Chapitre 2. Gouvernance et gestion de l’environnement

2.1. Les institutions nationales et la coordination horizontale

L’Assemblée fédérale (c’est-à-dire le parlement suisse) se compose de deux chambres possédant des pouvoirs identiques. Le Conseil national – la chambre basse – représente le peuple suisse ; il se compose de députés représentant chaque canton proportionnellement à son nombre d’habitants. Le Conseil des États – la chambre haute – représente les cantons. Il comprend deux députés de chaque canton (et un de chaque demi-canton). Les députés des deux chambres sont élus directement par les citoyens suisses (respectivement selon les règles fédérales et cantonales) et ne reçoivent aucune instruction de leur gouvernement cantonal.

L’Assemblée fédérale élit les sept membres du gouvernement suisse, le Conseil fédéral. Chacun de ces membres est à la tête d’un département fédéral. Ces départements équivalent plus ou moins à des ministères, mais leurs attributions sont généralement plus larges que dans les autres pays de l’OCDE. Chaque département se compose de plusieurs offices fédéraux et organismes spécialisés.

Le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) supervise l’élaboration des politiques relatives à la protection de l’environnement, à l’énergie, aux transports, au développement territorial et à la communication, respectivement par l’intermédiaire de l’OFEV, de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), de l’Office fédéral des transports (OFT), de l’Office fédéral des routes, de l’Office fédéral de l’aviation civile, de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) et de l’Office fédéral de la communication. La communication et la coordination entre ces différents offices du DETEC doivent être renforcées.

Le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) inclut quant à lui l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG), le Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI) et le Secrétariat d’État à l’économie (SECO), qui traite des questions ayant trait à l’élaboration de la politique économique et du marché du travail. Le Département fédéral des finances s’occupe principalement du budget de l’État et de la politique budgétaire (Petitpierre, 2015).

Le Comité interdépartemental pour le développement durable est le seul organe de coopération interministérielle sur les questions environnementales. Créé en 2004 sous l’égide de l’ARE, il se réunit régulièrement pour superviser la mise en œuvre de la stratégie de développement durable. Ses membres représentent quelque 35 organismes fédéraux (DETEC, 2016).

2.2. Les institutions infranationales et la coordination verticale

Les cantons peuvent adopter leurs propres lois sur l’environnement, à condition qu’elles respectent le droit environnemental fédéral. Ils ont également des responsabilités majeures en ce qui concerne la mise en œuvre et le contrôle de l’application de la législation environnementale fédérale et cantonale. Chaque canton possède un service de l’environnement, dont les attributions s’étendent parfois à d’autres secteurs (comme les transports, le développement territorial, l’agriculture et l’énergie). Les tâches sont exécutées différemment selon les cantons, en particulier pour ce qui concerne le degré de délégation aux communes. L’OFEV contrôle la mise en œuvre du droit fédéral par les cantons afin de s’assurer qu’elle soit la même dans tout le pays. Il n’existe cependant aucune procédure formelle de contrôle, aucune évaluation systématique ni aucun indicateur de performances des cantons. Cette absence d’informations est un obstacle majeur à la réforme de la politique fédérale en matière d’environnement.

La mise au point d’indicateurs des performances environnementales des cantons et leur utilisation pour rendre régulièrement compte des résultats à la Confédération contribueraient à une mise en œuvre plus homogène du droit environnemental à l’échelle nationale. L’Agence pour la protection de l’environnement des États-Unis, par exemple, a conçu un cadre de vérification de la mise en application des dispositions afin de garantir l’homogénéité entre les États et donc limiter l’intervention des autorités fédérales. La vérification est effectuée au minium tous les quatre ans, et le cadre comporte une douzaine d’indicateurs de base mesurant la surveillance de la conformité, les procédures de mise en cause de la responsabilité civile et la gestion des données (Mazur, 2011).

L’examen des performances environnementales de 2007 recommandait une coordination accrue entre les cantons et la Confédération. En 2013, une étude sur les lacunes dans la mise en œuvre du droit environnemental  commandée par l’OFEV a confirmé que certaines d’entre elles étaient dues à l’absence de coopération entre les acteurs précités. Les données recueillies auprès des 26 cantons ont révélé que les principaux problèmes de mise en œuvre concernaient la biodiversité, la protection des paysages et l’occupation des sols qui en résulte (graphique 2.1). Il convient de noter à cet égard que la Suisse a récemment adopté le plan d’action pour sa Stratégie Biodiversité de 2012 élaborée en vertu de la Convention sur la diversité biologique (chapitre 5). Ce plan définit les responsabilités institutionnelles ainsi que les mesures à prendre pour faire en sorte que les objectifs en matière de biodiversité soient atteints.

L’étude de 2013 a par ailleurs recommandé le renforcement du suivi par la Confédération, l’échange de bonnes pratiques et l’instauration de mécanismes institutionnels pour accroître la collaboration entre les cantons. Les étapes suivantes n’ont cependant pas été clairement définies (OFEV, 2013b). La Suisse devrait s’assurer que toutes les mesures nécessaires sont prises – et assorties de ressources suffisantes – pour mettre en œuvre ces recommandations.

Graphique 2.1. Les lacunes de mise en œuvre sont particulièrement importantes dans le domaine de la biodiversité

 http://dx.doi.org/10.1787/888933572423

En lieu et place d’un mécanisme formel de notification pour assurer la coordination entre la Confédération et les cantons, la Suisse utilise des dispositifs informels pour faciliter les échanges d’informations et le renforcement des capacités. Ainsi, l’OFEV est un invité permanent de la Conférence des chefs des services de la protection de l’environnement (CCE), qui est constituée des chefs des services de l’environnement des cantons. La mission de la CCE se limite à l’élaboration de documents d’orientation sur diverses questions environnementales. La CCE comprend des groupes de travail régionaux qui traitent des grandes problématiques environnementales : l’air, les déchets, les sites pollués, les écosystèmes, la biodiversité, l’eau et le bruit (CCE, 2016). Cela dit, tous les cantons ne participent pas à ces groupes, les communes ne sont pas systématiquement invitées et la coopération entre tous les acteurs est souvent rendue difficile par les différences dans les méthodes de mise en œuvre de la législation fédérale adoptées par les cantons. L’OFEV a donc clairement un rôle explicatif à jouer dans les réunions de la CCE, qui représentent un outil essentiel pour améliorer la coordination verticale. Traiter de tous les sujets et accroître la participation des cantons et des communes permettrait également de renforcer le rôle de la CCE. D’autres réseaux thématiques existent aussi, tels que la Conférence des délégués à la protection de la nature et du paysage,la Conférence des chefs des départements forestiers, la Conférence des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement, ainsi que la Conférence pour la forêt, la faune et le paysage.

Les autres initiatives de coordination verticale sont notamment Cercl’Air, une association d’environ 230 membres qui regroupe des autorités cantonales et fédérales ainsi que des universitaires pour réfléchir aux questions ayant trait à la qualité de l’air. Il existe des associations similaires dans les domaines des déchets, du bruit, de l’eau et des sols. Le programme SuisseEnergie de l’OFEN constitue quant à lui une plateforme de discussion sur l’efficacité énergétique et les sources d’énergie renouvelable à l’intention des autorités fédérales, cantonales et communales, ainsi que du secteur des entreprises et des organisations non gouvernementales (ONG) (SuisseEnergie, 2016). Une fois par an, l’OFEV organise une table ronde à laquelle sont conviées les entreprises spécialisées dans la gestion des déchets ainsi que les autorités communales, cantonales et fédérales, qui débattent des mesures à prendre pour traiter le problème des déchets (OFEV, 2016b). D’autres tables rondes sont consacrées à différentes questions environnementales. La Suisse devrait promouvoir le développement des initiatives de ce type et gagnerait à s’inspirer des bonnes pratiques des pays de l’OCDE qui, pour certains, ont mis en place des structures permanentes pour faciliter la collaboration verticale, comme par exemple le Secrétariat national pour la coopération en matière d’application du droit environnemental aux Pays-Bas, ainsi que le Conseil de réglementation et de mise en application en Suède(Mazur, 2011).

L’OFEV fournit par ailleurs aux cantons des conseils sous forme d’« aides à l’exécution », c’est-à-dire des lignes directrices portant sur toutes sortes de questions environnementales et visant à harmoniser la mise en œuvre et le contrôle de l’application du droit environnemental dans l’ensemble du pays. Ces lignes directrices sont très utiles et bien conçues. Elles améliorent l’efficacité des approches réglementaires directes en les associant avec un instrument d’information. La Suisse devrait poursuivre la publication de ces guides en collaboration avec les cantons, élargir leur contenu et mettre à jour ceux qui existent à mesure que la législation s’enrichit.

Les conventions-programmes entre la Confédération et les cantons sont une autre forme de coordination verticale. Elles peuvent décrire par exemple les problèmes environnementaux auxquels sont confrontés les cantons et les mesures à prendre pour y faire face. Cet instrument a été créé en 2008 par la réforme de la péréquation financière, qui a instauré de nouvelles conditions pour les transferts budgétaires fédéraux au profit des cantons (DFF, 2007).

Conformément aux bonnes pratiques en vigueur au sein de l’OCDE, les communes suisses coopèrent entre elles par l’intermédiaire de l’Association des communes suisses (ACS) et de l’Union des villes suisses (UVS). La première regroupe environ 70 % des communes et promeut la coopération, notamment sur la question de la protection de l’environnement ; la seconde représente les villes suisses dans les processus décisionnels cantonaux et fédéraux et élabore des documents d’orientation pratique à l’intention des villes. Par ailleurs, quelque 360 villes font partie du réseau Cité de l’énergie, dont le but est de promouvoir l’efficacité énergétique et les projets axés sur les énergies renouvelables, conformément à la Stratégie énergétique 2050 élaborée en 2013 et applicable au niveau fédéral (ACS, 2016 ; UVS, 2016). La Suisse suit à cet égard une tendance courante dans les pays de l’OCDE, à savoir que les organes communaux intègrent de plus en plus dans leurs activités des considérations environnementales, ce qui ouvre des opportunités de renforcement des capacités et d’économies d’échelle dans la mise en place d’une infrastructure environnementale.

3.1. Évaluation des politiques et des réglementations

La Suisse utilise plusieurs outils d’évaluation environnementale préalable. En 2007, l’OFEV a élaboré un manuel expliquant comment effectuer une évaluation économique (désignée par l’acronyme allemand VOBU) des politiques et des lois environnementales à tous les niveaux de l’administration. Les VOBU ont pour but d’améliorer le rapport coût-efficacité et l’efficacité elle-même de la politique environnementale, ainsi que la transparence au sujet des avantages économiques de la protection de l’environnement. Avant 2007, l’OFEV procédait déjà ponctuellement à l’évaluation des effets économiques des mesures environnementales, mais depuis cette date, les VOBU sont systématiques. Au cours de la période étudiée, presque 70 VOBU ont été réalisées sur un large éventail de projets de lois, de programmes et de politiques portant notamment sur les émissions de CO2, les micropolluants, la biodiversité, les déchets et l’économie verte. Leurs résultats ont conduit au réexamen des objectifs et à l’étude plus approfondie des alternatives. En 2016, les résultats d’une VOBU sur la politique climatique de la Suisse ont été utilisés pour étayer la révision de la loi sur la réduction des émissions, en particulier du point de vue des impacts économiques sur les entreprises, les ménages et le secteur public. Les effets redistributifs de la taxe sur les émissionsde CO2 ont également été examinés.

Le recours systématique aux VOBU pour évaluer les politiques environnementales est louable. Un regard critique devrait cependant être porté sur le chevauchement des évaluations préalables qui sont menées en Suisse. Tout d’abord, les VOBU font double emploi avec les évaluations d’impact des dispositions sur l’énergie, dont le but est d’améliorer l’efficacité énergétique des projets de réglementations. Ensuite, le manuel expliquant comment réaliser une VOBU reprend dans une certaine mesure les mêmes lignes directrices que celles de l’analyse d’impact des réglementations fédérales, qui est obligatoire pour toutes les nouvelles lois et, bien que portant principalement sur l’économie nationale en général, peut aussi examiner des aspects ayant trait à l’environnement. Enfin, la Suisse soumet également les projets de réglementations à une évaluation de la durabilité qui porte sur les trois piliers du développement durable (économique, social et environnemental). L’évaluation de la durabilité est obligatoire dans les secteurs de l’agriculture et des transports (Jakob et al., 2011). Ces chevauchements ont conduit le Contrôle fédéral des finances à demander à l’administration d’harmoniser le manuel des VOBU avec les procédures de l’analyse d’impact des réglementations et de l’évaluation de la durabilité (SECO, 2016).

Contrairement à ce qui se pratique couramment au sein de l’UE, la Suisse n’impose la réalisation d’une évaluation environnementale stratégique (EES) à l’échelle nationale. En 2008, le Conseil fédéral a proposé de modifier la LPE et la LAT en y incluant des éléments d’EES, de manière à améliorer la coordination entre la protection de l’environnement et l’aménagement du territoire. Le Conseil fédéral a donc demandé à l’OFEV et l’ARE de publier des lignes directrices sur la mise en œuvre ainsi que des études. L’OFEV et l’ARE ont diffusé en 2012 un document d’orientation visant à aider les cantons à procéder, lors de la conception de leurs plans d’aménagement du territoire, à des évaluations préalables des aspects ayant trait à l’environnement, à la santé et au développement durable. Ce document a été suivi en 2014 par une étude sur l’EES recommandant que le pays introduise ce type d’évaluation dans la LPE et la LAT, et proposant qu’il prévoie une procédure d’examen, une analyse des alternatives, un processus participatif solide, ainsi qu’une surveillance. L’étude concluait que la réalisation volontaire d’une EES – comme ce fut le cas dans le canton de Vaud – pouvait constituer une première étape dans l’instauration de ce type d’évaluation au niveau fédéral et contribuer à l’acceptationde cet instrument par les autorités publiques, comme cela s’est passé dans le canton de Genève (encadré 2.2). L’OFEV est en train de mettre à jour l’étude de 2014 et d’inclure des exemples et des questions fréquentes sur l’EES, afin de mieux faire connaître cet instrument.

L’examen des performances environnementales de 2007 recommandait que l’évaluation environnementale soit améliorée dans les secteurs des transports, de l’énergie et de l’aménagement du territoire. Il notait que la Suisse n’avait pas ratifié le Protocole relatif à l’évaluation stratégique environnementale à la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (ou Convention d’Espoo) de 2003 de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU). Le pays projette d’inclure des éléments de l’EES (dans le cadre d’une stratégie dite d’évaluation de l’efficience) dans l’évaluation des plans cantonaux d’aménagement du territoire, afin de mieux tenir compte des aspects environnementaux lors de l’aménagement de l’espace. Cela dit, malgré le soutien de l’OFEV à l’initiative, il semble peu probable que le Parlement soit prêt à modifier la LAT et la LPE si peu de temps après leur dernière révision, en 2014. La Suisse devrait favoriser une rapide mise en place de l’évaluation environnementale stratégique au niveau fédéral. Elle devrait aussi envisager de ratifier le Protocole à la Convention d’Espoo sur l’évaluation stratégique environnementale.

Le droit environnemental ne fait pas systématiquement l’objet d’évaluations ex post. Des évaluations de ce type ont été consacrées à la taxe sur le CO2 en 2015 et au Programme Bâtiments en 2016. L’Office fédéral de la justice organise trois fois par an une table ronde à laquelle participent les responsables fédéraux pour discuter de sujets précis. La dernière session de ce type concernant l’environnement remonte cependant à 2001, et était consacrée à la nature et aux paysages (OFJ, 2016).

3.2. Les normes environnementales

Cette section donne un bref aperçu des normes environnementales relatives à la qualité de l’air et à la gestion des déchets. La LPE établit des normes nationales, que les cantons sont supposés appliquer, voire renforcer. Les cantons peuvent fixer des normes d’émissions plus strictes pour certaines zones touchées par une pollution atmosphérique sévère. Les instruments directs utilisés pour réglementer la qualité des eaux et la biodiversité sont étudiés respectivement dans les chapitres 4 et 5.

3.3. Étude d’impact sur l’environnement et délivrance de permis

Une étude d’impact sur l’environnement (EIE) est requise pour les projets susceptibles d’avoir un impact important sur l’environnement. Les bases juridiques sur lesquelles elle s’appuie sont la LPE et son ordonnance OEIE de 1988, qui détaille les types de projets soumis à l’EIE ; cela inclut la construction d’infrastructures de transport, de centrales électriques, d’ensembles industriels, de raffineries et d’usines de traitement des déchets. La plupart des EIE relèvent de la seule responsabilité des cantons. Dans certains cas (par exemple les grands projets énergétiques ou forestiers de plus de 0.5 hectare), la supervision de l’OFEV est requise.

Une première évaluation réalisée par les autorités cantonales ou fédérales (selon le cas) permet de déterminer si un projet présente des risques pour l’environnement. Dans l’affirmative, le porteur du projet doit soumettre à l’autorité compétente un rapport d’impact sur l’environnement. Ce rapport ainsi que l’évaluation initiale des autorités doivent être mis à la disposition du public pendant environ 30 jours (la durée de consultation est variable selon les cantons). Enfin, la décision d’autoriser ou non le projet est publiée au journal officiel. Elle fait partie intégrante de la procédure de délivrance d’un permis (Petitpierre, 2015 ; OFEV, 2013a).

Contrairement à ce qui se pratique au sein de l’UE (Directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles), il n’existe pas en Suisse de système intégré d’autorisation, comme l’a souligné l’examen des performances environnementales de 2007. En revanche, la plupart des cantons délivrent des permis d’exploitation couvrant des volets spécifiques (par exemple l’air, l’eau, les déchets et le bruit). L’approche intégrée de l’UE s’applique généralement aux installations à haut risque et concerne la pollution de l’air, de l’eau et du sol, la production de déchets, l’utilisation des matières premières, l’efficacité énergétique, le bruit, la prévention des accidents ainsi que l’assainissement du site après sa fermeture. Les conditions d’autorisation sont définies sur la base des meilleures techniques disponibles. Pour ce qui est des installations présentant un risque environnemental moindre (la plupart du temps des petites et moyennes entreprises), un grand nombre de pays de l’UE ont mis en place un système d’octroi de permis simplifié reposant sur des critères sectoriels obligatoires, qui permet d’alléger les démarches administratives à la fois pour le régulateur et pour l’exploitant de l’installation (Mazur, 2011) (encadré 2.3).

La loi sur l’aménagement du territoire exige pour toute nouvelle construction ou modification des bâtis existants la délivrance d’un permis de construire. À l’exception des projets d’infrastructure nationaux – pour lesquels l’octroi du permis relève de la responsabilité de la Confédération, en concertation avec les cantons et la population –, les permis de construire sont généralement délivrés par la commune où se situe le projet de construction, conformément au plan directeur communal (voir la section 3.4). Cela dit, il existe de grandes différences entre les exigences environnementales en vigueur dans les cantons pour l’octroi des permis. Ces exigences (par exemple en ce qui concerne les normes en matière de pollution sonore) ne tiennent pas toujours compte de l’ensemble des performances environnementales d’une installation. Elles ne sont pas non plus différenciées en fonction du risque environnemental de chaque installation.

3.4. Aménagement du territoire

Au cours des années 2000, dans un contexte de croissance économique et démographique, il est apparu de plus en plus clairement que les sols étaient une ressource rare et qu’il fallait mieux les gérer. En conséquence de cela, le DETEC, la Conférence des gouvernements cantonaux, la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement, l’Union des villes suisses et l’Association des communes suisses ont décidé en 2006 de mettre sur pied le Projet de territoire Suisse, sous la direction de l’ARE.

Ce projet a pour but d’aider à la prise de décision aux trois niveaux administratifs pour les activités ayant un impact territorial. Du point de vue juridique, il est plus facultatif que contraignant et appelle à une démarche volontaire. Trois stratégies complémentaires ont été mises au point pour atteindre ses objectifs : a) délimiter des « territoires d’action » ; b) faire un usage modéré des sols en densifiant le milieu bâti et en tenant compte des paysages ; c) améliorer la coordination des transports, de l’énergie et du développement territorial (CdC, 2012).

La LAT définit le cadre juridique et les principes généraux de l’aménagement du territoire ; elle établit également les responsabilités de la Confédération, des cantons et des communes. Il existe en Suisse, au niveau national, un plan stratégique non contraignant, cinq plans sectoriels et deux « conceptions ». Les plans sectoriels concernent les espaces agricoles, les réseaux de transport, l’infrastructure énergétique, les sites de déchets nucléaires et les zones militaires. Ils définissent les zones affectées à des usages spécifiques et doivent obligatoirement être pris en compte pour élaborer les plans secondaires. Les « conceptions », moins précises que les plans sectoriels, concernent l’aménagement du paysage et les installations sportives (OCDE, 2017).

Conformément à la LAT, l’élaboration des plans directeurs (autrement dit les schémas directeurs d’aménagement) est confiée aux cantons. Ces plans, élaborés en concertation avec les communes et la population, sont approuvés par le gouvernement fédéral. Révisés tous les dix ans, ils concernent notamment les réseaux de transport public, les espaces de préservation de la nature présentant de l’importance au niveau cantonal, ainsi que les sites où sont implantées des installations d’élimination des déchets. Les plans directeurs entraînent des obligations pour les autorités ; selon la nature des travaux d’aménagement, les informations qu’ils contiennent peuvent être des orientations, des résultats provisoires ou des affirmations catégoriques. Le plan directeur cantonal est donc un plan préparatoire permettant de coordonner et d’orienter les étapes suivantes d’un aménagement en cours. Les cantons sont en outre chargés d’établir des plans d’affectation des sols qui contiennent des dispositions contraignantes sur les utilisations possibles des sols. La plupart du temps, cette tâche est déléguée aux communes. Cela dit, un grand nombre de cantons élaborent ce type de plan pour les projets présentant de l’importance au regard de la politique de l’aménagement du territoire (par exemple les zones industrielles et les installations d’élimination des déchets). L’une des fonctions importantes de l’aménagement du territoire est d’établirla frontière entre les zones constructibles et non constructibles – pour lesquelles il est généralement impératif de définir des espaces protégés dans le cadre de l’aménagement du paysage (VLP-ASPAN, 2012).

Les cantons de grande étendue délèguent souvent leurs tâches d’aménagement du territoire à des organismes de droit public (appelés groupements d’aménagement régionaux). Dans le canton de Zurich, par exemple, ces groupements élaborent des plans directeurs régionaux qui concrétisent au niveau régional les indications du plan directeur cantonal. Dans les cantons d’Argovie et de Thurgovie, ils élaborent des études de base et aident les communes à l’aménagement du territoire (VLP-ASPAN, 2012).

Pour autant, l’absence de document d’orientation pour aider les cantons à mettre en œuvre la LAT a contribué pour une grande part à des disparités dans la mise en œuvre des plans directeurs et des plans d’affectation des sols. De surcroît, les cantons de grande étendue possèdent des réglementations plus vastes et plus complexes que les cantons ruraux et de plus petite taille. Un débat public est ouvert sur la question de savoir s’il faudrait mettre en place une évaluation systématique de l’efficience des plans cantonaux, qui inclurait des éléments de l’évaluation environnementale stratégique, comme c’est déjà le cas dans les cantons de Genève et de Vaud (encadré 1). Cela impliquerait la modification par le parlement de la LPE et de la LAT (section 3.1).

4.1. Inspections

Les cantons sont chargés de vérifier que le droit environnemental est bien respecté ; ils peuvent décider de la façon de procéder aux inspections, parfois en collaboration avec les communes. Il n’existe pas, dans les cantons, de service d’inspection spécialisé dans l’environnement ; en revanche, tous les fonctionnaires des services cantonaux de l’environnement – autres que les agents administratifs – sont habilités à mener des inspections.

En ce qui concerne les sources de pollution atmosphérique, l’ordonnance sur la protection de l’air exige que des inspections de routine aient lieu au moins tous les deux ans dans les installations de combustion de grande taille, et tous les trois ans dans toutes les autres. Lorsque le niveau des émissions des installations dépasse un certain seuil, les autorités peuvent demander des inspections plus fréquentes. La LEaux exige des vérifications régulières dans les stations d’épuration et les installations de stockage des effluents d’élevage, mais leur fréquence reste à la discrétion des cantons. Dans le canton de Lucerne, par exemple, les rejets d’eaux usées industrielles sont inspectés tous les trois à cinq ans dans le cas des installations à haut risque ; il n’y a en revanche presque jamais de vérifications dans les installations à faible risque, faute de ressources suffisantes. Les inspections à l’improviste font suite à des accidents, des infractions ou des plaintes formelles et sont généralement effectuées par les autorités cantonales. En 2016, 60 % environ des inspections ont été menées suite à des accidents. Cela représente une proportion élevée par rapport aux pratiques internationales et démontre que la vérification du respect du droit n’est pas suffisamment liée au degré de risque.

Les cantons n’évaluent pas les suites des contrôles (c’est-à-dire le fait que les entités contrôlées prennent ou non des mesures pour que les dispositions environnementales sont bien respectées), ce qui contrarie aussi la planification de ceux-ci. Commandée par l’OFEV, une étude de 2013 (section 2.2) a montré que l’insuffisance des contrôles était un problème majeur de la mise en œuvre du droit environnemental. Les enquêtes réalisées dans le cadre de cette étude ont ainsi confirmé qu’il existait une corrélation directe entre le déroulement de la mise en œuvre des dispositions et le déficit de contrôles (graphique 2.2) (OFEV, 2013b). La principale raison avancée ce déficit, d’après l’étude, était l’insuffisance des ressources et il était recommandé de développer les synergies entre cantons (examens par les pairs, évaluations comparatives et mutualisation des agents chargés des contrôles, par exemple).

Graphique 2.2. Les lacunes dans la mise en œuvre sont directement liées au déficit de contrôles

 http://dx.doi.org/10.1787/888933572442

La plupart des cantons sous-traitent les contrôles. Dans celui de Lucerne, par exemple, les entités contrôlées paient les sous-traitants directement (pour le prélèvement d’échantillons et la réalisation de mesures, par exemple). Si une infraction est repérée, il est de la responsabilité du canton de s’assurer que l’installation prend des mesures correctrices. Dans les cantons de Bâle-Campagne et Bâle-Ville, 80 % des contrôles sur site de la pollution de l’air sont effectués par des sous-traitants. Les teintureries et les stations-services sont quant à elle contrôlées par des entreprises spécialisées dans l’ensemble du pays afin de garantir l’homogénéité dans l’ensemble des cantons. En s’inspirant de ces bonnes pratiques, la Suisse pourrait envisager de mettre au point des procédures normalisées pour la sous‐traitance des services de contrôle.

De manière générale, les contrôles visent un milieu particulier. Les cantons ont par exemple publié, dans le cadre de Cercl’Air, un document d’orientation applicable au contrôle des émissions atmosphériques. Le canton de Lucerne a par ailleurs produit son propre manuel de contrôle de l’industrie automobile. La Suisse devrait envisager d’intégrer les contrôles visant différents milieux, afin d’en réduire les coûts et d’améliorer le suivi de l’application des dispositions.

4.2. Mesures d’exécution

La LPE prévoit, en cas de non-respect des dispositions environnementales, la possibilité d’ordonner par voie administrative ou juridique l’adoption de mesures correctrices (y compris, dans les cas extrêmes, la fermeture de l’installation). Ces injonctions émanent des autorités cantonales, chargées de faire respecter le droit environnemental, hormis lorsque le gouvernement fédéral dispose de prérogatives directes. Une fois que l’infraction a été établie, l’autorité cantonale ou fédérale compétente envoie une lettre enjoignant de prendre des mesures correctrices ; en cas de persistance de l’infraction, cette lettre peut être suivie par une injonction plus formelle assortie d’un second délai. Le droit cantonal prévoit dans certains cas la possibilité d’infliger des amendes administratives. La nature des infractions concernées et le montant des amendes varient selon les cantons, ce qui est perçu par les entreprises comme une source d’inégalité de traitement entre les cantons. La Suisse devrait envisager d’élaborer un outil d’aide à l’exécution, afin d’harmoniser le dispositif coercitif au niveau national.

Les infractions graves relèvent du droit pénal. Ainsi, une négligence provoquant une catastrophe environnementale, le rejet illicite de substances nocives, le non-respect des conditions d’autorisation en matière de transport et le rejet de déchets dangereux peuvent être sanctionnés par une amende pouvant aller jusqu’à 20 000 CHF (environ 18 000 EUR) et/ou une peine maximale de trois ans de prison, selon la LPE. Outre ces dispositions, le Code pénal autorise les tribunaux à confisquer les produits financiers résultant d’activités illicites, comme par exemple les économies réalisées en ne prenant pas de mesures pour réduire et maîtriser la pollution. Dans la pratique, cependant, tous les cantons n’appliquent pas cette disposition.

La plupart des services de police cantonaux disposent d’une unité spécialisée dans les questions environnementales, qui est chargée d’enquêter sur les activités suspectes. Le Groupe d’appui national pour la sécurité environnementale se compose de représentants des autorités de contrôle de la législation environnementale, de la police, des douanes ainsi que du pouvoir judiciaire aux niveaux fédéral et cantonal. Il a été créé suite à une initiative prise par INTERPOL en 2012 visant à encourager les pays à mettre en place un système de coopération entre les services chargés de l’application de la loi pour lutter plus efficacement contre les atteintes à l’environnement.

Les poursuites peuvent être engagées par la police environnementale, les autorités fédérales, cantonales et communales, ou les ONG de défense de l’environnement subissant directement l’infraction. Cela dit, les affaires ayant trait à l’environnement doivent être portées devant la justice par le procureur général, qui souvent manque de compétences en matière environnementale, ce qui fait que le dispositif n’est pas très efficace. La constitution d’un organe composé de procureurs spécialisés dans les questions environnementales – ou tout au moins la formation des procureurs sur ces sujets – permettrait d’améliorer sensiblement l’exécution du droit environnemental (Petitpierre, 2015).

4.3. Responsabilité environnementale

4.4. Promotion du respect du droit et des pratiques écologiques

Un petit nombre de cantons fournissent aux entreprises des conseils pour respecter les dispositions environnementales relatives à certains secteurs. Le canton de Lucerne a par exemple mis en place un outil en ligne destiné à favoriser une utilisation efficiente des ressources dans l’industrie alimentaire ; cet outil permet aux entreprises de découvrir des astuces, de mesurer leurs performances et de calculer les économies qu’elles peuvent réaliser. Ce canton diffuse également des informations sur les exigences en matière de prétraitement des eaux usées. Pour autant, ce canton est une exception et non la règle. Promouvoir le respect du droit par des mesures d’information n’est pas une chose courante en Suisse. Bien que le gouvernement fédéral utilise des outils pour encourager les bonnes performances environnementales, les cantons commencent seulement à accorder à cette tâche l’attention qu’elle mérite. Ils devraient faire davantage pour promouvoir le respect du droit environnemental, car cela permet de réduire les coûts sociaux (en améliorant la protection de l’environnement) et réglementaires (en augmentant l’efficience du contrôle de conformité et des mesures d’exécution). La promotion du respect de la législation est particulièrement efficace lorsqu’elle cible les PME.

Gestion environnementale des entreprises

En vertu du principe de coopération intégré à la LPE (article 41a), une étroite collaboration est préconisée entre les différents niveaux de l’administration, ainsi qu’entre l’administration et les parties prenantes, lors de la mise en œuvre d’une réglementation. Cela comprend le recours à des programmes volontaires visant des objectifs environnementaux (Petitpierre, 2015). Le Plan d’action Économie verte de 2013 et sa nouvelle édition de 2016-19 ont eux aussi pour objet de proposer des mesures ciblées pour encourager la participation volontaire des entreprises, du monde des sciences et de la société à la préservation des ressources naturelles. Le portail gouvernemental Dialogue Économie verte a été conçu en 2015 pour partager des informations et encourager les pratiques novatrices en ce qui concerne l’utilisation efficiente des ressources naturelles (chapitre 3) (Dialogue Économie verte, 2016). Conformément à la mesure 11 du Plan d’action Économie verte, le Conseil fédéral a créé en 2014 un réseau d’experts – le Réseau suisse pour l’efficacité des ressources (Reffnet.ch) – pour promouvoir une utilisation efficiente des ressources dans les entreprises n’appartenant pas au secteur énergétique. Près de 200 entreprises (principalement des PME) ont recours, lorsqu’elles le souhaitent, aux services de conseil de ce réseau (chapitre 3).

La plupart des accords amiables qui sont conclus entre l’industrie et les autorités cantonales ont pour but d’atteindre les objectifs des cantons en matière d’efficacité énergétique. L’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEC) et l’Agence Cleantech Suisse (ACT) fournissent aux entreprises qui le demandent des services d’audit pour les aider à établir ces accords. L’AEnEC a été créée en 2001 pour aider ses membres à fixer des objectifs d’efficacité énergétique et de réduction des émissions de CO2. L’ACT s’est vu confier en 2009 par la Confédération la mission de faciliter l’application de la législation relative au climat et à l’énergie. Les PME peuvent obtenir une aide financière de la Fondation pour la protection du climat et la compensation de CO2 (connue sous l’acronyme allemand Klik) pour mener les audits (Petitpierre, 2015). La Fondation Klik a été créée en 2012 par les entreprises pétrolières suisses dans le but de compenser les émissions de CO2 dans les pays produisant des carburants routiers importés en Suisse, en finançant des activités de réduction des émissions de gaz à effet de serre en Suisse (chapitre 3).

Les programmes volontaires sont en outre utilisés en association avec des instruments marchands. Ainsi, l’Association suisse des exploitants d’installations de traitement des déchets a proposé à ses membres de réduire de 200 000 tonnes d’ici à 2020 – par rapport aux niveaux de 2010 – les émissions de CO2 résultant de l’incinération des déchets. Les installations concernées seraient dispensées de participer au système suisse d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre.

L’adoption de systèmes de gestion environnementale par les entreprises suisses est en augmentation rapide, malgré l’absence d’incitation des pouvoirs publics (par exemple : baisse des redevances associées aux permis, diminution de la fréquence des inspections, réduction des amendes, etc.) concernant l’obtention de la certification ISO 14001. Le nombre d’entreprises certifiées a été multiplié par cinq entre 2000 et 2015, une hausse due uniquement à la demande du marché (graphique 2.3).

Graphique 2.3. Augmentation du nombre d’entreprises adoptant volontairement des systèmes de gestion environnementale

 http://dx.doi.org/10.1787/888933572461

5.1. Participation de la population aux processus décisionnels sur l’environnement

Depuis longtemps, la Suisse fait participer sa population aux prises de décisions sur l’environnement. Les citoyens sont appelés à voter sur des initiatives populaires et dans le cadre de référendums facultatifs ou obligatoires. Les référendums sont obligatoires pour tout projet d’amendement de la Constitution. Tout citoyen a le droit de lancer un référendum facultatif contre une proposition de loi du Parlement s’il recueille 50 000 signatures dans les cent jours qui suivent sa publication. Dans ce cas, seule la majorité de l’électorat suisse est requise (les cantons ne sont pas consultés). Ainsi, la modification qu’il était proposé d’apporter à la loi sur l’énergie a été approuvée le 21 mai 2017 après un référendum facultatif (chapitre 3). Les citoyens peuvent également réclamer l’organisation d’un référendum en lançant une initiative populaire (souvent suivie par un contre-projet des pouvoirs publics). Pour ce faire, il faut recueillir 100 000 signatures de soutien. Pour être approuvée, une initiative populaire doit obtenir la majorité des votants, mais aussi la majorité des cantons. Depuis 2000, presque 20 référendums et initiatives populaires ont été organisés sur des questions environnementales, mais quelques-uns seulement ont été approuvés (encadré 2.4).Même lorsqu’ils sont rejetés, ils peuvent permettre de renforcer les politiques environnementales car ils font participer les citoyens au débat sur l’environnement et exercent une pression sur les pouvoirs publics. Par exemple, la loi fédérale sur la protection des eaux a été modifiée en 2011 à la suite d’une initiative populaire sur les « eaux vivantes », qui a été retirée après un contre-projet du gouvernement (chapitre 4). L’approbation d’une EIE passe également par une large participation de la population (section 3.3), de même que l’élaboration des plans directeurs et des plans d’affectation des sols cantonaux (section 3.4).

5.2. Accès à l’information environnementale

Le gouvernement suisse a amélioré l’accès de la population à l’information environnementale. Suite à la ratification de la Convention d’Aarhus, en 2014, la LPE a été modifiée (nouvel article 10e), afin de préciser le type d’informations sur l’environnement que les autorités cantonales et fédérales doivent fournir à la population. Bien que la loi protège la confidentialité des informations commerciales ou relevant de la sécurité nationale, la rétention d’informations de ce type peut désormais faire l’objet d’une action en justice. De manière plus générale, la loi sur la liberté de l’information de 2004 donne aux citoyens le droit d’obtenir gratuitement des informations détenues par les autorités fédérales. De même, la LEaux et la loi sur les produits chimiques imposent un devoir d’informer le public au sujet des risques liés aux substances dangereuses et aux organismes pathogènes.

La ratification par la Suisse de la Convention d’Aarhus s’est également traduite par l’obligation pour le Conseil fédéral de soumettre tous les quatre ans à l’Assemblée fédérale un rapport sur l’état de l’environnement. La publication « Environnement Suisse 2015 » (disponible en ligne) est le premier rapport publié dans le cadre de la nouvelle procédure : l’OFEV a élaboré précédemment des rapports sur l’état de l’environnement, mais il ne les soumettait pas à l’Assemblée fédérale. Le rapport établi par le Conseil fédéral en 2015 comprenait 44 indicateurs environnementaux, la plupart sur l’énergie, les transports et le changement climatique (chapitre 1) (OFS, 2016b). Il a d’ailleurs contribué à la mise en œuvre d’une recommandation formulée dans l’examen des performances environnementales de 2007, qui appelait à l’utilisation systématique d’indicateurs environnementaux.

Les grandes entreprises sont tenues par la loi de surveiller continuellement leurs rejets de polluants dans l’air, l’eau et les sols, et d’inscrire les résultats dans le Registre européen des rejets et transferts de polluants. En 2014, 256 installations ont participé.

5.3. Accès à la justice

En vertu du droit suisse, les personnes physiques et morales peuvent porter des affaires environnementales devant la justice civile ou pénale, à condition qu’elles aient qualité pour le faire : elles ne peuvent demander que des poursuites soient engagées ou intenter une action que si elles sont en mesure de fournir des preuves qu’elles sont victimes de préjudices sanitaires et environnementaux et subissent des pertes économiques. Si, par exemple, une commune veut poursuivre une entreprise pour des faits de nuisance, elle doit démontrer que son territoire est directement touché.

Les lois fédérales contiennent généralement des dispositions précisant les motifs possibles de recours ainsi que l’autorité administrative ou judiciaire concernée. À défaut, la loi sur le Tribunal fédéral de 2005 et la loi fédérale sur la procédure administrative de 1968 définissent respectivement les conditions des recours judiciaires et administratifs. Les décisions prises par les autorités cantonales ne peuvent être contestées que devant un tribunal cantonal, dont les décisions peuvent dans certains cas faire l’objet d’un appel devant le Tribunal fédéral (Romy et Dürig, 2016 ; Petitpierre, 2015).

La plupart des ONG suisses de défense de l’environnement – telles que Greenpeace, le Fonds mondial pour la nature et la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage – disposent, de par la loi, du droit de faire appel des jugements et des décisions des autorités fédérales et cantonales qui relèvent de la LPE et de la LPN. S’agissant de la LPE (article 55), cela concerne notamment les décisions relatives à la planification, à la construction ou à la modification d’installations soumises aux dispositions sur l’étude d’impact (section 3.3). Dans ce type de cas, une ONG ne peut invoquer des violations des dispositions de la LPE que si elle a participé au processus de l’EIE dès le début et a signalé son opposition à la décision avant que celle-ci ne soit rendue (Petitpierre, 2015). La Suisse devrait envisager de verser des subventions publiques pour aider les ONG (plutôt que des juristes non spécialisés) à plaider devant les tribunaux pour la protection de l’environnement. Pour citer un exemple, la Nouvelle-Zélande a créé un fonds d’aide juridique pour l’environnement, qui permet de financer les frais de représentation juridique des ONG qui défendent les intérêts du public dans des affaires liées à l’environnement.

5.4. Éducation à l’environnement

En Suisse, l’éducation à l’environnement porte plus sur le développement durable que sur les questions purement environnementales ou de croissance verte. Au cours des dix dernières années, le thème de la durabilité a acquis une place nettement plus importante dans les programmes éducatifs. En 2007, la Confédération et les cantons ont conçu conjointement un plan d’intégration du développement durable dans les programmes scolaires et les formations des enseignants. Désormais, la plupart des établissements de l’enseignement primaire et secondaire dispensent des cours sur le développement durable, tandis que les programmes pédagogiques des universités prévoient des formations sur le sujet.

Depuis 2013, la fondation éducation21 coordonne et promeut l’éducation sur le développement durable dans les établissements primaires et ceux du deuxième cycle de l’enseignement secondaire, prenant ainsi le relais de la Fondation suisse d’éducation pour l’environnement, qui privilégiait l’éducation sur les questions environnementales. La fondation éducation21 intervient au nom de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique, du gouvernement fédéral et de la société civile. Son financement est assuré par les contributions du gouvernement fédéral, des cantons et de la société civile, ainsi que par ses propres activités. Elle apporte un soutien financier et pédagogique à des institutions de formation des enseignants, des ONG et des établissements scolaires souhaitant renforcer l’éducation sur les questions de durabilité (éducation21, 2016).

Dans l’enseignement et la formation professionnels, depuis quelques années, les directives applicables évoquent les questions environnementales de façon plus systématique dans environ un millier de types de compétences. La formation sur la protection et l’utilisation durable des ressources naturelles a en outre été renforcée.

En 2016, la Conférence universitaire suisse (initiative conjointe des cantons et de la Confédération visant à assurer la coordination et le contrôle de qualité dans l’enseignement supérieur) a approuvé un nouveau programme de financement pour la période 2017-20, appelé « U Change – Initiatives étudiantes vers un développement durable », en remplacement du programme « Développement durable dans les universités suisses » (2013-16), qui finançait des projets étudiants novateurs, des stages inter- et transdisciplinaires, et des projets de recherche sur le développement durable.