Résumé

Des performances environnementales en hausse, mais pas dans tous les domaines

Alors qu’elle a enregistré une croissance économique dans la moyenne de l’OCDE depuis 2000, la Suisse a progressé sur la voie du découplage en réduisant les émissions de gaz à effet de serre (GES) et des autres principaux polluants atmosphériques, en mettant un frein aux prélèvements d’eau douce et en améliorant sa productivité matérielle. La consommation d’énergie et l’intensité énergétique diminuent, le transfert modal du fret de la route vers le rail progresse, la moitié des déchets municipaux sont recyclés et le bien-être perçu est généralement élevé.

Néanmoins, un certain nombre de pressions environnementales subsistent. La production de déchets municipaux est en hausse. L’eutrophisation nuit à la qualité de l’eau de beaucoup de lacs. L’utilisation d’intrants azotés en agriculture demeure excessive et se traduit par des dépôts d’azote qui dépassent les charges critiques pour les écosystèmes. Souvent endigués, les cours d’eau parviennent difficilement à remplir leurs fonctions naturelles. Plus d’un tiers des espèces sont menacées et peu d’habitats d’importance nationale bénéficient d’une protection stricte. Les eaux dormantes, les rivages et les écosystèmes des zones humides sont menacés. L’artificialisation des sols s’amplifie, notamment en périphérie des villes, avec pour conséquences le morcellement des habitats et le recul de la biodiversité. Les concentrations atmosphériques de NO2 et de particules restent supérieures aux valeurs limites légales ambiantes dans les zones qui connaissent une circulation importante, et certains secteurs ruraux enregistrent des pics d’ozone en été.

Une démocratie environnementale, mais des déficits de mise en œuvre sur le terrain

La Suisse pratique depuis longtemps la démocratie directe au travers des votations et des initiatives populaires, instruments utiles pour donner une impulsion à l’action gouvernementale. Elle possède aussi un système bien développé d’évaluations ex ante des politiques environnementales, avec notamment des évaluations du rapport coût-efficacité, de l’impact de la réglementation et de la durabilité, mais il lui reste à mettre en place une évaluation environnementale stratégique. La Suisse a ratifié en 2014 la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. Depuis 2015, les informations sur l’environnement doivent être publiées dans un format numérique ouvert (si possible), dans le cadre du système Open Government Data.

Des « aides à l’exécution » fédérales favorisent une application uniforme de la législation fédérale dans les cantons. En revanche, il n’existe pas d’inspections cantonales de l’environnement et selon une enquête fédérale menée en 2013, le déficit d’inspection fait obstacle à une mise en œuvre appropriée de la législation environnementale. Pour améliorer les inspections, la Suisse doit y consacrer plus de ressources, fixer leurs priorités en fonction des risques et développer les synergies en la matière entre les cantons (par des méthodes comme les examens par les pairs). Il existe une police de l’environnement dans la plupart des cantons, mais les procureurs généraux sont souvent trop peu formés au droit de l’environnement. La Suisse a durci les règles relatives à la responsabilité en cas de dommages environnementaux ; en particulier, sa législation impose à présent l’assainissement des sites contaminés.

Des avancées prometteuses vers une croissance plus verte

La Suisse a progressé dans l’écologisation de son économie, comme en témoignent ses résultats supérieurs à la moyenne au regard de certains indicateurs liés à la croissance verte. Elle aurait la possibilité de faire plus, notamment en s’attaquant à l’impact de la consommation sur l’environnement. Conscient de la nécessité de poursuivre le verdissement de l’économie, le Conseil fédéral (le gouvernement) a adopté en 2013 un Plan d’action Économie verte bien défini. Dans le domaine climatique, une avancée majeure a été réalisée avec l’instauration, en 2008, d’une taxe sur le CO2, dont le montant a été porté à 77 EUR par tonne en 2016, soit l’un des niveaux les plus élevés de la zone OCDE. Cependant, vu son champ d’application étroit (les carburants routiers y échappent et il existe de nombreuses exonérations) et la faiblesse du prix du carbone dans le cadre du système suisse d’échange de quotas d’émission, atteindre les objectifs de réduction des émissions de GES prévus pour 2030 sera difficile.

La sortie programmée du nucléaire nécessitera d’amplifier et d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables et des solutions d’efficacité énergétique. À cette fin, les pouvoirs publics pourraient notamment élargir le champ d’application de la taxe sur le CO2 et recourir de façon plus générale à la fiscalité incitative. La Suisse est l’un des rares pays de l’OCDE à taxer plus lourdement le gazole que l’essence. Sa redevance poids lourds a été efficace en ce qu’elle a permis de hâter le renouvellement du parc de véhicules et le transfert modal du fret de la route vers le rail. En revanche, la tarification de la mobilité n’a pas dépassé le stade des projets pilotes. L’économie suisse compte un important secteur financier. La prise en considération de l’environnement dans les décisions des entreprises et les décisions d’investissement pourrait être porteuse d’importants avantages environnementaux, tout comme une participation accrue du secteur privé au financement des investissements verts.

La Suisse ouvre la voie sur certains aspects de la gestion de l’eau...

La Suisse est parmi les premiers pays à mettre en œuvre une politique nationale de réduction des micropolluants présents dans les effluents des stations d’épuration municipales qui est conforme au principe pollueur-payeur. Dans ses eaux de surface ont été détectés un grand nombre de micropolluants qui peuvent avoir des effets néfastes sur les écosystèmes aquatiques (féminisation de poissons mâles par des substances hormonales actives, par exemple) et éventuellement sur la santé humaine. Les concentrations d’azote et de pesticides dans les cours d’eau demeurent trop élevées. La Suisse envisage des incitations fiscales pour améliorer la gestion des éléments nutritifs et des pesticides en agriculture, mais elle est à la traîne de l’Union européenne pour ce qui est de l’élaboration d’un plan d’action ciblant les pesticides. L’urbanisation croissante menace les eaux souterraines, dans lesquelles le pays puise 80 % de son eau potable et dont la protection devrait donc devenir une partie intégrante de l’aménagement de l’espace.

La Suisse a engagé une démarche novatrice de revitalisation de ses cours d’eau, dont 40 % environ ont été modifiés, avec des conséquences négatives pour la nature et les paysages. Depuis 2011, les cantons sont tenus de réserver suffisamment d’espace à l’ensemble des eaux superficielles pour permettre leur fonctionnement naturel ; les effets négatifs de la production hydroélectrique sur les eaux en aval doivent être réduits d’ici à 2030 et quelque 25 % des eaux en mauvais état morphologique doivent être revitalisées à long terme. La Suisse doit aussi être félicitée pour son approche consensuelle de la définition des débits minimaux « acceptables » dans le cadre du développement de l’énergie hydraulique, adoptée en 1991, encore que cette approche ait été rarement mise en œuvre dans la pratique. Environ 25 % des centrales hydroélectriques construites avant 1991 ne respectent pas les prescriptions de débit minimal qui étaient en vigueur avant cette même date et qui étaient pourtant moins contraignantes.

… mais elle est à la traîne sur le front des politiques de conservation de la biodiversité

La Suisse a publié une stratégie nationale sur la biodiversité en 2012, dont le plan d’action a enfin été approuvé en septembre 2017, trois ans après la date prévue. Les zones protégées ont gagné du terrain, mais le pays est encore loin de l’objectif d’Aichi, qui vise à protéger 17 % des superficies terrestres d’ici à 2020. La protection intégrale est aussi moins utilisée que dans d’autres pays de l’OCDE, la Confédération s’appuyant en très grande partie sur un système de classement conçu à l’origine pour limiter la chasse. La qualité des zones protégées laisse par ailleurs à désirer : beaucoup sont trop peu étendues, mal connectées les unes aux autres et avec les réseaux européens, et ne respectent pas pleinement les objectifs de sauvegarde. L’accès à des informations sur l’état de la biodiversité et des campagnes actives de sensibilisation sont nécessaires pour corriger l’impression erronée de la plupart des Suisses que la nature se porte bien.

Le pays a fait des efforts pour prendre en compte la biodiversité dans les politiques sectorielles, mais il pourrait en faire plus. À la suite d’importantes réformes, le soutien agricole a été recentré sur la protection des paysages et de la biodiversité. La Suisse consacre seulement 5.6 % de sa superficie forestière à des réserves de biodiversité, ce qui est l’une des plus faibles proportions en Europe, même si elle s’est engagée à protéger 8 % de cette superficie en 2020 et 10 % en 2030. Le développement des infrastructures de tourisme et de transport accroît le risque de morcellement du paysage et de perturbation des habitats. Il faut créer plus de corridors biologiques et recourir davantage à la perception de droits sur les activités touristiques. En dernière analyse, la préservation des services offerts par les paysages est dans l’intérêt du secteur du tourisme, et il est donc logique qu’elle soit financée par les consommateurs de ces services.