Capítulo 2. Fortalecer la capacidad del personal de contratación del IMSS

Aumentar la capacidad del personal de contratación ayudará al IMSS a lograr sus objetivos estratégicos, lo que le permitirá prestar servicios rentables a los pacientes. Este capítulo examina cómo la aplicación de una estrategia de desarrollo de capacidades puede influir de manera tangible en la eficacia de los servicios de atención directa, partiendo del trabajo ya efectuado a raíz del estudio anterior. Al aprender de las mejores prácticas internacionales y establecer una trayectoria profesional atractiva para el personal de contratación pública, el IMSS tendrá más éxito para atraer, retener, formar y comprometer a su fuerza de trabajo.

  

La misión del IMSS es “ser el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional, para todos los trabajadores y trabajadoras y sus familias” (IMSS, 2016[1]). Para lograr este objetivo, el IMSS debe proporcionar una variedad amplia de productos y servicios en apoyo a los pacientes, incluyendo materiales, equipo médico, fármacos y los bienes y servicios generales necesarios para el funcionamiento de gran cantidad de centros médicos y hospitales. Con el fin de ofrecer servicios de salud rentables y eficientes, el IMSS debe contar con un sistema sólido de contratación pública capaz de maximizar la eficacia de los bienes y servicios subcontratados y comprados para brindar resultados a los pacientes. Sin embargo, para satisfacer las necesidades complejas y técnicas de contratación del IMSS —y lograr sus objetivos más estratégicos— se requiere de personal calificado y competente (Recuadro 2.1).

Las exigencias a los funcionarios de contratación crecen y se diversifican de manera constante, en particular conforme se demanda cada vez más a la contratación pública que desempeñe una función estratégica mayor y gestione una serie de problemas complejos. Esto se suma, en vez de sustituir, a las habilidades fundamentales de contratación pública: elaborar documentos de licitación, entender los factores del mercado y supervisar un proceso imparcial y que acate las reglas.

Recuadro 2.1. Los elementos de una contratación estratégica

Aunque la eficiencia y la rentabilidad figuran entre los principales objetivos de la contratación pública, los gobiernos también la utilizan cada vez más para buscar otros objetivos secundarios de política pública. Estos se refieren a diversos objetivos ambientales y socioeconómicos, como el crecimiento ecológico, la creación de pequeñas y medianas empresas (véase el capítulo 8), la innovación o normas para una conducta empresarial responsable mediante el uso de la contratación pública. Los gobiernos utilizan cada vez más las adquisiciones como un recurso de política pública para apoyar esos objetivos, además de los objetivos primarios de la contratación pública: la entrega de bienes y servicios necesarios para que el gobierno cumpla su misión de manera oportuna, económica y eficiente.

La Comisión Europea define la contratación pública ecológica como “un proceso por el que las autoridades públicas tratan de adquirir mercancías, servicios y obras con un impacto medioambiental reducido durante su ciclo de vida, en comparación con el de otras mercancías, servicios y obras con la misma función primaria que se adquirirían en su lugar”.

Los bienes y servicios innovadores se caracterizan por un producto o proceso nuevo o considerablemente mejorado. Para que una innovación sea considerada como tal debió haber sido implementada, lo que se interpreta como haber sido introducida en el mercado (véase el capítulo 9).

Fuente: (OCDE, 2016[2])

La experiencia de la OCDE en su trabajo con muchos países ha demostrado que la capacidad es el pilar fundamental de un sistema sólido de contratación pública (OECD, 2016[3]). Un sistema eficiente incluye:

  1. Normas y procedimientos de adquisiciones sencillos y claros para asegurar el acceso a las oportunidades de contratación.

  2. Instituciones eficaces para dirigir los planes y procedimientos de adquisiciones; además de concluir, gestionar y supervisar los contratos públicos.

  3. Herramientas electrónicas adecuadas.

  4. Recursos humanos idóneos en número y con habilidades para planear y llevar a cabo los procesos de contratación.

  5. Gestión de contratos competente.

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015 pide a los países que desarrollen una fuerza de trabajo capacitada para proveer, de manera continua, valor por dinero de forma eficiente y efectiva (OECD, 2015[4]) (Recuadro 2.2).

En este capítulo se examinan las acciones realizadas hasta la fecha por el IMSS para implementar las recomendaciones sobre capacidad incluidas en el estudio anterior de la OCDE, y sugiere otras medidas que podrían adoptarse para crear una fuerza laboral bien dotada para lograr los objetivos del IMSS (OCDE, 2014[5]). El capítulo describe una ruta para desarrollar e implementar una estrategia de creación de capacidades que generará las habilidades necesarias para proveer contrataciones estratégicas y rentables, y también para formar personal más comprometido.

Recuadro 2.2. Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública: el principio de capacidad

IX. RECOMIENDA que los Adherentes dispongan de un personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este ámbito.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Asegurarse de que los profesionales de la contratación pública tienen un alto nivel de integridad, capacitación teórica y aptitud para la puesta en práctica, para lo que se les proporcionan herramientas específicas y periódicamente actualizadas, disponiendo, por ejemplo, de empleados suficientes en número y con las capacidades adecuadas, reconociendo la contratación pública como una profesión en sí misma, proporcionando formación periódica y las oportunas titulaciones, estableciendo unas normas de integridad para los profesionales de la contratación pública y disponiendo de una unidad o equipo que analice la información en materia de contratación pública y realice un seguimiento del desempeño del sistema.

ii) Ofrecer a los profesionales de la contratación pública un sistema de carrera atractivo, competitivo y basado en el mérito, estableciendo vías de ascenso según méritos claros, brindando protección frente a las injerencias políticas en el procedimiento de contratación pública, y promoviendo en las esferas nacional e internacional las buenas prácticas para los sistemas de carrera profesional al objeto de mejorar el rendimiento de estos empleados.

iii) Fomentar la adopción de enfoques colaborativos con entidades como universidades, think tanks o centros políticos, a fin de mejorar las capacidades y competencia del personal de contratación pública. Deberá hacerse uso de la especialización y la experiencia pedagógica de estos centros del saber, en tanto en cuanto son herramientas valiosas que amplían los conocimientos en esta materia y establecen un canal bidireccional entre teoría y práctica capaz de implusar la innovación en los sistemas de contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[4])

Vale la pena invertir en la profesionalización del personal de contratación del IMSS

El IMSS debe considerar reanudar esfuerzos para crear un programa continuo y de largo plazo para profesionalizar la contratación, a fin de reforzar su estructura orgánica y corregir defectos sistémicos

El estudio anterior de la OCDE recomendó que, para aumentar la capacidad de contratación del IMSS, la unidad central de adquisiciones debería participar en la planeación estratégica del personal, de manera que se atiendan las deficiencias y se divulgue la visión del Instituto para lograr un entendimiento común acerca de sus funciones de adquisiciones (OCDE, 2014[5]).

Al momento de realizar el estudio anterior, el IMSS acababa de hacer la transición de un modelo descentralizado a uno centralizado, lo que permitió a la unidad central de adquisiciones administrar más de la mitad del valor total de todos los contratos del Instituto, así como establecer las políticas y procedimientos de contratación para las unidades descentralizadas (Unidades Médicas de Alta Especialidad, UMAE) y las oficinas regionales conocidas como delegaciones. La transición brindó la oportunidad de aprovechar el modelo centralizado para mejorar la gestión estratégica del personal del IMSS a fin de incrementar la capacidad de contratación, la eficiencia y la participación y satisfacción de la fuerza laboral.

A raíz del estudio de la OCDE, el IMSS empezó el programa de trabajo “Fortalecer la Visión Institucional y Posicionar de Manera Estratégica la Función de Compras” para implementar las recomendaciones. El programa incluyó elaborar e introducir una estrategia de contratación, así como un plan de acción para su profesionalización y acreditación.

El programa tuvo algunos avances y produjo varias acciones concretas. Por ejemplo, se lanzó una campaña de concientización para el personal titulada “Tú vales mil”, con carteles y avisos que destacaban la importancia del trabajo que realiza el personal de contratación del IMSS. Eso se reforzó con un curso de inducción al que asistieron 1 800 funcionarios responsables de la contratación del IMSS (alrededor de 59% de los 3 030 empleados del Instituto que realizan funciones de compras en el país). El curso estuvo dirigido por instructores internos, quienes se aseguraron de que los participantes fueran concientizados acerca de la dirección estratégica general del IMSS y de la función de apoyo que desempeña la contratación pública. El costo de implementar el programa se calculó en 4 millones de pesos (EUR 193 700).1

Sin embargo, antes de aplicar completamente las recomendaciones del estudio anterior, el IMSS emprendió un análisis del costo anticipado de introducir un amplio programa de profesionalización. Por ejemplo, parte del plan de acción era “Implementar un Sistema de Profesionalización y Certificación del Personal de Compras: Reclutamiento, Selección, Capacitación, Evaluación del Desempeño, Promoción”, que se subdividió en acciones y cuyo costo se calculó en 33.2 millones de pesos (aproximadamente EUR 1.6 millones). Esa parte debía efectuarse entre abril de 2012 y agosto de 2013, e incluir los siguientes elementos:

  • Trabajar con la Secretaría de la Función Pública (SFP) para diseñar un modelo de certificación de compradores.

  • Impartir cursos y talleres a 2 280 trabajadores en temas como la lucha contra la colusión o la Ley de contratación pública de bienes, arrendamientos y servicios del sector público.

  • Fortalecer las aptitudes y habilidades directivas.

  • Operar un programa de capacitación para especializar en contratación pública a 600 compradores.

  • Diseñar, crear y poner en práctica un programa que identifique las lagunas en materia de habilidades y conocimiento del personal, y que posteriormente imparta capacitación específica para subsanarlas.

Sin embargo, un cambio en la jefatura de la institución, acompañado de la priorización en la reducción de costos, significó interrumpir la ejecución del plan de acción, a pesar de la inversión inicial ya realizada para establecer el plan y crear las bases de una estrategia de creación de capacidad y un plan de acción (véase más adelante). Aunque la evaluación de costos se pudo haber complementado con otra acerca de los probables beneficios producto de ese esfuerzo, esta evaluación proporcionó al IMSS mayor comprensión sobre el grado de inversión necesario para poner en marcha el programa de profesionalización.

De hecho, en diversos contextos se ha detectado que invertir en la creación de capacidades del personal de contratación aporta tanto beneficios directos como indirectos. Según publicaciones sobre el tema, invertir en programas de creación de capacidades genera rendimientos sustanciales de la inversión, como un mayor ahorro, así como ventajas a largo plazo. En el campo de la atención de la salud en Estados Unidos, un estudio detectó que invertir en la creación de capacidades del personal de adquisiciones para implementar mejores procesos de contratación se tradujo en un rendimiento de la inversión de 177%; eso significa que cada dólar invertido redituó 1.77 dólares (McLinden et al., 2010[6]). Al centrarse en los efectos de profesionalizar al personal de contratación, otro estudio descubrió que se genera capacidad directa para lograr un mayor ahorro de costos y madurez general en la gestión por categorías, en el abastecimiento estratégico y en la gestión de relaciones con proveedores (KPMG, 2012[7]).

Además de los beneficios directos, implementar un programa integral y atractivo de profesionalización puede ayudar al IMSS a corregir un defecto sistémico ya identificado en el estudio anterior: su tasa elevada de rotación de personal. Con un promedio anual de 31%, la rotación del personal de contratación del IMSS sigue siendo elevada; sobre todo si se compara con la rotación promedio en el resto de la institución (11.5%), como se muestra en el Cuadro 2.1.

Cuadro 2.1. Tasa de rotación del IMSS, 2015-2016

Promedio

Empleados

Directivos

Personal total del IMSS

11.50%

11.34%

23.14%

Personal de contratación del IMSS

31.66%

26.60%

38.66%

Fuente: Datos proporcionados por el IMSS.

Estudios realizados por destacadas instituciones de investigación en este campo muestran que proporcionar oportunidades de desarrollo y ascenso profesional, así como asegurar que los empleados se vinculen con las metas y estrategias de la institución, figuran entre los principales factores que impulsan la satisfacción, el compromiso y la retención del personal (Milich, 2014[8]; Young, 2014[9]). También hay una correlación fuerte entre el compromiso de los empleados y un alto rendimiento y productividad de la institución (Rayton et al., 2012[10]). Las dificultades de contratar y retener al personal pueden agravarse en un entorno centralizado. Asegurar que los empleados se mantengan enfocados y conectados con la organización resulta más complicado cuando la alta gerencia no es capaz de transmitir mensajes de manera periódica a sus equipos de trabajo en reuniones presenciales. Una tasa elevada de rotación es costosa, ya que requiere un gasto adicional para reclutar y capacitar personal e implica la pérdida de productividad y eficacia. Algunos estudios calculan que el costo de remplazar directamente a un empleado puede ser hasta de 50-60% su salario anual, y los costos totales asociados a la rotación pueden aumentar a 90-200% (Mitchell et al., 2001[11]). Teniendo en cuenta que en la actualidad la tasa de rotación del personal de contratación del IMSS es de 31% (muy superior al promedio de toda la institución, 11.5%), la inversión continua en una estrategia de desarrollo de capacidades que pueda aumentar el compromiso y reducir la rotación laboral debería mejorar el desempeño individual e institucional en el IMSS y, en última instancia, dar como resultado una organización más eficiente.

Sin embargo, para asegurarse de que la inversión en programas de creación de capacidades genere beneficios tangibles y duraderos, debe seguir siendo prioritario alentar continuamente a los empleados a que desarrollen habilidades mediante la institucionalización del aprendizaje. De acuerdo con la investigación de la OCDE sobre adquisición de habilidades para mejorar la productividad total, es imperativo que los empleados cuenten con acceso a oportunidades de capacitación y educación flexibles en el trabajo para llevarlas a cabo mientras laboran, con el objetivo de desarrollar y adaptar sus habilidades (OECD, 2015[12]).

Asimismo, las opiniones expresadas por empleados del IMSS que se sometieron a una evaluación de habilidades en 2014 destacan la necesidad de contar con una estrategia —constante y bien comunicada— para el desarrollo de capacidades para la contratación. El IMSS identificó cierto grado de resistencia a los ejercicios de diagnóstico que estaba efectuando (descritos más adelante en este capítulo), principalmente a causa de la baja asistencia del personal a las sesiones respectivas. Por ejemplo, de los 46 funcionarios que trabajaban en la unidad central de adquisiciones y que fueron invitados, solo tres asistieron a las sesiones de diagnóstico; y de los 420 empleados de las delegaciones, solo participaron 168 (Gráfica 2.1). Las razones aducidas por el personal indicaron una actitud negativa hacia el proceso de evaluación, incluyendo la “falta de credibilidad” del proyecto, “ya que no hay continuidad en este tipo de programas”.

Gráfica 2.1. Participación del personal en los ejercicios de diagnóstico de la capacidad del IMSS
picture

Fuente: Datos proporcionados por el IMSS.

En síntesis, invertir en un programa de profesionalización exhaustivo y trascendente podría generar beneficios tangibles que superaran en gran medida los costos de su aplicación. Sin embargo, tal programa se debería crear con una perspectiva de largo plazo y no verlo como una iniciativa aislada. Para lograr este propósito, el IMSS debe hacer coincidir el programa de desarrollo de capacidades para la contratación con los objetivos de la institución.

Crear una estrategia de desarrollo de capacidades que coincida con los objetivos del IMSS

Al aplicar eficazmente una estrategia de desarrollo de capacidades para la contratación, el IMSS podrá hacer coincidir las actividades de recursos humanos (RH) y de desempeño del personal con los objetivos de la institución

En un entorno económico donde el gasto público es limitado y las demandas de servicios de salud aumentan, así como los costos de proporcionarlos, una función de contratación centralizada y eficiente ayudaría al IMSS a contener los aumentos de costos, mejorar las especificaciones y detonar la innovación. Por lo tanto, elevar la unidad central de adquisiciones (Unidad de Administración) a una posición en que el personal de contratación brinde apoyo estratégico para el cumplimiento de sus objetivos comerciales permitiría que el IMSS prestara mejores servicios públicos a sus clientes.

La contratación pública dirigida por personas con las habilidades y capacitación necesarias puede ser un auxiliar para reducir el costo y aumentar la calidad y el efecto de la prestación de servicios públicos. Según la Encuesta Mundial de Directores Ejecutivos de Compras realizada por Deloitte en 2017, en que se entrevistó a 480 directivos de 36 países, la contratación desempeña cada vez más una función estratégica para las organizaciones y utiliza recursos como la consolidación del gasto (40%), el aumento de la competencia (35%), mejores especificaciones (28%), crecientes niveles de colaboración con proveedores (26%) y reducción de costos totales de propiedad (26%) para generar valor para sus instituciones. Sin embargo, 60% de esos directores ejecutivos reconocieron que sus equipos no poseen las habilidades necesarias para ejecutar su estrategia de contratación y, por lo tanto, se les dificulta aprovechar plenamente esta oportunidad (Deloitte, 2017[13]).

Un número creciente de países se está dando cuenta de que la eficacia y el efecto de una contratación pública estratégica depende —de manera considerable— de las habilidades y competencias del personal a cargo. Por ejemplo, la Unión Europea se ha centrado en definir un método para programas de profesionalización exitosos (Recuadro 2.3).

Recuadro 2.3. Recomendaciones preliminares de la Comisión Europea sobre la profesionalización de la contratación

Al formular recomendaciones para los Estados miembros sobre cómo tratar la profesionalización del personal, la Comisión Europea delimitó 10 áreas relevantes que incluyen el cumplimiento, la capacitación y los sistemas. La primera de esas áreas considera asumir un “enfoque estratégico para la profesionalización”.

Enfoque estratégico para la profesionalización:

Formular e implementar estrategias de profesionalización a largo plazo, basadas en una estrategia, un enfoque incluyente, mejor recopilación de datos, una “evaluación de las necesidades” y una utilización eficiente.

  1. Aprobar un documento de estrategias que describa el enfoque institucional e incluya planes de acción específicos.

  2. Definir estrategias y planes de acción basados en procesos incluyentes en los ámbitos nacional y local.

  3. Realizar evaluaciones meticulosas de las necesidades basadas en una mejor utilización de las fuentes de datos.

  4. Asegurar que las iniciativas de profesionalización sean diferenciadas y se adapten a las necesidades de los destinatarios.

  5. Tomar en cuenta las novedades en otros Estados miembros y en el ámbito internacional.

  6. Aprovechar las herramientas y redes en el ámbito nacional, europeo e internacional.

Fuente: (European Commission, 2017[14])

Un informe del Centro de Investigación del Sector Público de PricewaterhouseCoopers también concluye que “tratar los diversos factores necesarios para crear instituciones habilitadas para prestar servicios públicos exige un enfoque integral para la creación de capacidades” (PwC: Public Sector Research Centre, 2007[15]). Esto significa centrarse en lo siguiente:

  • Formular una estrategia explícita.

  • Garantizar el compromiso de los directivos.

  • Diseño institucional y de procesos.

  • Tecnología.

  • Personas y cultura.

En una institución grande y compleja como el IMSS, formular una estrategia de desarrollo de capacidades para la contratación a largo plazo crearía una mejor vinculación entre los objetivos generales de la institución y el trabajo que realiza el personal de contratación; a la vez, ayudaría a alinear toda la actividad de recursos humanos relacionada con la contratación.

Este enfoque se ha implementado en varios contextos diferentes, incluso en PEMEX, la empresa petrolera mexicana (Recuadro 2.4).

Recuadro 2.4. Introducción de una estrategia para profesionalizar la contratación en PEMEX

Al revisar las prácticas de contratación pública en PEMEX, la OCDE identificó que, en un entorno económico difícil, posicionar la función de contratación en la institución podría crear sinergias con los objetivos estratégicos de la empresa. La decisión del Consejo de Administración de PEMEX de revisar la función de contratación se tomó después de analizar las prácticas en 14 diferentes empresas petroleras del mundo. Se consideró que, al crear valor, el equipo de contrataciones de PEMEX podría generar ahorros, calidad y oportunidad en los bienes, servicios y obras adquiridos por la empresa petrolera.

PEMEX es una de las principales fuentes de negocio para el sector público en México; por lo tanto, es fundamental que la empresa cuente con el número adecuado de funcionarios de contratación con un conjunto de competencias y habilidades idóneas para cumplir con los objetivos de la empresa. PEMEX reconoce que la evolución del papel estratégico de la función de contratación será un proceso gradual. En concreto, PEMEX ha identificado tres retos principales:

  • Completar la configuración de la estructura orgánica y fomentar su operación eficiente y transparente, con valor agregado progresivo.

  • Crear las competencias necesarias para incorporar las mejores prácticas en forma oportuna y eficaz.

  • Formar al personal para facilitar la continuidad de las operaciones en puestos clave.

La estrategia “Profesionalizar para Transformar” es el primer esfuerzo exhaustivo de la Dirección Corporativa de Procura y Abastecimiento para crear una plataforma básica de conocimiento estandarizado concerniente a las prácticas comerciales que fomentarán la viabilidad del modelo comercial de adquisiciones, donde el criterio rector es crear valor. Como parte de Profesionalizar para Transformar, se han impartido al personal de adquisiciones siete cursos de aprendizaje electrónico (e-learning), los cuales se centraron en conceptos básicos, metodologías y estrategias de contratación. Estos cursos aportaron conocimiento unificado para incorporar buenas prácticas y estandarizar las labores de contratación.

Fuente: (OCDE, 2017[16])

El IMSS ya empezó a formular un plan estratégico para la contratación en general como parte del programa de mejora a raíz del estudio anterior de la OCDE. Este plan estratégico incluyó una declaración de la misión, la visión y los objetivos que delinean la manera en la que la función de contratación apoyaría los objetivos estratégicos del IMSS (Cuadro 2.2).

Cuadro 2.2. Plan estratégico preliminar del IMSS para mejorar las compras

Título

Contenido

Misión del IMSS

Ser el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional para todos los trabajadores y trabajadoras y sus familias (domicilio legítimo)

Visión del IMSS sobre la contratación

Ser una función estratégica con personal especializado en la materia, que garantice el abasto nacional, conforme a las normas de eficiencia, imparcialidad, transparencia y los reglamentos.

Declaración del IMSS sobre la misión de la contratación

Satisfacer las demandas de las áreas solicitantes del IMSS mediante la adquisición y suministro de productos y servicios, al acatar los principios de eficiencia, honestidad, eficacia y valor, así como el marco regulador aplicable, contribuyendo a la consecución de los objetivos estratégicos de la institución.

Objetivos estratégicos de la contratación del IMSS

Contribuir a la consecución de los objetivos estratégicos del IMSS al satisfacer la demanda de bienes y servicios en las mejores condiciones (oportunidad, calidad, precio), con un proceso regulador moderno, eficiente y transparente. La contratación incorpora las mejores prácticas, metodologías y sistemas relacionados con la cadena de suministro para ofrecer a los usuarios productos y servicios de máxima calidad, estándar de entrega, precio conforme a la legislación y reglamentos vigentes. Tiene un personal de compras muy motivado, profesional y certificado, así como una infraestructura institucional que reglamenta y opera el proceso de suministro de manera eficiente, transparente y eficaz; que busca constantemente maximizar los beneficios de toda la cadena de valor, con un amplio sentido de responsabilidad social que asegura que el IMSS es una institución sostenible.

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

Esto incluye muchos de los principales aspectos que se esperaría que se incorporen en una declaración sobre la misión y la visión. Sin embargo, si las metas han de ser cuantificables y mensurables, se debe redefinir la sección de objetivos estratégicos. Del mismo modo, se tendrán que precisar con claridad los beneficios mensurables que la estrategia de creación de capacidad generaría. La falta de estos elementos dificulta mucho supervisar y medir el progreso, mientras que no publicitar los beneficios tangibles explicaría la reticencia para invertir en el programa.

Aunque este es un primer intento notable de formular una estrategia de desarrollo de capacidades para la contratación, se debe complementar con varias medidas adicionales para asegurar su implementación eficaz. Siempre que el IMSS desee continuar con este enfoque, el siguiente paso es convertir en un plan las declaraciones presentadas. Ese plan debe asegurar que los objetivos generales de la institución (enumerados en el cuadro) se encuentren alineados con las estrategias puestas en marcha para formar al personal que deberá alcanzar estos objetivos (Gráfica 2.2).

La Gráfica 2.2 ilustra en qué medida los objetivos de la institución deberían servir como punto de referencia con los que debe coincidir la estrategia de desarrollo de capacidades. Dicha estrategia deberá traducirse en las actividades necesarias para su puesta en marcha:

  • Un modelo de competencias que delimite las habilidades necesarias del personal de contratación para ejecutar la estrategia.

  • Un análisis de necesidades que identifique las mayores deficiencias en las capacidades del personal y las exigidas por el modelo de competencias.

  • Un plan de acción que identifique los pasos necesarios para corregir las deficiencias de capacidad en forma viable, que incluya reclutar, capacitar y planear la sucesión.

  • Gestión continua del rendimiento del personal y, en particular, el logro de sus objetivos.

Gráfica 2.2. Vínculos entre los objetivos estratégicos del IMSS y la estrategia de creación de capacidad
picture

Al asegurarse de que estos pasos sean congruentes entre sí y coincidan con la estrategia general del IMSS, la unidad central de adquisiciones puede garantizar mayor coherencia para lograr los objetivos de la institución, incluso con un personal de contratación disperso.

Elaborar un modelo de competencias que refleje la diversidad de la función de contratación

Podría crearse un modelo de competencias integral que refleje la función estratégica de la contratación y defina una trayectoria profesional en la institución, a fin de garantizar que el personal de adquisiciones posea las diversas habilidades requeridas para ejecutar la estrategia del IMSS

Se pueden definir las competencias como las “habilidades, el conocimiento y las conductas que inducen hacia un desempeño exitoso” (Civil Service and The Rt Hon Lord Maude of Horsham, 2012[17]). El estudio anterior de la OCDE ya destacaba la necesidad de concebir un sistema de gestión del desempeño, que incluyera un modelo de competencias, para mejorar la eficacia de la institución y ayudar a los empleados a vincularse con la misión y objetivos de la institución (OCDE, 2014[5]). En 2014, el IMSS emprendió el trabajo para establecer las competencias de su función de contratación. Las 19 competencias se agruparon en cuatro categorías y se describen a continuación:

  • Competencias directivas: proceso administrativo, toma de decisiones, negociación, comunicación efectiva, liderazgo.

  • Competencias para la acción y el trabajo en equipo: orientación al logro, iniciativa, tenacidad, innovación, trabajo colaborativo.

  • Competencias de eficacia personal: gestión del estrés, autoconocimiento, autocontrol, inteligencia emocional, flexibilidad.

  • Competencias técnicas: planeación de contratos, contratación, administración de contratos.

Las competencias técnicas mencionadas se amplían en el Cuadro 2.3. Sin embargo, aunque incluyen actividades relevantes durante el ciclo de vida de las adquisiciones, no reflejan la naturaleza estratégica de las actividades de contratación. Por ejemplo, no hay mención de las actividades relacionadas con la gestión de relaciones con proveedores, ni de la colaboración estrecha con profesionales de la salud sobre especificaciones técnicas. Tampoco hay indicaciones para el personal sobre las habilidades, los conocimientos o las conductas necesarias para llevar a cabo esas actividades; o cómo se deben aplicar en su trabajo cotidiano.

Cuadro 2.3. Competencias técnicas del personal de contratación del IMSS

Planeación

Contratación

Gestión de contratos

Identificar necesidades y existencias

Hacer investigación de mercado

Decidir y ordenar la terminación anticipada y suspensión, o ambas

Calcular precios

Elegir métodos de contratación y llevar a cabo el procedimiento

Decidir la terminación de contratos

Integrar y generar el análisis de necesidades de la demanda

Adjudicar contratos

Preparar acuerdos y cancelar garantías

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

Como el avance en la aplicación de muchas iniciativas emanadas del estudio de la OCDE disminuyó a pesar del trabajo inicial en esta área, actualmente no hay ningún conjunto convenido de competencias específicas para la contratación ni un perfil de puestos reconocido para la gran mayoría de los empleados encargados de las contrataciones en el IMSS.

En México se han hecho trabajos en el ámbito federal para instituir habilidades de competencia fundamentales y crear la certificación para los funcionarios de contratación. La “Acción Ejecutiva para Prevenir la Corrupción y Evitar los Conflictos de Interés” organizó la capacitación y certificación de los servidores públicos que intervienen en la contratación pública para garantizar su honestidad y establecer un nivel básico de desempeño (Secretaría de la Función Pública, 2015[18]). Sin embargo, no es claro cómo las habilidades incluidas en ese programa de certificación o las competencias relacionadas con la honestidad y el desempeño se tomaránn en cuenta en el trabajo sobre competencias del IMSS.

En entrevistas realizadas durante la misión de la OCDE se destacó la necesidad de contar con capacitaciones generales para crear habilidades, como el uso de Microsoft Excel y la destreza en la escritura. Aunque es común que dominar estas habilidades se requiera para muchos puestos distintos, no poseerlas podría obstaculizar la formación del personal destinado a la contratación estratégica. De hecho, el dominio de la escritura es decisivo para elaborar o revisar las especificaciones técnicas y asegurar su claridad. Estas habilidades no han sido identificadas en el modelo de competencias. Si se incluyeran, los procesos de reclutamiento y capacitación identificarían habilidades en esta área.

El contenido ideal de un modelo de competencias totalmente elaborado incluye: categorías o grupos de competencias (es decir, un conjunto al que pertenecen competencias homogéneas y similares, o ambas); competencias que integran cada grupo; una definición de cada competencia y varios indicadores conductuales de cada una (ejemplos conductuales que una persona debe mostrar si posee esa competencia) (Draganidis y Mentzas, 2006[19]). Además, el modelo de competencias se puede dividir en grados para mostrar los estándares que se esperan en cada nivel de la institución (véase un ejemplo del Reino Unido en el Recuadro 2.5). Esto también servirá para mejorar el nivel de profesionalización en el IMSS al mostrar los estándares que se esperan de las personas responsables de la contratación, incluso en los niveles más bajos de la institución. También es probable que mostrar que al personal se le dan oportunidades para su formación y progreso reduzca la rotación laboral.

Un modelo de competencias por niveles podría fijar estándares para el personal de contratación del IMSS, con programas de capacitación, perfiles de puestos, gestión del desempeño y procesos de reclutamiento que, sin excepción, concuerden con esos estándares y con la misión general del Instituto. Si el modelo de competencias se elabora correctamente, describirá las conductas que se esperan del personal del IMSS (y las que se busca evitar); y demostrará que los empleados de la institución tienen oportunidad de progresar, ya que les ofrece la “posibilidad de acceder” a puestos directivos en el Instituto.

Otra área que puede establecer con claridad el modelo de competencias se relaciona con las habilidades técnicas y los conocimientos que deben cubrir los especialistas en contratación. Las conversaciones durante la misión investigadora destacaron la importancia del papel de los médicos al formular especificaciones para las licitaciones y al evaluar las respuestas correspondientes. Esto hace que el IMSS dependa mucho de los médicos y de personas con conocimientos técnicos para realizar muchos de los pasos decisivos durante el proceso de contratación. Sin embargo, los profesionales de la salud generalmente no tienen conocimiento pleno del ciclo de contratación ni una valoración de cómo deben ejecutarse las actividades respectivas, por lo que es necesario colaborar con los funcionarios de contratación para obtener los mejores resultados. Eso significa identificar a varias personas con capacidad para adquirir altos niveles de competencia técnica y que también puedan comunicarse con la autoridad al tratar con los médicos. Eso implica la creación de un papel de especialista para los funcionarios de contratación capaces de realizar proyectos complejos de adquisiciones médicas. También puede significar que —para ciertos funcionarios de contratación— el modelo de competencias del IMSS incluya el requisito de poseer un nivel suficiente de conocimientos técnicos para revisar y validar el trabajo de los médicos al formular las especificaciones técnicas y evaluar los documentos de licitación.

Proporcionar un punto de vista objetivo al formular especificaciones y evaluar las licitaciones es parte fundamental del papel de la contratación en el combate a la corrupción. El informe de la OCDE Preventing Corruption in Public Procurement descubrió que las tácticas corruptas a veces eran ejecutadas por el servicio técnico responsable de comparar las ofertas durante la fase de evaluación (OECD, 2016[20]). Eso incluía adaptar las especificaciones técnicas para compañías específicas y modificar las ofertas al alza. Al poseer habilidades técnicas y de negociación, los especialistas en contratación serán más capaces de pedir cuentas a sus colegas internos y garantizar que los procesos de contratación sean imparciales y objetivos.

Recuadro 2.5. “¨Personas conductuales” en el modelo de competencias de la administración pública del Reino Unido

El modelo de competencias para la administración pública del Reino Unido es un modelo genérico aplicable a todos los tipos de funciones gubernamentales. A los servidores públicos se les dice que si “trabajan como parte de una profesión con un marco separado, este complementa (su) marco profesional y debería utilizarse junto con él”; lo que significa que esos estándares se exigen a todos los empleados y que, para ciertos cargos, se pueden aplicar estándares más específicos.

El modelo se centra en 10 competencias, agrupadas en tres “conjuntos”, con cada uno subdividido en seis niveles, desde director general/director en el nivel 6, hasta empleado administrativo en el nivel 1. El modelo describe las probables seis conductas que muestran los empleados eficaces y las probables seis conductas de los ineficaces. Esas conductas se proporcionan para cada nivel de cada una de las 10 competencias.

Fuente: (Civil Service and The Rt Hon Lord Maude of Horsham, 2012[17])

Definir el esquema de un plan de acción para el desarrollo de capacidades impulsado por las necesidades para toda la vida laboral

A fin de asegurar que se adquieran, mantengan y reconozcan las capacidades adecuadas del personal, el IMSS debe elaborar un plan de acción específico para crear capacidades que cubran toda la vida laboral

Con el fin de aplicar un método viable a largo plazo para la formación de los empleados, el IMSS debería implementar un plan de acción que considere todas las etapas de la vida laboral, y asegurarse de que, desde el reclutamiento hasta la gestión del desempeño, se identifique y refuerce un conjunto común de competencias. Un plan de acción de ese tipo sería más específico y eficiente si la inversión se centrara en las capacidades menos desarrolladas del personal de contratación y se definieran con claridad las funciones y responsabilidades de quienes ejecuten dicho plan.

Hacer un análisis de la necesidad de capacidades requeridas para diseñar capacitaciones específicas

Como parte del proceso de adopción de un enfoque estratégico para la profesionalización, la Comisión Europea recomienda que las instituciones “realicen evaluaciones exhaustivas de las necesidades basadas en un mejor uso de las fuentes de datos” (European Commission, 2017[14]). Esto coincide con la recomendación del estudio anterior de la OCDE, que sugirió al IMSS “efectuar un diagnóstico, a nivel de las entidades locales, de las posibles áreas de oportunidad en habilidades técnicas y del personal” (OCDE, 2014[5]).

En 2014 se realizó un ejercicio de diagnóstico para implementar esta recomendación. Se hizo vía electrónica con dos herramientas psicométricas que se distribuyeron entre el personal por correo electrónico. Las herramientas evaluaron a los empleados respecto a las 16 competencias no técnicas que formaban parte del modelo de competencias para la contratación creado por el IMSS. De este modo, se obtuvieron datos sobre los niveles promedio de capacidad de toda su fuerza laboral. A título de ejemplo, la Gráfica 2.3 proporciona las conclusiones de la evaluación de capacidades para un equipo concreto del IMSS.

Gráfica 2.3. Diagnóstico de competencias del Equipo de Coordinación de Compras de Bienes y Contratación de Servicios
picture

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

Sin embargo, este ejercicio de diagnóstico se centró en las “aptitudes interpersonales” y los rasgos de personalidad, en vez de hacerlo en las habilidades específicas o técnicas para la contratación. Por lo tanto, no le dio al IMSS un panorama completo de los niveles de capacidad en las diversas habilidades que se exigen a los funcionarios de contratación. El diagnóstico tampoco buscó identificar los métodos de capacitación más eficaces, los procesos que podrían alertar al personal sobre las actividades de capacitación, ni los diferentes niveles de capacitación que requerirían las distintas categorías de personal. Sin embargo, realizar más sesiones de diagnóstico para cubrir esas deficiencias de información sería costoso y aumentaría la frustración del personal.

Hace poco, Eslovaquia efectuó un ejercicio específico para analizar las deficiencias de capacitación que incluyó conversaciones meticulosas con personas clave (Recuadro 2.6). El análisis no se limitó a las deficiencias de capacidad del personal, sino que exploró la eficacia del programa completo de capacitación de la institución, incluidos los empleados seleccionados, los métodos de capacitación utilizados, y qué tan aplicable eran los temas de la capacitación para las áreas con mayor necesidad de desarrollo.

Recuadro 2.6. Análisis de deficiencias de las necesidades de capacitación en Eslovaquia

Para elaborar un plan de acción sobre capacitación para fortalecer las capacidades del personal de contratación en la República Eslovaca, se analizaron las deficiencias mediante un cuestionario que buscó reflejar la situación actual en materia de capacitación. El cuestionario se centró en tres aspectos, cada uno identificado como importante para determinar la capacidad del personal de contratación. A continuación se presentan ejemplos de preguntas para cada uno de los tres aspectos:

  • Características del personal de contratación:

    • ¿Se identifica claramente al personal de contratación?

    • ¿Cómo está integrado el personal?

    • ¿Cuál es la tipología del personal de contratación pública en cuanto a experiencia profesional?

  • El funcionamiento del sistema de contratación:

    • ¿Qué proporción de las operaciones de contratación está sujeta a licitación abierta?

    • ¿Cuántos casos de irregularidades hay que deriven en correcciones financieras?

    • ¿Cuáles son los principales motivos de las objeciones y quejas?

    • ¿Qué objetivos secundarios de política pública se implementan con mayor frecuencia (contratación ecológica, innovación, apoyo a PyME, etcétera)?

  • En el sistema de capacitación:

    • ¿Hay criterios de elegibilidad para los participantes en la capacitación?

    • ¿Cuán visibles son las oportunidades de capacitación para el personal?

    • ¿Los cursos de capacitación se estructuran conforme a la antigüedad o a las diferentes funciones en el ciclo de vida de la contratación?

    • ¿Qué temas se incluyen actualmente en el plan de estudios de la capacitación?

    • ¿Qué formatos de enseñanza están disponibles (presencial, aprendizaje electrónico, aprendizaje a distancia)?, ¿las clases combinan la teoría y la práctica?

    • ¿Con qué frecuencia se imparte la capacitación y hay horarios o actividades obligatorias, o ambos, para que asista el personal?

    • ¿Se recopila la opinión de los participantes en la capacitación?

Este análisis permitió una evaluación exhaustiva de la oferta de capacitación, sus temas, estructura y de la percepción tanto de desde la perspectiva de los instructores como de los participantes. Se recopilaron 50 respuestas de instructores y participantes, lo que permitió identificar las áreas que requieren de mayor prioridad. Se entrevistó a 35 personas de 20 entidades diferentes para analizar las respuestas con mayor detalle e investigar más a fondo las necesidades de capacitación.

Fuente: (OECD, 2016[21])

Realizar un ejercicio similar en el IMSS evitaría la necesidad de un análisis costoso de todo el personal. En una muestra representativa de personal, el análisis podría evaluar los niveles de habilidades promedio y las áreas con mayores necesidades. Este parámetro sería suficiente para facilitar la elaboración de un plan de acción específico. El plan también necesitaría asignar funciones y responsabilidades explícitas a los múltiples participantes involucrados para permitir su implementación eficaz.

Definir funciones y responsabilidades para asegurar la coordinación de las actividades de recursos humanos

Las responsabilidades de recursos humanos en el IMSS están repartidas entre varias unidades. Si se elabora un plan de acción sin haber definido de manera explícita las funciones y responsabilidades de los diferentes equipos de recursos humanos, se corre el riesgo de que la falta de rendición de cuentas y coordinación obstaculicen su ejecución. El Cuadro 2.4 ofrece una idea somera sobre cómo se distribuyen las responsabilidades para asuntos de recursos humanos entre solo tres de las diferentes unidades.

Cuadro 2.4. Muestra de las responsabilidades de recursos humanos en tres unidades del IMSS

Unidad

Unidad de Administración

Unidad de Personal

Unidad de Organización, Capacitación y Competitividad

Equipo

Coordinación de Adquisición de Bienes y Contratación de Servicios

Coordinación de Gestión de Recursos Humanos

Coordinación de Modernización Administrativa

Coordinación de Competitividad y Capacitación

Responsabilidad

Aprobar la selección, nombramiento y cambios en la adscripción de puestos del personal; estructurar los servicios que integran la coordinación nacional, basado en normas y políticas institucionales.

Coordinar, controlar, evaluar e informar los procesos, planes, programas, proyectos, sistemas, estrategias, mecanismos y acciones referentes a la gestión y administración de los recursos humanos del Instituto.

Verificar que, en los procedimientos de modernización administrativa, estudios, mejoras orgánicas, de gestión y regulatorias, los Órganos Descentralizados Operativos y Administrativos acaten los reglamentos y directrices expedidos respecto a la emisión y control de normas, procedimientos y métodos de trabajo específicos.

Coordinar la preparación de las necesidades de capacitación y la redacción del anteproyecto del presupuesto de capacitación para elaborar el Programa Anual de Capacitación Institucional.

Validar y autorizar programas de capacitación específicos para personal “de base” y “de confianza”.

Definir los planes y programas de selección de personal tanto para los de nuevo ingreso como para promover al personal “de base” y "de confianza” existente, para las operaciones administrativas descentralizadas y organismos reguladores, a fin de aplicar las políticas y directrices institucionales, verificando el cumplimiento.

Coordinar acciones para medir y promover mejoras en la cultura institucional.

Aprobar el Programa Anual de Capacitación Institucional para que la capacitación concuerde con la estrategia del Instituto y acate los reglamentos aplicables.

Supervisar la consecución de metas en las áreas de planeación de personal, recursos humanos y servicios para los empleados para el personal centralizado, conforme a las políticas de la Unidad de Personal.

Coordinar la realización de los estudios de eficacia institucional para las distintas unidades administrativas del Instituto, a fin de identificar áreas con oportunidades de mejora.

Aplicar medidas para la emisión de planes de capacitación para capacitación interna y documentación de respaldo.

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

Coordinar la actividad de recursos humanos en tantos departamentos refuerza la necesidad de un plan de acción bien articulado que sea acordado por los principales interesados. También significa que las responsabilidades para implementar los diversos elementos del plan de acción se deben asignar de manera inequívoca. Una rendición de cuentas clara para la ejecución del plan —expresada mediante la asignación de acciones a distintos equipos— también conducirá a un uso más eficiente de recursos. Por ejemplo, un programa de capacitación para la contratación debería coincidir con el propio programa de capacitación de la Secretaría de la Función Pública para aprovechar el programa de profesionalización de esa Secretaría y evitar duplicidades. También deberá coincidir con el Programa Anual de Capacitación Institucional elaborado por la Unidad de Organización, Capacitación y Competitividad (véase el Cuadro 2.4).

Elaborar un plan de acción de múltiples facetas para contratar, formar y retener al personal de contratación

La capacitación, sin embargo, es solo una parte de la “vida laboral” y de la actividad coordinada que se requiere para asegurar que el personal esté bien capacitado, involucrado y sea eficaz. Los marcos de competencias, perfiles de puestos, sistemas de certificación y la capacitación deberían centrarse, sin excepción, en ofrecer a los funcionarios responsables de la contratación pública opciones profesionales atractivas, competitivas y basadas en méritos.

Esta sección se divide en los distintos elementos de la “vida laboral” para evaluar iniciativas en cada uno de ellos y sugerir áreas para mejorar.

Procesos de reclutamiento

Para aumentar su eficacia, los sistemas de contratación pública deben atraer a personas motivadas y competentes. La contratación pública es una profesión multidisciplinaria que exige, entre otras cosas, conocimientos sobre leyes, economía, administración pública, contabilidad, gestión y comercialización. Estas habilidades interdisciplinarias se requieren cada vez más, en vista de la creciente complejidad de los procesos de contratación pública y el cambio a una contratación estratégica.

Los procesos de reclutamiento eficaces no solo identificarán candidatos idóneos fuera de la institución, sino que también aumentarán la participación de los solicitantes internos. Al mostrar su compromiso con procesos abiertos, imparciales y transparentes que recluten y contraten personas para cargos con base en sus méritos, el IMSS motivaría al personal interno, reduciendo así las tasas de rotación.

De acuerdo con las prácticas actuales de reclutamiento, la contratación se hace de forma centralizada, lo que incluye el reclutamiento de personas en las delegaciones. La evaluación de los empleados se basa en varios factores, entre ellos el uso del análisis de voz para valorar las respuestas en una entrevista telefónica sobre integridad. Sin embargo, actualmente el proceso de evaluación no juzga el nivel de habilidades técnicas de un candidato y se basa en el desempeño durante la entrevista en vez de hacerlo por medio de un examen.

Un proceso de evaluación más equilibrado y diverso, que incluya el componente de habilidades técnicas o situaciones de representación de papeles centrados en la negociación o en habilidades para interactuar con las partes interesadas, podría conducir al nombramiento de candidatos más adecuados para los diversos conjuntos de habilidades que se exigen a los especialistas en contratación. También es menos probable que un proceso de evaluación más amplio discrimine a las personas con formación técnica que soliciten cargos de gestión administrativa por primera vez.

Programas de capacitación

En México, las responsabilidades de los programas de capacitación en materia de contratación recaen en varias entidades y se basan en objetivos distintos. En el ámbito federal, la Secretaría de la Función Pública (SFP) es responsable de establecer directrices para las responsabilidades de los servidores públicos respecto a la contratación pública.

La SFP imparte capacitación gratuita a los servidores públicos de la administración pública federal para apoyarlos en el ejercicio eficaz de sus atribuciones. El Cuadro 2.5 resume el programa de capacitación, que combina temas sobre contratación general con el uso y administración de acuerdos marco formulados de manera central.

Cuadro 2.5. Cursos de capacitación de la SFP relacionados con la contratación

Cursos sobre adquisición, arrendamiento y servicios

Cursos sobre obras públicas y servicios relacionados con las mismas

Cursos generales

Mejores prácticas en contratación pública

Curso básico de CompraNet

Específicos

Los testigos sociales en los procedimientos de contratación pública

Disposiciones aplicables a contratos financiados con créditos externos

Investigación de mercado en la LAASSP

Investigación de mercado para obras públicas

Uso de contratos marco

Contratación de obras públicas bajo la condición de pago a precio alzado

Contrataciones consolidadas

Contratación de obras públicas bajo la condición de pago a precios unitarios

Criterios para la evaluación de propuestas en la LAASSP

Mecanismos de evaluación de propuestas para obras públicas

Modificación de contratos en la LAASSP

Modificación de contratos en la ley de obras públicas

Ofertas subsecuentes de descuento

Gestión de contratos bajo la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas

Taller de herramientas económicas aplicadas a las contrataciones públicas

Revisión de costos indirectos y del financiamiento en los Precios Unitarios.

En video

Contrataciones consolidadas

Uso de contratos marco

Importancia de la promoción de las buenas prácticas en contrataciones públicas para la mejora de la gestión pública

Iniciativa global de contrataciones: la obtención de valor en las obras públicas y en los procedimientos de contratación de infraestructura

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP)

Metodología para la investigación de mercado

Estrategias de contratación pública

Fuente: Información proporcionada por la SFP.

Actualmente, la capacitación en el IMSS se imparte según las necesidades y, por lo general, se destina al personal directivo, al sindicalizado o como inducción para los de nuevo ingreso. La capacitación se centra en temas específicos, por ejemplo, apoyar la implementación de un nuevo sistema de información. Los usuarios de CompraNet (el sistema nacional de compras electrónicas de México, véase el capítulo 3) también reciben capacitación para aprender a utilizarlo. Sin embargo, la capacitación general en contratación solo se impartió a cohortes limitadas de personal. En 2016, únicamente 80 empleados recibieron capacitación en temas específicos de contratación, que se centró en las leyes de adquisiciones. El curso fue presencial, se coordinó en forma centralizada y se impartió en la Ciudad de México. Constó de sesiones de cuatro horas por día, tres veces a la semana, durante un mes.

Además de la capacitación mencionada, en 2014 se inició un curso de profesionalización del cual egresaron 13 personas con un Diploma de Desarrollo de Competencias para la Contratación Pública, luego de un programa de capacitación de tres años. El curso estuvo destinado a “directores generales, directores, comisionados responsables de supervisar a los auditores, administradores, consultores, gerentes y directores en el sector público”, y estuvo integrado por 4 módulos de 32 horas cada uno.

Según una investigación de McKinsey, las organizaciones ahora optan por centrar el gasto que dedican al fortalecimiento de la capacidad tanto en cargos funcionales como en los empleados de “atención directa” (McKinsey & Company, 2015[22]). Aunque es obvio que se sigue privilegiando la capacitación para desarrollar el liderazgo de los puestos directivos, la capacitación técnica en adquisiciones se debería concentrar más en la mayoría del personal que participa en las actividades de contratación como parte de su función diaria.

La composición del personal de contratación del IMSS no se presta, necesariamente, a una capacitación que se pueda administrar y ubicar en forma centralizada: 72 empleados en el ámbito central y 300 empleados en el ámbito local. Eso no incluye a personas en Posiciones de Vulnerabilidad Operativa, que en 2016 fueron 1 038 (de las cuales solo estaban ocupadas 870 plazas). Aunque esos empleados realizan la mayor parte de la actividad de compras, generalmente no se les invita a los cursos de capacitación. Aunque identificar al personal que interviene de modo directo en la actividad de compras sería un objetivo que valdría la pena, el costo de impartir capacitación a una fuerza laboral enorme y dispersa geográficamente es alto. Los métodos tradicionales implican contratar a terceros para que impartan cursos presenciales en diferentes regiones.

Sin embargo, métodos como el aprendizaje electrónico se utilizan cada vez más para capacitar a un público mayor de manera económica, mientras se hace el seguimiento del avance de los participantes (OECD, 2016[21]). El uso de ese método de capacitación ampliaría el acceso a los cursos a otras personas, además de la cohorte que actualmente tiene oportunidad de participar, e inducirían a una profesionalización más amplia del personal de contratación del IMSS.

Aparte del aprendizaje electrónico, hay otros métodos y formatos de capacitación, gran parte de los cuales son menos caros e igual de eficaces que los cursos de capacitación presencial en las unidades descentralizadas. Esos nuevos métodos incluyen la enseñanza particular formal e informal, ejercicio de aprendizaje móvil (es decir, podcasts, videos, material de apoyo para el trabajo), programas externos de aprendizaje empírico (es decir, fábricas modelo u oficinas), observación del trabajo (posiblemente con personal médico del IMSS), alianzas y redes, y programas de aprendizaje a distancia. Es probable que los distintos métodos de capacitación también tengan diferentes niveles de eficacia, según el tema que se imparta.

Al llevar a cabo la misión de investigación, el programa de capacitación para 2017 no había sido aprobado, pero se propuso impartir cursos sobre transparencia y aplicar los aspectos jurídicos de la contratación relacionados con el combate a la corrupción (Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas). Aunque el personal de contratación del IMSS a menudo enfrenta estos temas, un enfoque más adaptado a una capacitación que concuerde con cargos específicos generaría eficiencias adicionales. Esto se puede hacer mediante el proceso de evaluación de necesidades antes mencionado para centrarse en las deficiencias de habilidades identificadas en todo el personal, o permitiendo que los gerentes formulen programas de capacitación basados en los requerimientos de desarrollo de sus empleados o equipos.

El programa de capacitación puede ser una mezcla de temas, métodos y fuentes. Por ejemplo, el IMSS se ha asociado con otras instituciones para impartir cursos sobre los fundamentos de la contratación. Este curso permitiría que las personas encargadas de la contratación pública de diferentes instituciones que se encuentran en las primeras etapas de su carrera en este campo intercambien experiencias, mientras que las instituciones comparten los costos de la capacitación. Brindar opciones al personal y los gerentes permitirá que los cursos de capacitación y otras oportunidades de aprendizaje se integren en planes de desarrollo individualizados que se adapten para cada empleado.

Gestión del desempeño y planeación de la sucesión

El estudio anterior identificó la implementación de un sistema de gestión del desempeño como un producto importante del programa de mejora (OCDE, 2014[5]). Ese sistema se puso en marcha en 2015. Sin embargo, para los funcionarios de contratación las revisiones de desempeño priorizan en gran medida las aptitudes interpersonales y no cubren las habilidades técnicas ni específicas para la contratación. Sin duda, esto se reduce a que, como se señaló antes, no hay ningún conjunto acordado de competencias específicas para la contratación ni un perfil de puestos reconocido para la gran mayoría de los empleados encargados de contratación del IMSS.

Empezar a medir formalmente el desempeño de los empleados aporta gran cantidad de datos sobre la gestión de recursos humanos. Esto se puede utilizar para varias actividades, incluida la planeación del personal (hacer el seguimiento y medir la satisfacción, compromiso y retención de empleados); evaluar la gestión del desempeño y el éxito de los programas de capacitación, y compartir de manera transparente el progreso del desempeño con los empleados. La Gráfica 2.4 muestra cómo se utilizan estos datos en la actualidad en los países de la OCDE.

Gráfica 2.4. Uso de datos sobre la gestión de recursos humanos en los países de la OCDE
picture

Fuente: (OECD, 2017[23])

Como ya se señaló, se debe formular un conjunto de objetivos mensurables para supervisar el éxito de la estrategia de contratación del IMSS para crear “personal de compras muy motivado, profesional y certificado, así como una infraestructura orgánica que reglamente y opere el proceso de suministro con eficiencia, transparencia y eficacia, que procuren maximizar constantemente los beneficios de toda la cadena de valor, con un amplio sentido de responsabilidad social que asegure que el IMSS es una institución sostenible” (véase Cuadro 2.2). Estos objetivos se pueden trasladar luego de un nivel institucional a uno individual, de modo que se aliente a los empleados a ejecutar la estrategia al incluir objetivos de desempeño pertinentes en sus acuerdos de desempeño individual o planes de desarrollo. La Gráfica 2.5 ilustra cómo estos objetivos pueden “fluir en cascada” en la institución, al utilizar el ejemplo de reducción de la huella de carbono del IMSS.

Gráfica 2.5. Cómo fluyen los objetivos del nivel institucional al individual
picture

Fuente: Análisis del autor basado en información proporcionada por el IMSS.

Al hacer coincidir las estrategias, objetivos y competencias, el IMSS puede asegurar que el personal tenga los incentivos para cumplir con los objetivos generales del Instituto, así como garantizar que las prácticas y políticas de recursos humanos doten a los funcionarios de las habilidades y la motivación necesarias para cumplir esos objetivos.

Como parte de un sistema de gestión del desempeño, se debe alentar a las personas en el IMSS para que se desarrollen y progresen en la institución. Esto puede llevar a identificar de manera sistematizada a personas con posibilidades de progresar hacia puestos directivos si reciben la capacitación necesaria y oportunidades de desarrollo. La evolución de empleados de nivel inferior a puestos directivos en el IMSS es una oportunidad importante para reducir los costos de contratación y crear una reserva de personal que ha adquirido conocimientos sobre el IMSS desde los niveles más bajos de la institución. Un compromiso evidente con el planeamiento de la sucesión también puede asegurar al personal que hay oportunidades para ascender de categoría dentro de la institución.

Propuestas de acción

El IMSS debe corregir las deficiencias sistémicas reanudando los trabajos para elaborar una estrategia de desarrollo de capacidades para la contratación. Esto aprovecharía el trabajo ya efectuado para centralizar las actividades de contratación y sería una inversión a largo plazo que valdría la pena, con beneficios tangibles que superarían en gran medida los costos de su aplicación. Sin embargo, este programa se debe concebir con una perspectiva de largo plazo y no como una iniciativa aislada. Para lograrlo, el IMSS debe hacer coincidir el programa de desarrollo de capacidades para la contratación con los objetivos de la institución. Los pasos específicos necesarios incluyen:

Formular una estrategia de desarrollo de capacidades diseñada para apoyar la consecución de los objetivos institucionales del IMSS

  • Concebir la estrategia de desarrollo de capacidades en torno a la función de contratación como una herramienta estratégica para la prestación de servicios públicos.

  • Conectar la función de los especialistas en contratación con la contención de costos y detonar la innovación.

  • Identificar de manera expresa los beneficios que se pueden esperar del desarrollo de capacidades para la contratación a fin de asegurar la inversión necesaria para implementar la estrategia.

  • Describir cómo se lograrán los objetivos y beneficios y cómo se supervisará el progreso, asegurando vínculos claros con la visión del Instituto para la contratación estratégica.

Establecer un modelo integral de competencias que enumere las diversas habilidades requeridas, se ajuste a la función estratégica de la contratación y defina una trayectoria profesional en la institución

  • Agrupar las competencias requeridas en distintos niveles de la institución.

  • Proporcionar ejemplos conductuales que muestren al personal cómo pueden expresar las habilidades requeridas.

  • Incluir los conjuntos de habilidades técnicas, prácticas y estratégicas que permitan a los especialistas en contratación realizar su trabajo de manera eficaz.

  • Centrar los marcos de competencias, perfiles de puestos, sistemas de certificación y las capacitaciones en ofrecer opciones profesionales atractivas, competitivas y basadas en méritos a los funcionarios responsables de la contratación pública.

Elaborar un plan de acción específico para desarrollar capacidades con funciones y responsabilidades explícitas

  • Asegurarse de que el plan de acción considere toda la vida laboral para garantizar que las capacidades se adquieran, mantengan y reconozcan desde el reclutamiento en adelante. Esto se puede lograr al hacer que los perfiles de puestos, los criterios de selección de reclutamiento y los acuerdos de desempeño coincidan con un modelo de competencias común.

  • Hacer un análisis de alto nivel de las capacidades en una muestra representativa de personal del IMSS.

  • Asegurarse de que el plan de acción describa con claridad las funciones y responsabilidades de diversos equipos de recursos humanos y de otros actores para maximizar el rendimiento de la inversión.

  • Incluir todo objetivo pertinente (y alcanzable) en los acuerdos de desempeño de los empleados para incentivar el desempeño.

  • Hacer un compromiso evidente con el planeamiento de la sucesión a fin de asegurar al personal que hay oportunidades para ascender de categoría en la institución.

Bibliografía

[17] Civil Service and The Rt Hon Lord Maude of Horsham (2012), Civil Service competency framework, https://www.gov.uk/government/publications/civil-service-competency-framework (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[13] Deloitte (2017), “Growth: the cost and digital imperative The Deloitte Global Chief Procurement Officer Survey 2017”, http://www.deloitte.co.uk/cposurvey2017 (consultado el 8 de septiembre de 2017).

[19] Draganidis, F. y G. Mentzas (2006), “Competency based management: a review of systems and approaches”, Information Management & Computer Security, vol. 14/1, pp. 51-64, http://dx.doi.org/10.1108/09685220610648373.

[14] European Commission (2017), Commission Recommendation on the professionalisation of public procurement: Building an architecture for the professionalisation of public procurement, http://ec.europa.eu/docsroom/documents/25614 (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[1] IMSS (2016), Acerca del IMSS, http://www.imss.gob.mx/conoce-al-imss (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[7] KPMG (2012), “The Power of Procurement: A global survey of Procurement functions”, https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/pdf/2012/07/the-power-of-procurement-a-global-survey-of-procurement-functions.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[22] McKinsey & Company (2015), Building capabilities for performance, https://www.mckinsey.com/business-functions/organization/our-insights/building-capabilities-for-performance (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[6] McLinden, D. et al. (2010), “Evaluating the future value of educational interventions in a health care setting”, Performance Improvement Quarterly, vol. 22/4, pp. 121-130, http://dx.doi.org/10.1002/piq.20071.

[8] Milich, V. (2014), A key driver of employee engagement, Hay Group, http://blog.haygroup.com/a-key-driver-of-employee-engagement/ (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[11] Mitchell, T. et al. (2001), “How to keep your best employees: Developing an effective retention policy”, http://www.csus.edu/indiv/s/sablynskic/documents/keepingyourbest_000.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[5] OCDE (2014), Estudio sobre la contratación pública del Instituto Mexicano del Seguro Social: Aumentar la eficiencia e integridad para una mejor asistencia médica, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200364-es.

[4] OCDE (2015), “OCDE Recomendación del consejo sobre contratación pública”, https://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf (consultado el 14 de septiembre de 2017).

[12] OECD (2015), The Future of Productivity, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264248533-en.

[2] OCDE (2016), Panorama de las Administraciones Públicas 2015, INAP, Madrid, http://dx.doi.org/10.1787/9789264262072-es.

[3] OECD (2016), Roadmap: How to Elaborate a Procurement Capacity Strategy, http://www.oecd.org/governance/ethics/Roadmap-Procurement-Capacity-Strategy.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[20] OECD (2016), “Preventing Corruption in Public Procurement”, http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[21] OECD (2016), “Developing Administrative Capacity for Public Procurement in the Slovak Republic: A Training Action Plan for 2016 - 2019”, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/capacity-public-procurement-slovak-republic-training.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[16] OCDE (2017), Estudio sobre las contrataciones públicas de PEMEX: Adaptándose al cambio en la industria petrolera, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264278615-es.

[23] OECD (2017), Government at a Glance - 2017 edition, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GOV_2017 (consultado el 11 de septiembre de 2017).

[15] PwC: Public Sector Research Centre (2007), “The road ahead for public service delivery”, https://www.pwc.com/gx/en/psrc/pdf/the_road_ahead_for_public_service_delivery.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[10] Rayton, B. et al. (2012), “THE EVIDENCE: Employee Engagement Task Force - Nailing the evidence workgroup”, http://engageforsuccess.org/wp-content/uploads/2015/09/The-Evidence.pdf (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[18] Secretaría de la Función Pública (2015), 8 Acciones ejecutivas para prevenir la corrupción y evitar posibles conflictos de interés | Secretaría de la Función Pública | Gobierno | gob.mx, https://www.gob.mx/sfp/acciones-y-programas/acciones-ejecutivas-para-prevenir-la-corrupcion-y-evitar-posibles-conflictos-de-interes (consultado el 9 de noviembre de 2017).

[9] Young, S. (2014), What are the top drivers of employee attraction, retention and sustainable engagement?, WillisTowersWatson, https://www.towerswatson.com/en-GB/Insights/Newsletters/Europe/HR-matters/2014/12/What-are-the-top-drivers-of-employee-attraction-retention-and-sustainable-engagement (consultado el 9 de noviembre de 2017).

Nota

← 1. 1 EUR = MXN 21.0697.