría otras estrategias para infundir confianza entre los proveedores y otros interesados.

En México, los requisitos estipulados en dos leyes distintas influyen mucho en la consulta regulatoria (es decir, consultar a los interesados sobre el contenido de anteproyectos de regulación). Primera, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) estipula requisitos específicos de consulta pública como parte integral del proceso de Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) aplicable a proyectos de regulación primaria y secundaria.5 Segunda, la legislación sobre transparencia estipuló requisitos de consulta más generales que son independientes del proceso de la MIR. En particular, esta ley exige que todas las propuestas regulatorias se publiquen en el sitio web del órgano regulador o secretaría pertinente.

El proceso de MIR ofrece oportunidades importantes de consulta pública, así como medidas de control pertinentes para asegurar que se tomen en cuenta los comentarios recibidos de los interesados. En particular, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) publica todas las MIR preliminares en cuanto se reciben, además de sus propios comentarios sobre la MIR y todas las aportaciones recibidas de los interesados. Esta publicación generalizada de una amplia variedad de documentos relacionados con la MIR es una buena práctica entre los países de la OCDE. Es importante señalar que la publicación de la respuesta de la COFEMER a la MIR proporciona a los interesados información adicional que potencialmente les permite participar con mayor eficacia en el proceso. Por ejemplo, al destacar los defectos del análisis, este material puede ayudar a los interesados a identificar datos u otros materiales en su poder que podrían integrarse al análisis para aumentar su calidad. En sentido más general, la publicación de todos los comentarios de los interesados referentes a la propuesta sienta las bases para un diálogo más pormenorizado sobre sus méritos entre las partes interesadas (OECD, 2014_[7]).

La consulta abierta de la MIR debe durar al menos 20 días hábiles, pero en la práctica los periodos de consulta más prolongados parecen ser la norma. Eso refleja, en parte, la necesidad de que la COFEMER emprenda su análisis inicial del documento de la MIR y publique su respuesta. Por consiguiente, el proceso ofrece múltiples oportunidades para las aportaciones de los interesados.

Siempre es posible que los reglamentos relacionados con la contratación solo impongan costos de cumplimiento a las instituciones gubernamentales, pero no a particulares. En ese caso, se puede solicitar una excepción. Por ejemplo, con este fundamento, la COFEMER exentó las Políticas, Bases y Lineamientos (también conocidos como POBALINES) del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estados (ISSSTE) del proceso de MIR en octubre de 2011.6

Ante las posibles excepciones a los controles de calidad regulatoria, sería conveniente que el IMSS estableciera un protocolo interno para someterse de manera sistemática al proceso de impacto regulatorio al formular nuevas reglas de contratación, incluso en casos en los que no haya costos de cumplimiento, aparte de los manejados internamente por el Instituto. Al hacerlo, el IMSS no solo se sometería al control y la especialización que ofrece la COFEMER, sino que también se beneficiaría del sofisticado proceso de consulta completamente abierto de la MIR, al permitir que los interesados consulten más información referente al proyecto de regulación sobre contratación que quiera promover el IMSS y facilitaría una participación más eficaz.

Institucionalizar la consulta regulatoria temprana (previa a la Manifestación de Impacto Regulatorio) para modificar o crear reglas de contratación

La consulta puede desempeñar distintas funciones en las diversas etapas del proceso regulatorio. La consulta extensa posterior a la MIR, aunque es de mucho valor por sí misma, no sustituye por completo la consulta previa a ésta. La OCDE señaló antes una tendencia evolutiva en los países miembros a adoptar distintas formas de consulta combinadas para mejorar su desempeño general. Esto refleja que cada vez se comprenden mejor las fortalezas y debilidades de distintas estrategias de consulta y que son adecuadas para circunstancias específicas y para distintas etapas en el proceso consultivo. A medida que la consulta tiende a iniciarse con mayor anticipación en el proceso de formulación de políticas públicas, cada vez es más común que se lleve a cabo en varias etapas y que se empleen mecanismos diferentes en distintos momentos. En el contexto mexicano, se ha observado que la consulta posterior a la MIR a menudo está muy orientada a problemas técnicos. Esto se debe a que una propuesta de regulación está muy avanzada en su elaboración para cuando se ha publicado la MIR. Por ende, podría no haber mucha posibilidad de modificar un proyecto de regulación una vez que llega a la COFEMER (OECD, 2014_[7]).

La COFEMER apoya la consulta eficaz al distribuir activamente la MIR a los principales interesados y solicitarles sus aportaciones en muchos casos. Sin embargo, aunque la consulta sobre la MIR es amplia y es una de las fortalezas del proceso de evaluación de impacto en México, no hay requisito formal de que la consulta se lleve a cabo antes de su publicación. Aunque la adopción de reglamentos de transparencia parece haber aumentado considerablemente la cantidad de consultas que llevan a cabo las entidades públicas en general, también hay amplias divergencias en la práctica. Si bien algunas entidades llevan a cabo una consulta importante previa a la MIR, otras no lo hacen y prefieren utilizar el proceso como su principal medio de consulta.

Al IMSS le beneficiaría establecer la consulta previa a la MIR como una práctica común para materializar los beneficios de la consulta temprana, que incluyen medir la posible aceptación de reformas o nuevas reglas e identificar posibles resultados no deseados.

Comenzar el proceso de participación de proveedores más pronto y que sea más sistemático, incluso involucrando a las otras instituciones que participan en las compras consolidadas. Esto permitiría que las sugerencias de los proveedores tuvieran un efecto real sobre los procesos de licitación y las estrategias de contratación

La buena gobernanza de la contratación pública implica la inclusión y la participación. La consulta y el diálogo con los interesados pertinentes pueden ayudar a identificar oportunidades de mejora, cuellos de botella en los procesos y riesgos (incluidos los riesgos a la integridad). Permitir la participación de los interesados en el sistema de contratación no solo ayuda a mejorar los procesos, sino que añade un nivel adicional de escrutinio para salvaguardar la integridad y fomentar la transparencia. Además, tener amplias oportunidades de diálogo puede ayudar a detectar riesgos de colusión y mejorar el diseño de las licitaciones para maximizar la competencia.

Durante 2016, el IMSS organizó varias reuniones con cámaras empresariales, las cuales permitieron que estas expresaran sus inquietudes antes de presentar la licitación anual consolidada. Las reuniones se efectuaron cada semana y permitieron que las cámaras plantearan problemas en las relaciones contractuales derivadas de la licitación consolidada. Esos comentarios dieron lugar a cambios en las bases de licitación y en las condiciones de entrega. Es más, las opiniones recibidas de los proveedores hicieron que el IMSS adelantara un mes la licitación consolidada para 2017, una mejora que fue elogiada por la industria.

También se efectuaron reuniones mensuales con asociaciones empresariales durante el período de licitación, y cada dos meses una vez que se adjudicaban los contratos. Los participantes son las siguientes asociaciones empresariales:

• Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN)

• Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX)

• Consejo Coordinador Empresarial (CCE)

• Cámara Nacional de la Industria Farmacéutica (CANIFARMA)

• Asociación Nacional de Distribuidores de Insumos para la Salud (ANDIS)

• Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (CONCANACO-SERVYTUR).

También se lleva a cabo un diálogo formal entre el IMSS y posibles proveedores mediante las juntas de aclaraciones como parte del proceso de licitación. Las juntas de aclaraciones pueden ser en persona o en línea. Todas las licitaciones deben incluir por lo menos una junta de aclaraciones, pero puede haber más. Las actas de las juntas son públicas y se exhiben impresas en las oficinas del IMSS y en formato electrónico en CompraNet.

El 20 de julio de 2017, el IMSS presentó la Estrategia para Impulsar la Competencia en las Compras Públicas con el fin de facilitar la participación del mayor número de oferentes en el mercado y mejorar las condiciones de contratación en cuanto a precio y calidad para el IMSS. La estrategia se basa en dos pilares:

1. Fortalecer los procesos de licitación efectuados por el IMSS (descrito en la siguiente sección).

2. Un protocolo para llevar a cabo licitaciones prioritarias.

El protocolo establece normas más estrictas que las exigidas por la ley para las licitaciones que se han clasificado como una prioridad, bajo los siguientes criterios:

• Impacto social: licitaciones con fuertes repercusiones debido al tipo de producto o servicio que se comprará.

• Ajustes en las bases de licitación: licitaciones cuyas condiciones se modificaron en comparación con procesos anteriores para aumentar la participación.

• Tamaño: licitaciones con valor superior a los MXN 500 millones.

El protocolo comienza con la identificación de los procesos de licitación con riesgo de ser sometidos a presiones externas. El proceso completo de esas licitaciones es público e involucra a los interesados en cada etapa. Al mes de julio de 2017, el IMSS había identificado ocho procesos prioritarios para bienes y servicios y cinco para obras que estarán sujetos al protocolo durante 2017. La aplicación del protocolo consta de los siguientes pasos (véase Gráfica 5.1):

• Se organiza una reunión con los interesados externos, incluidas cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil, dos semanas antes de que se publiquen las bases de licitación. Durante esas reuniones, el personal del IMSS explica el proceso de licitación y, si difiere de procesos anteriores, explica el motivo.

• Las bases de licitación se publican en CompraNet durante 10 días hábiles.

• Se ofrece una conferencia de prensa el día de la publicación de las bases de licitación y el día del fallo. Esas conferencias de prensa incluyen a interesados externos, como cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil.

• Se transmiten las juntas de aclaraciones, la apertura de ofertas y el evento de fallo en varias plataformas (la propia plataforma del IMSS, Twitter y Facebook).

Gráfica 5.1. Protocolo del IMSS para llevar a cabo licitaciones prioritarias

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

Aunque la comunidad empresarial ha elogiado el diálogo entablado con el IMSS, también ha señalado algunas deficiencias. Por ejemplo, solicitó al IMSS que reconsidere el diseño de las reuniones previstas en el protocolo, ya que son principalmente informativas y se llevan a cabo justo al final de la etapa previa a la licitación, lo cual reduce las oportunidades de que el IMSS mejore el proceso y la capacidad de las cámaras empresariales para influir de manera positiva en las estrategias de licitación, establecer condiciones técnicas para el mercado nacional o participar en el estudio de mercado que realiza el IMSS.

En este sentido, el IMSS podría sistematizar aún más esas reuniones, por ejemplo, al proporcionar un calendario y la notificación puntual de cada reunión y registrar los acuerdos a los que se llegue en un tablero de control, donde se pueda seguir y rastrear su cumplimiento. Esto resolvería inquietudes de la industria respecto al seguimiento de los problemas identificados por la comunidad empresarial. Las reuniones informativas dirigidas a la comunidad de proveedores podrían llevarse a cabo antes, incluso durante la etapa de evaluación de necesidades. De esta manera, el IMSS ayudaría a los proveedores y a las cámaras empresariales a involucrarse de manera más eficaz y los mantendría motivados para participar.

Además, en el caso específico de licitaciones consolidadas, el IMSS podría involucrar en las conversaciones con proveedores a las otras instituciones contratantes (es decir, ISSSTE, PEMEX, secretarías de salud y de la Defensa, la Marina, institutos de salud y entidades federativas), en especial cuando haya problemas relacionados con sus propias compras; por ejemplo, las quejas de la industria respecto a pagos atrasados de algunas de esas instituciones, y aunque el IMSS ofreció mediar y hasta excluyó a algunas entidades federativas de participar en la licitación consolidada de 2017 por su falta de compromiso para resolver el problema, sería útil contar con la participación de esas instituciones para abordar y prevenir problemas futuros.

El IMSS podría mejorar la integridad si comienza cada reunión con la comunidad empresarial y organizaciones de la sociedad civil proporcionando información sobre las sanciones anticorrupción aplicables a las empresas en el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y los requisitos del Protocolo de Actuación en Materia de Contrataciones Públicas

El recién creado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), promulgado el 18 de julio de 2016, consta de un paquete de leyes (ocho en total) que marcan un momento crucial en el enfoque de México sobre las políticas anticorrupción. Uno de los objetivos declarados del SNA, y en particular de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), es fortalecer los mecanismos de aplicación de la ley para investigar y sancionar las violaciones a la integridad cometidas por funcionarios públicos y empresas en jurisdicciones tanto administrativas como penales. Por lo tanto, la LGRA establece sanciones para las personas físicas y morales que participen en actos de corrupción (Recuadro 5.3).

En el mismo tenor, el Protocolo de Actuación en Materia de Contrataciones Públicas, Otorgamiento y Prórroga de Licencias, Permisos, Autorizaciones y Concesiones7 establece reglas de contacto entre agentes empresariales y funcionarios públicos a cargo de actividades de contratación, así como entre los responsables de emitir licencias, permisos y concesiones. De igual manera, el Protocolo establece el mecanismo para que los agentes empresariales declaren sus vínculos o relaciones con altos funcionarios públicos o con los responsables de las actividades de contratación.

Como medida preventiva, el IMSS podría utilizar las reuniones previstas en el protocolo del IMSS para licitaciones prioritarias con el fin de informar a la comunidad empresarial y a los posibles proveedores sobre las sanciones estipuladas en la LGRA para empresas que participen en actos de corrupción, y las reglas que deben acatarse al tener contacto con funcionarios de contratación. Además, el IMSS también podría informar a esos públicos sobre otros reglamentos, como los que se aplican a los conflictos de intereses y obsequios, así como los canales para denunciar irregularidades. Por último, el IMSS podría ayudar a difundir el Acuerdo para la Transparencia y Principios Éticos para Proveedores8 en esas reuniones, ya que lo han suscrito las principales cámaras empresariales que trabajan con el IMSS (CONCAMIN, COPARMEX, ANDIS, CANIFARMA, CONCANACO-SERVYTUR y CCE).

Fomentar más retroalimentación en la etapa posterior a la adjudicación mediante nuevos canales de comunicación, como sesiones informativas para proveedores y encuestas de opinión

Es posible que los licitantes no elegidos quieran saber por qué fracasaron sus ofertas. La OCDE reconoce que es una buena práctica efectuar una sesión informativa después de la adjudicación de un contrato, lo cual suele efectuarse en muchos países miembros para interactuar con el mercado y ampliar la base de suministros. Las sesiones informativas adecuadas con los proveedores ofrecen una valiosa oportunidad para que ambas partes se beneficien del proceso. Las sesiones informativas verbales pueden mejorar la relación con los proveedores y la calidad de sus ofertas a la vez que proporcionan opiniones valiosas al IMSS (Recuadro 5.4). Sin embargo, dichas sesiones deben utilizarse con prudencia y conforme a un marco claro para reducir los riesgos y costos inherentes (es decir, riesgos para la integridad). También puede hacerse una sesión informativa para el adjudicatario como un primer paso para entablar una relación de trabajo sólida y establecer un precedente para un intercambio de información constructivo.

Cuando el IMSS adjudica un contrato, se organiza una reunión pública en el caso de licitaciones en papel o mixtas. Los oferentes pueden participar en esta reunión, durante la cual se redacta un acta. El fallo también se publica en CompraNet el mismo día que se emite. A los oferentes que no participan en esa reunión se les envía el acta de fallo. Sin embargo, el IMSS no tiene un marco regulador para informar a los oferentes no seleccionados. De hecho, esas sesiones informativas no son una práctica común en la administración pública de México, ya que no son obligatorias en las leyes de adquisiciones o de obras públicas. Además, tampoco hay procedimientos para reuniones informativas con proveedores, aunque las empresas pueden abordar a los funcionarios del IMSS y preguntar cuáles fueron los problemas o pedir retroalimentación (OCDE, 2017_[10]).

Con el fin de aumentar los beneficios de las sesiones informativas y moderar al mismo tiempo todo riesgo posible, el IMSS debe formular directrices para establecer un marco claro que sirva de guía. La cantidad de información que se puede transmitir variará según las circunstancias del contrato en particular, pero el IMSS podría dar una amplia indicación del motivo para el fallo (p. ej., si tuvo que ver con aspectos financieros o técnicos) e informar cómo se clasificó a los oferentes en los resultados de la licitación.

Además de las sesiones informativas, el IMSS podría utilizar encuestas para solicitar las opiniones de proveedores cuando concluyan los procesos de licitación. De hecho, como se comenta en el capítulo 4, aunque la Secretaría de la Función Pública (SFP) hace encuestas para evaluar los resultados de los procedimientos de contratación y conocer la situación de los pagos a proveedores, estas se aplican en toda la administración pública, no solo en el IMSS. Aunque el IMSS podría aprovechar los datos de esas encuestas como un punto de referencia para la administración pública, también podría crear una encuesta más orientada a sus propias necesidades, como ocurre en PEMEX, por ejemplo (véase capítulo 4).

Aumentar la eficacia de la participación de los testigos sociales al convertir en regla interna la respuesta a sus informes y dar retroalimentación a la Secretaría de la Función Pública sobre testigos y experiencias anteriores y sugerir al mismo tiempo medidas para corregir las debilidades identificadas por la OCDE

La participación de los ciudadanos se define como una acción ciudadana que influye o busca influir en las decisiones de política pública, o como una acción que incorpora las demandas y valores de los ciudadanos a los servicios de la administración pública. Debido a los riesgos para la integridad presentes en las operaciones de contratación, se piensa que es una buena práctica para los gobiernos involucrar a representantes de la sociedad civil, académicos o usuarios finales en el escrutinio de la integridad del proceso de contratación. Los mecanismos de control social directo fomentan su participación como observadores externos del proceso de contratación o de puntos importantes en la toma de decisiones.

La Estrategia para Impulsar la Competencia en Compras Públicas, y específicamente su primer pilar (fortalecer los procesos de licitación que lleva a cabo el IMSS, véase arriba), incluye varias medidas para facilitar la participación de los ciudadanos en la contratación pública:

• Fortalecer los mecanismos de seguimiento para la contratación: con mayor transparencia sobre los precios conseguidos en los procesos de licitación. El objetivo es permitir que los funcionarios y el OIC del IMSS lleven a cabo una comparación permanente y detecten desviaciones. También pretende brindar suficiente información para motivar la participación y la competencia en los procesos de licitación. Incluye la participación de testigos sociales (descritos más adelante).

• Implementación de 10 buenas prácticas para la contratación a nivel central y de las delegaciones: consiste en implementar buenas prácticas además de lo que exige la ley. Incluyen una estrategia para Fomentar la Transparencia en la Contratación en las Delegaciones y las UMAE. Además, ampliar el alcance del estudio de mercado, informes electrónicos de todas las operaciones de contratación y la transmisión en vivo de los eventos de licitación en plataformas del IMSS, Facebook y YouTube.

• Participación permanente de interesados externos para fomentar la transparencia: consiste en crear redes de interesados públicos y privados para observar los procesos de licitación del IMSS. La SFP, la OCDE y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) tienen invitación permanente para participar. Además, el IMSS está trabajando con Transparencia Mexicana para que no solo observe licitaciones prioritarias, sino también algunas otras seleccionadas en forma aleatoria.

Los testigos sociales son organizaciones no gubernamentales y particulares identificados por la SFP mediante un proceso público de selección. La SFP lleva un registro de testigos sociales aprobados y evalúa su desempeño; el desempeño insatisfactorio puede causar su eliminación del registro. Cuando una entidad federal necesita la participación de un testigo social, informa a la SFP, que designará a alguno del registro.

Las funciones de los testigos sociales incluyen proponer estrategias para mejorar la transparencia, la imparcialidad y el cumplimiento del marco jurídico, así como denunciar los actos ilícitos que puedan encontrar. La ley exige que participen en licitaciones públicas cuyo valor rebase el equivalente a cinco millones de días de salario mínimo general vigente en la Ciudad de México,9 y en los casos que determine la SFP. De hecho, el IMSS podría involucrar a testigos sociales incluso en licitaciones que estén por debajo del umbral al comprar artículos importantes o cuando los riesgos sean altos (p. ej., según experiencias anteriores, la composición del mercado o incluso en una selección aleatoria, etc.). Participan desde la etapa de las prebases de licitación hasta la firma del contrato.

Al 16 de agosto de 2017, la SFP había registrado 45 testigos sociales en CompraNet para proyectos de contratación pública (contra 5 en 2005): 7 organizaciones de la sociedad civil10 y 38 personas.11 La SFP hace notar que el seguimiento de los procesos de contratación más pertinentes del gobierno federal por testigos sociales ha mejorado tanto los procedimientos de contratación gracias a sus contribuciones y experiencias, que se han convertido en un elemento estratégico para asegurar la transparencia y la credibilidad del sistema de contratación. Un estudio de la OCDE y del Instituto del Banco Mundial (2006, citado en (OCDE, 2017_[10]) detectó que la participación de testigos sociales en los procesos de contratación de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) creó ahorros por aproximadamente USD 26 millones en 2006 e incrementó el número de oferentes en más de 50% (OCDE, 2017_[10]).

El uso de testigos sociales por el IMSS aumentó drásticamente entre 2008 y 2009 (Gráfica 5.2). Entre 2008 y 2016, el IMSS utilizó testigos sociales en 188 procedimientos de licitación.12

Gráfica 5.2. Número de procedimientos de licitación del IMSS que involucraron a testigos sociales, 2008 a 2016

Fuente: Portal de compras del IMSS, http://compras.imss.gob.mx/?P=tsociales, consultado el 16 de agosto de 2017.

Al final de un proceso de contratación, el testigo social emite un informe con sus comentarios y recomendaciones. Esos informes se publican en CompraNet y en el Portal de Compras del IMSS. Sin embargo, los testigos sociales no tienen autoridad para suspender un proceso de contratación ni para revocar un fallo. Pueden dar su opinión, pero no tienen influencia ni derecho a decidir. Cuando un testigo social plantea su preocupación por un posible acto de corrupción durante un proceso de contratación, sus opiniones y preocupaciones se asientan en su testimonio.

A pesar de que los informes de los testigos sociales son públicos y fáciles de consultar, no hay evidencia de que el IMSS ofrezca algún tipo de respuesta. De hecho, el equipo de la OCDE no pudo encontrar respuestas ni en CompraNet ni en el Portal de Compras del IMSS. El IMSS podría aumentar la eficacia de los informes de los testigos sociales si se compromete a darles respuesta pública. Esto podría hacerse al estipular esos compromisos en los reglamentos internos de contratación del IMSS y crearía más incentivos para que los funcionarios del IMSS gestionen los procesos de contratación con integridad.

En estudios anteriores de instituciones mexicanas, es decir, PEMEX (OCDE, 2017_[10]) e ISSSTE (OCDE, 2013_[11]; OCDE, 2016_[12])), la OCDE reconoció el valor de los testigos sociales, pero también señaló debilidades potenciales. Por ejemplo, en entrevistas con algunos de ellos, fue evidente que, aunque eran expertos en un campo pertinente (es decir, ingeniería de obras, contabilidad, derecho, etc.), no necesariamente eran especialistas en riesgos a la integridad. Por lo tanto, el IMSS podría aliarse con la Secretaría de la Función Pública y darle retroalimentación para aumentar la especialización de los testigos sociales y evaluar su desempeño.

Además, se observó que el mismo testigo social puede participar en varios procesos que involucren a la misma institución contratante, lo que crea el riesgo de familiaridad con los funcionarios de contratación y agentes empresariales. El IMSS debe trabajar con la SFP para rotar a los testigos sociales de modo que se evite esa familiaridad que podría ocasionar conflictos de intereses.

Considerar el fortalecimiento de la función de los observadores al implementar un mecanismo de retroalimentación para ellos, por ejemplo, una encuesta o una sesión informativa al concluir el evento en que participaron

Además de los testigos sociales, toda persona interesada en dar fe de una actividad de licitación puede participar como observador. Se permite esta participación para promover la transparencia, el cumplimiento de los requisitos legales, la imparcialidad y la integridad. Sin embargo, la función de los observadores es más según las necesidades y no está regulada formalmente. Además, los observadores no producen retroalimentación para el IMSS. Por ende, su efecto es casi imposible de medir.

El IMSS podría institucionalizar la función de los observadores si ofrece una función específica para su participación. En concreto, el IMSS podría implementar mecanismos para recibir retroalimentación; por ejemplo, mediante una encuesta o una sesión informativa después de un evento de licitación. Esas herramientas también podrían aplicarse a personas que siguen las licitaciones en las redes sociales, de manera que la eficacia de esta práctica pueda evaluarse mejor.