Capítulo 2. Modernizar CompraNet para convertirlo en un sistema que sirva a todas las partes interesadas

Para garantizar que la actividad de contratación pública sea eficiente, eficaz, transparente y responsable, en todos los países de la OCDE se usan sistemas de contratación electrónica. Para cerciorar que el sistema de contratación electrónica aporte los beneficios previstos, es imprescindible incorporar el rediseño de sistemas en un enfoque más amplio a la reforma. Esto implica identificar los mecanismos de apoyo (como la legislación, las políticas, la formación y la infraestructura) que se requieren para que el sistema rinda buenos resultados. En este capítulo se miden el alcance, la funcionalidad y la aplicación de CompraNet por parte de los usuarios en comparación con las tendencias mundiales de contratación electrónica, con miras a desarrollar un sistema que cubra las necesidades específicas de diferentes usuarios, incremente la competencia y entregue valor por el dinero.

  

Durante los últimos 15 a 20 años, el impulso inicial para poner en marcha sistemas de contratación electrónica en los países de la OCDE se dirigió a desarrollar sistemas centralizados en los que se publique información sobre la contratación pública. Como resultado, el principal interés de los países miembro durante este periodo ha sido el de desarrollar sistemas nacionales que cubran los aspectos centrales del proceso de contratación para todo el gobierno, es decir desde la convocatoria para la licitación hasta la adjudicación de un contrato; ello permite que las autoridades contratantes gestionen el resto del proceso mediante sistemas y procesos independientes (OECD, 2016[1]).

El interés en la inversión en sistemas de contratación electrónica cambió paulatinamente de este propósito original hacia el desarrollo de sistemas que ayuden a incrementar la eficiencia y la eficacia de las prácticas de contratación pública. La siguiente etapa del desarrollo de sistemas de contratación electrónica probablemente se centre en los avances en las siguientes áreas, conforme al enfoque promovido por la OCDE y la Comisión Europea:

  • Aprovechar oportunidades para aumentar la eficiencia y la estandarización al ampliar el sistema de contratación electrónica de modo que cubra todo el ciclo de contratación pública;

  • Integrar el sistema con otras plataformas tecnológicas de gobierno electrónico (como gestión de finanzas públicas, procesos de elaboración de presupuestos y prestación de servicios), con el fin de optimizar los recursos públicos por medio de una mejor transmisión de información, la automatización de procesos y una mayor rendición de cuentas.

Si bien CompraNet cuenta con la capacidad de operar algunas de las características requeridas de los sistemas modernos de contratación electrónica, aún no sustenta la plena gestión digital del ciclo de contratación pública. Hasta ahora, el sistema solo cubre aquellos aspectos del ciclo relacionados con la publicación de la documentación de licitación, la presentación de ofertas y la adjudicación de contratos. Sin embargo, con el tiempo la Secretaría de la Función Pública (SFP) ha intentado ampliar su rango de acción para incluir procesos adicionales del ciclo de contratación pública.

Ahora bien, el sistema actual afronta varios retos para garantizar el apego constante, sistematizado y transparente a la legislación sobre contratación. Estos temas son resultado no solo de debilidades en el sistema, sino de inconsistencias en los procesos utilizados por las autoridades contratantes y desigualdades en las capacidades de la fuerza de trabajo de contratación pública de México.

Reforzar el papel de CompraNet en la habilitación de la reforma de contratación pública

Es recomendable que la SFP armonice la contratación electrónica con un programa general de reforma

Al poner en marcha un sistema de contratación electrónica es posible encontrar diversas dificultades. En principio, el sistema tendrá que formar parte de un programa multifacético en colaboración con otros aspectos de la reforma de contratación (como los entornos jurídico y de política, y el desarrollo del sector privado). Esto requiere una estrategia de contratación electrónica adecuada para el entorno económico y que aporte bases sólidas para la propia plataforma.

Durante la misión de investigación de la OCDE, quedó claro que las partes interesadas plantearon problemas de contratación pública que iban más allá de los requisitos técnicos y de funcionalidad de CompraNet. Además de poner en práctica las recomendaciones relacionadas con los cambios y mejoras al sistema, la SFP podría identificar maneras de superar otros obstáculos a la operación eficaz del proceso, incluidos los retos siguientes:

  • Los funcionarios de contratación no cumplen las directrices establecidas para las adquisiciones y no siempre descargan la información requerida: bien sea por falta de capacidad al trabajar con CompraNet o por no contar con suficiente capacidad en contratación en general, los funcionarios del área podrían precisar apoyo y orientación adicionales para cumplir eficazmente con su función. Esto puede relacionarse con el uso del sistema o con la aplicación de procesos, políticas o leyes de contratación pública.

  • Las excepciones a las leyes de contratación pública quizá no se apliquen sistemáticamente: en algunos casos la autoridad contratante puede de manera legítima abstenerse de realizar un proceso de licitación abierta, como en los casos de urgencia en el que los productos y servicios se requieren dentro de un estrecho marco de tiempo o donde puede demostrarse que es un solo proveedor quien tiene disponibles los productos o servicios. No obstante, el personal que opera los procesos de contratación pública no siempre cumple con las políticas relativas a la selección de procedimientos de contratación pública. De acuerdo con la SFP, a 2017, 68% de los contratos se adjudicaban directamente (lo que representa 25% de los fondos públicos asignados por contratación), en tanto que solo 18% de los contratos se gestionaron mediante un proceso de licitación pública (lo cual representa 64% del valor monetario). Por consiguiente, un gran número de transacciones de bajo valor no están sujetas a procedimientos competitivos.

  • El formato de la documentación de licitación varía mucho: variaciones importantes en la documentación de licitación puede requerir tiempo y esfuerzo adicionales por parte de las autoridades contratantes, las empresas que responden a las licitaciones y las instituciones que supervisan o los “testigos sociales”.1 Optar por la estandarización no solo permitirá que los practicantes de contratación y las empresas elaboren los documentos con mayor eficiencia, sino también ayudará a agilizar los requisitos en todo el gobierno, entre ellos las condiciones de los contratos, las especificaciones generales y los requisitos para presentar informes. Estandarizar los contratos también facilitará el análisis de la información de contratación pública, al armonizar las variables entre todos los procesos de contratación pública.

Las respuestas a la Encuesta en Compras Públicas de la OECD de 2016 sugieren que los principales retos enfrentados por las autoridades contratantes en los países de la OCDE al utilizar sistemas electrónicos de contratación son los siguientes: una cultura organizacional que no es tan innovadora como podría serlo (57%); conocimientos y competencias de TIC limitados (40%) y limitada familiaridad con las oportunidades económicas que los sistemas de contratación electrónica pueden ofrecer (37%).

Gráfica ‎2.1. Retos que afrontan las autoridades contratantes de los países de la OCDE al utilizar la contratación electrónica
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Fuente: (OECD, 2016[1]).

El cambio tecnológico debe formar parte de una estrategia integral que elimine obstáculos para el sistema electrónico de contratación. Sin las reformas respectivas, podrían no alcanzarse los beneficios esperados. Las ventajas aportadas por la contratación electrónica suelen emanar de una gestión más fuerte y una coordinación facilitada por la tecnología, más que de la tecnología per se (Asian Development Bank, 2013[2]).

Según un estudio efectuado por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo sobre la instauración de diversas soluciones de contratación electrónica, los siguientes cinco pilares son los elementos esenciales de una estrategia de contratación electrónica:

  • Gobierno y liderazgo institucional: El gobierno establece la visión de lo que se aspira a lograr; por tanto, la implementación operativa debe quedar en manos o ser coordinada por una sola entidad, para así lograr la afinidad de normas y enfoques.

  • Gestión, legislación, regulación y política: La contratación electrónica es más un sistema de negocios que uno tecnológico y, para ser eficaz, requiere marcos legislativos y de gestión fuertes. Los cambios al sistema electrónico de contratación resultarán en modificaciones a los procesos y las políticas relacionados con la contratación pública, incluidos regímenes enmendados de auditoría y de cumplimiento, así como una información de gestión mejorada sobre todos los aspectos de la contratación. Estos cambios deben entenderse y prepararse antes de realizar modificación alguna al sistema.

  • Activación del sector privado: Al elaborar una estrategia de contratación electrónica y para asegurar su eficacia tanto en lo relativo a la oferta como a la demanda, hay que tomar en cuenta y consultar al sector privado. Cualquier estrategia de participación deberá considerar cómo comunicarse con el ámbito empresarial para justificar los cambios del sistema y preparar a los usuarios para los cambios de funcionalidad.

  • Infraestructura y servicios web: El éxito de un sistema electrónico de contratación pública depende del grado en el cual todos los practicantes de la contratación gubernamental y todos los proveedores existentes y potenciales del gobierno tengan acceso a él. Además, una estrategia de contratación electrónica debe estar sostenida por otras prácticas de gestión de las tecnologías de la información, como la gestión de datos, la gestión de seguridad y la gestión de acceso.

  • Funcionalidad y normas: El nivel de funcionalidad requerido dependerá de los tipos de transacciones de contratación pública para los cuales se utiliza el sistema (a la inversa, cuanto más compleja sea la transacción, más sencillos serán los requisitos del sistema). La selección de normas técnicas abiertas o patentadas es una decisión compleja que implica muchos factores.

Gráfica ‎2.2. Facetas de una estrategia de contratación electrónica
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Fuente: (EBRD; UNCITRAL, 2015[3]).

La contratación electrónica puede desempeñar una función importante en la reforma a las contrataciones públicas, pero no necesariamente corregirá una práctica de contratación pública deficiente y quizá no solucione los problemas subyacentes en las operaciones de contratación pública. Las malas prácticas se pueden perpetuar fácilmente con la contratación electrónica (OECD, 2011[4]) y, establecer un sistema de este tipo, no garantiza que los procesos sean abiertos, equitativos y adecuados a las necesidades de cada operación de contratación, así como tampoco elimina la necesidad de cerciorarse que los practicantes estén bien entrenados, estén capacitados y actúen con integridad.

Diferentes países han adoptan varios métodos, pero los objetivos fundamentales son similares y coinciden con las prioridades de gobernanza pública.

Recuadro ‎2.1. Una estrategia integral de contratación electrónica en Eslovaquia

En Eslovaquia se identificaron cuatro objetivos para desarrollar una estrategia específica para el uso e implementación del sistema nacional de contratación electrónica:

  • Reducir el gasto público

  • Aumentar la transparencia

  • Promover la competencia equitativa

  • Simplificar y acelerar el proceso de contratación pública

Para alcanzar estos objetivos de manera sostenible quedó claro que sería necesario apoyar las actividades relacionadas con la plataforma electrónica en sí con otras iniciativas. Se evaluó cada acción respecto de las dimensiones del sistema de contratación pública que resultarían afectadas, entre las opciones siguientes:

  • Gobernanza (las personas y la organización)

  • Tecnología

  • Procesos

  • Legislación

Este enfoque garantizaba que se tomarían en cuenta consideraciones más amplias por cada cambio que se requiriera dentro del sistema.

Fuente: (OECD, 2017[5]).

Modernizar CompraNet y realizar en paralelo reformas de gobierno electrónico puede dar lugar a un sistema plenamente transaccional que abarque desde la contratación hasta al pago

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública invita a los países miembros de la Organización a “emplear desarrollos recientes de tecnología digital que admitan soluciones integradas de contratación electrónica que abarquen el ciclo de contratación pública”. Mejorar la contratación electrónica en los sectores público y privado puede ser el primer paso hacia sistemas más integrados. Esta transición probablemente requeriría una inversión importante y deberá contemplarse como un objetivo a largo plazo.

Gráfica ‎2.3. Ilustración de la evolución de la tecnología en la contratación pública con el paso del tiempo
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Fuente: (United Nations, 2006[6]).

El ámbito de acción de CompraNet se limita a actividades relacionadas con la publicación de documentación de licitación por parte de entidades gubernamentales, la gestión de aclaración de dudas, la entrega de ofertas y la adjudicación de contratos. En México, al igual que en la mayoría de los países de la OCDE, los objetivos originales de la contratación electrónica eran aumentar la transparencia y el acceso a oportunidades de licitación para empresas nacionales e internacionales. Por tal razón, un enfoque común en los países de la OCDE desde el origen de la contratación pública electrónica ha sido desarrollar soluciones basadas en la red independientes de los sistemas utilizados por las autoridades contratantes. Las plataformas centrales basadas en la web con poca integración son una alternativa menos costosa que un sistema integrado con los sistemas de pago de las autoridades contratantes.

Gráfica ‎2.4. Comparación del ámbito de acción de CompraNet ante los sistemas de las autoridades contratantes
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Fuente: Información proporcionada por cortesía de la SFP.

Con los resultados del cuestionario aplicado en 2016 a los países de la OCDE, resulta evidente que la mayoría de los sistemas centrales de contratación electrónica aún se concentran en los pasos principales del proceso de contratación pública. Solo en un pequeño número de países abarcan las etapas posteriores, como el pedido electrónico (seis países), la facturación electrónica (ocho países) y la gestión de contratos (cinco países).

Gráfica ‎2.5. Funciones de los sistemas de contratación electrónica en los países de la OCDE
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Fuente: (OECD, 2016 [1]).

La contratación pública ha evolucionado gracias a los avances que los desarrollos tecnológicos han hecho posibles. Lo que antes era una función sobre papel ahora puede digitalizarse en gran medida. El siguiente paso en los países de la OCDE que aún no lo han hecho será la integración vertical (es decir, la integración de la plataforma central de licitación con los sistemas de gestión de contratos o finanzas de las autoridades contratantes), lo cual generará un sistema de contratación pública totalmente integrado y de punta a punta.

Gráfica ‎2.6. Integración horizontal versus integración vertical
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Además de la eficacia que puede lograrse con un proceso de contratación electrónica más integrado y de punta a punta, la integración también permitiría al gobierno mexicano:

  • Recabar información sobre el gasto gubernamental para documentar la política económica y de contratación

  • Vigilar más de cerca el cumplimiento de los contratos gubernamentales por parte del proveedor

  • Establecer herramientas centralizadas, como un Módulo de Gestión de Contratos, para desarrollar la capacidad de gestión de contratos

  • Garantizar una mayor integridad en la etapa del ciclo posterior a la contratación

El sistema de contratación electrónica KONEPS de Corea, ejemplo de una plataforma electrónica integrada para la contratación pública, ha rendido beneficios cuantificables.

Recuadro ‎2.2. El sistema integrado de contratación electrónica KONEPS de Corea

En Corea, la implementación de un sistema nacional de contratación electrónica logró importantes avances en la transparencia y la integridad de la contratación pública.

En 2002, la entidad central de contratación de Corea, Servicios de Contratación Pública (PPS), implementó un sistema integral de contratación pública de punta a punta llamado KONEPS. El sistema cubre el ciclo completo de contratación pública de manera electrónica (incluyendo un registro único, licitación, contratos, inspección y pago) y los documentos relacionados se intercambian en línea. KONEPS vincula cerca de 140 sistemas externos para compartir y recuperar cualquier información necesaria, y proporciona un servicio de ventanilla única que incluye la recopilación automática de los datos para calificar a los licitantes, la entrega del informe, la facturación electrónica y el pago electrónico. La información en el sistema se brinda sobre una base de tiempo real.

Todas las organizaciones públicas tienen el mandato de licitar públicamente por medio de KONEPS. En 2012, más de 62.7% de la contratación pública total de Corea (106 mil millones de dólares estadounidenses) se realizó por esta vía. En el KONEPS, 45 000 entidades públicas interactúan con 244 000 proveedores registrados. De acuerdo con PPS, el sistema ha impulsado la eficiencia y ha reducido de manera importante los costos de transacción. Asimismo, ha aumentado la participación en licitaciones abiertas y mejoró considerablemente la transparencia, eliminando casos de corrupción al prevenir prácticas ilícitas y actos de colusión. Por ejemplo, la Comisión de Libre Comercio de Corea dirige el BRIAS, un sistema de KONEPS automatizado que detecta estrategias de licitación sospechosas. Según la evaluación de integridad llevada a cabo por la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles de Corea, el índice de percepción de integridad de PPS mejoró de 6.8 a 8.5 (de una puntuación máxima de 10) desde el lanzamiento del KONEPS.

El que se usaran certificados electrónicos prestados era una preocupación clave, por las prácticas que facilitarían la actividad ilícita. Para mitigar este riesgo, en 2010 el PPS puso en marcha la “Licitación Electrónica con Reconocimiento de Huella Dactilar”. Con este sistema, cada usuario solo puede licitar para una empresa, utilizando una ficha biométrica de seguridad. La información dactilar se guarda exclusivamente en el expediente del proveedor en cuestión, con lo que se evita cualquier controversia respecto al almacenamiento de información biométrica personal por parte del gobierno. En julio de 2010 el sistema se aplicó en todas las licitaciones realizadas por medio del KONEPS por parte de gobiernos locales y otras organizaciones públicas que compraban productos y servicios y contrataban proyectos de construcción. En 2011, el PPS puso en práctica un nuevo servicio que permite que el proceso de licitación se realice mediante teléfonos inteligentes, utilizando fichas y aplicaciones de seguridad recién desarrolladas.

Fuente: (OECD, 2016[7]).

Quizá aún sea necesario realizar un estudio de viabilidad para un proyecto a tan gran escala como la integración multiinstitucional, con el fin de alentar a los países a hacer esa gran inversión. Los beneficios para el gobierno de contar con sistemas totalmente integrados son evidentes, aunque a menudo difíciles de cuantificar. Entre los países de la OCDE, 66% no miden la eficiencia y los ahorros generados al utilizar la contratación electrónica (OECD, 2016 [1]). Los países que han medido los ahorros suelen centrarse en el tiempo ahorrado por el aumento en la eficiencia del proceso o, como en el caso de Corea, por el monto de fondos públicos y privados ahorrado.

Recuadro ‎2.3. El sistema de integración de Corea ha reducido el costo de las transacciones de contratación pública

Con el uso compartido de datos gubernamentales y el intercambio de datos entre el KONEPS y otras bases de datos propiedad de las autoridades públicas, el KONEPS ha propiciado la eliminación de la entrega en papel de los certificados de registro y de pago de contribuciones de las empresas. En lo que se refiere a las licitaciones para obras de construcción públicas, ya no se requiere que los licitantes presenten certificados de su experiencia anterior, ya que dicha información se recaba electrónicamente a través del intercambio de datos con asociaciones de la industria de la construcción.

De acuerdo con un estudio realizado en 2009, los ahorros en costo anual de transacción facilitados por el KONEPS sumó 9.5 billones KRW (wons). De esta cantidad, se ahorraron 1.6 billones de wons (1.2 mil millones de euros) en el sector público por la baja en la mano de obra y el tiempo de procesamiento, debido a la modernización y digitalización de los procesos de trabajo. En el sector privado se ahorraron 7.9 billones de wons, sobre todo por la baja en los costos incurridos por visitar las oficinas de las entidades públicas y obtener los certificados y documentos probatorios requeridos. La disminución del trabajo y el tiempo al contar con procedimiento simplificados y estandarizados también contribuyó a los ahorros.

Fuente: (OECD, 2015[8]).

Lograr la integración de punta a punta de los procesos relacionados con la contratación pública puede también requerir la integración horizontal que implica vincular el sistema central de contratación electrónica con otros sistemas gubernamentales. Los países de la OCDE han avanzado poco en integrar sistemas de contratación pública con otras plataformas de gobierno. Según un estudio de la OCDE, 60% de los sistemas de contratación electrónica no están integrados con otras soluciones de tecnología digital de gobierno electrónico, como el control de presupuestos, los registros de empresas y contribuciones, las bases de datos de seguridad social, los sistemas financieros de pago y los sistemas de planeación de recursos empresariales (OECD, 2016[1]). Integrar las plataformas de gobierno electrónico concuerda con la Recomendación del Consejo de la OCDE en Estrategias de Gobierno Digital, ya que permite tener transparencia total del uso del uso de fondos públicos en diferentes departamentos gubernamentales (OECD, 2014[9]).

Se han emprendido esfuerzos preparativos para integrar CompraNet con el Sistema de Contabilidad y Presupuesto (SICOP) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El SICOP gestiona todos los pagos realizados por las entidades gubernamentales que implican el uso de recursos federales y guarda información sobre contratos, términos contractuales, acuerdos de modificaciones a las condiciones de los contratos, así como los montos finales pagados por productos, servicios y obras públicas. Conectar CompraNet con SICOP permitiría que el sistema de contratación electrónica dé seguimiento a cualquier proceso de contratación pública determinado, desde la etapa de asignación de presupuesto hasta el pago final de los contratos, con lo que los funcionarios de contratación pública podrán evitar duplicaciones. La información se ingresaría a un solo sistema y no a los múltiples registros de datos que ahora operan.

La interoperabilidad con otros sistemas nacionales, como la Plataforma Nacional de Transparencia y la Plataforma del Programa Nacional Anticorrupción, elevaría la capacidad del gobierno de desarrollar un panorama integral de la actividad de contratación pública. La Plataforma Nacional de Transparencia se implementó para permitir la publicación proactiva de información sobre las actividades gubernamentales en los niveles federal y subnacional en una sola plataforma. Si CompraNet pudiera comunicarse directamente con este sistema, la información sobre contratación pública ingresada en CompraNet podría ser utilizada por la Plataforma Nacional de Transparencia, evitando así ineficiencias por duplicación de gestiones y el riesgo de que se presenten inconsistencias en los datos.

De manera similar, el Programa Nacional Anticorrupción se utilizará para almacenar datos utilizados para apoyar las políticas de anticorrupción en México, entre ellas los registros de proveedores sancionados y los funcionarios públicos sancionados, así como el registro de funcionarios que realizan actividades de contratación pública.

Estos sistemas están en desarrollo y será importante que cuenten con la capacidad de intercambiar información con CompraNet. Vincular la información que contienen con CompraNet permitirá a las autoridades de todos los órdenes de gobierno combatir la corrupción de manera integral.

También está en desarrollo un programa que permitirá la interconexión entre CompraNet y los sistemas fiscales nacionales. El objetivo es identificar las empresas debidamente registradas y cumplir con las obligaciones marcadas por el Sistema de Administración Tributaria (SAT), así como identificar a empresas “fantasma” e impedirles participar en licitaciones abiertas (El Financiero, 2017[10]). Las empresas fantasma se utilizan para ganar licitaciones gubernamentales y recibir fondos públicos asignados a personas o compañías que carecen de la capacidad de ejecutar el contrato. Identificarlas y eliminarlas de los procesos de licitación reduciría el dispendio de fondos públicos.

Otras partes interesadas también saldrían beneficiadas con la interoperabilidad entre los sistemas gubernamentales. Por ejemplo, el acceso a la información sobre empresas que participan en oportunidades de licitaciones gubernamentales puede ayudar a las autoridades en materia de competencia a identificar casos de colusión en licitaciones. Al proporcionar información sobre mecanismos de subcontratación y ofertas conjuntas, CompraNet proporcionaría a las autoridades en materia de competencia mejor información sobre ciertas tendencias, como licitaciones inusualmente bajas y pautas de ofertas que indiquen colusión en posiciones inferiores de la cadena de suministro.

Recuadro ‎2.4. Integración horizontal del sistema con las finanzas nacionales en Colombia

Como parte de la transición a una nueva generación de la plataforma de contratación electrónica de Colombia, la segunda etapa del Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP II) se amplió para incorporarse en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIP). Esta conexión directa con el sistema de presentación de informes financieros aumentó en gran medida la precisión y la transparencia de los datos sobre los gastos realizados por las entidades contratantes. Integrar la información de contratación y presupuesto eliminó los riesgos de corrupción, entre ellos la separación de obligaciones financieras, ejemplos de contabilidad falsa y asignación incorrecta de costos, así como pago retrasado de facturas.

Algunas entidades gubernamentales tienen el mandato de utilizar el sistema y algunas solamente reciben incentivos para hacerlo. Con el fin de atraer a entidades (como las empresas de propiedad estatal) que no están obligadas por ley a utilizar el sistema, Colombia Compra Eficiente desarrolló un conjunto de indicadores clave de desempeño que miden precisamente el desempeño del sistema nacional de contratación pública en varias categorías. Cada medida tiene un resultado de referencia del año anterior para desarrollar objetivos en las áreas siguientes:

  • Valor por el dinero: incluye parámetros del tiempo requerido para los procesos de contratación pública y los ahorros logrados con la contratación pública

  • Integridad y transparencia en la competencia: incluye medidas del número de contratos adjudicados a nuevos proveedores y el porcentaje de contratos adjudicados mediante procesos no competitivos

  • Rendición de cuentas: incluye medidas relativas a entidades públicas que hacen uso del SECOP y el porcentaje de contratos adjudicados publicados en este

  • Gestión de riesgos: incluye una sola medida relativa al porcentaje de contratos sin modificaciones de tiempo o valor

Fuente: (OECD, 2016[11]).

Los ejemplos de Corea y Colombia, y la tendencia a alcanzar una mayor integración, sugieren la necesidad de disponer de una visión comparable para CompraNet. Integrarla con los sistemas centrales de contratación electrónica y finanzas gubernamentales sería el principal objetivo.

Un sistema amigable para el usuario que proporcione información fácilmente accesible, abierta y confiable

Las prácticas de datos abiertos podrían normalizar los datos sobre contratación pública y mejorar la rendición de cuentas

Si bien CompraNet contiene una gran cantidad de información sobre la actividad de contratación pública de México, esta no es suficientemente completa y no está disponible en formatos que puedan aumentar la rendición de cuentas. El proceso actual para lograr la transparencia y la rendición de cuentas en la contratación pública implica divulgar una buena cantidad de documentos en formatos PDF escaneados. Esto significa que las entidades de control y otras partes interesadas (por ejemplo, auditores o el público en general) tienen que invertir muchos esfuerzos y recursos para identificar actos de corrupción. Aumentar la rendición de cuentas requiere divulgar datos de alta calidad en un formato que permita a los analistas detectar tendencias y excepciones.

Recuadro ‎2.5. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública – principio sobre transparencia

II. RECOMIENDA que los Adherentes aseguren un nivel adecuado de transparencia a lo largo de todas las fases de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Fomentar un trato justo y equitativo a los potenciales proveedores aplicando el adecuado grado de transparencia en cada fase del ciclo de la contratación pública, al tiempo que dan la necesaria consideración a las legítimas necesidades de protección de los secretos comerciales, de la información exclusiva del propietario y demás cuestiones relativas a la privacidad, así como a la necesidad de evitar información que puedan utilizar partes interesadas para distorsionar la competencia en el proceso de contratación. Además, deberá exigirse a los proveedores que actúen con la debida transparencia en los procesos de subcontratación en que participen.

ii) Permitir el libre acceso, a través de un portal en Internet, a todas las partes interesadas, incluidos los potenciales proveedores nacionales y extranjeros, la sociedad civil y el público en general, a la información relativa a la contratación pública que tenga un especial vínculo con el sistema de contratación pública (por ejemplo, los marcos institucionales y las leyes y reglamentos), los procesos concretos de contratación pública que se convoquen (por ejemplo, información sobre la previsión de contratos públicos, las convocatorias o los anuncios de adjudicaciones), así como sobre la marcha del sistema de contratación pública (por ejemplo, referencias, resultados de seguimiento, etc.). De cara a su utilidad para las partes interesadas, toda información que se publique habrá de ser pertinente.

iii) Garantizar la transparencia del flujo de fondos públicos, desde el principio del procedimiento presupuestario y a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública a fin de permitir (i) que las partes interesadas conozcan las prioridades de las autoridades y el gasto que estas realizan, y (ii) que los responsables de la formulación de las políticas elaboren las necesarias estrategias para la contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[12]).

La transparencia es ampliamente reconocida como una herramienta eficaz para combatir la corrupción. De acuerdo con estudios de la OCDE, es recomendable que los países pongan en práctica sistemas de control interno y regulatorio, con el apoyo de la transparencia y la participación activa de la sociedad civil en el proceso público de toma de decisiones (OECD, 2016[13]); esto permitiría disponer de una rendición de cuentas eficaz. Sin embargo, para ser eficaces, los sistemas de transparencia y rendición de cuentas deben estar vinculados y en la divulgación de información deberá considerarse la calidad de lo que se divulga, así como su cantidad.

Recuadro ‎2.6. Vincular sistemas de rendición de cuentas y transparencia: Subsidios al Campo en México

En 2008, una coalición de organizaciones de la sociedad civil y grupos de interés instauraron una plataforma electrónica llamada Subsidios al Campo en México (Subsidios, www.subsidiosalcampo.org.mx). La coalición estableció el sitio web como una herramienta en línea para fortalecer la transparencia por medio de la divulgación de información y datos sobre subsidios agrícolas federales. El sitio web incluye también datos totales sobre subsidios por estado, municipio y región, así como a lo largo de los años y por tipo de programas.

La información se presenta de manera dinámica en la página, utilizando gráficas, figuras y mapas para facilitar la comprensión y el análisis comparativo. Según el sitio web, la iniciativa está dirigida a sistematizar información de diferentes fuentes (secretarías de Estado, entidades descentralizadas, centros de investigación y medios de comunicación). De conformidad con varias mediciones, la plataforma Subsidios ha logrado aumentar la transparencia, pero supuestos subyacentes sobre los vínculos y la interdependencia entre la transparencia y los mecanismos de rendición de cuentas, así como los actores relacionados, plantearon varias dificultades. Algunos de estos supuestos son los siguientes:

  • La información pública y accesible sería utilizada por organizaciones de la sociedad civil y por los ciudadanos para exigir acción por parte del gobierno.

  • Los actores clave relacionados con la rendición de cuentas y participantes en la política agrícola responderían a las demandas de los ciudadanos y emplearían la información para mejorar las funciones de control.

  • El poder Ejecutivo, incluida la Secretaría de Agricultura, sería corresponsable de las conclusiones y recomendaciones de las entidades de control, lo cual generaría reformas a las políticas respectivas.

En el caso de Subsidios, en términos generales, el portal electrónico fue un éxito, pero los principales usuarios de los datos no contaron con los incentivos o la capacidad para utilizarlos. Los obstáculos tradicionales a las políticas de transparencia en línea incluyen también barreras al acceso a la información y resistencia a la divulgación por parte de entidades gubernamentales (Shkabatur, 2012[14]). Las barreras al acceso a la información implican no solo la divulgación de información (cantidad), sino también la manera en la que esta se divulga (calidad) y si el público o los actores de la rendición de cuentas pueden analizarla y entenderla.

Los supuestos en el caso de la plataforma Subsidios ilustran la importante relación entre las iniciativas de transparencia y los mecanismos de rendición de cuentas. Los sistemas de transparencia dependen de dichos mecanismos para alcanzar ciertos resultados y viceversa. Como lo demuestran los supuestos en el caso de Subsidios, para que las iniciativas de transparencia influyan en el cambio de políticas, es necesario que los actores del sistema de rendición de cuentas se responsabilicen de ellas.

Fuente: (Cejudo, 2012[15]); (Shkabatur, 2012[14]); (Subsidios al Campo, 2017[16]).

En fecha reciente la SFP encabezó la promoción de la agenda anticorrupción de México. En marzo de 2017, el gobierno federal de México estableció la Alianza para las contrataciones abiertas, que reúne a partes interesadas de los sectores público y privado, con el objetivo de adoptar el Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas (EDCA) para todos los contratos modelo de adquisiciones gubernamentales en los niveles central y local (Coordinación de Estrategia Digital Nacional (National Digital Strategy Coordination), 2017[17]). Se espera que la adopción del EDCA cause un efecto directo sobre el trabajo realizado en CompraNet. El EDCA facilita la publicación estructurada de los datos de todas las etapas del proceso de contratación pública: planeación, licitación, adjudicación, contratación e implementación.

Si bien el gobierno mexicano acordó implementar el EDCA, la información actualmente publicada en CompraNet no proporciona “datos compartibles, reutilizables y legibles por máquina”, como lo requiere el EDCA. El estado actual de los datos de CompraNet no permite realizar con facilidad un análisis completo de las actividades de contratación pública, puesto que:

  • Ya que las respuestas a la licitación a menudo se entregan en copia impresa, los datos se cargan escaneando documentos en formato PDF, los cuales no se leen con facilidad; esto dificulta la extracción de campos de datos en forma estandarizada.

  • Actualmente no se utiliza la función para firmas electrónicas, por lo que no es posible integrar los contratos en el sistema en formato de datos abiertos.

  • El gran número de campos abiertos dificulta la búsqueda y el ingreso de datos en forma estandarizada.

  • La falta de cumplimiento de las convenciones de asignación de nombres y los estándares de referencia acordados reducen la calidad y la búsqueda de datos en CompraNet. Esto dificulta su enlace con datos o procesos de otros sistemas gubernamentales.

Al desarrollar un enfoque a la implementación del EDCA, conviene considerar qué información no deberá ponerse a disposición del público. Además de los requisitos de privacidad de los datos, hay límites a la eficacia de la transparencia total respecto a la información sobre licitaciones. De acuerdo con el Grupo de Trabajo sobre Competencia de la OCDE, “la transparencia total sobre el proceso de contratación pública y sus resultados puede fomentar la colusión. Divulgar información relativa a la identidad de los licitantes y los términos y condiciones de cada oferta permite que los competidores detecten desviaciones de un acuerdo colusorio, castiguen a estas empresas y coordinen mejor licitaciones futuras” (OECD, 2011[18]). Por otra parte, la transparencia total puede provocar que se comparta información delicada en el sentido comercial, como modelos de asignación de precios y márgenes de utilidad utilizados por las empresas, lo cual podría desalentar a estas de participar en oportunidades de contratación pública. De esta forma, es posible que el sistema capture información delicada en el sentido comercial y la ponga a disposición de entidades de control, como instituciones de auditoría, sin abrirlas al público en una forma que aliente la colusión.

Es posible lograr que haya rendición de cuentas incluso en un entorno donde la transparencia está en cierta medida restringida, al mejorar la sistematización o la rastreabilidad de las decisiones por medio del proceso de contratación pública. La contratación electrónica puede eliminar de este proceso las oportunidades de cometer actos de corrupción, si se le diseña para garantizar que las reglas y los procedimientos sean congruentes y estandarizados. Esto puede restringir la discrecionalidad en el proceso de toma de decisiones (Heggstad & Frøystad, 2011[19]). Al incluir criterios de evaluación y ponderaciones en la documentación de licitaciones y establecer dichos criterios de evaluación dentro del sistema con antelación, es posible evaluar las respuestas a la licitación respecto a los criterios establecidos. Esta actividad puede realizarse sin un control directo por parte del público, utilizando la función del sistema para evaluar la licitación respecto al criterio predefinido y a la vez evitar la publicación de información delicada en el sentido comercial.

Según las conclusiones alcanzadas en un foro global sobre corrupción en la contratación pública organizado por la División de Competencia de la OCDE, podrían emplearse varios otros métodos para dificultar más la colusión, y a la vez mantener la transparencia y salvaguardar la necesidad de reducir el riesgo de corrupción:

  • Solo debería darse a conocer información sobre la oferta ganadora; la información sobre las ofertas perdedoras podría quedar disponible únicamente a las entidades emisoras de las licitaciones y a los contralores, no a los competidores en general.

  • Debido al posible efecto desestabilizador de los licitantes no identificables sobre la colusión en las licitaciones, el funcionario de contratación pública podría considerar no revelar la identidad de los licitantes y tal vez referirse a ellos solo por número y por el número de participantes que quedan en el proceso de licitación.

  • El momento de divulgar información delicada (como la identidad de los licitantes perdedores y sus ofertas) podría retrasarse para suavizar los efectos de dicha revelación sobre la colusión (OECD, 2010[20]).

Para cumplir los requisitos del EDCA, la SFP y las autoridades contratantes actualmente invierten una cantidad importante de recursos escaneando y subiendo documentación para la contratación. Este trabajo administrativo no se requeriría después de haber usado una vez por completo el EDCA. De acuerdo con la Alianza para las Contrataciones Abiertas (OCP), grupo responsable del desarrollo del EDCA, varios países y ciudades han sido beneficiados de la transición al estándar, como se menciona en el Recuadro ‎2.7.

Recuadro ‎2.7. Norma de Información Abierta sobre Contratación en Ucrania

Después de la revolución Maidán, la sociedad civil, el sector privado y el gobierno de Ucrania se reunieron para aumentar la transparencia del suministro de recursos humanitarios. A partir de esta experiencia, activistas civiles y expertos en contratación pública formaron una sociedad público-privada, la iniciativa ProZorro, para trabajar en la ampliación de esta experiencia con el fin de aumentar el acceso al público del sistema de contratación pública de Ucrania.

El nuevo sistema, basado en la Norma de Información Abierta sobre Contratación, se emprendió en febrero de 2015. Permite que cualquier documento e información relacionados con la contratación pública (incluidos planes anuales, convocatorias y documentación para la licitación, ofertas, decisiones de los comités de evaluación y contratos) estén completamente accesibles en línea como datos abiertos. Los resultados del proyecto han sido impresionantes: en los primeros tres meses se ahorraron 1.5 millones de dólares en fondos públicos y la competencia aumentó de un promedio de dos empresas licitantes por licitación a tres.

Tras la adopción de una nueva ley de contratación pública en diciembre de 2015, y desde que se promulgó su carácter obligatorio el 1 de abril de 2016, ProZorro se amplió para incluir toda la contratación pública de Ucrania. El éxito del proyecto, más impactante aún si se toma en cuenta el conflicto bélico en el país, se debió en gran parte a la colaboración entre diferentes partes interesadas. Para ellas, este proyecto abarcaba mucho más que los datos abiertos como principio. La implementación se orientaba a resultados, no solo en términos de cifras y ahorros, sino también en lo que respecta a transformar la cultura empresarial en algo más beneficioso para el país. El proyecto de Ucrania se ha compartido con otros actores del mismo ámbito de trabajo como un caso de éxito. ProZorro ganó el Premio Mundial de Contratación en el Sector Público.

Fuente: (Open Contracting Partnership, 2017[21]).

La transición al EDCA puede facilitarse mediante el uso de orientación y herramientas proporcionadas por la propia OCP. Según sus experiencias de trabajo con países y ciudades para poner en práctica el EDCA, la implementación deberá seguir los pasos siguientes:

  1. Diseñar su participación y hacer un compromiso: identificar los objetivos clave por lograr, interactuar con las partes interesadas y conformar un equipo con competencias tecnológicas y de política

  2. Mapear la disponibilidad para la contratación abierta en su país: mapear los datos y los documentos del EDCA con el fin de identificar qué datos se requieren para cubrir las necesidades del usuario y qué falta

  3. Desarrollar la implementación de su Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas: crear publicaciones de datos al modificar las herramientas existentes o utilizar nuevas herramientas con el fin de transformar datos y documentos

  4. Publicar datos sobre contratación: publicar en línea con una política que ordene cuánta información se mantiene al día y cómo se gestionará la privacidad y la confidencialidad

  5. Utilizar información para monitorear los contratos gubernamentales y solucionar problemas: desarrollar herramientas que faciliten el uso de los datos y fortalecerlas para promover la rendición de cuentas

  6. Aprender e innovar respecto a la contratación gubernamental: hacer ajustes para garantizar un ciclo de mejora continua

  7. Mostrar y compartir lo que se ha aprendido: documentar los avances y monitorearlos en comparación con los objetivos originales (Open Contracting Partnership, 2017[22]).

Una vez realizada la transición al EDCA, los detalles sobre las ofertas de licitación y los contratos resultan mucho más rastreables y auditables dentro del sistema. Sin embargo, la transición requerirá que los usuarios y proveedores estén bien capacitados y que los cambios de ofertas de licitación impresas y firmas manuales a documentos electrónicos se gestionen con minuciosidad. En Chile, la transición de las ofertas de licitación sobre papel y “mixtas” a documentación de licitación electrónica requirió que Chile Compra brindara incentivos a los proveedores y las autoridades contratantes, por ejemplo:

  • Intensificar el número de auditorías sobre procesos mixtos y físicos, y a la vez comunicar con claridad la estrategia a las autoridades contratantes

  • Utilizar los Términos y Condiciones de Uso del Sistema para establecer un plazo estricto y demandante para subir expedientes de licitación sobre papel

  • Comunicar a la comunidad de proveedores información estadística sobre el número de errores de carga cometidos por las autoridades contratantes

  • Calcular el costo de las horas que la autoridad contratante dedicó a subir los documentos y divulgar los resultados para demostrar las brechas de eficiencia en todo el sector público

Al completar la transición al EDCA, los datos contenidos en CompraNet serán mucho más utilizables y aportarán una plataforma sólida para análisis posteriores. Esta se usará para mejorar la rendición de cuentas, controlar el cumplimiento de la política de contratación pública y optimizar la toma de decisiones en relación con el efecto de la política de contratación pública sobre las autoridades contratantes, los proveedores y la economía en general. El aspecto de aprendizaje continuo de la implementación del EDCA será fundamental para la mejora continua y requerirá que se recoja una retroalimentación constante de los usuarios. A medida que se pongan en práctica funciones como listas desplegables y opciones restringidas para evitar campos abiertos, será necesario permitir que los usuarios aún tengan posibilidad de manejar el sistema para ingresar la información necesaria.

Considerar las necesidades de las partes interesadas puede ayudar a la SFP a recabar información que revele percepciones

Varios grupos de interés requieren información de CompraNet por diversas razones, por ejemplo, para poder realizar análisis de tendencias, investigar malas prácticas, formular políticas o emprender análisis de mercados. Todos estos actores participan en la operación eficaz del sistema mexicano de contratación pública y dependen de la información contenida en CompraNet para desempeñar sus funciones. Por consiguiente, una estrategia de gestión de datos para CompraNet tendría que garantizar que la información sea integral y accesible y que las partes interesadas puedan utilizarla de manera eficiente.

No todas las partes interesadas tienen acceso a CompraNet, y aquellas que sí lo tienen encuentran dificultades para acceder a la información que necesitan. Por ejemplo, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que es una autoridad contratante, tiene 544 000 trabajadores y un equipo de auditoría de 504 personas, el cual constituye menos de 0.1% de la fuerza de trabajo total. La organización gasta 1 mil millones de pesos mexicanos al día (56.5 millones de dólares). La mayor parte de su gasto es centralizada: 93% se lleva a cabo en el nivel central mediante contratos en CompraNet. En la actualidad, el equipo auditor del IMSS tiene una capacidad limitada de utilizar la información contenida en CompraNet para identificar problemas en procesos de contratación pública. Si se utiliza de manera adecuada, los datos incluidos en CompraNet podrían reforzarse para permitir a los equipos de auditoría de las autoridades contratantes realizar investigaciones focalizadas más que aleatorias.

Recuadro ‎2.8. Sistema de Análisis de Indicadores de Colusión en Licitaciones de Corea (BRIAS)

La Comisión de Comercio Justo (CCJ) de Corea trabaja con entidades de compras públicas para identificar prácticas colusorias y posibles casos de colusión en licitaciones de contratación pública. Su trabajo es particularmente importante en la actualidad, debido a que se han identificado varios posibles casos relacionados con un mayor gasto como respuesta a la crisis económica de 2009. En 2009 y 2010, Corea emprendió varios grandes proyectos de obras públicas en un periodo limitado y se han presentado quejas de que los contratistas se coludieron para dividirse dichas obras.

Para identificar los casos de colusión, la CCJ solía depender de los informes voluntarios de miembros de carteles deseosos de obtener sentencias más benignas y de informes de proveedores competidores. Estas siguen siendo las fuentes más confiables para identificar la posible colusión. En 2006, la CCJ desarrolló el Sistema de Análisis de Indicadores de Colusión en Licitaciones de Corea (BRIAS) para complementar los métodos de identificación mencionados.

Con base en información obtenida directamente del sistema de contratación electrónica coreano KONEPS, el BRIAS analiza elementos de información como precio de oferta (en relación con el precio de referencia), número de participantes y método de competencia, y aplica una fórmula que genera una calificación relacionada con la posible colusión en licitaciones. Si la calificación supera un cierto límite, sugiere que se recabe más información sobre el contrato y su actividad. A partir de la información recabada, se abre una investigación de así requerirse.

El BRIAS recaba información del KONEPS de manera diaria y mensual, y el sistema opera con datos recogidos en los meses anteriores. En cuanto a productos y servicios, el BRIAS abarca licitaciones mayores de 423 800 dólares. En cuanto a obras públicas, el límite es 4.2 millones de dólares. En 2012, el BRIAS operaba con 20 000 a 30 000 ofertas al año; de alrededor de 20 000 operaciones controladas en 2012, el sistema generó 200 casos que ameritaban un análisis más detallado. Este tipo de sistema automático para detectar banderas rojas en la contratación pública es una buena práctica que se ha implementado con éxito en otros países, como Brasil.

Fuente: (OECD, 2016[7]).

Cada parte interesada tiene diferentes necesidades de información, la cual tendrá que entenderse antes de diseñar herramientas eficaces de búsqueda y análisis y para garantizar que las bases de datos se estructuren adecuadamente. Por ejemplo, los auditores podrían requerir información global por entidad, con la posibilidad de entrar en detalle para identificar excepciones a la licitación abierta y desarrollar un plan de auditoría focalizado. Esto permitirá a los Órganos Internos de Control cerciorarse de que las autoridades contratantes sigan un proceso competitivo a través de CompraNet, excepto cuando haya una excepción válida. Los operadores de contratación pública necesitan datos para formular estrategias de mercado y los formuladores de políticas necesitan poder detectar pautas macro para identificar oportunidades de colaboración en todo el gobierno y evaluar el efecto de la política de contratación pública sobre el mercado de suministro.

De acuerdo con la empresa consultora PricewaterhouseCoopers (PwC), la contratación electrónica permite detectar y prevenir la corrupción en la contratación pública si los datos sobre licitaciones, licitantes y contratistas se recopilan y almacenan de manera estructurada y están disponibles para investigación y análisis. Por ejemplo, el control y el análisis posteriores a la licitación podrían identificar pruebas de corrupción (por ejemplo, número de contratos adjudicados al mismo licitante, número de licitantes, etc.); después podría utilizarse la extracción de datos para detectar anomalías y revelar los posibles casos de fraude o corrupción (PwC; Ecorys, 2013[23]).

Cuadro ‎2.1. Necesidades de datos de las partes interesadas características

Necesidades de información global

Necesidades de información desglosada

Autoridades contratantes

• Proveedores registrados por categoría

• Gasto por categoría

• Gasto por proveedor

• Uso de P-card (tarjeta de compra)

• Gasto identificable

• Ahorros logrados vs. tasa de mercado

• Tiempos de pago

• Cumplimiento del contrato por proveedor

• Uso de P-card por empleado

Instituciones auditoras

• Número de adjudicaciones directas y excepciones

• Tiempos para presentar ofertas de licitación

• Gasto vs tasa de contratos

• Excepción vs. mercado de suministro

La sociedad civil

• Número de adjudicaciones directas y excepciones por la autoridad contratante

• Oferta promedio por licitación

• Número de ofertas por contrataciones específicas

Proveedores

• Oportunidad por categoría

• Adjudicación de contratos por proveedor

• Adjudicación de contratos por proveedor

Órganos centrales de compras/formuladores de políticas

• Información de gasto por categoría

• Gasto de contrato marco

• Información de gasto de autoridad contratante

• Cumplimiento del contrato por proveedor

• Adjudicación de contratos por PYME/empresas propiedad de mujeres

• Cumplimiento del contrato marco

Autoridades en materia de competencia

• Gasto por proveedor

• Tendencias de valor de ofertas

• Pautas de ganancia de ofertas

• Número de ofertas por contrataciones específicas

Nota: Las necesidades de gastos mostradas son solo a manera de ejemplo y representan datos que podrían idealmente estar disponibles para las partes interesadas.

Fuente: Basado en entrevistas a partes interesadas.

No toda la información presentada en el cuadro está disponible en el sistema actual. Según una encuesta realizada con directores de contratación pública (DCP) por Deloitte, se estima que el área de la tecnología será la que ejerza mayor impacto sobre la contratación pública en los próximos dos años (65%), aunque una limitada integración de datos es el segundo mayor obstáculo a la aplicación eficaz de las tecnologías digitales (Deloitte, 2017[24]). Al desarrollar la estrategia de gestión de CompraNet, es preciso tomar en cuenta cómo tiene que recabarse y estructurarse la información a medida que los sistemas se integran paulatinamente a CompraNet; así se garantizará que las necesidades de las partes interesadas se cubran en el futuro.

Dada la diversidad de las partes interesadas y sus diferentes necesidades, cualquier interfaz que se desarrolle para brindar acceso a datos debe ser de fácil uso para el usuario y deberá ofrecer la formación proporcionada. De acuerdo con un informe sobre estrategias de inteligencia de negocios (BI), la facilidad de uso del sistema es un impulsor clave del valor que las partes interesadas pueden obtener de los datos (Howson, 2010[25]). Un estudio sobre usuarios del sistema de BI mostró que, independientemente de la sencillez de la interfaz BI, solo una pequeña parte (19%) mencionó que no debería requerirse capacitación formal de ningún tipo, cuando en realidad 37% de quienes respondieron no recibieron capacitación alguna. Veinte por ciento de los encuestados que respondieron dijeron que les gustaría recibir por lo menos medio día de capacitación y cerca de la mitad (48%) preferiría uno o dos días de capacitación, o más. En el estudio se recomendó que se considerara la facilidad de uso para varias partes interesadas y grupos de usuarios, con el fin de desarrollar:

  • Una solución de BI que sea fácil usar y mejorar

  • Un contenido de BI que resulte fácil de crear para los “usuarios de poder”, como informes y tableros

  • Tableros e informes con los que los usuarios característicos puedan interactuar, que puedan explorar y consumir fácilmente

  • Datos presentados de una manera que facilite sacar conclusiones una vez que se accede a ellos

Sin embargo, una consideración fundamental que precede a la implementación de una herramienta BI es que la información dentro del sistema sea precisa, ya que las herramientas BI requieren datos correctos para generar conclusiones significativas.

Mantener la integridad de los datos requerirá una buena gobernanza dentro y fuera de CompraNet

La confiabilidad de los datos contenidos en CompraNet depende de que la información ingresada sea precisa, oportuna y completa. La encuesta Deloitte aplicada a DCP identificó la calidad de los datos como el mayor obstáculo para la aplicación eficaz de las tecnologías digitales (49%) (Deloitte, 2017[ 24 ]). Parte del asunto puede resolverse mediante cambios al sistema, como aumentar controles y requerir el ingreso de información completa e inalterable antes de que los procesos de contratación pública puedan avanzar a una etapa posterior. Sin embargo, algunos elementos de integridad de los datos requieren capacitar, ofrecer incentivos u obligar a los usuarios a incluir datos correctos y oportunos.

Según un estudio sobre gobernanza de datos de contratación pública y soluciones de la cadena de suministros a organizaciones privadas, realizado en conjunto con Bravo Solutions, solo 20% de los 70 profesionales de contratación pública que respondieron están implementando un programa de “gobernanza de datos” en la actualidad. Al clasificar las prioridades de “calidad de los datos”, estos se ordenaron como sigue: datos precisos (58%), válidos (18%), completos (11%), congruentes (11%), únicos (11%) y oportunos (11%). El estudio indica que estas inquietudes representan un grave impedimento para migrar a una estrategia digital y poder utilizar herramientas analíticas avanzadas con un alto nivel de confianza (Handfield, Yacura, & Soundararajan, 2017[26]).

De acuerdo con partes interesadas, en varios pasos a lo largo del ciclo de contratación pública, los datos contenidos en CompraNet afrontan alguno de los retos antes mencionados. Por ejemplo, México desarrolló su propio sistema de catálogo, el Clasificador Único de las Contrataciones Públicas (CUCOP), pero este no es utilizado de manera sistemática por los funcionarios de contratación pública. La falta de observancia en el uso de clasificadores comunes provoca que en CompraNet se incluyan datos imprecisos e inservibles. Por consiguiente, los funcionarios de contratación pública tienen mayor dificultad para acceder a información sobre procesos previos de contratación pública, como la relacionada con asignación de precios y las cantidades contratadas por cada producto y servicio. Esto afecta la capacidad del usuario de desempeñar tareas como el desarrollo de evaluación de necesidades o llevar a cabo estudios de mercado o convocatorias para oportunidades de licitación. La información contenida en el sistema también respalda las solicitudes de excepciones a las licitaciones. Si este proceso no parte de información precisa, podrían otorgarse excepciones sin contar con los datos requeridos.

En el Cuadro ‎2.2 se identifican los retos planteados durante las charlas con las partes interesadas y los tipos de tácticas que pueden identificarse en una estrategia de gestión de datos. Es importante observar que no todos los datos o temas sobre seguridad pueden resolverse con el uso de tecnología. Una estrategia de gestión de datos requiere tácticas en las que se mezclen la tecnología, el cambio de procesos, la formación y el desarrollo cultural, entre otras cosas (Handfield, Yacura, & Soundararajan, 2017[26]).

Cuadro ‎2.2. Técnicas para gestionar la integridad de los problemas relacionados con datos

Etapa de la contratación

Problema de datos

Posibles métodos de resolución

Estudio de mercado

No se cargan los resultados de manera congruente

• Función del sistema – el usuario no puede avanzar a la siguiente etapa sin completar y cargar el estudio de mercado

Registro de proveedores

No se elimina del sistema a los proveedores descalificados

• Eliminación automática de los proveedores incluidos en lista negra

Clasificación de la licitación

Las licitaciones no están clasificadas correctamente

• Adaptación a estándares internacionales de clasificación

• Guía adicional para el usuario sobre la manera en que deberá utilizarse el sistema de clasificación

Licitación – general

No se dispone de los datos cuando están vinculados con una cuenta de usuario para una persona que ha salido de la organización

• Activar a superusuarios de las autoridades contratantes para reasignar las licitaciones a otros miembros del personal

Licitación – general

Preocupación por que múltiples usuarios puedan acceder a una sola cuenta

• Mantener a los superusuarios y administradores del sistema como parte de las autoridades contratantes para responder por la gestión de los derechos de los usuarios y verificar el uso en los equipos de contratación

Licitación – general

Uso irregular de las convenciones sobre asignación de nombres

• Brindar orientación sobre el uso de las convenciones de asignación de nombres del sistema

Licitación – general

Uso irregular de números de referencia

• Implementar una función del sistema que asigne a cada licitación un número de referencia único que se enlace con otros sistemas

Contratos y variaciones del contrato

Registro incompleto de contratos y variaciones del contrato

• Publicar una lista de contratos faltantes para las autoridades contratantes, con el fin de alentar el cumplimiento

• Inhabilitar a los usuarios que no han cargado los contratos de licitaciones concluidas

• Utilizar la conexión futura con el sistema financiero para inhabilitar pagos por imprecisión de precios unitarios sin presentar las variaciones adecuadas al contrato para ajustar el precio unitario como corresponda

Fuente: Basado en entrevistas a partes interesadas.

En la actualidad no se requiere subir a CompraNet algunos elementos de información que las partes interesadas insistentemente calificaron como importantes para comprender todo el panorama de la actividad de contratación pública en México y, por tanto, no se incluyen en el sistema. En primer lugar, cuando las autoridades contratantes solicitan una excepción a un proceso de licitación abierta, no se dan a conocer las razones para implementar esa excepción. Grupos de la sociedad civil indican que las autoridades contratantes a menudo eligen, erróneamente, procedimientos de contratación pública restrictivos que implican una negociación directa con un solo proveedor, lo cual suele respaldarse con estudios imprecisos de mercado que señalan que no hay otros posibles proveedores. Sin embargo, en efecto existen excepciones válidas a los concursos abiertos, entre ellos en casos muy delicados como la contratación de bienes o servicios relacionados con la seguridad nacional. Cuando sea apropiado, ordenar y facilitar la publicación de esta información en un formato fácil de usar permitiría validar esas solicitudes (por ejemplo, mediante la realización de estudios de mercado objetivos para verificar las razones esgrimidas por las autoridades contratantes) y a fin de cuentas aumentaría la competencia y la probabilidad de que las excepciones se apliquen de manera correcta. Operadores de CompraNet indicaron que en los casos en que de hecho intentaron ingresar información al sistema, la plataforma no era adecuada para cargar información sobre procedimientos no competitivos y se requeriría modificar el sistema para facilitar esta tarea.

En segundo lugar, no se requiere (o permite) subir los contratos entre las autoridades contratantes y otras autoridades contratantes o entidades propiedad del Estado (por ejemplo, universidades), de conformidad con lo que se conoce como excepción al Artículo 1 (Artículo 1, 5º párrafo, LAASSP y Artículo 1, 4º párrafo, LOPSRM), a CompraNet. Según investigaciones realizadas por Animal Político y Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), al utilizar excepciones al Artículo 1, se adjudicaron 7 670 millones de pesos en contratos públicos a 186 empresas, por medio de ocho universidades públicas. No obstante, 128 de las empresas no tenían derecho a recibir recursos públicos, dado que no contaban con la infraestructura o personalidad jurídica para brindar los servicios para los cuales se les contrató, o, sencillamente, porque no existían de manera formal (Animal Politico, 2017[27]). Incluso en estos casos, las autoridades contratantes están obligadas a aplicar los principios estándar de contratación pública dictados por el Artículo 134 de la Constitución. Puesto que no se ha dado a conocer al público o se ha cargado en ningún repositorio central, no es fácil acceder a la información relacionada con esta importante proporción de gasto gubernamental.

Bajo el actual marco jurídico, no se requiere que las dos categorías de información mencionadas se pongan a disposición del público. Por ende, es necesario reforzar todos los cambios al sistema para permitir la publicación de esta información al formalizar estos procesos en la legislación.

La calidad de las conclusiones que pueden extraerse de CompraNet afectará la capacidad del sistema de aumentar la rendición de cuentas, asesorar sobre políticas públicas y generar valor para los fondos públicos. Sin embargo, la calidad de las conclusiones dependerá de la calidad y la exhaustividad de los datos ingresados al sistema. Una estrategia de gestión de datos que no se limite a utilizar motores tecnológicos puede mitigar varios riesgos de integridad de los datos.

Utilizar CompraNet para mejorar las prácticas de contratación pública, fomentar la competencia y optimizar el valor por el dinero público

Los servicios de la mesa de ayuda y capacitación pueden mejorarse y complementarse

Los Adherentes a la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública tendrían que formar un sistema orientado al uso de procesos de contratación pública eficientes y eficaces, y reducir los trámites burocráticos y los costos administrativos, esto en un contexto de contratación electrónica que implica ofrecer apoyo a los usuarios de la plataforma con el fin de maximizar los beneficios de la funcionalidad del sistema. La capacitación y la orientación, apoyadas por servicios de mesa de ayuda especializados para su propósito que respondan a compradores y proveedores, mejorarán la interacción de los usuarios con el sistema.

La necesidad de ayudar a los usuarios a aprovechar al máximo los avances tecnológicos en la contratación pública no se limita a México. De acuerdo con el estudio de la OCDE sobre contratación pública, 40% de los países reportaron bajos niveles de conocimientos y competencias en el uso de TIC (OECD, 2016[1]). Este punto se ha calificado en los países de la OCDE como el segundo obstáculo más importante para el uso eficaz de los sistemas de contratación electrónica por parte de las autoridades contratantes.

En la actualidad CompraNet recibe el apoyo de un equipo de servicios internos de mesa de ayuda conformado por tres personas, el cual se hace cargo de consultas y problemas planteados por correo electrónico. Este servicio se complementa con recursos de autoservicio como guías para el usuario, videos y manuales. El servicio responde a consultas relativas a los procesos, las políticas y la legislación de contratación pública. Desde 2010, la mesa de ayuda ha recibido en promedio 3 000 consultas de usuarios al mes, 70% de las cuales se procesaron, en tanto que 30% aún no se resuelven. El tamaño relativamente pequeño del equipo de la mesa de ayuda puede explicar por qué no se resuelven todas las consultas.

En cambio, la mesa de ayuda de Colombia Compra Eficiente cuenta con un equipo de 30 personas, conformado por dos supervisores, un encargado de aseguramiento de calidad, un capacitador y 26 agentes. El servicio se ofrece a los usuarios en tres canales distintos. El Cuadro ‎2.3 muestra cómo se mide a los agentes según el número de asuntos resueltos y como se compara el número promedio de consultas por agente con el de México.

Cuadro ‎2.3. Estadísticas mensuales promedio de la mesa de ayuda de Colombia Compra Eficiente (2017)

Consultas recibidas

Consultas resueltas

Consultas por agente (promedio mensual)

Consultas recibidas en México por agente (promedio mensual) (1 enero-2 octubre de 2017)

Llamadas

8 911

6 744 (76%)

343

478

Chat

13 568

9 358 (69%)

522

N/A

Correo electrónico

2 054

2 054 (100%)

79

423

Total

24 533

18 156 (74%)

944

443

Fuente: Datos proporcionados por cortesía de Colombia Compra Eficiente y la SFP.

En la actualidad el número de consultas por agente entre Colombia y México es comparable. Sin embargo, una vez que CompraNet sea más conocido y utilizado, y tomando en cuenta los incrementos que ocurrirán con los cambios del sistema, es probable que aumente el número de consultas por agente en México. El número promedio de consultas de los usuarios en Colombia es ocho veces mayor que el de México. De manera similar, el número promedio de consultas al mes en Chile (20 000) es casi siete veces mayor que el promedio mensual de México, lo cual implica que los usuarios de CompraNet no interactúan con los servicios de apoyo al mismo ritmo que en otros países. Esto podría atribuirse a falta de conocimiento de la existencia de dichos servicios de apoyo, o bien, podría sugerir que CompraNet es un sistema estable bien entendido por sus usuarios.

Explorar con personas que no utilizan los servicios de apoyo cuáles son sus razones para no mantener contacto con la mesa de ayuda aclara en algo la percepción del usuario, al igual que solicitar a los usuarios que participen en encuestas de percepción o retroalimentación. Puede considerarse emprender esfuerzos para medir la percepción del usuario del servicio de mesa de ayuda, con el fin de cerciorarse de que el servicio se oriente al cliente y sea de fácil uso para el usuario. Mediante encuestas de satisfacción es posible también medir los cambios de percepción del usuario con el tiempo.

El proceso de anticipar y prepararse para los efectos de un cambio empresarial importante relacionado con las políticas, la conducta, los sistemas y los procesos se conoce como “gestión de cambio”. Después de un cambio significativo en el sistema (muchos de los cuales se prevén al implementar la hoja de ruta de este), es probable que el número de consultas de los usuarios aumente considerablemente. En el plan para gestionar los cambios al sistema tendría que tomarse en cuenta la probabilidad de que las consultas alcancen un pico. A medida que las demandas de los servicios de la mesa de ayuda aumenten, tendrá que prestarse atención a los cambios que se requerirán en las directrices y los servicios de formación. Comunicar a los usuarios cómo deberá usarse el sistema para llevar a cabo cada paso del ciclo de contratación pública (por ejemplo, evaluaciones de las necesidades, estudios de mercado o identificación de las cualificaciones y criterios de adjudicación) será clave para el éxito de las mejoras.

Recuadro ‎2.9. Formación de partes interesadas y apoyo para la contratación electrónica en Colombia

En su trabajo, Colombia Compra Eficiente hace hincapié en la importancia de participar con las partes interesadas al proporcionarles información útil y pertinente. Su mesa de ayuda para todas las partes interesadas ofrece manuales y vídeos sobre el uso de sistemas electrónicos, y elabora también manuales y guías que explican cómo funciona el sistema de contratación pública. Además, Colombia Compra Eficiente publica un boletín periódico para las partes interesadas en el que destaca las iniciativas y mejoras continuas. SECOP II, la segunda etapa del lanzamiento de la contratación electrónica de Colombia, brinda oportunidades de continuar y ampliar la participación de los interesados.

Las entidades compradoras gubernamentales, los proveedores actuales y los posibles, las autoridades a cargo del control, los medios de comunicación, así como las organizaciones no gubernamentales y el público en general, están muy interesados en recibir información importante sobre el sistema de contratación pública. Las entidades gubernamentales, los proveedores y los actores de la industria a quienes se entrevistó expresaron mucho interés en la reducción de los esfuerzos que se obtendrá a partir de la digitalización de procesos; la inquietud principal era que el nuevo sistema se adoptara a la brevedad. Muchos mencionaron también que la transición a la SECOP II y los procesos electrónicos definidos con mayor claridad disminuirán los obstáculos enfrentados por los posibles nuevos participantes en sus primeros encuentros con el proceso de contratación pública.

Los periodistas son también grandes usuarios de la información sobre contratación pública proporcionada por SECOP II. El grupo expresó asombro y satisfacción en las entrevistas respecto a la cantidad de información que Colombia Compra Eficiente pone a disposición de los usuarios y también respecto a la disposición del personal para responder preguntas sobre si se contaba o no con los datos. Este grupo, al igual que otros actores, expresó su interés en los beneficios que podrían lograrse en la transición a SECOP II. Estimaban que el nuevo sistema podría producir datos de mayor calidad y una mejor interconexión con otras fuentes de información. Los entrevistados mencionaron el carácter oportuno de la información disponible como una inquietud fundamental.

Fuente: (OECD, 2016[11]).

Preparar a los usuarios para los cambios en el sistema implica también a las actividades para mejorar y ampliar la capacitación en el sistema para proveedores y para las autoridades contratantes. En lo que se refiere a funcionarios de contratación pública y proveedores que actualmente utilizan CompraNet, la SFP desarrolló programas de formación presenciales, así como cursos en línea para la autocapacitación. Alrededor de 9 000 funcionarios de contratación pública recibieron capacitación presencial en el uso de CompraNet entre 2011 y 2017. Sin embargo, la información recabada durante la misión de investigación de la OCDE sugiere que muchas consultas hechas a la mesa de ayuda de CompraNet revelan falta de conocimiento de los procesos y las normas del sistema. Se espera que con la mejora y la complementación de oportunidades continuas de formación en el sistema para funcionarios de contratación pública se reduzca la dependencia de la mesa de ayuda para recibir apoyo y asegurarse de que el sistema se emplee como una herramienta eficaz para la contratación pública. Desarrollar las capacidades de los empleados de contratación pública de manera sostenible representa un esfuerzo a largo plazo y se requieren estrategias para afrontar los temas inmediatos y a futuro.

Recuadro ‎2.10. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública – principio sobre capacidad

IX. RECOMIENDA que los Adherentes dispongan de un personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este ámbito.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Asegurarse de que los profesionales de la contratación pública tienen un alto nivel de integridad, capacitación teórica y aptitud para la puesta en práctica, para lo que les proporcionan herramientas específicas y periódicamente actualizadas, disponiendo, por ejemplo, de unos empleados suficientes en número y con las capacidades adecuadas, reconociendo la contratación pública como una profesión en sí misma, proporcionando formación periódica y las oportunas titulaciones, estableciendo unas normas de integridad para los profesionales de la contratación pública y disponiendo de una unidad o equipo que analice la información en materia de contratación pública y realice un seguimiento del desempeño del sistema.

ii) Ofrecer a los profesionales de la contratación pública un sistema de carrera atractivo, competitivo y basado en el mérito, estableciendo vías de acceso según méritos claros, brindando protección frente a las injerencias políticas en el procedimiento de contratación pública, y promoviendo en las esferas nacional e internacional las buenas prácticas para los sistemas de carrera profesional al objeto de mejorar el rendimiento de estos empleados.

iii) Fomentar la adopción de enfoques colaborativos con entidades como universidades, think tanks o centros políticos a fin de mejorar las capacidades y competencias del personal de contratación pública. Deberá hacerse uso de la especialización y la experiencia pedagógica de estos centros del saber, en tanto en cuanto son herramientas valiosas que amplían los conocimientos en esta materia y establecen un canal bidireccional entre teoría y práctica capaz de impulsar la innovación en los sistemas de contratación pública.

Fuente: (OECD, 2015[12]).

Dar a conocer el sistema y desarrollar las capacidades de los proveedores para usarlo

Usar CompraNet para aumentar el valor de los fondos públicos significará involucrar a la comunidad empresarial. Con el fin de aumentar la participación de los proveedores en la contratación pública, así como la competencia, es necesario eliminar las barreras que reducen dicha participación, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas (PYMEs). Según la encuesta de la OCDE sobre contratación pública, los obstáculos para el uso de la contratación electrónica por parte de las empresas difieren de los que enfrentan las autoridades contratantes. En el caso de las empresas, los obstáculos son más diversos e incluyen limitaciones en los conocimientos y habilidades para usar las TIC, dificultades para interactuar con el sistema y comprender o aplicar los procedimientos necesarios.

Gráfica ‎2.7. Dificultades para el uso eficaz de los sistemas de contratación electrónica por parte de las empresas
picture

Fuente: (OECD, 2016[1]).

En promedio, se recibieron 4.3 propuestas por cada licitación abierta realizada en CompraNet de 2010 a la fecha. La SFP piensa aumentar este número para demostrar la inclusión y la competitividad de la contratación pública en México. Las empresas que no participan en las oportunidades de contratación pública pueden dividirse en dos grupos: las que tienen acceso al sistema y no participan en licitaciones públicas, y las que no tienen acceso o no conocen CompraNet.

Recuadro ‎2.11. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública – principio sobre acceso

IV. RECOMIENDA que los Adherentes hagan accesibles las oportunidades de concurrir a la contratación pública a los potenciales competidores sin importar su tamaño o volumen.

A tal fin, los Adherentes deberán: […]

ii) Utilizar para las licitaciones una documentación clara e integrada, normalizada en lo posible y adecuada a las necesidades que se pretende cubrir, con el fin de garantizar que:

1) cada licitación pública está diseñada de modo que fomente una amplia participación por parte de los potenciales competidores, incluidos los nuevos participantes y las pequeñas y medianas empresas. Esto exige ofrecer unas orientaciones claras para que las expectativas de los compradores estén debidamente informadas (incluidas las especificaciones, así como las condiciones contractuales y de pago), e igualmente ofrecer información vinculante sobre los criterios de evaluación y adjudicación y su ponderación (indicando si se basan únicamente en el precio, si incluyen elementos mixtos precio/calidad o si dan cabida a objetivos secundarios de política); y

2) el alcance y la complejidad de la información que se exige en la documentación de las licitaciones, así como el periodo que se concede a los proveedores para responder, son proporcionados al volumen y complejidad del futuro contrato, teniendo en cuenta, en su caso, circunstancias apremiantes como los concursos públicos de emergencia.

Fuente: (OECD, 2015[12]).

Durante las entrevistas, se sugirieron varias razones de la falta de participación de los proveedores ya registrados en CompraNet. Una fue su incapacidad para actuar en relación con las notificaciones de oportunidades de licitación. No queda claro el grado de eficacia del sistema de alerta para informar a los proveedores sobre las oportunidades de licitación en su área. Algunos actores sugirieron que muchas empresas solicitan notificaciones en una amplia gama de categorías, incluidas algunas ajenas a la industria en la que operan, y que el volumen de estas es demasiado grande para que las empresas identifiquen y aprovechen las oportunidades reales. Esto indica que a los proveedores registrados en CompraNet les convendría recibir capacitación continua sobre la manera de usar el sistema con eficacia y de comprender mejor cómo responder con éxito a las licitaciones gubernamentales. El problema también puede atribuirse a la aplicación del CUCOP, un sistema personalizado desarrollado en México para clasificar productos y servicios. Al hacer la transición a un estándar reconocido de manera más universal, la SFP puede atraer a proveedores internacionales mientras familiariza a las empresas mexicanas con un sistema que deberán usar al exportar a otros países.

Desde 2012, más de 14 000 proveedores han recibido capacitación presencial. Sin embargo, considerando la cantidad total de proveedores registrados en CompraNet (más de 215 000 en 2017, con un registro de más de 3 000 usuarios nuevos cada mes), estos esfuerzos de capacitación necesitan incrementarse, por ejemplo, para enseñar a los proveedores los aspectos importantes del sistema jurídico mexicano relacionados con la contratación pública. El uso de la capacitación en línea y los esfuerzos para crear conciencia sobre CompraNet pueden ayudar a formar a los proveedores fuera de los principales centros urbanos.

Según la SFP, en marzo de 2017, 78% de los contratos habían sido adjudicados a PYMEs, lo que representa 53.1% del valor total del contrato (un total de 893 762 millones de pesos desde 2010). De más de cinco millones de empresas registradas en México, más de 70% no lo están en CompraNet. Alrededor de un millón de empresas en México son informales, volátiles y posiblemente no participen en el sistema tributario del gobierno; esto deja aún a un grupo de más de tres millones de empresas a las que podría alentarse a participar en la contratación pública. Involucrar a estos proveedores, muchos de los cuales pueden ser PYMEs, significará eliminar los obstáculos a la participación, para garantizar que CompraNet sea accesible a proveedores de todos los tamaños en todo el país. La encuesta de contratación pública de la OCDE identificó diversos enfoques utilizados por los países miembros para alentar la participación de las PYMEs en la contratación pública (OECD, 2016[1]).

Gráfica ‎2.8. Enfoques adoptados en los países de la OCDE para apoyar el desarrollo de las PYMEs
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Fuente: (OECD, 2016[1]).

Otros mecanismos para mejorar la participación (y para fomentar que los proveedores perciban que el proceso de contratación pública es abierto y justo) incluyen asegurarse de que se brinde a los proveedores canales adecuados de retroalimentación y mecanismos para presentar quejas cuando hay problemas con un proceso de contratación pública. En la actualidad el proceso de quejas sobre la contratación pública se ubica fuera de CompraNet, como parte de un canal para recabar quejas generales sobre la conducta de los funcionarios públicos. No hay instrucciones específicas para presentar quejas relacionadas con la contratación pública en la página de la SFP y los campos contenidos en la forma de presentación de quejas no ofrecen opciones específicas o desplegables sobre contratación pública. Asimismo, se pide a quienes presentan las quejas que indiquen bajo qué ley federal desean hacerlo, lo cual exige que las empresas conozcan a fondo la legislación sobre contratación pública.

Con base en las quejas presentadas en ese sitio web, la SFP tiene una base de datos de quejas presentadas en contra de funcionarios públicos. De un total de 104 000 quejas, solo 2% están relacionadas con la contratación pública. Los bajos números podrían reflejar la falta de claridad alrededor del proceso de presentación de quejas, o una cultura opuesta a esta presentación. Esto se refuerza por el hecho de que México no emprendió investigaciones ni emitió sentencias relativas a los sobornos del extranjero entre 2009 y 2014 (Bolongaita, 2017[28]). Si el papel de CompraNet en la admisión de actos de denuncia aumenta, será más fácil identificar la corrupción e iniciar las investigaciones con mayor frecuencia. La falta de claridad respecto al proceso puede resolverse como parte de la sensibilización y la capacitación de los proveedores, y al incluir instrucciones sobre cómo presentar quejas relacionadas con la contratación pública como parte de las reiteraciones futuras del sistema CompraNet. Sin embargo, los grandes cambios culturales requieren tiempo y resultarán beneficiados por la apertura gubernamental para mejorar el proceso de contratación pública como respuesta a la retroalimentación de los proveedores.

Recuadro ‎2.12. Línea directa para denuncias en Austria

En marzo de 2013 el ministro de Justicia de Austria estableció una línea directa para denuncia en la página de la Oficina de la Fiscalía contra la Corrupción y Delitos de Cuello Blanco. En septiembre de 2013 se presentaron 590 notificaciones a través de la plataforma. Solo 53 de dichas notificaciones no fueron pertinentes.

El sitio web para denuncias del Ministerio Federal de Justicia facilita a los investigadores de la Oficina de la Fiscalía contra la Corrupción y Delitos de Cuello Blanco (Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption, WKStA) el establecer contacto directo con los denunciantes para garantizar su anonimato. En ese caso el denunciante tiene derecho a decidir si le gustaría permanecer en el anonimato o identificarse ante los investigadores.

Fuente: (OECD, 2016[11]).

Aumentar la competencia en las actividades de contratación pública y al final conseguir mejoras en el valor por el dinero, requiere el compromiso de utilizar el sistema de contratación electrónica para ampliar la participación de los proveedores. Esto implica desarrollar las capacidades de los proveedores ya registrados en CompraNet, y entre las PYMEs, dar a conocer la existencia de CompraNet y su función en el proceso de contratación pública.

Estandarizar la documentación de contratación podría reducir el costo de la licitación e incrementar la competencia

Para las empresas, participar en licitaciones abiertas puede resultar costoso y complejo en un entorno en el que la autoridad contratante utiliza diferente documentación y tiene diferentes requisitos para cada licitación. Al estandarizar las prácticas de contratación pública en México, utilizando iniciativas centradas y no centradas en el sistema, los costos por transacción para los proveedores se reducirán y estos tendrán mayores probabilidades de participar en licitaciones gubernamentales.

Los Órganos Centrales de Compras (OCC) de todos los países de la OCDE utilizan una variedad de modelos para emprender la reforma de contratación pública. El sistema actual de México utiliza un enfoque descentralizado (similar al de Japón y Rusia), lo cual deja la mayor parte de la contratación pública directa en manos de cada autoridad contratante. La función de un OCC en este modelo suele ser alentar las mejoras en las prácticas de contratación pública, a menudo al identificar oportunidades para impulsar la estandarización y la colaboración entre las autoridades contratantes. La reforma de la contratación pública a menudo se emprende con el fin de realizar ahorros en costos y mejorar el panorama en el que cada entidad ha establecido sus procedimientos y procesos propios. La proliferación de procedimientos de contratación pública heterogéneos aumenta los costos de las transacciones e inhibe la participación de los proveedores y la competencia.

La perspectiva de las partes interesadas en México es que cada autoridad contratante usa aún su forma propia de documentación de contratación y cada una tiene diferentes requisitos para los proveedores. Esto aumenta el costo para los proveedores de participar en la contratación gubernamental, en particular restringiendo la capacidad de las organizaciones sin recursos importantes (como las PYMEs) a responder a licitaciones. La estandarización de los requisitos de información para los diferentes documentos utilizados en los procesos de contratación pública es beneficiosa para todos los usuarios. Esto puede lograrse publicando nuevos documentos estandarizados o ejecutando una medida y un acomodo estandarizados de los requisitos de información incluidos en cada tipo de documento (lo que permite a las entidades definir su propia redacción para los documentos). Uniformar los requisitos de documentación e información creará mayor eficiencia para los proveedores y los usuarios del gobierno. Este proceso debería emprenderse antes de la implementación de las normas de datos abiertos, de modo que los nuevos formatos de documentos puedan emplear campos comunes que permitan que los datos se extraigan y analicen con más facilidad. En este sentido, la interoperabilidad con otros sistemas se logrará sin problemas, lo que permitirá extraer datos y llenar de manera preliminar los campos de respuesta.

Con el fin de asegurar la estandarización general, pueden desarrollarse plantillas de documentos para diferentes pasos del proceso de contratación pública (por ejemplo, modelos de invitaciones, documentación de licitación y contratos). Los productos y servicios de gran consumo suelen ser objeto de actividades de estandarización en la contratación pública, dada la falta de especificaciones únicas y personalizadas. Desarrollar un enfoque común y especificaciones comunes para la compra de estos tipos de productos en todo el gobierno, incluso en áreas con requisitos de sostenibilidad, podría mejorar la interacción entre el gobierno y los proveedores de productos y servicios de uso común para la mayoría de las autoridades contratantes. Otras prácticas pueden ayudar a orientar la estandarización en la totalidad del sistema descentralizado, por ejemplo, detallar los procedimientos que pueden utilizarse para determinar la elegibilidad de un licitante y su capacidad para cumplir con un contrato específico, y estandarizar los límites de tiempo para cerciorarse de que los proveedores cuenten con tiempo suficiente para identificar y responder a oportunidades de contratación.

Recuadro ‎2.13. Contratos gubernamentales modelo en Nueva Zelanda

El Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda (MNIE) desarrolló un conjunto de términos y condiciones estándar para los contratos que amparan compras gubernamentales rutinarias. Estas condiciones reciben el nombre de contratos gubernamentales modelo (CGMs).

El desarrollo y la implementación de los CGMs forman parte del Programa de Reforma de Contratación Gubernamental y fueron mandados por una Directiva del Gabinete que requiere que el MNIE “cree un conjunto de condiciones para los contratos de productos y servicios comunes estándar, sencillo y comprensible para ser utilizado por todos los departamentos de servicios públicos y servicios del Estado”.

El CGM cubre productos y servicios comunes de bajo valor y bajo riesgo. Se formuló como el contrato gubernamental base. Queda a determinación de cada entidad determinar cuáles son estos productos y servicios. La definición es subjetiva y dependerá del tamaño de la entidad y de la magnitud y complejidad de su función de contratación pública.

Mediante el uso de CGMs en todos los servicios públicos y los servicios del Estado, el gobierno se propone:

  • Proporcionar contratos sencillos y comprensibles que resulten fáciles de usar para las entidades y los proveedores por igual

  • Proporcionar un balance más equitativo de riesgos entre el comprador y los proveedores

  • Estandarizar el tratamiento del riesgo legal en contratos de bajo valor y bajo riesgo

  • Reducir la necesidad de realizar negociaciones y de solicitar asesoría legal para compras de rutina

  • Promover prácticas congruentes en todo el gobierno

  • Promover la eficiencia del proceso en la contratación transaccional de bajo valor y gran volumen

  • Facilitar el hacer negocios con el gobierno

  • Apoyar una mejor práctica de contratación pública y ajustarla a la mejor práctica internacional

Esta medida provocó un aumento general en la satisfacción de los proveedores con las prácticas de contratación pública del gobierno, lo cual se asentó como parte de la Encuesta Anual de Negocios de Nueva Zelanda.

Fuente: (OECD, 2016[11]).

Es posible realizar modificaciones a CompraNet para ahondar en la estandarización de las prácticas de contratación pública para beneficio de los proveedores. Por ejemplo, herramientas como la función para la precalificación de propuestas pueden utilizarse para agilizar el proceso de contratación pública para proveedores. Estas herramientas pueden conservar, por cada proveedor, información como garantías bancarias, certificados de seguros, calificaciones profesionales y otra documentación que los proveedores deben proporcionar como parte de cada proceso de licitación. Esto evitaría que los proveedores tuvieran que entregar los mismos documentos repetidas veces. Sería posible ampliar una herramienta de precalificación para incluir requisitos pertinentes para ciertas industrias, como cualificación en ingeniería o afiliación a ciertas asociaciones, aunque para ello se necesitaría que las autoridades contratantes llegaran a un acuerdo sobre los requisitos estándar. Adaptar el actual Registro Único de Proveedores y Contratistas (RUPC) para cubrir esta necesidad es una opción que podría explorarse.

La aplicación de dichas tácticas para estandarizar los procesos y la documentación de licitación puede disminuir los obstáculos para los negocios y ayudar en el control y análisis de la actividad de contratación pública. Estos cambios ofrecen una oportunidad para lograr otras mejoras, ya que la contratación electrónica se convierte en un sistema totalmente integrado y de punta a punta para recabar información de contratación pública en un formato abierto y extraíble.

Referencias

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Shkabatur, J. (2012), “Transparency with(out) accountability: Open government in the United States”, Yale Law & Policy Review, Vol. 31/1, http://www.jstor.org/stable/23735771, pp. 79-140.

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United Nations (2006), UN Procurement Practitioner's Handbook, https://www.ungm.org/Areas/Public/pph/ch04s02.html (consultado el 14 de septiembre de 2017).

Nota

← 1. Desde 2009, el Compendio de Buenas Prácticas de Integridad en Compras Públicas de la OCDE ha invitado a los testigos sociales a participar en todas las etapas de los procedimientos de licitación abierta por arriba de ciertos límites monetarios, como una forma de promover la vigilancia pública. A partir de 2017, los límites fueron de 400.2 millones de pesos (cerca de 18.6 millones de euros) para productos, arrendamientos y servicios, y de 800.4 millones de pesos (cerca de 37.2 millones de euros) para obras públicas y servicios relacionados.

Los “testigos sociales” son organizaciones no gubernamentales y personas seleccionadas por la Secretaría de la Función Pública (SFP). La SFP señala que “la vigilancia de los procesos de contratación pública más importantes del gobierno federal por testigos sociales ha influido en la mejora de los procedimientos de contratación pública en virtud de sus contribuciones y su experiencia, al punto en que se han convertido en un elemento estratégico para garantizar la transparencia y la credibilidad del sistema de contratación pública” (OECD, 2015[ 2 9]).