Capítulo 2. Fomentar una cultura de integridad en la administración pública colombiana

Este capítulo examina las políticas y prácticas colombianas relacionadas con el fomento de una cultura de integridad en el servicio público. En particular, ofrece recomendaciones concretas sobre el marco normativo, así como el fundamento organizacional para asegurar su implementación. Más aún, proporciona directrices sobre la manera en que Colombia podría fortalecer su esfuerzo hacia una cultura de integridad en el sector público, mediante orientación, concientización y desarrollo de las capacidades relevantes. Asimismo, el capítulo ofrece recomendaciones sobre cómo Colombia podría incorporar las políticas de integridad en la gestión de recursos humanos, mejorar el sistema de declaración financiera y de conflictos de interés, y asegurar el cumplimiento de las normas de integridad. Por último, se proporciona orientación sobre cómo monitorear y evaluar las políticas de integridad.

  

Incorporar una cultura de integridad en el sector público requiere implementar medidas complementarias. Establecer normas de conducta para servidores públicos, y valores para el sector público, son los primeros pasos para preservar la integridad en el sector público. Por ejemplo, los convenios e instrumentos internacionales, como la Recomendación de la OCDE de 2017 sobre Integridad Pública (OECD, 2017a) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), reconocen el uso de códigos de conducta y de ética como instrumentos para articular los valores del sector público y la conducta esperada de los servidores públicos, de manera fácilmente comprensible y flexible. Tales instrumentos pueden afianzar la creación de un entendimiento común, al interior del servicio público y entre los ciudadanos, sobre el comportamiento que los servidores públicos deben observar en su trabajo diario, especialmente cuando se enfrentan a dilemas éticos o a situaciones de conflicto de intereses.

Adicionalmente, es probable que las medidas de integridad sean más eficaces cuando son integradas en las políticas y prácticas generales de gestión pública, especialmente en la gestión de los recursos humanos y el control interno (véase el capítulo 3), y cuando están respaldados por recursos y capacidades organizacionales, financieros y personales. A su vez, la alta rotación de personal, falta de orientación y un tono débil desde la cúpula, son obstáculos para lograr una cultura organizacional abierta, donde el consejo y la asesoría puedan ser solicitados para resolver problemas éticos, tales como situaciones de conflictos de interés.

Los elementos clave para promover una cultura de integridad incluyen (OECD, 2017a), pero no se limitan a:

  • Invertir en el liderazgo de la integridad para demostrar el compromiso del organismo público con la integridad

  • Promover un sector público profesional, basado en el mérito, dedicado a los valores del servicio público y a la buena gobernanza

  • Proporcionar suficiente información, capacitación, orientación y asesoramiento oportuno a los servidores públicos para que apliquen las normas de integridad pública, incluidas las situaciones de conflictos de interés y dilemas éticos, en el lugar de trabajo

  • Respaldar una cultura organizacional abierta, al interior del sector público, receptiva a las inquietudes sobre la integridad.

De manera general, el conjunto de medidas definidas por un marco de política de integridad, coherente y amplio, debe tener por objeto crear culturas de integridad organizacional en la administración pública. De hecho, mientras que las leyes y reglamentos definen los estándares básicos de comportamiento de los servidores públicos y los hacen aplicables a través de sistemas de investigación y acción judicial, las disposiciones legales siguen siendo una serie de palabras en papel si no se implementan y aplican en todas las entidades públicas. Para lograr eficazmente ese cambio cultural, se requiere un equilibrio entre, por un lado fomentar la motivación extrínseca de los servidores públicos, mediante un enfoque basado en reglas, leyes, controles y sanciones, y por otro lado apelar a su motivación intrínseca con un enfoque basado en valores.

En Colombia, sin embargo, una encuesta reciente sobre el ambiente de trabajo mostró que el 41.7% de los servidores públicos señalan a la ausencia de valores éticos como el factor que más influye en la ocurrencia de prácticas irregulares (DANE, 2016). En las siguientes secciones se revisa el marco normativo y organizacional actual, así como las políticas y prácticas existentes encaminadas a trabajar hacia una cultura de integridad en la administración pública colombiana. Se derivan recomendaciones concretas para ayudar a Colombia a construir un sólido sistema de integridad pública, donde los enfoques basados en valores y los basados en el cumplimiento estén equilibrados.

Construyendo un marco de integridad normativo y organizacional para la administración colombiana

El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) debe liderar el fomento de una cultura de integridad en la administración pública, contando con los recursos organizacionales, financieros y humanos necesarios, y coordinarse con otros actores relevantes, a través de la Comisión Nacional de Moralización

Una definición clara de mandatos, objetivos y funciones no sólo es esencial para diseñar estrategias sólidas de integridad, y prevenir superposiciones entre actores pertinentes, sino que lo es también para crear un entorno en el que la concientización y la comprensión de los valores, principios y prácticas sean uniformes entre las entidades públicas, y donde una orientación oportuna sea proporcionada por instituciones responsables. Como se analizó en el capítulo 1, el sistema de integridad del sector público colombiano está conformado por varios actores, algunos de ellos miembros de la Comisión Nacional de Moralización (CNM), mecanismo de coordinación de las políticas anticorrupción y de integridad.

El mandato otorgado al Departamento Administrativo de la Función Publica (DAFP), por el Decreto 2169 de 1992, define claramente al DAFP como la entidad líder para el desarrollo, promoción y aplicación de todos los reglamentos, políticas y actividades relacionadas con el fomento de la ética en la administración pública y la gestión de situaciones de conflictos de interés. Asimismo, el DAFP tiene que desempeñar un papel clave en el fortalecimiento de las capacidades institucionales de la administración pública, en el contexto de la puesta en práctica del Acuerdo de Paz. De tal modo, se recomendó en el capítulo anterior que el DAFP se convirtiera en miembro de pleno derecho de la Comisión Nacional de Moralización.

Efectivamente, para el poder ejecutivo, el DAFP está mejor posicionado para proporcionar orientación política y apoyo a la implementación de las políticas de integridad para la administración pública, asegurar la coherencia entre la ética pública y las políticas de gestión de conflictos de interés, e incorporar medidas de integridad en la gestión de recursos humanos, control interno y gestión de riesgos, simplificación regulatoria y políticas de desarrollo organizacional, en toda la administración pública, a nivel nacional y subnacional. Más aún, el DAFP puede garantizar la consistencia entre las necesidades políticas y de capacitación, coordinando con la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), responsable de formular, actualizar y coordinar la capacitación y cursos en materia de administración pública. Una sección, a continuación, contiene recomendaciones específicas sobre la ESAP.

Sin embargo, para poder cumplir con este mandato clave del sistema de integridad pública, Colombia debe asegurar que el DAFP cuente con los recursos organizacionales, financieros y humanos necesarios para brindar apoyo a la implementación de las políticas que aporta. En la actualidad, parece que las capacidades del DAFP no son suficientes para cumplir con eficacia sus funciones básicas y garantizar una implementación e integración efectivas de sus políticas en toda la administración pública. Además de velar por que el presupuesto coincida con las tareas encomendadas al DAFP, también se debe tratar de centrar la atención en el desarrollo y la prestación de servicios específicos a sus principales clientes, es decir, los ministerios y gobiernos locales y regionales, mientras que las actividades destinadas a comunicar directamente a los ciudadanos podrían ser reducidas, dejando esta actividad a las respectivas entidades públicas prestadoras de servicios públicos. Identificar claramente a los destinatarios de las diferentes normas y políticas del DAFP, incluidas las políticas de integridad pública, permitiría orientar mejor sus esfuerzos y recursos hacia aquellas áreas en las que más son esperadas y necesarias, especialmente en aquellas relacionadas con la puesta en práctica del Acuerdo de Paz. Si bien crecen los esfuerzos en ese sentido, el DAFP debe considerar cuidadosamente las diferentes realidades y niveles de desarrollo en Colombia, como los que caracterizan a los municipios rurales y urbanos y, de ser necesario, adaptar su apoyo y servicios en consecuencia. Garantizar políticas realistas y, por tanto, eficaces, adquiere especial relevancia en el contexto de la puesta en práctica de los acuerdos de paz en las zonas afectadas por los conflictos, donde es probable que las capacidades sean particularmente bajas.

Adicionalmente, en el corto plazo, Colombia debe asegurar, a través de la CNM que los programas existentes y recursos relacionados, dedicados a promover una cultura de integridad en la administración pública, estén estrechamente coordinados con el DAFP para asegurar su complementariedad y evitar duplicaciones y desperdicio de recursos. A largo plazo, sería deseable que todos los programas y recursos destinados a promover tal cultura estén dedicados de forma inequívoca al DAFP. En efecto, en la actualidad existen esfuerzos de otras entidades encaminados a promover la integridad en la administración pública, como por ejemplo el programa “Cultura de Legalidad” de la Procuraduría General de la Nación (PGN), cuyo objetivo es promover las normas de integridad en la administración pública, o actividades emprendidas en esta área por parte de la Secretaría de Transparencia. Sin embargo, más allá de la posible duplicación, tales programas, y otros similares, pueden crear confusión entre los servidores públicos sobre la orientación pertinente en cuanto a valores y normas de integridad. Más específicamente, el programa de la PGN puede también desdibujar la línea entre su función disciplinaria de cumplimiento, claramente un mandato de la PGN, y el mandato de prevención del DAFP, relacionado con el desarrollo y la aplicación de políticas de ética pública en la administración pública. En el futuro, otros programas similares deberían ser liderados por el DAFP o por lo menos estar estrechamente alineados con la orientación de lineamientos emitidos por el DAFP.

A la vez, es fundamental asegurar una estrecha coordinación entre las funciones de investigación y sanción y las de prevención, como se subraya más adelante en la recomendación de garantizar respuestas eficaces a las violaciones de la integridad. De hecho, una cultura de integridad no puede lograrse apelando únicamente a los valores públicos. También deben existir sanciones disciplinarias oportunas, apropiadas y proporcionales, y, si es necesario, también penales, cuando se produzcan infracciones a la integridad, para garantizar la rendición de cuentas y la credibilidad del sistema. Esta coordinación entre la Procuraduría General (PGN), la Fiscalía General (FGN), la Contraloría General (CGR), el DAFP, la Secretaría de Transparencia y otras instituciones pertinentes puede asegurarse, nuevamente, a través de la plataforma de coordinación ofrecida por la CNM, como se recomienda en el capítulo 1.

Para asegurar una implementación eficaz de las políticas de integridad en toda la administración pública, el DAFP podría considerar el establecimiento de puntos de contacto de integridad (unidades o personas) dentro de cada entidad pública

Incluso con un mandato claramente definido, el DAFP enfrenta el serio desafío de garantizar que las políticas de integridad sean implementadas e integradas en la administración pública. Las disposiciones institucionales, que sustentan los marcos jurídicos y de políticas, son un factor importante para asegurar una implementación exitosa. Aún cuando la integridad sea, en última instancia, responsabilidad de todos los miembros de una organización especifica, la OCDE reconoce que los “actores de la integridad” son particularmente importantes para complementar el papel esencial de los directivos en estimular la integridad y moldear el comportamiento ético (OECD, 2009a). En efecto, la experiencia internacional sugiere la importancia de contar con personas o unidades dedicadas y especializadas, que sean responsables, y finalmente rindan cuentas, de la aplicación y promoción interna de estas políticas en una organiazción. La orientación ética y de conflictos de interés debe asimismo impartirse a un nivel más personalizado e interactivo, y no solo mediante material escrito, en especial para responder, sobre una base ad hoc, cuando los servidores públicos se enfrenten a problemas o dudas específicos.

Si bien algunas entidades públicas en Colombia cuentan con comisiones o comités de ética que podrían cumplir con esta tarea, en la actualidad no existe una implementación uniforme ni directrices normativas sobre el mandato exacto, funciones e integración organizacional de estos comités o unidades similares. Además, dado que estas comisiones o comités de ética no son obligatorios, el DAFP no tiene una visión general de cuántos de ellos existan ni de la manera exacta cómo se implementen.

Por lo tanto, el DAFP podría desarrollar una política que claramente asigne a la integridad un lugar en la estructura organizacional de entidades públicas y dé la responsabilid ad de promover políticas de integridad a unidades o individuos dedicados y especializados de cada entidad; estos podrían desempeñar la función de punto de contacto de integridad. En particular, esta política podría considerar la experiencia fructífera de países de la OCDE como Alemania (cuadro 2.1), Canadá (cuadro 2.2), o Austria. El DAFP debiera primero efectuar pruebas piloto de la implementación de estos Puntos de Contacto de Integridad en un sector específico, teniendo también en cuenta las experiencias exitosas de las comisiones o comités de ética existentes, para aprender de la experiencia antes de extender el requisito a toda la administración pública.

Cuadro 2.1. Personas de contacto para la prevención de la corrupción en Alemania

Alemania, a nivel federal, ha institucionalizado las unidades para la prevención de la corrupción, así como una persona responsable dedicada a la promoción de medidas de prevención de la corrupción al interior de una entidad pública. La persona de contacto y un diputado deben ser nominados formalmente. La “Directiva del Gobierno Federal sobre la prevención de la corrupción en la Administración Federal” define a estas personas de contacto y sus tareas como sigue:

  1. Una persona de contacto para la prevención de la corrupción será nombrada de acuerdo al tamaño y tareas de la agencia. Una persona de contacto puede ser responsable de más de una agencia. Las personas de contacto pueden tener a cargo las tareas siguientes:

    servir de contacto para el personal y la gerencia de la agencia, sin tener que pasar, si fuera necesario, por los canales oficiales, junto con personas privadas;

    asesorar a la gerencia de la agencia;

    mantener informados a los miembros del personal (p. ej. por medio de presentaciones y seminarios programados con regularidad;

    asistir en la capacitación;

    monitorear y evaluar cualquier indicación de corrupción;

    ayudar a mantener al público informado acerca de las sanciones previstas en las leyes de servicio público y de derecho penal (efecto preventivo) sin dejar de respetar los derechos de privacidad de las personas afectadas.

  2. Si la persona de contacto tuviera conocimiento de hechos, que conduzcan a la sospecha razonable de que se ha cometido un delito de corrupción, deberá informarlo a la gerencia de la agencia y hacer recomendaciones para llevar a cabo una investigación interna, acerca de las medidas a tomar para evitar la ocultación, y para informar a las autoridades. La gerencia de la agencia adoptará las medidas necesarias para atender el asunto.

  3. Las personas de contacto no tendrán facultades para aplicar medidas disciplinarias; no se dirigirán investigaciones en procedimientos disciplinarios por casos de corrupción.

  4. Las agencias proporcionarán, a las personas de contacto, con prontitud y de manera exhaustiva, la información necesaria para realizar sus tareas, particularmente en lo que respecta a incidentes de presunta corrupción.

  5. Para desarrollar sus funciones de prevención de la corrupción, las personas de contacto serán independientes de las consignas. Tendrán el derecho a reportar directamente al titular de la agencia y no podrán ser objeto de discriminación como resultado de sus funciones.

  6. Aún después de terminar su mandato, las personas de contacto no divulgarán información alguna obtenida referente a circunstancias personales de miembros del personal; sin embargo, puede proporcionar dicha información a la gerencia de la agencia o de personal si tienen una sospecha razonable de que se ha cometido un delito de corrupción. Los datos de carácter personal serán tratados conforme a los principios de administración de registros del personal.

Fuente: Ministerio Alemán Federal del Interior “Normas de Integridad”, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/Broschueren/2014/rules-on-integrity.pdf?__blob=publicationFile

Cuadro 2.2. Canadá: Altos funcionarios de valores y ética del servicio público y funcionarios departamentales para conflictos de interés y medidas post-empleo

Altos funcionarios de valores y ética del servicio público

  • Los funcionarios de valores y ética apoyan al titular adjunto para garantizar que el organismo ejemplifique los valores del servicio público en todos los niveles de sus organismos. El alto funcionario promueve la concientización, la comprensión y la capacidad para aplicar el código entre los empleados y garantiza que existan prácticas de gestión para respaldar el liderazgo basado en valores.

Funcionarios departamentales para conflictos de interés y medidas post-empleo

  • Los funcionarios departamentales para conflictos de interés y medidas post-empleo son especialistas, en sus respectivos organismos, que han sido identificados para asesorar a los empleados acerca de conflictos de interés y medidas post-empleo (…) del Código de Valores y Ética.

Fuente: Treasury Board of Canada Secretariat [Secretariado del Consejo del Tesoro de Canadá], www.tbs-sct.gc.ca/ve/snrs1-eng.asp

La principal responsabilidad de estos Puntos de Contacto de Integridad sería implementar las políticas de integridad del DAFP y fomentar una cultura organizacional abierta donde dilemas éticos, preocupaciones de integridad pública y errores puedan ser discutidos libremente y donde se puedan plantear dudas acerca de situaciones potenciales de conflictos de interés y cómo resolverlos. En consecuencia, deben estar claramente separados de las funciones de investigación y sanción representadas en Colombia por el Control Interno Disciplinario. Ciertamente, la orientación ética debe proporcionarse en un entorno en el que los servidores públicos puedan pedir consejo, sin temor a represalias. La separación de la función de cumplimiento permitiría a los Puntos de Contacto de Integridad adquirir una identidad y una visibilidad separadas, independientes del paradigma represivo común en sistemas legalistas como el de Colombia, donde el énfasis suele darse al cumplimiento de la integridad y de las reglas anticorrupción. A pesar de esta separación, las personas en el Punto de Contacto de Integridad deben recibir capacitación en asuntos disciplinarios y coordinarse regularmente con el personal de control disciplinario interno, para asegurar que las directrices proporcionadas por ellos no esté en conflicto con los reglamentos existentes. El Punto de Contacto de Integridad también desempeñaría un papel crucial posibilitando el proceso de determinar y definir la integridad en el organismo, incluida la responsabilidad de desarrollar, implementar y actualizar los códigos de integridad, como se recomienda a continuación.

Por otra parte, el punto de contacto de integridad podría tener un papel mediador en el procedimiento que existe para declarar una situación real de conflicto de intereses, establecida en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Este señala que el funcionario público debe declarar su conflicto de intereses, en un plazo de tres días después de reconocerlo, a su supervisor, al jefe de departamento o a la Procuraduría General de la Nación (al Alcalde Mayor de Bogotá o a la Procuraduría Regional en los niveles inferiores del gobierno), según el nivel jerárquico del funcionario público. La autoridad competente tiene entonces diez días para decidir el caso y, si es necesario, designar un sustituto ad hoc. Para garantizar que la situación de conflicto de intereses se gestione adecuadamente, el DAFP podría mejorar el procedimiento ofreciendo al funcionario la posibilidad de presentar la situación de conflicto de intereses a cualquiera de las autoridades mencionadas anteriormente. Esta situación podría también ser manejada asignando al Punto de Contacto de Integridad el rol de mediador, en caso de que el funcionario público tenga dudas sobre ante quién debe declarar la situación o si se siente incómodo de revelarla a su superior directo. Es más, las declaraciones de conflictos de interés deben ser archivadas por las unidades de gestión de recursos humanos (GRH), junto con el expediente personal ya existente, para que las unidades de GRH tengan un historial de las situaciones planteadas por el servidor público (y la manera en que fueron atendidas).

Desde el punto de vista organizacional, el Punto de Contacto de Integridad, ya sea una persona o una unidad, debe estar claramente integrado en el marco organizacional y contar con mecanismos de rendición de cuentas así como con un presupuesto propio, para llevar a cabo las actividades relacionadas con su mandato. El rol del Punto de Contacto de Integridad podría asignarse a miembros o unidades de personal ya existentes (p. ej., dentro de las dependencias de recursos humanos) y el número de funcionarios podría definirse de acuerdo al tamaño del organismo público respectivo. Además, las unidades o individuos deben reportar directamente al jefe del organismo y recibir capacitación y orientación específicas para cumplir profesionalmente su mandato. Por otra parte, Colombia podría considerar la posibilidad de que los Puntos de Contacto de Integridad también deban informar al DAFP, como una segunda línea de rendición de cuentas fuera de la propia entidad pública, para reducir el riesgo de colusión al interior de las entidades y asegurar la centralización de la información con fines estadísticos.

Colombia podría también considerar la posibilidad de establecer una red de Puntos de Contacto de Integridad donde intercambiar buenas prácticas, discutir problemas y desarrollar capacidades (cuadro 2.3). Esta red podría establecerse durante la implementación del proyecto piloto, para permitir un aprendizaje conjunto.

Cuadro 2.3. La Red Canadiense de Conflictos de Interés

La Red Canadiense de Conflictos de Interés (CCOIN) fue establecida en 1992 para formalizar y reforzar el contacto entre las diferentes agencias canadienses de conflictos de interés. Los Comisionados de cada una de las diez provincias y de los tres territorios, y dos Comisionados del gobierno federal que representan a los miembros del Parlamento y del Senado, se reúnen anualmente para difundir políticas y materiales relacionados, intercambiar mejores prácticas, discutir la viabilidad de políticas e ideas sobre cuestiones de ética.

Fuente: New Brunswick Conflict of Interest Commissioner (2014), Annual Report Members’ conflict of interest Act 2014 (Comisionado de Conflictos de Interés de Nuevo Brunswick, Reporte anual de los miembros, Ley de Conflictos de Interés), https://www.gnb.ca/legis/business/currentsession/58/58-1/LegDoc/Eng/July58-1/AnnualReportCOI-e.pdf.

El marco de gestión de la integridad pública desarrollado por el DAFP debe basarse en riesgos, aplicarse a todos los servidores públicos, independientemente de su condición contractual, definir valores públicos y proporcionar directrices y procedimientos para situaciones de conflicto de intereses y dilemas éticos

Promover la ética pública y brindar orientación para identificar y manejar situaciones de conflicto de intereses, así como para resolver dilemas éticos, es algo fundamental para el desarrollo de una cultura de integridad en el sector público. Requiere que tales esfuerzos sean integrados a la administración pública y no sean percibidos como un ejercicio complementario y autónomo. Los códigos de conducta y ética son generalmente los instrumentos adoptados para crear e incrementar la conciencia de los valores y normas de conducta comunes en la administración pública. Pueden entenderse como un punto de entrada que puede reunir diferentes elementos de la gestión de integridad en el sector público. De hecho, las investigaciones han revelado que “los códigos influyen en la toma de decisiones éticas y ayudan a elevar el nivel general de conciencia sobre cuestiones éticas” (Loe et al., 2000). En consecuencia, los códigos deben proporcionar, en particular, directrices pertinentes para los servidores públicos cuando se enfrenten a situaciones de conflictos de interés y a dilemas éticos.

En Colombia, el Decreto 2539 de 2005 establece las aptitudes generales requeridas para el servicio público, a diferentes niveles, en las entidades reguladas por las Leyes 770 y 785 de 2005. El Código Único Disciplinario de 2002 establece las normas y directrices de conducta para los servidores públicos, así como las infracciones y las sanciones que les pueden ser aplicadas. El código es sumamente amplio y vago, y está en proceso de ser reformado. Asimismo, la perspectiva del Código Disciplinario es naturalmente de cumplimiento y no del manejo de una ética pública que promueva una cultura de integridad en el sector público. Más aún, contrariamente a algunos países de la OCDE que han desarrollado códigos suplementarios para puestos específicamente en riesgo, como por ejemplo auditoría, hacienda y aduanas, autoridades financieras o contratación pública, Colombia aún no tiene normas específicas de conducta para áreas y puestos sensibles.

Sin embargo, el esfuerzo actual del DAFP para desarrollar un marco integrado de gestión de integridad y un Código General de Integridad es loable (cuadro 2.4). Establece las premisas para unificar y fortalecer el marco al definir claramente un conjunto de valores éticos, así como los procedimientos para el manejo de conflictos de interés y las directrices para resolver dilemas éticos. Asimismo, serán elaborados códigos adicionales para abordar las áreas de alto riesgo, tales como contratación, trámites y servicios, recursos humanos, control interno, finanzas y alta gerencia.

Cuadro 2.4. Hacia un marco integrado de gestión de la integridad en Colombia

En 2016, el DAFP inició el proceso para definir el Código General de Integridad que constituiría la base del marco integrado de gestión de la integridad de Colombia. Como se muestra en la siguiente gráfica, el proceso que condujo a dicho Código comenzó con el análisis de los códigos existentes, fue seguido por el mapeo de buenas prácticas (incluyendo las de la OCDE) y terminó en un ejercicio participativo que involucró a servidores públicos y condujo a la selección de cinco valores que constituirían la base del Código General de Integridad.

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Una vez que se adopte el Código General de Integridad, está prevista una serie de pasos adicionales para crear un marco administrativo integrado (denominado “fase 2”), a saber:

  • La posibilidad de integrar el Código General con dos valores y principios adicionales para crear códigos en cada entidad;

  • La adopción de códigos sectoriales en las siguientes áreas: contratación, trámites y servicios, recursos humanos, control interno, áreas financieras, alta gerencia;

  • Una campaña a nivel nacional para mejorar la concientización, la apropiación y el desarrollo de capacidades.

Si bien se espera que el Código General de Integridad sea adoptado en el segundo semestre de 2017, se prevé que la fase 2 de la creación de un marco de gestión integrada esté terminada para 2018, al menos en aquellos aspectos que no requieran cambios legislativos.

Fuente: Basado en una presentación del DAFP en la Contraloría General de la Republica en Lima, el 2 de marzo de 2017, y en información proporcionada por la DAFP.

Antes de que fuera desarrollado el Código General de Integridad, la mayoría de las entidades públicas solo contaban con sus propios códigos independientes que establecían principios rectores internos para promover, por ejemplo, apertura, rendición de cuentas, gestión pública eficaz, vocación de servicio público o participación ciudadana y lucha contra la corrupción. Esta práctica resultó en un escenario altamente fragmentado, con más de 3600 códigos adoptados por entidades públicas individuales, con impacto limitado en la conducta de los servidores públicos y en la concientización de valores éticos. La razón principal para desarrollar estos códigos ha sido la exigencia del Modelo Estándar de Control Interno (MECI), que estipula que cada entidad debe desarrollar un código de ética para fortalecer el entorno de control. Según el MECI, este código debe basarse en una investigación previa, el diagnóstico ético. Más allá de este requisito, ninguno de los códigos vigentes se guía por un marco general que garantice la coherencia al establecer principios generales y deberes y definiciones éticos. Como consecuencia, los códigos existentes son muy diferentes en contenido, alcance y calidad. Aunque los códigos individuales contribuyen a atender especificidades organizacionales y determinados riesgos o sectores (véase más adelante), definir las características globales del marco de integridad, tal como se lleva a cabo actualmente mediante el desarrollo del Código General de Integridad, permitirá una cultura operativa uniforme y la puesta en práctica coherente de los objetivos de integridad. Más aún, la fragmentación y falta de principios y valores generales, como ha sido el caso en Colombia, ha demostrado dificultar la claridad y el cumplimiento por parte de los servidores públicos.

De manera similar, no existe actualmente un marco único para manejar situaciones de conflicto de intereses, cuya reglamentación está fragmentada en diversas disposiciones y se centra en prohibiciones y en la penalización de situaciones de conflicto de intereses (tabla 2.1). Actualmente existe un régimen especial de conflictos de interés para los miembros del Congreso (artículo 182 de la Constitución y Ley 5 de 1992), los concejales (Ley 136 de 1994) y los responsables de evaluar el desempeño de los servidores públicos y miembros de comisiones de personal (Decreto Ley 760 de 2005). En la actualidad, los departamentos jurídicos de las entidades públicas, el DAFP, el Ministerio del Interior y la Procuraduría General de la Nación (PGN) pueden ofrecer un esclarecimiento legal de las peticiones (Derecho de Petición) y de las consultas de funcionarios y personas, relacionadas con situaciones específicas que pudieran generar incapacidad, incompatibilidad o conflicto de intereses. El DAFP también redacta escritos que explican a los servidores públicos y ciudadanos, de manera didáctica, el comportamiento que puede resultar en incapacidad, incompatibilidad o conflicto de intereses. Sin embargo, no existen directrices administrativas estandarizadas para guiar a los servidores públicos, de los diferentes niveles de gobierno, en el proceso de reportar y manejar los conflictos de interés (Transparencia por Colombia, 2014a), y estas directrices no están incluidas en el Código General de Integridad.

Tabla 2.1. Legislación colombiana que trata asuntos relacionados con conflictos de interés

Disposición Jurídica

Descripción

Artículos 122 y 126 de la Constitución

Obligación del servicio público de declarar intereses privados al asumir un cargo y algunas prohibiciones para prevenir conflictos de interés

Artículos 40 y otros de la Ley 734/2002 (Código Disciplinario Único)

Definición general de conflicto de interés (artículo 40), así como de faltas y sanciones relacionadas y del procedimiento para su declaración

Artículo 15 de la Ley 190/1995

Obligación de declarar intereses privados, para todos los servidores públicos al asumir un cargo

Ley 1474/2011

Algunas prohibiciones en el empleo post-público

Ley 1437/2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)

Lista de situaciones de conflictos de interés que dan lugar a responsabilidad administrativa.

Fuente: Desarrollo, por parte de la OCDE, de instrumentos jurídicos colombianos.

Por lo tanto, para asegurar consistencia y coherencia, el DAFP podría aprovechar la oportunidad relacionada con el desarrollo actual de un Código General de Integridad para asegurar que su marco integrado de gestión de integridad incluya lo siguiente:

  1. Una serie de valores y principios comunes, según lo dispuesto en el Código General de Integridad.

  2. Una definición única de conflicto de intereses y directrices sobre cómo identificarlo y resolverlo.

  3. Directrices sobre razonamiento ético frente a dilemas éticos.

En primer lugar, el loable proceso participativo de elaboración del Código General de Integridad ha conducido a la definición de un conjunto de cinco valores (honestidad, respeto, actitud de servicio, compromiso, justicia) que se ajustan a los elegidos como pilares de los sistemas de integridad en países de la OCDE. Estos son: estado de derecho, imparcialidad, transparencia, lealtad, honestidad, servicio en áreas de interés público y eficiencia (OECD, 2011a). Al continuar con el proceso de inculcar una cultura de integridad basada en valores, el DAFP podría considerar la labor del Consejo de Valores Básicos en Suecia, cuya misión es fortalecer y mejorar el conocimiento y el respeto de los seis valores básicos comunes aplicables a todas las entidades del Estado (cuadro 2.5). Adicionalmente, podría tomar en cuenta la experiencia de la OCDE, que sugiere que el marco debe ser claro, conciso y simple, para apoyar a los servidores públicos en la comprensión de los principios y valores clave a los que deben atenerse (OECD, 2009a).

Cuadro 2.5. Valores básicos comunes para los empleados del gobierno central en Suecia

La reglamentación de las actividades de los organismos públicos en Suecia se basa en los fundamentos jurídicos que aplican para todos los organismos del gobierno central. Se resumen en seis principios que, en conjunto, constituyen los valores básicos comunes de las actividades del gobierno central:

  • Democracia - todo poder público proviene del pueblo.

  • Legalidad - el poder público se ejerce de conformidad con la ley.

  • Objetividad - todos son iguales ante la ley; objetividad e imparcialidad.

  • Libre formación de opinión - La democracia sueca se basa en la libre formación de opinión.

  • Respeto a la igualdad de valor, libertad y dignidad de todas las personas - el poder público debe ejercerse con respeto por el valor igual de todos y para la libertad y dignidad del individuo.

  • Eficiencia y servicio – la eficiencia y la gestión de los recursos deben combinarse con servicio y accesibilidad.

Estos principios, establecidos en la Constitución y actos jurídicos de Suecia, estructuran una plataforma profesional para los empleados del gobierno central. Deben guiar a los empleados en el desempeño de todos sus deberes. También está disponible una guía para quienes tienen a su cargo el trabajo relacionado con valores básicos y valores básicos comunes, para los empleados del gobierno central, con el fin de apoyar el uso de métodos y agilizar procesos de desarrollo y deliberaciones a nivel operativo, en cada organismo.

Fuente: http://www.government.se/49b756/contentassets/7800b1f18910475d9d58dba870294a63/common-basic-values-for-central-government-employees--a-summary-s2014.021; http://www.vardegrundsdelegationen.se/media/A-guide-to-working-with-the-central-government%E2%80%99s-basic-values.pdf.

En segundo lugar, el Código General de Integridad, o una guía complementaria, también debe proporcionar directrices inequívocas respecto a la identificación y manejo de situaciones de conflicto de intereses, que representan quizás la situación de riesgo de integridad más importante. En particular, debe comunicarse claramente que las situaciones de conflicto de intereses pueden surgir en cualquier momento y que no son equivalentes a la corrupción propiamente dicha. Es necesario resaltar que no siempre se puede evitar tener un conflicto de intereses, pero que la cuestión crítica es qué acciones toma el servidor público para resolver el conflicto. Las entrevistas revelaron que los servidores públicos en Colombia tienden a tener una comprensión bastante estrecha y legalista del conflicto de intereses, y a confundir un conflicto de intereses con la figura del tráfico de influencia o, más generalmente, con la corrupción.

Por lo tanto, Colombia podría considerar unificar las diferentes leyes, reglamentos, decretos y resoluciones sobre el conflicto de intereses en un único documento coherente de regulación o políticas, que debería incluir una definición breve y clara de conflicto de intereses (cuadro 2.6) así como el fundamento para identificar, declarar, manejar y promover la resolución apropiada de situaciones de conflicto de intereses. El fundamento jurídico debe reflejarse en el Código General de Integridad, en un lenguaje no jurídico simple.

Cuadro 2.6. Definiciones de conflicto de intereses de la OCDE y en Portugal y Polonia

En sus Directrices para la Gestión de Conflictos de Interés en el Servicio Público de 2003, la OCDE propone la siguiente definición: Un “conflicto de intereses” representa un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un funcionario, cuando este tiene intereses a título particular que podrían influir indebidamente en la forma correcta de ejercicio de sus funciones y responsabilidades oficiales.

Portugal ha establecido una definición breve y explicativa de los conflictos de intereses en la ley: el conflicto de intereses es una oposición derivada del cumplimiento de deberes en los que confluyen intereses públicos y personales, involucrando intereses financieros o patrimoniales, de carácter directo o indirecto.

De manera similar, los países en transición de Europa Central han puesto énfasis en proporcionar a los funcionarios una definición legal general aplicable a todo el servicio público que atienda conflictos de interés reales y percibidos. Por ejemplo, el Código de Procedimiento Administrativo en Polonia abarca ambos tipos de conflicto: una situación de conflicto de interés real surge cuando un empleado administrativo tiene una relación familiar o personal con un solicitante. Existe un conflicto percibido cuando existen dudas acerca de la objetividad del empleado.

Fuente: OECD (2004), Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264104938-en.

Un punto de partida útil es la Guía práctica para el trámite de conflictos de intereses en la gestión administrativa, que contiene explicaciones, preguntas y ejemplos que podrían ser tomados en consideración (Transparencia por Colombia, 2014b). Del mismo modo, el DAFP podría tomar en cuenta el ejercicio realizado por la Unidad Especializada en Ética y Prevención de Conflictos de Interés (UEEPCI), de la Secretaría de la Función Pública (SFP) de México que, en marzo de 2016, publicó un documento para guiar a los servidores públicos en identificar y prevenir conductas que pudieran constituir un conflicto de intereses para los servidores públicos (UEEPCI, 2016). Esta última guía se basa en normas internacionales y buenas prácticas, está escrita en lenguaje claro y proporciona una lista de procesos de alto riesgo.

En tercer lugar, el Código General de Integridad, o una guía complementaria, también debiera abordar el problema de dilemas éticos de una manera genérica. En efecto, los servidores públicos pueden enfrentar dilemas éticos debido a la aplicación de valores y estándares contrapuestos en el desempeño de sus funciones. Mientras que las habilidades de razonamiento ético para resolver tales dilemas no pueden ser aportadas unicamente por un código y requieren el desarrollo de capacidades éticas mediante la capacitación y la práctica. Sería deseable, entonces, reconocer que existen situaciones de dilema ético y ofrecer directrices sobre cómo resolverlas, como por ejemplo el Modelo REPELE (en inglés REFLECT) utilizado en Australia (cuadro 2.7).

Cuadro 2.7. Orientar a los servidores públicos para hacer frente a dilemas éticos en Australia

El gobierno australiano desarrolló e implementó estrategias para mejorar la ética y la rendición de cuentas en el Servicio Público Australiano (APS). Para apoyar la implementación del régimen de ética e integridad, la Comisión de Servicio Público Australiano ha mejorado su orientación en temas de valores y código de conducta en el APS. Esto incluye integrar la capacitación en ética en las actividades de aprendizaje y desarrollo en todos los niveles.

Para apoyar a los servidores públicos en el proceso de toma de decisiones ante dilemas y decisiones éticas, la Comisión de Servicio Público Australiano desarrolló un modelo apropiado. El modelo sigue las siglas REPELE (en inglés REFLECT):

  1. Reconocer una situación o problema potencial

    El servidor público debe preguntarse:

    1. ¿Tengo la corazonada de que algo no está bien o de que se trata de una situación de riesgo?

    2. ¿Es una situación de algo correcto contra algo correcto o bien contra algo incorrecto?

    3. Reconocer si se trata de una situación que involucre tensiones entre los valores de la APS, o bien entre la APS y los valores personales.

  2. Encontrar la información relevante

    1. ¿Cuáles fueron el detonador y las circunstancias?

    2. Identificar legislación, orientación y políticas pertinentes (generales a la APS y específicas a un organismo).

    3. Identificar los derechos y responsabilidades de las partes relevantes interesadas.

    4. Identificar toda decisión precedente.

  3. Persistir en la “bifurcación en el camino”

    1. Discutirlo, usar la intuición (inteligencia emocional y procesos racionales), el análisis, escuchar y reflexionar.

  4. Evaluar opciones

    1. Descartar opciones no realistas.

    2. Aplicar la prueba de rendición de cuentas: escrutinio público, revisión independiente.

    3. Ser capaz de explicar sus razones y decisiones.

  5. Llegar a una decisión

    1. Llegar a una decisión, actuar sobre ella y llevar un registro si fuera necesario

  6. Encontrar tiempo para reflexionar

    1. ¿Cómo resultó para todos los interesados?

    2. Aprenda de su decisión.

Si tuviera que hacerlo todo de nuevo, ¿lo haría de un modo diferente?

Fuente: Office of the Merit Protection Commissioner (2009), “Ethical Decision Making” [Oficina del Comisionado de Protección del Mérito, “Toma de Decisiones Ética), http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/ethical-decision-making

Adicionalmente, la garantía de una orientación clara también puede abarcar tomar en consideración los riesgos específicos asociados a las funciones administrativas y sectores más expuestos a violaciones de la integridad. La mayoría de los países de la OCDE han definido las áreas de mayor riesgo y ofrecen directrices específicas para prevenir y resolver situaciones de conflicto de intereses. De hecho, algunos servidores públicos operan en zonas sensibles, con un mayor riesgo potencial de conflicto de intereses, como la justicia, las administraciones fiscales y aduaneras y los funcionarios que trabajan en la interfaz político-administrativa (gráfica 2.1). Por otra parte, existen otras áreas, identificadas como en riesgo de conflicto de intereses, que podrían ser consideradas: empleo adicional o contratos; información “interna”, regalos y otras formas de prestaciones, expectativas familiares y comunitarias; cargos “externos” y actividades después de separarse del organismo público (OECD, 2004). Asimismo, teniendo en cuenta la puesta en práctica del Acuerdo de Paz y la necesidad de fortalecer la legitimidad del Estado en Colombia (véase el capítulo 1), el nuevo marco de integridad podría definir reglas específicas para los servidores públicos, en instituciones a todos los niveles, que estén más involucrados durante el proceso. Para estos puestos y áreas en situación de riesgo, a ser definidos por Colombia, podría ser útil contar con reglamentaciones y directrices específicas, que complementen el Código General de Integridad, para prevenir y resolver situaciones de conflicto de intereses.

Gráfica 2.1. Desarrollo de políticas y reglas específicas de conflictos de interés para determinadas categorías de servidores públicos en los países de la OCDE
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Fuente: OECD Survey on Management of Conflict of Interest [Estudio de la OCDE sobre la Gestión de Conflictos de Interés] (2014).

Finalmente, es importante que las normas de integridad en Colombia apliquen para todos los funcionarios y empleados públicos, independientemente de su condición contractual o de su vinculación a nivel nacional o subnacional. Todos deben recibir el mismo nivel de orientación básica y capacitación, mientras que la alta gerencia y funcionarios en posición de riesgo pueden recibir orientación adicional a la medida (ver las secciones siguientes). Ciertamente, debido a problemas de capacidad de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y a los altos costos de una competencia meritocrática para obtener un cargo en la función pública, existe en la actualidad un sistema de empleo de dos niveles en el servicio civil colombiano, con un número significativo de personal ocasional. Este puede ser contratado de manera discrecional por gerentes, fuera del proceso basado en el mérito de la CNSC, trabajar junto con los funcionarios de carrera y a menudo desempeñar las mismas funciones públicas que los funcionarios. Suele ser empleado por períodos considerables, pero sin las condiciones de empleo de un funcionario.

En la actualidad, el número de funcionarios que no forman parte del servicio civil de carrera representa alrededor del 60% del personal total. Esta categoría incluye al personal de nombramiento provisional, de libre nombramiento y remoción, temporal y en período de prueba (gráfica 2.2). Actualmente, estos empleados provisionales no son elegibles para recibir capacitación ya que su propósito es ser contratados para funciones específicas, para las que ya cuentan con conocimientos. Dados su discernimiento y conocimientos, están expuestos a situaciones de conflicto de intereses que podrían surgir tanto durante su contrato con el organismo como después, al ocupar un puesto en el sector privado (OECD, 2013a).

Gráfica 2.2. Número de servidores públicos, por tipo de nombramiento, en Colombia (en%)
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Fuente: Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) al 31 de diciembre de 2016.

Por lo tanto, Colombia debe asegurarse de que el personal contratado temporalmente tenga conocimiento de las normas de ética pública y de conflictos de interés. Deben recibir la misma capacitación en ética pública e inducción a conflicto de intereses y estar obligados a declarar cualquier situación relacionada. Además se podría considerar que deban informar al área de Recursos Humanos sobre sus planes de empleo futuro, a fin de evitar cualquier conflicto.

El desarrollo actual de un marco de gestión de la integridad ha creado la oportunidad de revisar los códigos existentes a nivel organizacional, de manera participativa, y de asegurar una implementación más eficaz de Códigos de Integridad Organizacional dirigidos a modificar comportamientos

La elaboración en curso de un marco global integrado de gestión de integridad pública, y la puesta en práctica de los Puntos de Contacto de Integridad recomendados anteriormente, ofrecen la oportunidad de revisar los códigos organizacionales ya existentes. Esto no sólo asegurará su alineación con los principios rectores establecidos por el futuro Código General de Integridad y códigos complementarios para las zonas de riesgo, sino también la aplicación de una metodología sólida para su revisión, con el fin de desencadenar un cambio cultural en las entidades públicas. El proceso previsto para la revisión de los códigos de las entidades existentes, que incluye la integración del Código General de Integridad con valores y principios específicos, permitiría reforzar los códigos que actualmente distan de estar a la altura de las normas, o que fueron elaborados en el pasado más para cumplir con las disposiciones de control interno que con el propósito de promover una cultura de integridad. Al mismo tiempo, los códigos ya considerados como buenas prácticas en la administración colombiana pueden ser usados de ejemplo y el proceso de revisión puede ser considerado como una oportunidad para mejoras adicionales y una puesta en práctica eficaz.

Como resultado, la infraestructura de códigos de integridad colombiana podría edificarse en torno a tres niveles de códigos que deberían ser coherentes entre sí (gráfica 2.3): El Código General de Integridad se complementa, por una parte, con códigos o guías para puestos de riesgo que aplican para todas las entidades de la administración pública y, por otra parte, con Códigos Organizacionales de Integridad que deben basarse en el Código General de Integridad, permitiéndose su adaptación a las necesidades y desafíos específicos del organismo. Esta adaptación debe ir más allá de los dos valores adicionales ya planeados, y permitir una mayor flexibilidad en la construcción de los cinco valores básicos previstos en el Código de Integridad General.

Gráfica 2.3. Tres niveles de códigos para la administración pública colombiana
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De hecho, así como diferentes organizaciones se enfrentan a diferentes contextos y distinta naturaleza de trabajo, también pueden enfrentarse a dilemas éticos particulares y a situaciones específicas de conflictos de interés. Por ejemplo, los desafíos pueden diferir significativamente entre el Ministerio de Salud, el Ministerio de Defensa y los diferentes órganos de supervisión y regulación. En particular, la experiencia de la OCDE en materia de gestión de conflictos de interés muestra que los servidores públicos deben recibir ejemplos reales y participar en debates sobre cómo han sido manejadas situaciones específicas. Los Códigos de Integridad Organizacional ofrecen una excelente oportunidad para incluir ejemplos relevantes y concretos de las operaciones diarias del organismo, con los cuales los empleados puedan identificarse fácilmente.

Más allá del contenido de los Códigos de Integridad Organizacional, el proceso mismo es importante. Al igual que para el proceso participativo empleado para definir los valores compartidos como base del Código General de Integridad, la revisión de los códigos organizacionales debe generar consenso y apropiación y brindar orientación relevante y clara a todos los servidores públicos. En efecto, estimular un proceso participativo ascendente de elaboración de códigos organizacionales, de acuerdo con una guía metodológica clara, puede mitigar el riesgo de que los códigos se conviertan en un ejercicio de “marcar las casillas” para cumplir con la tarea, como ha sido observado en numerosas entidades públicas por el pasado, y no solamente en Colombia. Por el contrario, un enfoque consultivo, complementado por un análisis previo de los riesgos particulares de integridad y posibles dilemas éticos de los organismos, tiene como objetivo promover debates entre los empleados y crear consenso sobre los valores y principios compartidos de comportamiento. Involucrar a los funcionarios de todos los niveles en el proceso de elaboración del código, por ejemplo mediante deliberaciones en grupos focales, encuestas o entrevistas, no sólo aseguraría su pertinencia y eficacia, sino que también incrementaría el sentimiento de propiedad en los miembros del personal y la probabilidad de cumplimiento del código.

Por otra parte, la experiencia de los países de la OCDE demuestra que la consulta o participación activa de las partes interesadas externas, tales como proveedores o usuarios de los servicios públicos que brinda la entidad, en la elaboración de un código ayudan a crear una comprensión común de los valores del servicio público y de los estándares de conducta esperados de los empleados públicos. La participación de las partes interesadas externas podría entonces mejorar la calidad del código para que este satisfaga las expectativas, tanto de los servidores públicos como de los ciudadanos, así como comunicar los valores de la entidad pública a sus partes interesadas. Al incluir a los clientes, la entidad pública también podría demostrar su compromiso con una mayor transparencia y rendición de cuentas, contribuyendo así a aumentar la confianza pública.

Por lo tanto, el DAFP podría considerar, por un lado, actualizar los requisitos vinculados al desarrollo de códigos de ética en el marco de control interno MECI, y estipular en su marco de gestión de integridad que los organismos deben desarrollar sus propios Códigos de Integridad Organizacional, basados en el Código General de Integridad y códigos complementarios de áreas de riesgo, siguiendo una metodología específica. Por otro lado, el DAFP debe proveer directrices metodológicas claras para ayudar a los Puntos de Contacto de Integridad a dirigir el desarrollo participativo de sus códigos, asegurando al mismo tiempo que estos se alineen con los principios generales. Dicha orientación metodológica debería reducir, en la medida de lo posible, el enfoque del diseño del código como un ejercicio de “marcar las casillas” e incluir detalles sobre cómo administrar la construcción, comunicación, implementación y revisión periódica de los códigos, de manera participativa. Idealmente, una guía escrita sobre el proceso debe ser complementada con capacitación y asesoría ad hoc a las entidades públicas, impartida por personal del DAFP durante el proceso. Colombia debe garantizar que el DAFP cuente con los recursos necesarios para cumplir con esta tarea.

Una vez más, en el corto plazo, la revisión de los códigos organizacionales debiera primero ser objeto de una prueba piloto, en un sector dado, idealmente en el mismo sector de la prueba piloto de los Puntos de Contacto de Integridad dedicados, recomendados anteriormente, de manera que estas unidades puedan liderar el proceso, respaldadas por el DAFP.

En este contexto, Colombia puede beneficiarse de la experiencia de países que previamente hayan desarrollado códigos de manera similar. En Brasil, por ejemplo, el proceso de consulta, llevado a cabo para el código de conducta del Contralor General de la Unión, planteó cuestiones interesantes que también sirvieron como insumo para el marco de integridad gubernamental global (cuadro 2.8).

Cuadro 2.8. Consulta para un código de conducta específico a cada organismo en Brasil

El Código Profesional de Conducta para Servidores Públicos de la Contraloría General de la Unión fue elaborado con el aporte de servidores públicos de la Contraloría General de la Unión durante un mes de consultas, entre el 1° y el 30 de junio de 2009. Una vez incluidas las recomendaciones, el Comité de Ética de la Oficina del Contralor General de la Unión emitió el código.

Al desarrollar el código, surgieron varios comentarios recurrentes. Estos incluían:

  1. La necesidad de aclarar los conceptos de valores morales y éticos, ya que se consideró que los conceptos relacionados eran demasiado amplios en definición y requerían un mayor esclarecimiento.

  2. La necesidad de una lista de ejemplos de situaciones de conflicto de intereses, para apoyar a los servidores públicos en su trabajo.

  3. La necesidad de esclarecer las disposiciones que impedían a los funcionarios impartir seminarios, cursos y llevar a cabo otras actividades, remuneradas o no, sin la autorización del funcionario competente.

También se plantearon algunas preocupaciones acerca de los procedimientos de denuncia de alguna presunta conducta indebida, así como la participación de funcionarios de la Contraloría General de la Unión en actividades externas. Algunos funcionarios de la Oficina preguntaron si se podían presentar denuncias de conducta indebida sin identificar a otros funcionarios y si se protegería la identidad del funcionario denunciante. También se expresó preocupación por la disposición que exigía que todos los funcionarios de la Contraloría General de la Unión fueran acompañados por otro funcionario de la Oficina del Contralor General de la Unión cuando asistieran a encuentros, reuniones o eventos profesionales organizados por personas, organizaciones o asociaciones que tuvieran un interés en los avances y resultados de la labor de la Contraloría General de la Unión. Esta preocupación se derivó de la dificultad para cumplir con el requisito, debido a las limitaciones de tiempo de los funcionarios de la Contraloría General de la Unión y las importantes exigencias de sus funciones.

Fuente: OECD (2012a), Integrity Review of Brazil: Managing Risks for a Cleaner Public Service [Revisión de Integridad para Brasil: Administración de riesgos para un Servicio Público más Transparente], OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264119321-en.

La revisión de los códigos existentes podría complementarse asimismo con medidas adicionales para una implementación más eficaz, basándose en conclusiones de investigación en ciencias conductuales. A tal efecto, “recordatorios morales” podrían ser incorporados a los procesos clave de toma de decisiones, idealmente identificados durante las evaluaciones de riesgos (véase el capítulo 3). Las investigaciones muestran que estos pequeños recordatorios sobre el comportamiento correcto tienen un impacto medible y significativo en la probabilidad de tener conductas no éticas (Ariely, 2012, cuadros 2.9 y 2.10). Una medida política concreta que podría derivarse de esta evidencia experimental podría incluir, por ejemplo, un renglón que sería firmado por un funcionario de adquisiciones o un administrador de recursos humanos, justo antes de tomar una decisión crucial en la administración de un contrato de adquisición o un proceso de contratación. Este renglón diría “Tomo la siguiente decisión de conformidad con los más altos estándares profesionales y éticos”. Al firmar, el funcionario implícitamente vincula su nombre a un comportamiento ético.

Cuadro 2.9. Recordatorios éticos

La investigación del comportamiento demuestra que las decisiones más éticas se pueden detonar recordando a la gente las normas morales. Se puede tratar de un mensaje discreto, como “gracias por su honestidad”. Los indicios contextuales en la situación inmediata funcionan como referencia a una norma subyacente (Mazar & Ariely, 2006). Tal llamamiento moral ha demostrado en algunos casos ser incluso más eficaz que el recordatorio de amenaza impuesta por un castigo. En los experimentos de campo, los sujetos pagaban un precio más alto por un periódico (Pruckner & Sausgruber, 20213) y tenían más probabilidades de reembolsar una deuda (Bursztyn et al., 2016) cuando se les exponía a un recordatorio moral.

Estos hallazgos son conformes con el entendimiento de que la mayoría de las personas se ven como individuos morales (Aquino & Reed, 2002). Cuando se le recuerda los estándares morales, las acciones se ajustan en consecuencia para reducir la disonancia entre el concepto de sí mismo y el comportamiento. Muchos pequeños actos de engaño son de hecho también actos de auto-engaño. El costo de esto puede elevarse, incrementando no el castigo externo sino la importancia de la moralidad intrínseca.

Fuente: Aquino y Reed (2002); Bursztyn et al. (2016); Mazar, Amir y Ariely (2008); Pruckner y Sausgruber (2013).

Cuadro 2.10. Cómo medir el engaño

Existen posibilidades de medir el engaño a través de diseños experimentales (p.ej. Ariely, 2012, o Fischbacher y Föllmi-Heusi, 2012). Antes de implementar o reformar políticas innovadoras de integridad, dirigidas a reducir el comportamiento deshonesto, un país podría aplicar estos diseños experimentales para medir el “referencial de engaño” de una organización o grupo.

Por un lado, los experimentos podrían indicar al país si existen áreas donde el engaño sea más común que en otras y, en consecuencia, enfocar las políticas hacia estas áreas. Por otro lado, la base referencial permitiría al país contar con un indicador concreto que mida si las políticas de prueba tuvieron el impacto deseado, antes de considerar extenderlas.

Fuente: Ariely (2012); Fischbacher y Föllmi-Heusi (2012).

Desarrollar capacidades y concientización de la integridad

Para realzar la independencia académica de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), el procedimiento de nombramiento de su Director podría ser revisado y asociado con un sistema de pesos y contrapesos

La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) es una institución académica, de carácter universitario, adscrita al DAFP, encargada de cumplir con los requerimientos de educación y capacitación de los servidores públicos, así como de asesorar a la administración en la gestión de asuntos públicos y gerenciales. El Decreto 2083 de 1994 le otorga personería jurídica, autonomía administrativa e independencia financiera, de conformidad con la reglamentación estatal sobre educación superior. La ESAP es administrada por el Consejo Directivo Nacional, el Consejo Académico Nacional, y el Director Nacional quien está encargado de las cuestiones más estratégicas, como la presentación e implementación del Plan de Desarrollo de la ESAP, la presentación del presupuesto de la escuela, el nombramiento del personal y la presidencia del Consejo Académico Nacional.

Si bien la composición del Consejo Directivo Nacional refleja un cierto grado de diversidad, incluyendo representantes de regiones, municipios, profesores y estudiantes, la ley no establece ninguna cualificación específica para el Director Nacional, que es nombrado discrecionalmente (y puede ser eliminado del mismo modo) por el Presidente de la República. Aunque debe haber algún grado de respuesta a las prioridades gubernamentales (OECD, 2017b), así como conformidad entre el desarrollo de las políticas del ejecutivo y la labor de la ESAP sobre ética e integridad (ver recomendación más adelante), la misión del Director Nacional debe ser principalmente la de asegurar que los considerables recursos manejados (gráfica 2.4) sean utilizados para que las actividades de investigación y capacitación de la ESAP alcancen el más alto nivel académico, más allá de las contingencias políticas.

Gráfica 2.4. Presupuesto total de la ESAP en comparación con el DAFP y la CNSC (2014–2016)
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Fuente: Elaboración de la OCDE con datos proporcionados por el DAFP.

Con el fin de atenuar los riesgos inherentes a una tal dependencia del poder político, las reglas de gobernanza de la ESAP podrían ser revisadas para asegurar los adecuados pesos y contrapesos, así como la independencia y la cualificación profesional de su director. A tal efecto, Colombia podría considerar las disposiciones de la Escuela Nacional Francesa de Administración Pública (École Nationale d’Administration – ENA) y de la Escuela Nacional Italiana de Administración Pública (Scuola Nazionale dell’Amministrazione – SNA), cuyos titulares deben cumplir con ciertos criterios profesionales y que están también sujetos a mecanismos de supervisión por parte de otros órganos independientes (cuadro 2.11). De este modo, Colombia también quedaría más alineada a las prácticas de la OCDE en este contexto. Una encuesta de la OCDE sugiere que un modelo de gobernanza, basado en la autonomía institucional, puede ser ideal para las escuelas de gobierno que siguen el modelo de instituciones de educación superior, como es el caso de la ESAP (OECD, 2017b).

Cuadro 2.11. Modelos de gobernanza para las Escuelas Nacionales de Administración Pública: Francia e Italia

La Escuela Nacional de Administración (École Nationale d’Administration – ENA) es un órgano administrativo adscrito al Departamento del Primer Ministro a través de la Dirección General de la Función Pública. Su gobernanza incluye un Consejo de Administración (Conseil d’Administration) presidido por el Vicepresidente del Consejo de Estado y respaldado por un Consejo de orientación (Conseil d’orientation) para asuntos curriculares. El director de la ENA es nombrado por decreto por un período de 5 años, renovable por una vez, y puede ser removido bajo las condiciones establecidas por la Ley 84-16 de 1984. En cuanto a sus funciones, el director se encarga de ejecutarlas decisiones adoptadas por el órgano de gobierno, asistido por personal administrativo y supervisado por un secretario general.

La Escuela Nacional Italiana de Administración Pública ((Scuola Nazionale dell’Amministrazione – SNA) es una institución de formación e investigación de alto nivel, perteneciente a, y bajo la supervisión de, la Presidencia del Consejo de Ministros, que tiene como principal objetivo ofrecer estudios de postgrado para servidores públicos, respaldados por actividades de análisis e investigación. El Presidente del SNA es nombrado por decreto del Presidente del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Función Pública, seleccionado entre jueces, profesores y altos directivos con probada experiencia y cualificación. Cuenta con el apoyo de un comité consultivo científico (Comitato scientifico consultivo), reporta a un comité de gestión (Comitato di gestione) integrado por representantes de diversos ministerios, y aprueba el programa y presupuesto de la Escuela.

Fuente: George Vernardakis (2013), The National School of Administration in France and Its Impact on Public Policy Making, Croatian & Comparative Public Administration 13(1) [la Escuela Nacional de Administración en Francia y su impacto en la formulación de políticas públicas, Administración Pública Croata y Comparada] (https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2002/1/10/2002-49/jo/texte)]; Decreto 49 de 2002 (Francia) (https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2002/1/10/2002-49/jo/texte); Decreto Legislativo 178 de 2009 (Italia)

Para alcanzar estándares nacionales e internacionales de excelencia académica, la ESAP debe introducir mecanismos para establecer un proceso de contratación de personal transparente y competitivo

La excelencia de una institución académica no sólo depende de su gobernanza, sino también de la capacidad de atraer a los más talentosos profesores e investigadores, a través de concursos abiertos y de un proceso meritocrático de contratación y desarrollo profesional. Parece haber, en la ESAP, margen de mejora en este contexto. Investigaciones periodísticas reportan que una auditoría de la Contraloría General de la República constató “falta de controles de las horas de enseñanza contratadas, vínculos inexplicables entre maestros y pagos excesivos” (http://www.lanacion.com.co/index.php/noticias-regional/neiva/item/220918-la-esap-desorganizacion-y-derroche-de-dinero). Además, los datos disponibles públicamente sobre el proceso de contratación de los profesores de la ESAP parecen no estar completamente actualizados y no permiten identificar claramente los concursos actuales para puestos (http://www.esap.edu.co/portal/index.php/convocatorias/).

La opacidad de los mecanismos de contratación se ve además afectada negativamente por la decisión centralizada de contratación por el director de la ESAP, quien es en alto grado políticamente dependiente y por lo tanto podría estar sujeto a una dinámica clientelista contingente. Este último desafío parece reflejarse en la alta tasa de contratistas (tabla 2.2), lo que también representa un obstáculo para establecer continuidad en el trabajo de la institución y eventualmente puede afectar la calidad de las actividades docentes y de investigación.

Tabla 2.2. El personal de la ESAP (2015)

Personal administrativo

Personal docente

Personal temporal

Personal permanente

Contratistas

Valor de los contratos

Total de personal

ESAP

373

34

N/D

23.6

1266

20.3*

1673

Nota: Miles de millones de pesos colombianos (COP).

Fuente: Presentación del DAFP facilitada a la OCDE

Para alcanzar los más altos estándares de excelencia académica y minimizar los riesgos antes mencionados, la ESAP debe por lo tanto introducir mecanismos para promover un proceso de contratación profesional transparente y basada en el mérito, de acuerdo con los principios de la Recomendación de la OCDE de 2017 sobre Integridad Pública. Esta recomendación destaca la importancia de “apoyar el profesionalismo en el servicio público, evitar el favoritismo y el nepotismo, proteger contra interferencias políticas indebidas y mitigar los riesgos de abuso de cargo y conducta indebida” (OECD, 2017a).

El DAFP y la ESAP necesitan coordinarse mejor para asegurar coherencia entre las políticas y la capacitación y desarrollar capacitaciones generales sobre integridad para todos los servidores públicos, así como módulos especializados para la alta gerencia y servidores públicos que trabajen en posiciones específicas de riesgo

Un código por sí solo no puede garantizar el comportamiento ético. Diseñar un código de manera participativa, como se recomienda más arriba, es sólo una parte de la estrategia organizacional general para determinar el comportamiento esperado de los servidores públicos y empleados en el lugar de trabajo. Para ser aplicado eficazmente, el código debe formar parte de una estrategia organizacional más amplia y, dado que el personal puede ser cambiado con el tiempo, la institución en cuestión debe comprometerse a capacitar y educar continuamente a los empleados sobre la aplicación de la ética pública y la identificación y reacción ante conflictos de interés. La capacitación, la sensibilización y la difusión de los valores y normas fundamentales son elementos clave de una gestión sólida de integridad.

En Colombia, conforme al Decreto Ley 1567 de 1998, la Ley 909 de 2004 y al Decreto 1083 de 2015, el DAFP se encarga de formular, actualizar y coordinar el Plan Nacional de Capacitación y la ESAP es responsable de implementar las políticas y desarrollar herramientas y cursos. Sin embargo, actualmente las actividades y objetivos de capacitación parecen estar casi exclusivamente relacionados con el desarrollo de las competencias necesarias para el trabajo, sin hacer referencia a los principios y normas de integridad. Por ejemplo, se puede considerar el Plan Institucional de Capacitación 2016, cuyo objetivo es contribuir a la mejora institucional mediante el fortalecimiento de las competencias laborales, el conocimiento y las capacidades formativas, así como promover el desarrollo integral de los funcionarios.

Por lo tanto, en estrecha coordinación con la ESAP, el DAFP debe desarrollar una estrategia específica de desarrollo de capacidades de los servidores públicos, encaminada a fortalecer las capacidades de integridad. Esto debe incluir una introducción general en los cursos de inducción, seguida por capacitación periódica de actualización, así como cursos más específicos, a la medida del personal de los Puntos de Contacto de Integridad recomendados anteriormente y de las necesidades y áreas de riesgo.

En primer lugar, todos los nuevos empleados, independientemente de su condición contractual, deben recibir una capacitación de inducción que represente una oportunidad perfecta para establecer el tono, con respecto a la integridad, desde el inicio de la relación de trabajo, explicando principios y valores, así como las normas relativas a la ética pública y a los conflictos de interés. Los elementos más básicos y genéricos de esta capacitación podrían ser implementados a través de módulos de educación a distancia, pero se podría considerar preparar cursos de inducción específicos al organismo, por ejemplo con relación a los códigos de integridad organizacionales que deben ser desarrollados con base en un marco común, como se recomendó más arriba (cuadro 2.12). También se debe proporcionar periódicamente cursos de actualización, para aumentar la efectividad de la capacitación en materia de integridad y presentar los nuevos elementos del marco normativo. Las deliberaciones sobre integridad también podrían ser institucionalizadas en la comunicación diaria, por ejemplo, discutiendo regularmente un dilema ético en las reuniones del personal mientras se usan las técnicas aprendidas en cursos anteriores. Considerando que, conforme al artículo 8 del Decreto 1567 de 1998, el plan de estudios básico para la capacitación inicial es diseñado por la ESAP, en concordancia con la política elaborada por el DAFP, debe garantizarse una estrecha coordinación entre la formulación de políticas por este último y las funciones de capacitación de la primera.

Cuadro 2.12. Capacitación de Inducción sobre Integridad para Servidores Públicos en Canadá

En el gobierno de Canadá, la capacitación en materia de integridad, para empleados del sector público, es llevada a cabo en la Escuela del Servicio Público de Canadá. El Secretariado del Consejo del Tesoro trabaja, en estrecha colaboración con la escuela, para desarrollar la capacitación de los empleados en el tema de valores y ética. La escuela ha actualizado recientemente el curso de orientación, para servidores públicos, de valores y ética, que es parte de un plan de estudios obligatorio para nuevos empleados. Adicionalmente, el curso es utilizado por departamentos federales como curso de actualización para que los empleados actuales entiendan sus responsabilidades de conformidad con el Código de Valores y Ética del Sector Público. Para garantizar que sea accesible a todos los servidores públicos, el curso está disponible en línea.

El curso se centra en familiarizar a los servidores públicos con la legislación y políticas relevantes, tales como el Código de Valores y Ética del Sector Público, la Ley de Protección de Divulgación para Servidores Públicos y las Políticas de Conflictos de Interés y de Post-Empleo. Adicionalmente, los módulos sobre dilemas éticos, bienestar en el trabajo y prevención del acoso están incluidos en la capacitación. A través de los cinco módulos diferentes, los servidores públicos no sólo incrementan su conocimiento de los marcos legislativos y las políticas relevantes, sino que también desarrollan habilidades para aplicar este conocimiento como fundamento de sus actividades y deberes cotidianos.

El curso incluye un módulo dedicado al Código de Valores y Ética para el Sector público. El módulo destaca la importancia de entender los valores del sector público federal como el marco para una eficaz toma de decisiones y una gobernanza legítima, así como para preservar la confianza ciudadana en la integridad del sector público. El módulo contiene una sección sobre deberes y obligaciones, donde las responsabilidades de empleados, gerentes o supervisores, y directivos o adjuntos, se describen en detalle. Esta sección también discute el Deber de Lealtad al Gobierno de Canadá, indicando que debe existir un equilibrio entre libertad de expresión y objetividad en el cumplimiento de responsabilidades, ilustrado por un ejemplo de redes sociales. Al final del módulo, dos preguntas son planteadas, para asegurar que los participantes hayan entendido el propósito del Código de Valores y Ética para el Sector Público, así como el fundamento para el cumplimiento de las responsabilidades propias en el sector público.

Un componente innovador de la capacitación en materia de integridad es el módulo sobre dilemas éticos. El propósito del módulo es garantizar la familiarización con el Código de Valores y Ética para el Sector Público, e incluye una serie de herramientas para fomentar la toma ética de decisiones entre los servidores públicos. El módulo informa asimismo a los servidores públicos acerca de los cinco valores centrales del servicio público canadiense – respeto a la democracia, respeto por las personas, integridad, liderazgo y excelencia – incitándolos a pensar sobre la manera de aplicar estos valores en su función diaria. Se identifican las zonas clave de riesgo de conducta no ética, como son soborno, uso indebido de bienes del estado, conflicto de intereses y malversación de fondos públicos, acompañadas de descripciones de estos riesgos en un lenguaje práctico y fácil de entender. Planteando preguntas en tres escenarios diferentes, y solicitando a los participantes indicar valores contrapuestos del sector público, el módulo alienta a los servidores públicos a pensar en la forma en que pueden ser resueltos los conflictos entre estos valores.

Fuente: Secretariado del Consejo del Tesoro, Canadá

En segundo lugar, Colombia podría considerar el desarrollo de módulos de capacitación especializados sobre integridad, para el personal de los Puntos de Contacto de Integridad y para puestos de la alta gerencia. Ambos pueden ser considerados como vectores internos en las organizaciones que deben dirigir con el ejemplo y desarrollar capacidades pormenorizadas sobre cómo aportar orientación en cuestiones de integridad. La Escuela de Alto Gobierno, que forma parte de la ESAP y organiza la capacitación de la alta gerencia, incluyendo a alcaldes y gobernadores electos, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 489 de 1998, no ofrece actualmente ninguna capacitación sobre integridad o temas éticos, y podría por lo tanto desarrollar tal módulo o curso. Esta capacitación pormenorizada deberíat ser obligatoria para los Puntos de Contacto de Integridad y voluntaria para la alta gerencia, aunque Colombia podría pensar en vincular la participación a incentivos positivos, de conformidad con la reglamentación relevante.

Al mismo tiempo, podrían realizarse esfuerzos para organizar una capacitación ad hoc a servidores públicos en puestos en situación de riesgo, como funcionarios de contratación pública, auditores, funcionarios de aduanas, así como módulos específicos destinados a reconocer y gestionar los conflictos de intereses y resolver dilemas éticos (véase el cuadro 2.13). Por último, Colombia podría organizar la capacitación contextual mediante la introducción de ejemplos y casos relacionados con el sector, así como los desafíos y riesgos específicos a los que se enfrenta la entidad.

Cuadro 2.13. Capacitación en Dilemas en el Gobierno de Flandes (Bélgica)

En la Capacitación en Dilemas, ofrecido por la Agencia de Empleados Gubernamentales, se presenta a los servidores públicos una serie de situaciones prácticas en las que deben enfrentar una elección ética y no resulta clara la mejor manera de resolver la situación con integridad. El facilitador alienta la discusión entre los participantes acerca de cómo podría resolverse la situación para explorar las diferentes opciones. En este caso, el debate es lo más importante, y no la solución, ya que esto ayudará a los participantes a identificar diferentes valores que pudieran estar en oposición.

En la mayoría de los cursos, el facilitador utiliza un sistema de tarjetas. Explica las reglas y los participantes reciben cuatro ‘tarjetas de opción’ numeradas 1, 2, 3 o 4. Las ‘tarjetas de dilema”, que describen la situación y dan cuatro opciones sobre cómo resolver el dilema, son colocadas sobre la mesa. En cada ronda, uno de los participantes lee en voz alta el dilema y las opciones. Cada participante indica su elección con las ‘tarjetas de opción’ y explica la motivación que lo llevó a ella. En seguida, los participantes discuten sobre las diferentes elecciones. El facilitador se mantiene neutral, fomenta el debate y sugiere alternativas de cómo ver el dilema (p. ej. secuencia de eventos, límites de conducta inaceptable).

Un ejemplo de situación de dilema que podría surgir sería: Soy un funcionario de políticas. El Secretario convoca a una sesión informativa, dentro de la hora siguiente. He estado trabajando sobre este asunto desde hace dos semanas y ya debería haberlo terminado. Sin embargo, la información no está completa. Sigo esperando una contribución, de otro departamento, para verificar los datos. Mi jefe me pide que presente el informe con urgencia, dado que el jefe de gabinete ya ha hecho un llamado. ¿Qué debo hacer?

  1. Enviar el informe y no mencionar la información faltante.

  2. Enviar el informe, pero mencionar que no se debe tomar ninguna decisión basado en él.

  3. No enviar el informe. Si alguien pregunta por él, culparé al otro departamento.

  4. No enviar la información, inventar un pretexto y prometer enviar el informe al día siguiente.

Otras situaciones de dilema podrían cubrir los temas de Conflictos de interés, ética, lealtad, liderazgo etc. Los cursos y situaciones utilizados pueden apuntar a determinados grupos o entidades. Por ejemplo: Usted se desempeña en el Órgano Interno de Control y se le solicita ser orador invitado en un programa de capacitación, organizado por la alta gerencia de un sector que se encuentra dentro de su ámbito de responsabilidad. Se le pagará bien, hará algunos contactos útiles y aprenderá de dicha experiencia.

Fuente: https://overheid.vlaanderen.be/omgaan-met-integriteitsdilemmas (en holandés)

Deben organizarse actividades regulares de sensibilización para comunicar los deberes y valores éticos dentro del organismo, así como externamente a la sociedad en su conjunto

Aunque los Códigos de Integridad son en sí mismos instrumentos adoptados para incrementar la conciencia de los valores y normas de conducta comunes en la administración pública, la gran mayoría de los países miembros de la OCDE emplean medidas adicionales para comunicar valores fundamentales a los servidores públicos. Especialmente en lo que respecta a las medidas de sensibilización para el manejo de conflictos de interés, los países de la OCDE utilizan por lo general medidas complementarias de sensibilización, para asegurar un esfuerzo amplio a este respecto (tabla 2.3).

Tabla 2.3. Actividades de concientización para el manejo de conflictos de interés

Difusión inicial de reglas/directrices a los servidores públicos al asumir el cargo

Actualizaciones proactivas sobre cambios en las reglas/directrices de conflictos de interés

Publicación de la política de conflictos de interés en línea o en la intranet del organismo

Recordatorios habituales sobre los conflictos de intereses y la responsabilidad de los servidores públicos en evitarlos

Capacitación

Orientación y asistencia habituales

Línea de asesoría o mesa de ayuda, donde los funcionarios pueden recibir orientación sobre requisitos de presentación, identificación o gestión de conflictos de interés

Australia

Austria

Bélgica

Canadá

Chile

República Checa

Estonia

Finlandia

Francia

Alemania

Grecia

Hungría

Islandia

Irlanda

Israel

Italia

Japón

Corea

México

Países Bajos

Nueva Zelanda

Noruega

Polonia

Portugal

República Eslovaca

Eslovenia

España

Suecia

Suiza

Turquía

Reino Unido

Estados Unidos

Sí ?

27

19

22

17

23

20

17

No ○

5

13

11

15

9

12

15

Fuente: OECD Survey on Management of Conflict of Interest [Estudio de la OCDE sobre la Gestión de Conflictos de Interés] (2014).

Sin embargo, hay poca evidencia de que Colombia lleve a cabo actualmente actividades de comunicación periódicas para promover una cultura de integridad e incrementar la concientización sobre la importancia de respetar los valores y la ética del servicio público, y manejar situaciones de conflicto de intereses. Por ejemplo, según el Índice de Transparencia 2013–2014 del Capítulo Colombiano de Transparencia Internacional (Transparencia por Colombia), sólo el 50% de las entidades departamentales publican su código de conducta o de ética en su sitio web.

En consecuencia, Colombia debe tomar iniciativas para promover deberes y valores éticos dentro de las entidades públicas, así como externamente a la sociedad, por ejemplo, al sector privado, a la sociedad civil y a los ciudadanos como usuarios de servicios públicos. Esto no sólo permitiría comunicar a estos actores los beneficios de la integridad pública, sino que también contribuiría a reducir la tolerancia a las violaciones de las normas de integridad pública y a mejorar la prestación eficaz de servicios públicos en todo el territorio.

La Secretaría de Transparencia ha tomado importantes iniciativas para crear conciencia dentro de la sociedad, incluyendo los Pactos de Transparencia con organizaciones del sector privado, el Proyecto Empresas Activas en Cumplimiento Anticorrupción y las Rutas Metodológicas de Cultura de la Transparencia, Integridad y Sentido de lo Público. Sin embargo, estos esfuerzos podrían organizarse de manera consistente y coherente. Más aún, pueden apuntar a categorías específicas de partes interesadas externas, especialmente en el ámbito de la contratación pública.

A pesar de que las competencias institucionales no son claras en este contexto, la Secretaría de Transparencia podría tomar la iniciativa y coordinar las acciones, teniendo en cuenta su experiencia y mandato que es, de conformidad con los Decretos núm. 4637 de 2011 no. 1649 de 2014, el de definir y promover acciones estratégicas entre el sector público y privado para combatir la corrupción, así como desarrollar estrategias para promover la cultura de la legalidad.

Al mismo tiempo, la comunicación y la sensibilización de los servidores públicos deben ser lideradas por los Puntos de Contacto de Integridad y el DAFP. Por ejemplo, el DAFP podría explorar si se podría abrir una sección dedicada a la integridad en el Espacio Virtual de Asesoría (EVA), el cual es una buena práctica del DAFP para facilitar la orientación en línea para los servidores públicos (cuadro 2.14). Asimismo, el DAFP debe garantizar que los Códigos de Integridad Organizacional sean incluidos en la información mínima que cada entidad debe publicar, de conformidad con el Artículo 9 de la Ley 1712 de 2014.

Cuadro 2.14. Asistencia a ciudadanos y servidores públicos a través de la plataforma en línea EVA

EVA (Espacio Virtual de Asesoría) es una plataforma en línea que opera desde diciembre de 2015 y mediante la cual los ciudadanos de Colombia, así como los servidores públicos y entidades, pueden acceder a información completa y actualizada sobre la administración pública (p. ej., reglamentación, jurisprudencia y publicaciones), recibir asesoría integral de expertos a través de un chat virtual, y participar en cursos de capacitación en línea.

Los objetivos de EVA son:

  • Promover el acceso a la información.

  • Promover el uso de herramientas de interacción virtual que propicien la comunicación entre instituciones, servidores públicos y ciudadanos.

  • Brindar orientación y asesoría en tiempo real.

  • Promover el cumplimiento de la normatividad sobre transparencia y acceso a la información pública.

  • Brindar oportunidades de participación e interacción entre servidores públicos, instituciones y ciudadanos.

Desde agosto de 2016, el sitio web de EVA también creó una sección de intercambio en la que los servidores públicos pueden publicar artículos, crear eventos, intercambiar mensajes y opiniones, descargar boletines informativos y comunicarse con sus colegas de otras entidades (Red de los servidores públicos). Junto a esta última sección, el sitio web de EVA incluye las siguientes secciones:

  • Administrador Regulatorio: a la fecha, incluye alrededor de 20000 documentos relacionados con el Servicio Público, incluyendo normas, jurisprudencia del Consejo de Estado, Tribunal Constitucional y Corte Suprema, conceptos emitidos por la Función Pública, Códigos y Estatutos.

  • Indicadores del servicio público, a nivel nacional y regional, sobre cuestiones de: Empleo Público, Administración Pública, Transparencia, Fortalecimiento Institucional y Democratización.

  • Chat general para brindar asesoramiento especializado en tiempo real, por parte de los abogados del organismo, sobre temas de administración pública.

  • Tutoriales de capacitación virtual, presentaciones, videoconferencias y oportunidades de capacitación, nacionales e internacionales.

  • Biblioteca Virtual, con más de 100 publicaciones relacionadas con participación, transparencia y servicio a los ciudadanos, desempeño institucional, paz, cambio cultural, régimen laboral, talento, rendición de cuentas, plan anticorrupción, empleo público, declaración patrimonial y de ingresos, entre otros.

Fuente: Basado en la información proporcionada por el DAFP y el sitio web de EVA: www.funcionpublica.gov.co/eva.

Anclar la integridad en la gestión de recursos humanos

Las políticas de gestión de recursos humanos (GRH) son tanto parte del problema como de la solución en la promoción de la integridad en la administración pública

Instaurar un cultura de integridad no sólo dependerá de las medidas básicas de integridad, tal y como se discutió en secciones anteriores, sino también de medidas complementarias. Los instrumentos y procesos complementarios son una parte esencial del sistema de integridad, pero no tienen a la integridad como objetivo principal. La combinación de medidas básicas y complementarias tendrá un efecto significativo en el fortalecimiento de la integridad dentro de las organizaciones públicas. La gestión de recursos humanos (GRH), en particular, desempeña un papel importante, ya que son los empleados quienes finalmente moldean y crean una cultura organizacional abierta que fomente el comportamiento ético y la discusión abierta para resolver los problemas éticos encontrados.

Factores tales como un alto nivel de politización que implique lealtad, no a la ciudadanía sino al partido o al “patrón” en el poder, una baja cultura de orientación al desempeño, recompensas y sueldos pobres, bajos niveles de seguridad en el empleo, falta de capacitación y profesionalismo, alta rotación de personal, falta de orientación y liderazgo ético pueden conducir a oportunidades, y racionalización, de prácticas corruptas y bajos niveles de integridad. Más aún, como se mencionó anteriormente, cuando la rotación de personal es elevada, se puede otorgar menos importancia a la implementación de una cultura sólida de ética en el trabajo, en la medida en que el personal no conserve su empleo el tiempo suficiente para sentirse comprometido con los valores de integridad pública ni para llevar estas medidas a la práctica (OECD, 2009).

Por lo tanto, las políticas de gestión de recursos humanos (GRH) son tanto parte del problema como de la solución en la promoción de la integridad en la administración pública. La GRH es el principal punto de contacto de todo el personal dentro de una organización y, como tal, tiene un acceso único al personal a lo largo de toda su carrera, desde la capacitación de inducción hasta las entrevistas de fin de servicio. La GRH puede apoyar la integración de la ética en procesos como visión y misión del organismo, reclutamiento, inducción, evaluación, retención, motivación, recompensa, diversidad, entrenamiento y capacitación. Por otra parte, las encuestas al personal, las evaluaciones y las entrevistas de fin de servicio pueden proporcionar información valiosa del grado de arraigo de los valores éticos en la entidad así como formas de evaluar el programa de ética y el cumplimiento, por la organisación, de sus valores en la práctica.

Es útil hacer la distinción entre las medidas para garantizar la integridad de los procesos de recursos humanos, o “integridad en la GRH”, y las medidas para incorporar a la integridad en los procesos de recursos humanos, o “integridad mediante la GRH”. En efecto, por una parte, los países deben garantizar la equidad de su administración de personal existente, mediante la aplicación consecuente de principios tales como el mérito y la transparencia, para evitar favoritismo, nepotismo, influencia política indebida y riesgo de abuso de posición y conducta ilícita (OECD, 2017a). Por otra parte, la integridad puede ser incorporada a los procesos de gestión de personal (tabla 2.4).

Tabla 2.4. Incorporar la integridad a las prácticas de GRH

Prácticas de RH

Incorporación de la integridad

Planeación de recursos humanos

Evaluación de los riesgos para la integridad de diversos puestos y planeación en consecuencia

Entrada

Verificar antecedentes, realizar pruebas de ética, resolver posibles conflictos de interés derivados de empleos anteriores (puertas giratorias), desarrollar descripciones de puestos con consideraciones éticas en mente

Desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades

Capacitación a la medida en políticas de integridad

Evaluación del desempeño

Para directivos: evaluar su desempeño en el manejo de conflictos de interés o dilemas éticos de los empleados;

Para empleados: evaluar su adherencia y cumplimiento de las políticas de integridad

Separación del cargo

Monitorear algún potencial conflicto de intereses que surja de la naturaleza del siguiente empleo (es decir, puertas giratorias)

Fuente: OCDE

La equidad organizacional percibida es crucial para establecer una cultura organizacional de integridad; como tal, Colombia debe garantizar la equidad y la integridad de sus políticas de gestión de recursos humanos mejorando sus procedimientos de reclutamiento basados en el mérito, en todos los niveles

La imparcialidad percibida es un factor crucial que afecta al sistema de integridad en un organismo. La investigación empírica ha demostrado que las organizaciones, en donde los empleados se sienten tratados de manera justa, reportan menos conductas indebidas y los empleados están más conscientes de las cuestiones éticas, más dispuestos a pedir consejos sobre ética y más confiados en reportar comportamientos no éticos. Si las medidas de integridad no están integradas, de modo que algunos empleados no deban atenerse a los mismos estándares que otros, puede desarrollarse una percepción de injusticia y de doble estándar (Weaver et al., 2001).

La imparcialidad del proceso de reclutamiento puede influir en la impresión que tiene un empleado sobre el estándar de integridad al interior de una organización. Si el proceso de reclutamiento es percibido como injusto, los candidatos pueden concluir que la organización se atiene a sus propios pronunciamientos de integridad. La percepción de equidad en el reclutamiento puede verse afectada negativamente por casos de favoritismo o nepotismo en el reclutamiento. Puede rebajar los estándares éticos entre los empleados, al enviar el mensaje de que el principio de meritocracia no es respetado. Es más, puede disminuir la calidad y eficiencia del servicio público al asignar responsabilidades a candidatos no calificados (Mulcahy, 2015).

La Revisión de la Gobernanza Pública de Colombia de la OCDE ha hecho una serie de recomendaciones que podrían ser útiles para asegurar la integridad y equidad de los procesos de GRH en el país (OECD, 2013b). En particular, las siguientes recomendaciones son de interés, desde una perspectiva de integridad:

  • Para evitar la fragmentación y traslapes posteriores, las responsabilidades operativas de Recursos Humanos podrían ser consolidadas al interior del DAFP, permitiendo que la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) se centre en un rol estratégico de supervisión del reclutamiento y en el principio del mérito, en un rol similar al desempeñado por las comisiones de servicio público en varios países de la OCDE. A su vez, el DAFP podría asumir la responsabilidad de definición de los puestos y gestión del desempeño, a fin de garantizar un enfoque más estratégico y coordinado de políticas y prácticas en estos ámbitos. Mientras tanto, la comunicación y coordinación entre el DAFP y la CNSC podrían mejorarse estableciendo reuniones periódicas.

  • Sería deseable una distinción más clara entre los puestos de la administración pública y los cargos políticos designados. El proceso de contratación podría beneficiarse de una mayor transparencia y meritocracia, a través de publicitar las vacantes en la administración pública y tomar decisiones compartidas sobre los nombramientos. Ciertamente, los cargos directivos y otros “cargos de confianza” no forman parte de la carrera de servicio público en Colombia y están sujetos a nombramiento y rescisión discrecional. Como consecuencia, los altos funcionarios están estrechamente ligados al gobierno en curso y suelen ser reemplazados cuando ocurre un cambio de gobierno. Esto representa una amenaza para una aplicación eficaz y continua de las políticas de integridad y, en particular, para la función de alta dirección como modelo a seguir.

  • Colombia podría mejorar el proceso de reclutamiento a fin de asegurar que las mejores personas posibles sean nombradas para ocupar puestos de alto rango. La objetividad en el proceso de contratación es esencial para garantizar un conjunto de candidatos adecuados y un servicio público productivo y eficiente, pero también para sentar las bases de una cultura de integridad en la administración pública. Es necesario evitar cualquier percepción de favoritismo en el proceso de reclutamiento. El gobierno podría lograr esto anunciando públicamente los puestos disponibles en la administración pública, para atraer a los candidatos más calificados y compartiendo las decisiones de nombramiento, a modo que el superior inmediato no sea el único involucrado en la selección final (OECD, 2013a).

  • Si bien Colombia ha prohibido la contratación y el nombramiento de cónyuges y familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad (artículo 126 de la Constitución colombiana), parece que en la práctica no ha sido aplicado ninguna medida para asegurar el cumplimiento. Para mejorar aún más la equidad en la gestión del personal existente, la declaración obligatoria de relaciones familiares, al momento de la contratación, podría ser introducida para cumplir con la prohibición de nepotismo, de conformidad con la Constitución. Asimismo, la capacitación propuesta en materia de integridad debe sensibilizar a los servidores públicos sobre la posibilidad de un conflicto de intereses, si participan, formal o informalmente, en cualquier asunto que afecte directamente la contratación de un familiar. Las infracciones tendrían que ser aplicadas a través del código disciplinario como un incumplimiento de las políticas de conflicto de intereses.

  • Se podrían incluír criterios de integridad para puestos de trabajo, y los candidatos se podrían evaluar en valores éticos durante el proceso de selección; adicionalmente, el apego a los valores del del Código General de Integridad y de la organización podría ser requerido de todos los solicitantes que se postulen para un puesto.

En un sistema de integridad pública orientado en valores, que haga hincapié en la autorregulación y la motivación intrínseca, es especialmente importante que el proceso de contratación atraiga a los servidores públicos que se adhieran a los valores éticos del sector público y de la organización. El proceso de reclutamiento debe ser configurado para seleccionar a funcionarios que se esfuercen por la aplicación de altos estándares éticos en su ambiente de trabajo, que estén comprometidos con el interés público, que privilegien un diálogo abierto sobre cuestiones éticas y que se comprometan a adoptar normas éticas en sus interacciones con los demás. Los candidatos potenciales reciben la primera impresión de los valores del organismo y de su propio rol durante el proceso de reclutamiento. Corresponde a la GRH asegurar que estas impresiones incluyan el reconocimiento de la importancia de la integridad (Weaver et al., 2001).

Al considerar explícitamente las habilidades conductuales clave que pueden contribuir al comportamiento ético en el puesto de trabajo, la GRH podría garantizar que el mensaje de valoración de la integridad sea enviado desde el principio. En Colombia, el Decreto 2539/05 establece las competencias generales para un cargo público, en diferentes niveles jerárquicos. Los servidores públicos deben satisfacer capacidades funcionales y conductuales. Cada nivel de jerarquía tiene sus propias aptitudes específicas de comportamiento, y estas supuestamente deben ser precisadas por la unidad de personal de cada entidad al momento del reclutamiento para un puesto específico. Por otra parte, algunas competencias generales aplican para todos los servidores públicos: orientación a resultados, orientación a usuarios y ciudadanos, transparencia y compromiso con el organismo.

Para dar un mayor peso a la integridad, el DAFP podría considerar incluir, en una primera etapa de selección, la cualidad general de integridad e identificar los rasgos conductuales clave deseables para los cargos en situación de riesgo de corrupción (p. ej. escrupulosidad, consideración moral, orientación al deber, asertividad y proactividad). Estos rasgos deben ser claramente indicados en la oferta de empleo, mediante descripciones adecuadas, y pueden ser evaluados a través de preguntas específicas (véase el cuadro 2.15). Sería aconsejable que estas medidas estuvieran acompañadas de seminarios impartidos por el DAFP y la ESAP para las unidades de personal acerca de la forma de identificar y estandarizar tales características de comportamiento. Los procedimientos en esta etapa podrían incluir la verificación de antecedentes penales y disciplinarios, con empleadores anteriores, y el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP).

Cuadro 2.15. Procesos de reclutamiento y la integridad – La experiencia de Australia

En un proceso de reclutamiento, pueden construirse ‘filtros’ para asegurar que los solicitantes se adecúen a las necesidades del organismo. En Australia, por ejemplo, un organismo analizó asuntos disciplinarios, ocurridos entre nuevos reclutas después de 12 meses en el puesto, e identificó la necesidad de mejorar la gestión de indicadores de integridad en el proceso de selección.

Como resultado, fueron instituidas intervenciones en etapas importantes:

  • Una encuesta de preguntas y respuestas fue incluida como parte de la información general para candidatos. Planteaba preguntas acerca del sentir de las personas ante ciertas condiciones e interacciones de trabajo. Con base en una puntuación indicativa, los candidatos eran entonces alentados a pasar a la siguiente etapa o bien a hablar, acerca del puesto, con gente que los conocía bien, antes de proceder a la siguiente etapa. Esto respaldaba el auto filtrado por los candidatos mismos.

  • Como parte de la solicitud en línea, se hicieron preguntas más específicas a la integridad, sobre sus antecedentes y experiencias. Por ejemplo, preguntas sobre e trato con la autoridad, culturas diferentes, manejo financiero, etc. Esto proporcionó datos de base para fines comparativos.

  • Se solicitó a los candidatos que aprobaron la fase de evaluación técnica que volvieran a responder las preguntas de integridad. Se pidió a expertos que identificaran las discrepancias o anomalías entre los conjuntos de datos y se dio seguimiento individual a estos candidatos. El lapso transcurrido entre la presentación de las preguntas incrementó la validez de los datos.

  • Sólo aquellos candidatos que aprobaron, tanto la fase técnica como la de integridad, fueron invitados a entrevistas en persona, que incluían jugar un papel práctico.

El resultado fue una disminución considerable, tanto en temas disciplinarios como en tasas crecientes de retención, en nuevas contrataciones.

Fuente: Aportación del Comisionado Australiano del Mérito, de junio de 2016.

Asimismo, Colombia podría considerar ensayar, en un proyecto piloto, el efecto de exigir la firma de un breve recordatorio que haga constar que el solicitante se adhiere a los estándares de integridad de la organización. Esto podría hacerse electrónicamente, justo antes de presentar la solicitud, o en un formulario separado a ser firmado si se presenta la solicitud en papel.

Para los puestos en situación de riesgo y de gerencia, se podrían aplicar estrategias adicionales para examinar la postura ética y disposición al comportamiento (no) ético de un solicitante durante la etapa de entrevista. Por ejemplo, se podría pedir a los posibles candidatos que resolvieran un dilema ético o una situación de conflicto de intereses para evaluar el razonamiento moral y de decisión ética del candidato (Kidder, 2005).

En coordinación con la CNSC y la ESAP, el DAFP también podría desarrollar folletos de reclutamiento y otros materiales, para atraer futuros servidores públicos que compartan claramente el compromiso con la integridad en el servicio público, la manera en que se construye una cultura de integridad dentro del servicio público y los valores éticos aplicados en el trabajo diario.

La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) podría incluir la integridad como un indicador de desempeño para incentivar el comportamiento ético

A su vez, las evaluaciones periódicas de desempeño, llevadas a cabo por el gerente público responsable con su personal, ofrecen una puerta de entrada importante a las políticas de integridad. Las evaluaciones de desempeño pueden ser utilizadas como un punto de anclaje para transmitir valores y expectativas o para aclarar dudas. Por lo tanto, Colombia podría considerar incorporar la integridad y la ética pública, tanto como un criterio de evaluación formal como en la forma en que se realiza la evaluación. Por ejemplo, los objetivos de desempeño podrían centrarse tanto en los medios como en los fines, preguntando no sólo si se han alcanzado los objetivos de desempeño, sino también la manera en que el funcionario alcanzó estos objetivos. Si los objetivos fueron alcanzados en el cumplimiento del más alto estándar de integridad, ello debería ser reconocido. Se podría otorgar un reconocimiento especial a los servidores públicos que exhiban de forma consistente un comportamiento meritorio o contribuyan a crear un clima de integridad en su departamento, por ejemplo, identificando nuevos procesos o procedimientos que promuevan el código de ética.

En Colombia, personal y directivos son sometidos a una evaluación anual de desempeño, con una evaluación parcial cada seis meses (Acuerdo 565 de 2016). Son evaluados en función de las competencias funcionales y conductuales y de la evaluación por la gerencia de la división. La CNSC es responsable de supervisar el proceso de evaluación del desempeño y podría emitir directrices sobre la forma de incluir la integridad como un indicador de desempeño para las unidades de personal. Por ejemplo, el comportamiento ético podría ser incentivado con la evaluación de la adhesión de cada empleado a los valores y código de ética de la entidad, como parte de la evaluación anual de desempeño.

En estas reuniones, podría ser útil abordar explícitamente el tema de la ética pública y los conflictos de interés, más allá de la evaluación del desempeño pasado, estableciendo nuevas metas y discutiendo cuestiones generales relacionadas con los valores, objetivos y metas del organismo. Si es tomado en serio, y no como un ejercicio de marcar casillas, un tal debate, llevado a cabo con regularidad, ofrecería la oportunidad de establecer el tono desde la cúpula y alentar a los servidores públicos a discutir abiertamente cualquier preocupación o duda que pueda surgir en su trabajo diario. Más aún, se podría considerar incluir a la integridad como uno de los criterios para el desarrollo profesional de los servidores públicos.

Para ser eficaces, es crucial que los gerentes públicos, con responsabilidades de personal, reciban capacitación específica sobre cómo incorporar la integridad en las evaluaciones de desempeño y cómo abordar los dilemas éticos que les son presentados en este proceso o fuera de él. Como se mencionó anteriormente, Colombia podría aspirar a una mayor participación en brindar capacitación específica y lineamientos claros sobre cómo ejercer el criterio adecuado ante los casos que les son llevados, cómo identificar el comportamiento no ético mediante deliberaciones con su personal, cómo promover una cultura de debate abierto y cómo resolver situaciones de conflictos de interés.

Desafortunadamente, la evaluación de desempeño en Colombia está actualmente obstaculizada por una serie de debilidades que deben ser atendidas para hacer evolucionar el proceso de evaluación, de un proceso meramente formal a una herramienta creadora de incentivos en pro de un mejor desempeño de los servidores públicos. En primer lugar, los objetivos muchas veces no están vinculados con los deberes y funciones del funcionario. Por lo tanto, sería esencial que la CNSC guiara a las unidades de personal de cada entidad sobre la manera de traducir los objetivos generales a puestos específicos, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 565 de 2016. En segundo lugar, la estructura de incentivos del servicio público es inadecuada, ya que no existen beneficios claros para un buen desempeño indicado en la evaluación, tal como el ascenso profesional (Strazza, 2014). Estas cuestiones deben ser abordadas como una prioridad para permitir el uso de las evaluaciones de desempeño como una herramienta de promoción de la cultura de integridad.

El DAFP podría desarrollar un programa de tutoría para servidores públicos de categorías subalternas, para fomentar el desarrollo de capacidades éticas y formar un grupo de líderes éticos para el futuro

Otra medida para motivar el comportamiento ético en una organización es el asociar a aquellos servidores públicos, de niveles subalternos que demuestren el potencial necesario para avanzar a posiciones de liderazgo, con mandos superiores que hayan demostrado integridad y conducta y razonamiento éticos, a través de un programa de tutoría formal (Shalock, Arthur, 2006). Esto no sólo respalda a los servidores públicos subalternos, sino que además puede fortalecer las convicciones éticas de los gerentes superiores y contribuir a una cultura organizacional abierta, en la que los funcionarios se sientan confiados de denunciar irregularidades.

Los mentores deben enfocarse en ayudar a su colega a analizar las situaciones donde hayan reconocido la posible presencia de conflicto de valores. Ayudan a desarrollar la conciencia ética, para que el colega sea capaz de prever y evitar dilemas éticos. El DAFP podría iniciar un programa piloto de tutoría en su propia entidad. El compromiso de los mentores podría quedar determinado de manera positiva en las evaluaciones de desempeño.

Salvaguardar la integridad mediante un sistema eficaz de declaraciones de información financiera y de intereses

Priorizando el objetivo de prevenir el abuso del cargo, Colombia podría ampliar la información relacionada con posibles situaciones de conflicto de intereses solicitada en el actual sistema de declaración de bienes y rentas

Un sistema eficaz de información financiera y de intereses puede ser un componente esencial del sistema de integridad de un país, creando una cultura de integridad e incrementando la confianza en el sector público (OECD, 2016). El sistema puede fortalecer la confianza del público en el gobierno mostrando claramente su apego a la transparencia y ofreciendo una herramienta con la cual hacer posible la responsabilización social, ya que los ciudadanos podrían analizar las decisiones tomadas por los funcionarios a la luz de los bienes, las rentas y las relaciones declaradas. En efecto, existe evidencia empírica reciente que indica que la expansión de los sistemas de información financiera afecta positiva y significativamente la capacidad del país para controlar la corrupción en los años posteriores a esta expansión (Vargas et al., 2016).

Los sistemas de declaraciones pueden atender tanto la detección del enriquecimiento ilícito como la prevención del abuso de funciones, identificando posibles situaciones de conflicto de intereses y guiando a los servidores públicos sobre la manera de evitar tales situaciones. Para maximizar la eficacia de los sistemas de declaraciones, los países deben priorizar objetivos, involucrando a las partes interesadas nacionales para determinar el mejor marco normativo. Cada uno de los elementos del sistema de declaraciones, p. ej., quién tiene que declarar qué, tendrá que ser diseñado de acuerdo al objetivo establecido (gráfica 2.5).

Gráfica 2.5. Objetivos de los Sistemas de Declaraciones
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Fuente: Rossi, Ivana M., Laura Pop y Tammar Berger. 2017. Getting the Full Picture on Public Officials: A How-To Guide for Effective Financial Disclosure [Percibir el panorama completo de los Servidores Públicos: Guía práctica para la declaración financiera eficaz.]. Stolen Asset Recovery (StAR) Series [Serie sobre recuperación de activos robados]. Washington, DC: Banco Mundial. doi 10.1596/978-1-4648-0953-8. Licencia: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

En los países en los que el propósito del sistema de declaraciones es detectar el enriquecimiento ilícito, los sistemas buscan información sobre activos, acciones y valores, y pasivos para hacer posible un análisis financiero de cambios inexplicables en el patrimonio durante el período de servicio público del funcionario. De esta manera, el sistema puede ayudar al enjuiciamiento de funcionarios corruptos y a la recuperación de activos robados (OECD, 2011b). A su vez, los sistemas que priorizan la prevención de situaciones de conflicto de intereses, recopilan información sobre empleo secundario, puestos no remunerados ajenos al cargo, fuentes de ingresos, regalos y empresas en las que el funcionario tiene algún interés. El sistema está vinculado al marco ético público, para establecer una relación con el funcionario, con el fin de resolver la situación de conflicto de intereses. Según los datos recopilados por el Banco Mundial, la mayoría de los sistemas de declaraciones de los países miembros de la OCDE se centran en la prevención de conflictos de interés (Rossi et al., 2017, cuadro 2.16).

Cuadro 2.16. Sistema de declaración de ingresos y activos en los Estados Unidos

El objetivo del sistema de declaración de ingresos y activos (IAD) en los Estados Unidos es la detección y prevención de situaciones de conflicto de intereses. La información financiera solicitada tiene como objetivo evidenciar la transparencia e imparcialidad de los servidores públicos en el proceso de toma de decisiones y reforzar la confianza del público en el sistema de integridad.

La Oficina de Ética del Gobierno (OGE) es responsable de supervisar el sistema de declaraciones en la rama ejecutiva del gobierno. Los poderes legislativo y judicial tienen sus propias Comisiones de Ética que supervisan el sistema.

Algunas características clave de los sistemas son:

  • Cobertura de funcionarios: El IAD distingue entre dos tipos de requisitos de declaraciones: Declración pública y declaración confidencial. La declaración pública aplica para altos funcionarios del gobierno y la declaración confidencial aplica para funcionarios de rango inferior y empleados que ocupan puestos con un mayor riesgo de conflictos de interés.

  • Información solicitada: activos, fuentes y montos de ingresos, transacciones, pasivos, regalos y reembolsos, posiciones fuera del gobierno, acuerdos y disposiciones con respecto a empleo pasado o futuro, clientes importantes (solo para declarantes de primera vez)

  • Verificación: Ni la OGE ni los funcionarios de ética que se desempeñan en cada entidad gubernamental verifican la exactitud de la información presentada. Se revisa la integralidad, consistencia interna y situaciones reales o potenciales de conflicto de intereses de las declaraciones. Sin embargo, si se recibe una queja o se detecta una clara ilegalidad en el formulario de declaración, la OGE o el funcionario de ética de la entidad remite el caso a la Oficina del Inspector General, la Oficina Federal de Investigación o la Sección de Integridad Pública del Departamento de Justicia.

  • Disponibilidad pública: Las declaraciones públicas de ingresos y activos deben ponerse a disposición, previa solicitud, dentro de los 30 días siguientes a la presentación del informe final. Las declaraciones confidenciales de ingresos y activos de funcionarios de menor rango no quedan disponibles públicamente.

  • Sanciones emitidas: Si un servidor público presenta información falsa o incompleta, puede ser sujeto de sanciones penales, civiles y administrativas.

  • Evaluación del sistema: Un informe anual de Rendición de Cuentas de Desempeño es presentado ante el Congreso y puesto a disposición en línea. El informe incluye detalles sobre el cumplimiento de las prioridades establecidas en su plan estratégico, la evaluación de los sistemas de contabilidad y control interno de la OGE y un informe de auditoría a los estados financieros de la OGE.

Fuente: World Bank (2013), “Income and Asset Disclosure: Case Study Illustrations [Declaraciones de Ingresos y Activos: Ilustraciones de estudios de caso.]”, Directions in Development. Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-0-8213-9796-1.

En Colombia, la Ley 190 de 1995 y el Decreto 1083 de 2015 reúnen todos los decretos aplicables que regulan la declaración patrimonial y de intereses de los servidores públicos (Declaración Juramentada de Bienes y Rentas y Actividad Económica Privada). Los servidores públicos de las tres ramas deben registrarse en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP), operado por el DAFP. El registro en el SIGEP es una condición previa al inicio del servicio público. El sistema centraliza toda la información financiera y de intereses, así como otra información de recursos humanos relacionada con la contratación del funcionario. Las declaraciones deben ser actualizadas cada año y a la terminación del servicio público. Asimismo, todos los servidores públicos deben declarar no estar involucrados en alguna situación que pudiera resultar en inelegibilidad o incompatibilidad. El sistema solicita información sobre ingresos, activos, ahorros, pasivos, membresía de juntas de consejo o sindicatos, empleo externo, así como nombre del cónyuge o pareja y familiares en primer grado.

El requisito en Colombia de declaración electrónica es encomiable y más avanzado en este aspecto que la mayoría de los sistemas de declaraciones en otros países (Rossi et al., 2017). Por otra parte, el artículo 7 de la Ley 527 de 1999, regulada por el Decreto 2364 de 2012, establece el uso y la administración de la firma electrónica, con los mismos efectos jurídicos que la firma manuscrita. Esto facilita el cumplimiento y permite una mejor verificación y análisis de los datos presentados. En efecto, puede reducir la carga a los funcionarios, reducir el tiempo de llenado del formato y permitir que la información sea respaldada y/o pre llenada o incorporada desde otras bases de datos. En Argentina, al cambiar las declaraciones de papel a electrónicas, en el año 2000, la tasa de cumplimiento por los servidores públicos se vio incrementada en un 46% (OCDE, 2011b).

El artículo 6 de la Ley 190 de 1995 exige que las declaraciones patrimoniales y de intereses sean verificadas selectivamente en cuanto a su integralidad y exactitud, por selección aleatoria, al menos una vez por semestre. En la actualidad, el jefe de GRH en cada entidad gubernamental verifica al menos una vez cada seis meses, de manera aleatoria, que la declaración de activos e intereses haya sido presentada en el SIGEP. De acuerdo a las entrevistas, esta simple verificación es a menudo llevada a cabo de manera insuficiente. A su vez, la función del DAFP, en el sistema de declaraciones de activos e intereses, consiste en coordinarse con las unidades de GRH de los tres poderes, supervisar el SIGEP y formular directrices para funcionarios sobre cómo declarar sus bienes e intereses.

El diseño actual del sistema colombiano de declaraciones parece apuntar tanto al objetivo de prevención de conflictos de interés como al de detección del enriquecimiento ilícito. Sin embargo, las entrevistas revelaron que la información exigida no es útil para detectar el enriquecimiento ilícito, dado que las unidades de inteligencia financiera pueden acceder a la información presentada por la vía de otros canales de mejor calidad. Igualmente, se han planteado dudas en cuanto a la medida en que los servidores públicos proporcionan realmente toda la información relevante y si puede resultar demasiado fácil eludir los requisitos. Por lo tanto, Colombia podría decidir poner mayor énfasis en la prevención del abuso de funciones rediseñando los formularios de declaración y exigiendo información relevante más detallada, para detectar situaciones potenciales de conflicto de intereses, de forma similar a la mayoría de los países de la OCDE (cuadro 2.17).

Cuadro 2.17. Declaraciones usuales, financieras y no financieras, en países de la OCDE

De manera general, los siguientes tipos de información deben ser divulgados en países miembros y socios de la OCDE. Como en el caso de Colombia, éstos pueden incluir intereses financieros y no financieros:

Intereses financieros

La información financiera puede ayudar a identificar situaciones de conflictos de interés.

  • Ingresos: Con frecuencia, se solicita a los funcionarios de los países de la OCDE reportar montos de ingresos, así como su origen y tipo (es decir, salarios, honorarios, intereses, dividendos, ingresos por venta o arrendamiento de bienes, herencia, atenciones, viajes pagados, etc.). Los requerimientos exactos de los informes de ingresos pueden variar, e inclusive puede que apliquen solamente para ingresos superiores a cierto umbral. El razonamiento detrás de la declaración ingresos es identificar fuentes potenciales de influencia indebida (como pudiera ser un empleo externo). Esto es motivo de particular preocupación en países donde los salarios de los servidores públicos son bajos.

  • Regalos: los regalos pueden ser considerados un tipo de ingreso o de activo. Sin embargo, puesto que son generalmente de bajo valor, los países generalmente sólo requieren información de regalos superiores a cierto umbral, aunque hay excepciones.

  • Patrimonio: Una amplia variedad de bienes están sujetos a declaración en los países de la OCDE, incluyendo ahorros, participaciones y otros valores, bienes, bienes raíces, ahorros, vehículos/barcos, antigüedades y obras de arte valiosas, etc. Las declaraciones de bienes patrimoniales permiten la comparación con datos de ingresos, para así evaluar si los cambios en riqueza corresponden a ingresos legítimos declarados. Sin embargo, el informar con precisión sobre el valor de los activos puede ser un reto en ciertas circunstancias y difícil de validar. Más aún, algunos países hacen la distinción entre bienes de propiedad y de uso (es decir, como una casa o alojamiento que ha sido prestado, pero que no se posee).

  • Otros intereses financieros: Además de ingresos, regalos y bienes, los intereses financieros adicionales a ser declarados a menudo incluyen: deudas, préstamos, garantías, seguros, acuerdos que pueden resultar en ingresos futuros y esquemas de pensiones. Cuando tales intereses corresponden a valores significativos, pueden potencialmente conducir a situaciones de conflicto de intereses.

Intereses no financieros

El monitoreo de intereses no financieros puede dar indicaciones sobre situaciones potenciales de conflicto de intereses. Así, muchos países solicitan declaración de:

  • Empleo anterior: relaciones o informaciones adquiridas en un empleo anterior podrían influir indebidamente en las obligaciones del servidor público en su puesto actual. Por ejemplo, si el funcionario está involucrado en el proceso de una contratación pública en la cual participa la empresa anterior del funcionario, su empleo anterior podría ser considerado como conflicto de intereses.

  • Puestos actuales no remunerados: La pertenencia a un consejo o fundación, o la participación activa en actividades de un partido político, podría afectar igualmente los deberes del servidor público. Incluso podría considerarse que, en ciertas situaciones, el voluntariado podría influir en los deberes.

Fuente: OECD (2011b) Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption [Declaraciones Patrimoniales de los Servidores Públicos: Una Herramienta para Prevenir la Corrupción].

Específicamente, Colombia podría buscar información más concreta sobre el origen (nombre de la empresa o persona que provee los ingresos, número de registro de la empresa, ubicación) y tipo de ingreso (salario, regalías, venta de activos, herencia, etc.). Por ejemplo, exigir información sobre el nombre de la entidad jurídica que provee los ingresos puede ayudar a identificar una situación de conflicto de intereses. Asimismo, el formulario de declaración debe recopilar información sobre las actividades realizadas antes de asumir el cargo y, si ya son conocidas, las actividades que el funcionario llevará a cabo después de dejar el cargo. Si bien la Ley 1474 de 2011 (Nuevo Estatuto Anticorrupción) estipula que los servidores públicos no pueden aceptar, durante al menos dos años, un empleo con una entidad con la que personalmente, o por intermedio de sus subordinados, tuvieron contacto oficial, parece que no ha sido desarrollado proceso alguno para la aplicación eficaz de este artículo. Dado el amplio acceso a información que posee un gerente público superior y la consecuente posibilidad de utilizar información confidencial para obtener un beneficio indebido, Colombia podría concentrarse en revisar sistemáticamente, cuando un funcionario se separe del cargo, la información proporcionada por altos funcionarios y por quienes ocupan puestos en situación de riesgo. Si se observa un posible conflicto de intereses durante el proceso de verificación, como se recomienda a continuación, el empleado debe ser informado y las posibles soluciones deben ser discutidas con su superior. Si lo desea el empleado, el punto de contacto de integridad, como se recomendó anteriormente, podría estar presente en estas deliberaciones, como mediador. La solución alcanzada podría hacerse pública para crear presión social y hacer que el funcionario público cumpla con la disposición.

Reducir el círculo de servidores públicos que deben presentar la declaración patrimonial y de intereses a los cargos superiores y a quienes estén expuestos a un mayor riesgo de corrupción, por ejemplo, las Personas Expuestas Políticamente (PEP), garantizaría que no se creara una cultura de desconfianza y que mejorara la eficacia en función de costos del sistema

En promedio en la OCDE, los datos muestran que las principales instancias decisorias (Presidente/Primer Ministro, ministros), así como altos funcionarios, tienden a tener mayores obligaciones de declaración (gráfica 2.6). Los servidores públicos tienen, a menudo, requerimientos relativamente menos estrictos. Existen argumentos a favor de esta diferenciación en requisitos de información para políticos y altos funcionarios. La primera es que se espera que los funcionarios electos sean más transparentes, para que los ciudadanos puedan tomar decisiones fundamentadas al votar en las elecciones. Además, una vez electo, dicha información puede ser necesaria para evaluar los intereses que pudieran influir en discusiones o decisiones al votar en el Congreso. También podría argumentarse que, dado su poder de decisión, los funcionarios electos y servidores públicos de alto nivel son más influyentes y corren mayor riesgo de captura o corrupción.

Gráfica 2.6. Declaraciones en la rama Ejecutiva del Gobierno, 2014
picture

Fuente: OECD (2016), Panorama de las Administraciones Públicas 2015, INAP, Madrid. http://dx.doi.org/10.1787/9789264262072-es.

En contraste con la mayoría de los países de la OCDE, los requisitos de declaración son universales para todos los puestos en Colombia. De esto surge la duda de si los requisitos, bajo la nueva Ley 1990, siguen un enfoque basado en riesgo y tal vez sean demasiado engorrosos para los funcionarios. Esto puede tener además efectos potencialmente perjudiciales en la moral de algunos servidores públicos. Por ejemplo, algunos funcionarios podrían interpretar este requisito general como el origen de una cultura organizacional que presupone que los servidores públicos son corruptos. De este modo, la ley puede haber incrementado inadvertidamente los incentivos para omitir o falsear información, disminuyendo el atractivo de trabajar en el sector público y dificultando la contratación o retención del mejor talento.

Más aún, a pesar del uso de un sistema electrónico, el requisito universal de presentar una declaración patrimonial y de intereses puede sobrecargar a los organismos responsables con las tareas de comunicar eficazmente los requisitos, recibir y examinar las declaraciones y cumplir cualquier otra actividad relacionada con su mandato, si tal requisito no viene acompañado de los recursos humanos y financieros adecuados. En 2016, 202,805 servidores públicos tuvieron la obligación de presentar la declaración de activos e intereses.

Colombia podría considerar un enfoque de declaraciones mejor adaptado, para asegurar su efectividad e impacto. Para asegurar un proceso eficaz, el universo de dichas declaraciones podría reducirse al considerar criterios comunes aplicados en otros países, que determinan quién realmente debe declarar (cuadro 2.18), tales como:

  • Rama de gobierno

  • Jerarquía (p. ej., todos los funcionarios a nivel de director y superior)

  • Cargo (ministro, viceministro, director, etc.)

  • Función (toma de decisiones administrativas, adjudicación de contratos, contratación pública, inspección fiscal, aduanas, etc.)

  • Riesgo de corrupción: identificar a los declarantes en función de su rol y del riesgo que corren de participar en actividades corruptas (licencias de construcción, contratos de infraestructura, aduanas, etc.) (Rossi et al., 2017)

  • Categorización como persona expuesta políticamente (PEP)

Cuadro 2.18. Declaración patrimonial obligatoria para funcionarios determinados en la Argentina

La Oficina Anticorrupción es el organismo gubernamental encargado de la gestión del Sistema de Declaraciones Juradas. Depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en coordinación con la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). El sistema de declaraciones juradas en la Argentina no requiere que todos los servidores públicos declaren sus activos. Las personas que están obligadas a presentar declaraciones patrimoniales son:

  • Nivel jerárquico: desde el Presidente hasta los funcionarios con cargo de Director Nacional o equivalente

  • Naturaleza de su función: aquellos que, más allá del rango que ocupan, son funcionarios o empleados públicos de las comisiones de adquisiciones o son responsables de otorgar autorizaciones administrativas para el ejercicio de cualquier actividad o el control de su funcionamiento. Quiénes controlan ingresos públicos también deben presentar declaración patrimonial.

  • Los candidatos a cargos de elección nacionales.

Estos servidores públicos tienen que presentar la declaración en tres situaciones: (1) dentro de los 30 días de haber iniciado sus funciones públicas, (2) anualmente, y (3) después de dejar el cargo. Para junio de 2016, había 48,494 obligaciones de presentar Declaraciones Juradas.

Fuente: https://www.argentina.gob.ar/presentardeclaracionjurada

En consuecuencia, la declaración podría ser obligatoria en Colombia para los funcionarios de alto rango, aquellos en situación de mayor riesgo de corrupción, por ejemplo con base en las evaluaciones de riesgo realizadas por entidades públicas (capítulo 3), y aquellos clasificados como Persona Expuesta Políticamente (PEP), regulados en Colombia bajo el Decreto 1674 de 2016.

Una estrategia de comunicación debe esclarecer el traslape conceptual entre el sistema de declaración de bienes y rentas y la declaración ad hoc de situaciones de conflicto de intereses, y recordar a los servidores públicos su obligación de presentar la declaración de bienes y rentas, tanto en el sistema como de manera específica.

Las entrevistas revelaron cierta confusión entre los servidores públicos respecto a las declaraciones patrimonial y de intereses y el manejo de conflictos de interés que surgen ad hoc. Es esencial esclarecer el traslape conceptual entre los procedimientos de declaración específica de situaciones de conflicto de intereses que surgen y la declaración anual patrimonial y de intereses. Se debe comunicar claramente que la presentación de la declaración no exime al funcionario público de declarar proactivamente un conflicto de intereses potencial o real, de manera ad hoc a su superior, o que puede solicitar asesoramiento en caso de duda a los Puntos de Contacto de Integridad, como se recomendó anteriormente.

De hecho, las declaraciones anuales estáticas de bienes e intereses no son lo suficientemente flexibles como para hacer frente a situaciones emergentes de conflictos de interés, y tampoco se indica cómo haya sido resuelto algún conflicto de interés actual. Ambos aspectos requieren una política separada que permita a los funcionarios notificar a sus gerentes acerca de una situación de conflicto de interés y llegar a una resolución, posiblemente con la ayuda de los Puntos de Contacto de Integridad.

Estos esfuerzos podrían arraigarse en las campañas internas y externas de concientización sobre el sistema de declaraciones (portal web, redes sociales, correos electrónicos, boletines informativos, tutoriales en video y charlas temáticas) para asegurar una alta tasa de respuesta. El DAFP también ha introducido el Espacio Virtual de Asesoría (EVA) que está llevando a cabo una serie de chats temáticos dirigidos a los servidores públicos sobre la declaración financiera y de intereses. En su sitio web, los requisitos están claramente establecidos; también se puede encontrar el marco legal, así como instrucciones detalladas. Colombia también podría enviar recordatorios a los servidores públicos, a través de sus direcciones de correo electrónico oficiales, para presentar la declaración anual a tiempo.

Dado que actualmente no hay autoridad en Colombia que tenga el mandato de verificar y auditar las declaraciones de información financiera y de intereses, Colombia podría otorgar a una agencia, por ejemplo la Procuraduría, el mandato de asegurar una verificación eficaz. Ello incluiría el derecho de verificar la información o de poner segmentos de las declaraciones a disposición del público, posibilitando así el control por parte de los ciudadanos

Es esencial establecer un sistema de supervisión para proveer monitoreo y cumplimiento. De hecho, la eficacia del régimen de declaraciones depende de la capacidad del sistema para detectar infracciones y administrar sanciones (OECD, 2016). Los países pueden asegurar esto a través de un sistema confidencial que garantice una verificación y auditoría eficaces, o difundiendo declaraciones públicamente, para que la ciudadanía pueda desempeñar una función de supervisión (o combinando ambos elementos).

Un régimen eficaz de declaraciones confidencial requiere que el organismo encargado de administrar el sistema de declaraciones sea políticamente neutral, cuente con la confianza del público y pueda verificar y auditar las declaraciones. Según una encuesta de la OCDE de 2012, tras la recopilación de formularios de declaración, más del 80% de los países de la OCDE que tienen requisitos vigentes de declaraciones verifican que se presenten los formularios correspondientes (tabla 2.5). Diez países, entre ellos Canadá, Francia, Corea y Suiza, verifican la recepción del formulario de declaración, verifican que venga incluida toda la información requerida y auditan o revisan la exactitud de dicha información, para todos aquellos que deban declarar intereses privados (tabla 2.5). En los casos en que estas condiciones no puedan cumplirse, la disponibilidad pública permite a los interesados (es decir, individuos, organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación) fortalecer el cumplimiento del sistema de declaraciones con una función de control. Por ejemplo, mientras Italia e Irlanda no verifican los formularios de declaración, requieren su presentación en línea, permitiendo así al público verificar la información.

Tabla 2.5. Medidas para la declaración de intereses privados por servidores públicos

Verificación de que el formato de declaración haya sido presentado

Revisar que se haya proporcionado toda la información requerida

Auditoría interna sobre la exactitud de la información presentada

Australia

Austria

Bélgica

Canadá

Chile

Dinamarca

Estonia

Finlandia

Francia

Alemania

Hungría

Islandia

Irlanda

Italia

Japón

Corea

Luxemburgo

x

x

x

México

Países Bajos

Nueva Zelanda

Noruega

Polonia

Portugal

República Eslovaca

Eslovenia

España

Suecia

Suiza

Turquía

Reino Unido

Estados Unidos

Egipto

Ucrania

Total OCDE

⚫ Procedimiento llevado a cabo para quienes deben presentar formato de declaración

25

19

6

☉ Procedimiento llevado a cabo solo para algunos que deben presentar formato de declaración

0

4

8

⚫ Procedimiento no realizado

5

7

16

Fuente: Governments at a Glance [Un Vistazo General a los Gobiernos] 2013 (OECD).

Como se ha comentado anteriormente, más allá de la verificación de la presentación de las declaraciones financieras y de intereses, las declaraciones no son revisadas ni auditadas sistemáticamente por los órganos de GRH actualmente responsables en los ministerios competentes ni por el DAFP. Por otra parte, la información proporcionada en el formulario de declaración está clasificada y sólo puede ser proporcionada a solicitud de las unidades de control disciplinario, en caso de procedimientos disciplinarios y tributarios, o ante tribunales ordinarios para causas penales y civiles en las que se presuman actos de corrupción contra el Estado colombiano. De manera general, las debilidades en el seguimiento tras la recepción de las declaraciones menoscaban la eficacia del sistema, ya que de hecho no existe la capacidad para detectar infracciones y administrar sanciones.

Para asegurar un proceso eficaz de verificación y auditoría, Colombia podría considerar la posibilidad de modificar los Decretos 2232 de 1995 y 1083 de 2015 para otorgar a un organismo el mandato de auditar las declaraciones financieras y de intereses, de manera sistemática y regular, lo que implicaría cotejar las información preveniente de otras bases de datos, tales como registros catastrales o información financiera. Por ejemplo, en Chile, Costa Rica y Perú, el Contralor General tiene el mandato de auditar las declaraciones de conflicto de intereses y patrimoniales. En Chile, ello incluye el derecho a acceder a información de otras instituciones (cuadro 2.19). En Francia, un organismo independiente, la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública, es responsable de administrar el sistema de declaraciones. Esto incluye un proceso de verificación y auditoría que comprueba otras bases de datos (cuadro 2.20).

Cuadro 2.19. Sistema de declaración patrimonial y de conflictos de interés en Chile

En Chile, conforme a la Ley N ° 20.880, todos los servidores públicos, incluidos funcionarios electos, generales de las Fuerzas Armadas, directores de empresas estatales y miembros de las juntas de universidades estatales tienen que presentar una declaración patrimonial y de conflictos de interés. La declaración debe ser presentada al asumir el cargo, anualmente y al dejar el cargo.

La declaración debe ser presentada electrónicamente a través del portal administrado por la Contraloría General de la República de Chile (CGR). La declaración consta de la siguiente información:

  • Todas las actividades profesionales, sindicales o caritativas, remuneradas y no remuneradas

  • Propiedades en Chile o en el extranjero

  • Derechos de uso de agua

  • Bienes personales

  • Ingresos y activos

  • Deudas totales

  • Bienes del cónyuge o de la pareja civil

  • Bienes de los hijos dependientes

  • Declaración voluntaria de cualquier otra fuente que pueda presentar un conflicto de intereses.

Una vez reservada la información confidencial, p.ej. la dirección privada, se hace pública la declaración patrimonial y de conflictos de interés de los servidores públicos de mayor rango. El resto de las declaraciones queda a disposición, previa solicitud.

En caso de violación de la obligación de presentar la declaración (es decir, falta de presentación o presentación tardía), el funcionario puede ser multado o cesado.

La CGR supervisa la oportunidad, integralidad y exactitud del contenido de estas declaraciones y tiene el derecho de solicitar información de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Superintendencia de Valores y Seguros, Superintendencia de Pensiones, Servicio de Impuestos Internos, Registro Civil, Catastro o cualquier otra entidad.

Fuente: Contraloría General de la República de Chile (CGR), 2016, Guía sobre la declaración de intereses y patrimonio de la Ley N˚ 20.880, www.declaracionjurada.cl/dip/pdf/GUIA_25.08.2016.pdf.

Cuadro 2.20. La Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública en Francia

Desde 1988, los servidores públicos franceses están obligados a declarar sus bienes para evitar el enriquecimiento ilícito. Hasta finales de 2013, la Comisión de Transparencia Financiera en la Política era responsable de controlar dichas declaraciones. Como consecuencia de varios escándalos, la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique, HATVP) fue creada con una autoridad legal más amplia, para asegurar una auditoría eficaz de las declaraciones patrimoniales y de intereses.

La HATVP recibe y audita las declaraciones de 14,000 altos funcionarios políticos y mandos públicos superiores:

  • Miembros del Gobierno, Parlamento y Parlamento Europeo.

  • Importantes funcionarios electos locales y sus principales asesores.

  • Asesores del Presidente, miembros del Gobierno y presidentes de la Asamblea Nacional y del Senado.

  • Miembros de autoridades administrativas independientes.

  • Altos servidores públicos nombrados por el Consejo de Ministros.

  • Titulares de empresas de propiedad pública o parcialmente pública.

Algunas de las declaraciones patrimoniales y de intereses privados son publicadas en línea y pronto serán reutilizables como datos abiertos. Una de las excepciones corresponde a las declaraciones patrimoniales de los parlamentarios, que no son publicadas en línea, pero que están disponibles en ciertos recintos gubernamentales locales. Las declaraciones patrimoniales de los funcionarios electos locales y de servidores públicos no electos no son publicadas, tras una decisión del Consejo Constitucional en 2013.

Las declaraciones patrimoniales deben presentarse en línea al tomar posesión de un cargo, cuando ocurre un cambio sustancial en el patrimonio y al dejar el cargo. La información presentada en la declaración se refiere a bienes inmuebles, bienes muebles (p. ej., activos financieros, seguros de vida, cuentas bancarias, vehículos) y cualquier préstamo y deuda financiera existente. La HATVP verifica las declaraciones e investiga posibles omisiones o variaciones inexplicables en el patrimonio estando en el cargo. Todas las declaraciones son controladas sistemáticamente para algunos grupos específicos, como miembros del Gobierno y del Parlamento. Para los servidores públicos que desempeñan otras funciones, se establece un plan de controles, sistemáticos para ciertas funciones específicas y aleatorios para otras. La HATVP cuenta con atribuciones para remitir los casos al fiscal, para su investigación criminal. Además, supervisa el procedimiento de verificación fiscal de los miembros del Gobierno.

Derecho a cotejar las bases de datos

Para cumplir con su mandato, la HATVP tiene el derecho de solicitar a las autoridades fiscales el análisis de las declaraciones y de acceder a documentos externos o a cualquier información fiscal que considere de interés. Asimismo, la HATVP puede exigir información por parte de instituciones y personas que detengan información útil para el proceso de auditoría. Las declaraciones patrimoniales de los ministros de Gobierno y miembros del Parlamento son transferidas a la Dirección General de Finanzas Públicas y, a cambio, la administración tributaria proporciona a la Alta Autoridad “toda la información que permita evaluar la exhaustividad, exactitud y sinceridad de la declaración patrimonial. En particular los comprobantes de impuesto sobre la renta del interesado y, en su caso, los comprobantes de pago del impuesto sobre la fortuna”. Los funcionarios de la administración tributaria quedan eximidos de la obligación de secreto profesional respecto de los miembros y relatores de la Alta Autoridad. Los ciudadanos también pueden informar a la Alta Autoridad de cualquier irregularidad que detecten en las declaraciones en línea.

Sanciones

Un funcionario público que no presente una declaración, omita declarar bienes sustantivos o reporte una evaluación patrimonial falsa, podrá ser sancionado con hasta tres años de prisión y una multa de 45,000 euros. Un funcionario público que no cumpla con los mandatos de la HATVP o no presente los documentos solicitados puede ser sancionado con una pena de prisión de un año y una multa de 15,000 euros. Sanciones adicionales pueden incluir la pérdida de derechos cívicos por hasta diez meses o la inhabilitación permanente de ocupar un cargo público.

Proceso de verificación y auditoría

Para los miembros del gobierno y parlamentarios

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Para todos los demás declarantes

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Fuente: Basado en información proporcionada por la Autoridad Superior para la Transparencia en la Vida Pública

En Colombia, se podría, por ejemplo, considerar la posibilidad de otorgar a la Procuraduría General de la Nación (PGN) el mandato de supervisar el proceso de verificación y auditoría del sistema de información financiera y de intereses. Esto debería ir acompañado del desarrollo de los recursos tecnológicos, financieros y humanos necesarios en la entidad. Más importante aún, para poder auditar eficazmente la información presentada, la PGN o la entidad que sea encargada, deberá tener acceso a la información de las Oficinas de Registro Público, del DAFP, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIAN), de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), y de las superintendencias y entidades financieras y de seguridad social. Sólo mediante la autorización dada al PGN de cotejar y analizar la información se podría garantizar un proceso de verificación y auditoría eficaz.

Tal cambio en la autoridad para auditar declaraciones requeriría un cambio normativo en relación con el carácter reservado de la información financiera y su uso sistemático por un organismo de control como la PGN. Actualmente, la información proporcionada en las informaciones es reservada, conforme a la Ley 1266 de 2008, Ley 1581 de 2012, Ley 1712 de 2014 y Ley 1755 de 2015. Esto significa que sólo se puede acceder a la información en el contexto de un procedimiento judicial, fiscal o disciplinario o cuando el titular de la información autoriza el acceso, como ha ocurrido con la reciente publicación voluntaria de información financiera y de intereses por parte de los ministros y directores de departamentos administrativos. Por lo tanto, a largo plazo, si se desea auditar la declaración patrimonial, sería necesario un cambio legal estatutario, ya sea mediante la aprobación de una nueva ley o mediante la modificación del estatuto anticorrupción (Ley 1474 de 2011), que permitiría a la PGN acceder a los datos presentados en la declaración financiera y de intereses. Adicionalmente, habría que buscar soluciones tecnológicas para intercambiar información, no sólo entre la PGN y el DAFP, sino también con otras entidades y bases de datos.

A corto plazo, la PGN podría convocar reuniones periódicas entre la UIAF, la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la República (CGR), de acuerdo con el principio de colaboración armoniosa entre los órganos estatales, según lo estipulado en el artículo 113 de la Constitución colombiana. En estas reuniones, de acuerdo con un memorando de entendimiento o una directiva conjunta, la UIAF podría intercambiar, con el Fiscal General, la PGN y la CGR, una lista de servidores públicos a quienes se hayan detectado operaciones sospechosas para verificar si alguno de ellos hubiera incrementado ilegalmente su patrimonio, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Esto permitiría a la PGN acceder a la información almacenada en el SIGEP sin enmendar la ley. Por otra parte, esta información podría ser utilizada para identificar los cargos en situación de riesgo cuyos titulares deberían estar obligados a presentar declaraciones financieras y de intereses. Sin embargo, esto mantendría la naturaleza reactiva actual y no permitiría el uso sistemático de la información con fines analíticos o preventivos.

Alternativamente, o adicionalmente, Colombia podría hacer públicas las declaraciones. La divulgación de información pública añade un nivel adicional de escrutinio al agregar un número incontable de actores externos, a saber, medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil e individuos, que podrían verificar la información presentada y reportar inconsistencias a las autoridades. De esta manera, la disponibilidad pública puede reforzar el efecto disuasivo y crear presión social para la adherencia a los estándares de integridad. Por ejemplo, en Canadá, los miembros del Parlamento presentan declaraciones de información financiera detallada, incluida la declaración de las deudas de tarjetas de crédito superiores a 10,000 dólares canadienses. Un resumen de la declaración es publicado en línea, mostrando el patrimonio del miembro del Parlamento, pero no su valor (Messick, 2009).

Sin embargo, contrariamente a las prácticas en la mayoría de los países de la OCDE, Colombia no hace públicos los formularios de declaración. De acuerdo con la Ley de Transparencia 2014, la información es manejada como clasificada si infringe el derecho de la persona a la privacidad y la seguridad.

Por ello, Colombia podría considerar modificar la Ley de Transparencia, para permitir la divulgación pública de información financiera y de intereses, como ya se ha hecho, de manera voluntaria, desde mayo de 2016. Esto significaría no compartir la dirección, número de cuenta bancaria o información de vehículo, sino compartir información general, p.ej. un valor aproximado. El formato podría ser similar al formulario proporcionado por el DAFP, en mayo de 2016, para la publicación voluntaria de declaraciones patrimonial y de intereses, donde se omite la información de la cuenta bancaria. Para asegurar que el público pueda desempeñar una función de supervisión, Colombia podría considerar la posibilidad de establecer una base de datos en línea que permitiera búsquedas. De manera similar a Bolivia, Colombia podría considerar la posibilidad de introducir una cláusula que permitiera a las personas solicitar el formulario completo si demuestran tener necesidad de ello (Messick, 2009).

La divulgación pública podría limitarse a ciertas categorías de servidores públicos. Por ejemplo, los Estados Unidos no difunden públicamente los formularios de declaración de los individuos asignados a la Oficina del Director de Inteligencia Nacional (Office of the Director of National Intelligence), la Agencia Central de Inteligencia (Central Intelligence Agency), la Agencia de Inteligencia de Defensa (Defence Intelligence Agency), la Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial (National Geospatial-Intelligence Agency) o la Agencia de Seguridad Nacional (National Security Agency), o que participen en actividades de inteligencia en cualquier agencia de los Estados Unidos.

Asegurar respuestas eficaces a las violaciones de la integridad

Para garantizar la credibilidad del marco de ética y de conflicto de intereses, los servidores públicos deben ser responsabilizados en caso de incumplimiento; esto requiere coherencia y consistencia entre el marco de gestión de la integridad y el sistema disciplinario

Las medidas de cumplimiento – como sistemas disciplinarios y, en su caso, mecanismos para la recuperación de pérdidas económicas y daños y perjuicios – son los “dientes” que requiere el marco de integridad de todo país y son un medio primordial para que los gobiernos puedan disuadir las irregularidades. Si son aplicadas de manera transparente, justa y oportuna, las sanciones pueden asimismo aportar credibilidad y legitimar la existencia de reglas y marcos de integridad gubernamentales, ayudando a consolidarlos con el tiempo y a inculcar valores de integridad en las personas y organismos a modo de normas de cultura.

Asimismo, las medidas de cumplimiento ayudan a señalar a los ciudadanos que el gobierno toma en serio los intereses superiores de la ciudadanía y que es digno de su confianza. En efecto, un sólido cumplimiento demuestra que el estado de derecho aplica para todos y que los servidores públicos no pueden actuar con impunidad. Este es un principio particularmente importante de defender, dada la fuerte relación entre las percepciones de corrupción de los ciudadanos y su confianza en los líderes e instituciones del gobierno. Los gobiernos deben, por lo tanto, tomar medidas para evitar un círculo vicioso, donde los niveles de confianza en las instituciones, en disminución continua, conduzcan a su vez a mayores incentivos para cometer (y tolerar) con el tiempo infracciones a la integridad, como son los actos de corrupción.

En efecto, la experiencia de los países de la OCDE demuestra que un marco de integridad del sector público eficaz e integral establece un equilibrio entre los enfoques basados en valores y los basados en reglas y, como tal, incluye no sólo pilares para definir, apoyar y supervisar la integridad sino también para asegurar el cumplimiento de las reglas y normas de integridad. El establecimiento de una cultura organizacional abierta debe asimismo estar respaldado por mecanismos de cumplimiento pertinentes para garantizar la credibilidad. La evidencia sugiere que las organizaciones deben reaccionar ante comportamientos indeseados, incluso ante pequeñas acciones, ya que la aceptación continua de tal comportamiento podría conducir a una erosión de la integridad en la organización o a fomentar el cinismo y la frustración en aquellos que siguen (todavía) las reglas.

Entre los países miembros de la OCDE, por ejemplo, las sanciones más utilizadas por incumplir la política de conflictos de interés son la persecución disciplinaria y penal, junto con la cancelación de decisiones y contratos afectados (cuadro 2.21).

Cuadro 2.21. Establecer sanciones proporcionales por violar las políticas de conflictos de interés

La naturaleza del cargo es tomada en consideración cuando los países determinan las consecuencias de índole personal apropiadas por violar la política de conflictos de interés. La siguiente lista de consecuencias de índole personal indica la variedad de sanciones severas aplicadas a diferentes categorías de funcionarios en Portugal:

  • Pérdida de mandato para los titulares de cargos públicos políticos y superiores, asesores o consultores técnicos

  • Cese inmediato del cargo y devolución de todas las sumas recibidas, para consejeros ministeriales

  • Suspensión de tres años de altos cargos políticos y públicos para altos funcionarios

  • Pérdida del cargo en caso de personal gerencial

  • Multa e inactividad o suspensión para funcionarios y personal contractual.

Fuente: OECD (2004), Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264104938-en.

En Colombia, cada entidad pública tiene la responsabilidad de detectar casos y sancionarlos, a través del sistema de Control Disciplinario Interno o bien canalizando los casos a la autoridad responsable, como la Procuraduría General de la Nación (PGN). En cuanto a las faltas sancionables, están definidas actualmente en el Código Disciplinario Único, que marca la diferencia entre faltas graves (artículo 48) y faltas graves/leves (artículo 50), e incluyen violaciones de la integridad tales como solicitar favores o regalos y actuar en presencia de un conflicto de intereses. Participar en una actividad que da lugar a un conflicto de intereses resulta en una ofensa disciplinaria contra el servidor público. En tal caso, son responsables los órganos disciplinarios (PGN, Procuradurías a nivel de distrito y municipio (Personerías), Oficinas de Control Disciplinario Interno y el Consejo Superior de la Judicatura (en Sala Disciplinaria) de investigar y estudiar cada caso particular. Las consecuencias para un funcionario en situación de conflicto de intereses incluyen la remoción del cargo público y la posibilidad de sanciones disciplinarias y administrativas.

Como se mencionó anteriormente, actualmente se está reformando el Código Disciplinario, ya que se considera que permite un alto grado de discrecionalidad con respecto a la aplicación de sus normas y sanciones. Considerando que las recomendaciones anteriores enfatizaron la importancia de establecer un Código General de Integridad y de actualizar los códigos organizacionales de las entidades públicas, la legitimidad y efectividad del marco de integridad colombiano también dependerá de que los mecanismos de cumplimiento ofrezcan respuestas “apropiadas y oportunas” a toda presunta violación de las normas de integridad pública (Gilman, 2005) y, en particular, de que el sistema disciplinario sea coherente y consistente con el marco de integridad.

Para ello, Colombia podría considerar las siguientes opciones:

  • Vincular claramente los instrumentos de integridad con mecanismos de responsabilización de cuentas, para sensibilizar a los servidores públicos sobre las responsabilidades que van de la mano con su conducta, como lo dispuesto en Italia (artículo 53 del Decreto Legislativo 165/2001) y en el Código de Conducta de Jordania, cuyo artículo 3 señala que “toda violación de las disposiciones del Código exige rendición de cuentas y medidas disciplinarias y sanciones, de conformidad con las normas de este sistema” (OECD, 2010).

  • Garantizar que cualquier deber u obligación, mencionado en los instrumentos de integridad, esté vinculado al Código Disciplinario Único, el cual debe prever sanciones apropiadas para cumplir con los principios y condiciones que rigen la acción disciplinaria en Colombia (p. ej., debido proceso, legalidad y proporcionalidad). Debido al papel central del DAFP en la definición de políticas e instrumentos de integridad en la administración pública, la PGN y el DAFP deben coordinarse con el poder legislativo, el cual trabaja actualmente en la revisión del Código Disciplinario Único.

El mecanismo de cumplimiento no sólo debe ser coherente con el marco de integridad, sino que también puede complementarse con formas innovadoras de sanción, que atiendan las dinámicas sociales e influyan en el comportamiento de quienes actúan deshonestamente a través del comportamiento de otros. La investigación conductual muestra que sólo pocas personas actúan de manera viciosa, egoísta y oportunista. A la vez, pocas personas son intrínsecamente morales sin restricciones. La mayoría de los individuos equilibran su comportamiento en una latitud moral entre el beneficio personal y una identidad social positiva. Reciben señales de su entorno acerca de lo que es socialmente aceptable. Por ejemplo, experimentos han demostrado que si un miembro de un mismo grupo se comporta con deshonestidad, su ejemplo tiende a ser seguido por otros; si pertenece a un grupo rival, el efecto es el contrario y los participantes se comportan de manera más honesta que los del grupo de control (Gino et al., 2009). Por otro lado, existe evidencia de que la erosión del comportamiento ético es aceptable para un grupo cuando se produce gradualmente (Gino y Bazerman, 2009). Esto sugiere que una organización puede deslizarse hacia la corrupción, sin que nadie se percate de ello y, por lo tanto, sin que nadie lo denuncie.

Desde una perspectiva de políticas, estos y otros hallazgos similares sugieren, como en la “teoría de las ventanas rotas”, que es preferible reaccionar ante el comportamiento indebido, incluso para acciones pequeñas y aparentemente insignificantes, ya que pueden ser el inicio de un derrotero hacia comportamientos más graves y aceptados, creando así un círculo vicioso donde los corruptos dominan la cultura organizacional (cuadro 2.22). Reaccionar, sin embargo, no significa necesariamente aplicar sanciones elevadas. Es más importante una retroalimentación oportuna y visible, de modo que la sanción esté directamente relacionada con el comportamiento indeseado y sancionado. Esto destaca también, una vez más, la importancia de hacer visible las “historias de éxito ético”, para fomentar una dinámica positiva en el organismo: lo “bueno” debería ser más visible que lo “malo”.

Cuadro 2.22. Modelo de alineación de valores de Australia

El modelo de alineación de valores de Australia enfatiza que no todo mundo es igual, y no todos los individuos de una organización comparten los mismos valores. La participación relativa de los tres grupos siguientes de empleados determina en gran medida la cultura organizacional.

  • El grupo A representa a las personas con poca probabilidad de actuar de manera corrupta, independientemente de las circunstancias, tal vez como resultado de valores internos o identidad.

  • El grupo B representa a las personas cuya decisión de actuar de manera corrupta dependerá de las circunstancias. En condiciones ideales, es improbable que este grupo actúe corruptamente. Sin embargo, lo contrario sería cierto si las circunstancias personales o de entorno fueran propicias.

  • El grupo C representa un pequeño grupo de personas que presumiblemente actuarán de manera corrupta cada vez que puedan salirse con la suya. Este grupo está impulsado por el interés propio y tiende a responder sólo a la disuasión eficaz.

Un marco de integridad eficaz reconoce la existencia de cada una de estas categorías de personas, y está diseñado en consecuencia para:

  • Reclutar de acuerdo a valores que resistan la corrupción (Grupo A)

  • Proveer un ambiente de trabajo para el personal en el que se valoren los altos estándares profesionales, se minimicen las oportunidades de conducta corrupta y se facilite el cumplimiento de las medidas de integridad (ofreciendo condiciones ideales al Grupo B) y

  • Estar preparado para la existencia del grupo puramente egoísta (Grupo C) mediante medidas eficaces de detección y disuasión.

El objetivo del marco de integridad es lograr un equilibrio adecuado de medidas, teniendo en cuenta los riesgos.

Fuente: Australian Commission for Law Enforcement Integrity [Comisión Australiana para la Integridad en la Aplicación de la Ley], https://www.aclei.gov.au/corruption-prevention/key-concepts/values-alignment

El incumplimiento de las obligaciones del sistema de declaraciones de información financiera y de intereses debe ser sancionable, para garantizar que los servidores públicos se adhieran a él

Las sanciones son esenciales para garantizar el cumplimiento de los requerimientos del sistema de declaración patrimonial y de intereses. Diferentes tipos de sanciones pueden ser un poderoso elemento de disuasión para los servidores públicos que participen en conductas deshonestas. Dependiendo de la violación, tales sanciones pueden implicar sanciones penales, administrativas o disciplinarias, responsabilidad civil y otras medidas más leves, como advertencias, comunicados públicos o disculpas y similares. En la mayoría de los países de la OCDE, se aplican sanciones administrativas o disciplinarias por incumplimiento de obligaciones relativas a las declaraciones (OECD, 2011b).

Las sanciones por incumplimiento están relacionadas con el proceso de presentación o con la información proporcionada (OECD, 2011b):

  • Proceso de presentación: No presentación de la declaración o presentación tardía

  • Información proporcionada: declaración incompleta de la información requerida, declaración falsa inadvertida, declaración falsa intencional

En Colombia, no existen sanciones claras aplicables por no presentar las declaraciones o por su presentación tardía. La presentación de una declaración es actualmente una obligación del servidor público y, como tal, la no presentación puede ser una infracción grave o leve. Respecto a la información declarada, el Decreto 2232 de 1995, conforme al Código Disciplinario Único, establece que los servidores públicos que presentan información falsa cometen una falta gravísima, que puede ser sancionada con despido e inhabilitación general para el servicio público. Sin embargo, dado que el actual proceso de verificación es limitado, cabe dudar de que las sanciones sean aplicadas en la realidad, y no se dispone de información estadística sobre las sanciones aplicadas por proporcionar información falsa en las declaraciones. Como tal, existe un grave desequilibrio y los servidores públicos podrían sentirse inclinados a no presentar la declaración en lugar de declarar su patrimonio e intereses.

Por lo tanto, Colombia debe aclarar las sanciones relativas al proceso de presentación, de acuerdo con tres tipos de faltas: no declarar, declarar fuera de tiempo y proporcionar información incompleta. En la mayoría de los países, estos tipos de incumplimiento implican sanciones administrativas o multas (gráfica 2.7). Por ejemplo, la Ley francesa 2013-906, de 11 de octubre de 2013, sobre la transparencia de la vida pública, prevé una serie de sanciones administrativas, civiles y penales por incumplimiento. Si un miembro de la asamblea nacional (diputado) no declara una parte sustancial de sus bienes o intereses, o si proporciona una valoración falsa de sus bienes, será castigado con tres años de prisión y una multa de 45,000 euros. Además, también puede ser inhabilitado para ocupar cargos públicos. Si una declaración presentada es incompleta, o si el miembro de la Asamblea Nacional no ha respondido a una solicitud de aclaración por la Alta Autoridad, la sanción será de un año de prisión y una multa de 15,000 euros.

Gráfica 2.7. Sanciones a funcionarios en caso de violación de los requisitos de declaraciones en 10 países del G20
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Nota: Los datos se refieren a las sanciones vigentes en Australia, Canadá, Francia, Italia, Japón, Corea, México, Turquía, Reino Unido y Estados Unidos

Fuente: G20 Working Group (2014), Good practices in asset disclosure systems in G20 Countries [Buenas prácticas en sistemas de declaraciones de activos en países del G20]

Asimismo, en Colombia, el alcance de la sanción por declarar información falsa depende de la intencionalidad. Si bien este enfoque gradual es positivo, podría ser complicado en la práctica. De hecho, esto podría significar que muy pocos servidores públicos fueran imputados, debido a la dificultad de probar la intención. Por ello, tratándose de discrepancias detectadas, se debe pedir a los funcionarios que aclaren estas últimas. En los casos en que las discrepancias no puedan ser explicadas legítimamente, Colombia tendrá que asegurarse de que la información sobre las incoherencias detectadas sea intercambiada con las entidades encargadas de hacer cumplir la ley. En particular, deberá intercambiarse información con la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) y la Fiscalía General de la Nación, para investigar y perseguir los delitos subyacentes, tales como el enriquecimiento ilícito.

Monitoreo y evaluación

Se podría establecer un sistema para supervisar la política de integridad pública mediante la introducción de herramientas y procesos de monitoreo y evaluación eficaces

El monitoreo y la evaluación son herramientas poderosas para asegurar el aprendizaje organizacional, la administración responsable y la formulación de políticas eficaces. El monitoreo de la implementación de las políticas, más que de su sola existencia, asegura que el compromiso con la integridad se vea seguido por la acción. La información sobre las medidas adoptadas por diferentes instituciones o niveles de gobierno debe ser notificada a los niveles superiores para que pueda ser supervisada, compartida y mejorada centralmente.

Para que Colombia pueda avanzar en el desarrollo de herramientas de integridad y asegurar el aprendizaje continuo en la puesta en práctica del marco de gestión de la integridad que desarrolla actualmente, se podría asignar al DAFP, en coordinación con los puntos de contacto de integridad recomendados anteriormente, la responsabilidad de asegurar el control y monitoreo de la implementación del nuevo marco de gestión de la integridad, identificado en las recomendaciones anteriores. Esto debe aplicarse de conformidad con sus actuales directrices, herramientas y prácticas de planeación y monitoreo. Hoy en día, esto requeriría la incorporación de políticas de integridad al Modelo Integrado de Planeación y Gestión, así como el monitoreo de su implementación a través del Formulario Único de Reporte de Avances de la Gestión (FURAG) aplicado anualmente. El monitoreo de estas políticas también debe ser considerado en el Modelo Único de Gestión actualmente desarrollado.

La información confiable sobre qué políticas realmente conducen a mejoras medibles en el campo en cuestión es extraordinariamente valiosa para el diseño de nuevas políticas y el ajuste de las reglamentaciones existentes. Una evaluación cuidadosa puede identificar el impacto de la implementación eficaz de las políticas de integridad. Valores de comparación válidos son requeridos necesariamente para atribuir cambios en los resultados deseables a políticas determinadas. Pueden ser aproximados, llevando a cabo una evaluación de referencia de los indicadores relevantes antes de implementar las políticas. Las medidas piloto, que buscan probar nuevos enfoques o medidas, podrían ser evaluadas de manera más rigurosa para controlar las hipótesis de contraste, p. ej., mediante ensayos controlados aleatorios.

Considerando que los códigos son instrumentos inherentemente flexibles, el monitoreo de su implementación es crucial para determinar si alcanzan el objetivo de promover altos estándares de conducta en el servicio público. La medición de la internalización del valor requiere datos de encuestas. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) realiza anualmente una Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Nacional (EDI), dirigida a servidores públicos a nivel nacional, que indaga sobre la percepción relacionada con el medio ambiente y el desempeño de las entidades públicas, con el fin de medir el desarrollo institucional del país. La encuesta incluye una sección sobre “prácticas irregulares”, que incluye preguntas sobre la eficacia de iniciativas de integridad específicas, sobre mecanismos de denuncia y sobre factores que influyen en el desarrollo de prácticas irregulares. Otras preguntas, identificadas como indicadores de la implementación o repercusión de una política de integridad, podrían ser integradas a la encuesta.

Si bien la EDI aporta información útil sobre una serie de políticas y mecanismos de integridad, no se ha realizado investigación alguna para determinar el grado de familiarización de los servidores públicos con los valores de integridad y las normas del servicio público. La EDI podría fortalecerse sobre la base de buenas prácticas internacionales, disponibles a partir de encuestas de integridad (OECD, 2012b). En particular, al recopilarse datos de las encuestas, las respuestas libres de deseabilidad social y de parloteo (cheap talk) aportaron la información más objetiva. Para lograr resultados creíbles, las preguntas podrían evaluar el grado de comprensión del código de conducta y pedir a los encuestados que lo apliquen a un dilema moral específico. Si los datos muestran que los servidores públicos aún no han alcanzado una comprensión intrínseca satisfactoria de los valores de integridad, se pueden elaborar directrices adicionales para aclarar los valores y las normas de conducta que establece el código.

Además, el número de casos y los datos de las denuncias pueden aportar información sobre la eficacia de las medidas para promover el comportamiento ético y prevenir la corrupción y la conducta indebida. Si bien el número de casos por sí solo no permite inferir en un entorno altamente corrupto o mecanismos eficaces de denuncia, un monitoreo consistente en el tiempo y una evaluación sistemática de estos números permitiría rastrear cambios y detectar irregularidades. Sin embargo, la evaluación del desempeño requiere un cambio hacia el desarrollo, monitoreo y publicación de indicadores clave de desempeño que pueden ayudar a evaluar distintas dimensiones, tales como eficacia, eficiencia y oportunidad. Se trata de un ejercicio valioso, que busca promover la rendición de cuentas y demostrar apego a los valores de integridad al comunicar al público el desempeño de los mecanismos de cumplimiento. No hay indicador único que pueda ser útil de forma aislada, sino más bien, debe evaluarse un conjunto de indicadores como un todo, aunados a la información contextual. El cuadro 2.23, a continuación, destaca algunos indicadores de desempeño utilizados en el ámbito judicial, que podrían ser considerados por las autoridades colombianas.

Cuadro 2.23. Posibles indicadores clave de desempeño para evaluar los regímenes disciplinarios administrativos

Indicadores clave de desempeño (KPI) de eficacia

  • Proporción de presuntas faltas reportadas y finalmente llevadas a procedimiento disciplinario formal: Es posible que no todas las faltas reportadas sean perseguidas tras una investigación preliminar de audiencia; sin embargo, la proporción de casos no perseguidos, especialmente si son analizados por área de gobierno o tipo de falta, puede esclarecer, de inicio, si los casos válidos ingresan con éxito al sistema disciplinario.

  • Incidencias y frecuencia de apelaciones: Una medida de la calidad de las decisiones de sanción y de la previsibilidad del régimen. Las métricas comunes incluyen el número de apelaciones por población (o funcionarios responsables ante la ley disciplinaria) y de casos impugnados en segunda instancia, como porcentaje de los casos resueltos en primera instancia.

  • Casos inadmisibles o desestimados: La proporción de casos declarados inadmisibles (así como el desglose de los motivos de desestimación) puede ser considerada como una indicación de la calidad y eficacia de los procedimientos, y del cumplimiento del gobierno con los procedimientos disciplinarios.

  • Decisiones revocadas: Una segunda medida común de la calidad de las decisiones de sanción es la proporción de casos impugnados en los cuales fueron revocadas las decisiones iniciales. Esto puede indicar, además de incumplimiento de procedimientos disciplinarios adecuados, la insuficiente proporcionalidad de las sanciones.

  • Frecuencia de resolución: Otro indicador común de eficacia, la tasas de liquidación, se refiere a la proporción de sanciones emitidas entre casos inicialmente reportados. La tasa de liquidación sirve como indicador sustituto para identificar sistemas “con fugas”, en donde los casos no son presentados o resueltos.

Los KPI de eficiencia

  • Casos pendientes: La proporción de casos totales que sin resolver, en un momento dado, puede ser un indicador útil de la gestión de los casos.

  • Duración promedio o mediana de los procedimientos (días): La duración promedio de los procedimiento para los casos se calcula con una fórmula de uso común en la literatura: [(Pendientes_t-1 + Pendientes_t)/(Entrantes_t + Resueltos_t)]*365.

  • Gasto promedio por caso: Los indicadores sustitutos de eficiencia financiera pueden incluir el total de recursos asignados a la investigación y tramitación de procedimientos administrativos sancionadores, dividido entre el número de casos formales. Otras metodologías incluyen el gasto total de los procedimientos disciplinario por funcionario hallado culpable.

Los KPI de calidad y equidad

  • Además de algunos de los indicadores antes mencionados (es decir, altas tasas de impugnación o de casos admisibles/desechados podrían sugerir un trato procesal poco equitativo), los siguientes datos cualitativos también pueden resultar de utilidad. El Consejo de Europa ha elaborado un “manual para la realización de encuestas de satisfacción de usuarios de los tribunales” que podría ofrecer discernimiento para ejercicios similares en regímenes disciplinarios administrativos:

  • Datos de encuestas a funcionarios (incluidos directivos) sobre sus percepciones acerca de condiciones de equidad, de disponibilidad de oportunidades de capacitación, etc.

  • Datos de encuestas de percepción entre sindicatos públicos, auditores internos o personal de tribunales (casos graves), etc.

Fuente: Council of Europe, CEPEJ (2015); Palumbo, G., et al. (2013), “Judicial Performance and its Determinants: A Cross-Country Perspective”, OECD Economic Policy Papers [Desempeño Judicial y sus determinantes: una perspectiva comparativa entre países, Documentos de Política Económica], No.5, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k44x00md5g8-en.

Como consecuencia, Colombia podría considerar el desarrollo de mecanismos de monitoreo y evaluación más específicos, incluyendo:

  • Recopilar sistemáticamente datos e información relacionados con políticas de ética pública y conflictos de intereses.

  • Monitorear la implementación de su código de integridad a través de herramientas de diagnóstico, tales como encuestas y datos estadísticos (cuadro 2.24).

  • Ampliar las encuestas existentes (p. ej. EDI) para evaluar los conocimientos de los empleados públicos y la internalización de las normas de ética.

  • Revisar la manera en que los organismos públicos proporcionan asesoramiento sobre el código.

  • Definir metas a largo plazo para políticas de integridad determinadas y realizar una evaluación de referencia de los indicadores de resultados respectivos.

Cuadro 2.24. Seguimiento de la puesta en práctica del código de ética en Polonia

Una encuesta, conocida como monitoreo de la “Ordenanza n° 70 del Primer Ministro, de fecha 6 de octubre de 2011, sobre las directrices para el cumplimiento de las normas de la función pública y los principios del código de ética de la función pública”, fue encomendada por el Titular de la Función Pública (TFP) en 2014. La Función Pública es el órgano administrativo gubernamental central encargado de los asuntos de servicio civil, dependiente de la Cancillería del Primer Ministro.

La encuesta fue aplicada a tres grupos de individuos:

1) Miembros del cuerpo de servicio civil

En este caso, la encuesta se refería, por una parte, al grado de implementación de la ordenanza en sus respectivas oficinas y, por otra parte, a su evaluación subjetiva del funcionamiento y eficacia de la ordenanza. Se pidió a los miembros del cuerpo de servicio civil que completaran una encuesta de 16 preguntas (la mayoría en forma de preguntas cerradas, alguna cuantas permitiendo comentarios). Las preguntas se referían a las siguientes cuestiones, entre otras:

  • Conocimiento de los principios enumerados en la Ordenanza

  • Impacto de la entrada en vigor de la Ordenanza sobre cambios en la función pública

  • La necesidad o conveniencia de ampliar la lista mediante la adición de nuevas reglas

  • Comprensibilidad y claridad de las directrices y principios establecidos en la Ordenanza

  • La utilidad de la Ordenanza para resolver dilemas profesionales.

Adicionalmente, se evaluó la correcta comprensión del principio de “abnegación” y “conducta digna”, así como la necesidad de impartir capacitación en el campo del cumplimiento. Las encuestas están disponibles en el sitio web del Departamento de la Función Pública. Se pidió a los encuestados que respondieran y enviaran la encuesta electrónicamente a una dirección de correo electrónico dedicada.

2) Directores Generales, directores de oficinas de tesorería y directores de oficinas de auditoría fiscal

En este caso, la encuesta tenía por objeto verificar el alcance y la forma de ejecución de las tareas que debían cumplir de conformidad con las disposiciones de la ordenanza, entre ellas, por ejemplo:

  • La forma en que se garantiza el cumplimiento de las normas en la oficina

  • Información acerca del cumplimiento de los principios aplicables en la adopción de las decisiones que autorizaban a los miembros del cuerpo de la administración pública a tener un empleo adicional o autorizar a un funcionario de la administración pública, con un puesto superior en la función pública, a emprender actividades generadoras de ingresos

  • La forma en que los principios en cuestión eran tomados en cuenta en los programas de gestión de recursos humanos que se estuvieran desarrollando

  • La forma en que eran tomados en cuenta los principios pertinentes en la determinación del alcance de la fase de servicio preparatorio, etc.

3) Expertos independientes - teóricos y profesionales de la administración pública

En este caso, la encuesta tenía por objeto obtener la evaluación independiente de un especialista sobre el funcionamiento de las normas éticas dentro de la administración pública, para obtener sugerencias sobre los principios éticos aplicables a la función pública e identificar los aspectos del proceso de gestión que pudieran necesitar ser complementados o actualizados, aclarados o enfatizados en mayor medida, o incluso corregidos o redactados.

La tasa de respuesta fue diferente en los tres grupos. La Función Pública recibió 1,291 encuestas respondidas por miembros del cuerpo de servicio civil (el número de encuestas respondidas representa aproximadamente el 1% del número de miembros del cuerpo de servicio civil), 107 encuestas dirigidas a directores (es decir, el 100% de todos los directores generales), oficinas de tesorería y directores de oficinas de auditoría fiscal (98 en total). También se recibieron otras encuestas, respondidas voluntariamente por el jefe de las oficinas fiscales, y siete respuestas de expertos independientes, o aproximadamente el 13% de todos los expertos invitados al estudio. Dado que esta encuesta fue el primer ejercicio de este tipo llevado a cabo a gran escala, la información recopilada podría utilizarse para continuar desarrollando la política de integridad en el sistema polaco de administración pública.

Fuente: Adaptado de la presentación de la cancillería polaca del Primer Ministro en el taller de la OCDE en Bratislava en 2015.

Estos datos e información deben estar disponibles en formato de Datos Abiertos y canalizados por los organismos respectivos al Observatorio de Transparencia (véase el capítulo 1).

La publicación de informes anuales de avance y la elaboración de indicadores claros y transparentes garantizarían el seguimiento y la evaluación de la eficacia del sistema de declaración patrimonial y de intereses

Dado que el sistema de declaraciones está adaptado al contexto del país y a los riesgos de corrupción, el sistema de declaraciones necesitará evaluaciones y ajustes periódicos (Rossi et al., 2017). El DAFP, o la PGN u otra entidad, en caso de recibir el encargo de auditar las declaraciones, podrán considerar la revisión periódica del sistema de declaraciones y la eficacia de su implementación. Podría ser bajo la forma de una encuesta. De este modo, los principios de facilidad de uso, relevancia y equilibrio podrían ser evaluados. Es más, los funcionarios responsables del sistema de información financiera y de intereses deben ser consultados periódicamente para garantizar que la información recopilada permita identificar posibles situaciones de conflicto de intereses.

El DAFP, o la PGN u otra entidad, también podría considerar informar anualmente sobre el impacto del sistema de declaraciones, publicando estadísticas acerca de denuncias recibidas, informes de los medios, casos notificados por otras autoridades, casos remitidos, casos con datos corregidos, verificaciones y auditorías, sanciones, investigaciones abiertas y cerradas, así como datos sobre decisiones judiciales. De manera similar, los costos financieros y de recursos humanos deben ser compilados para evaluar la rentabilidad del sistema. Una vez más, estas estadísticas deben ser canalizadas también a través del Observatorio de Transparencia.

Propuestas de acción

Para concluir, el capítulo recomienda a Colombia que tome las siguientes medidas, con la finalidad de construir y fortalecer la cultura de integridad en la administración pública.

Construyendo un marco normativo y de integridad organizacional para la administración colombiana

  • El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) debe liderar el fomento de una cultura de integridad en la administración pública, contando con los recursos organizacionales, financieros y humanos necesarios, y coordinarse con otros actores relevantes, a través de la Comisión Nacional de Moralización.

  • Para asegurar una implementación eficaz de las políticas de integridad en toda la administración pública, el DAFP podría considerar el establecimiento de puntos de contacto de integridad (unidades o personas) dentro de cada entidad pública.

  • El marco de gestión de la integridad pública desarrollado por el DAFP debe basarse en riesgos, aplicarse a todos los servidores públicos, independientemente de su condición contractual, definir valores públicos y proporcionar directrices y procedimientos para situaciones de conflicto de intereses y dilemas éticos.

  • El desarrollo actual de un marco de gestión de la integridad ha creado la oportunidad de revisar los códigos existentes a nivel organizacional, de manera participativa, y de asegurar una implementación más eficaz de estos Códigos de Integridad Organizacional dirigidos a modificar comportamientos.

Desarrollar capacidades y concientización de la integridad

  • Para realzar la independencia académica de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), el procedimiento de nombramiento de su Director podría ser revisado y asociado con un sistema de pesos y contrapesos.

  • Para alcanzar estándares nacionales e internacionales de excelencia académica, la ESAP debe introducir mecanismos para establecer un proceso de contratación de personal transparente y competitivo.

  • El DAFP y la ESAP necesitan coordinarse mejor para asegurar coherencia entre políticas y capacitación, y desarrollar cursos generales sobre integridad para todos los servidores públicos, así como módulos especializados para mandos superiores y servidores públicos que trabajen en posiciones específicas de riesgo.

  • Deben organizarse actividades regulares de sensibilización para comunicar los deberes y valores éticos dentro del organismo, así como externamente a la sociedad en su conjunto.

Anclar la integridad en la gestión de recursos humanos

  • La equidad organizacional percibida es crucial para establecer una cultura organizacional de integridad; como tal, Colombia debe garantizar la equidad y la integridad de sus políticas de gestión de recursos humanos mejorando sus procedimientos de reclutamiento basados en el mérito, en todos los niveles.

  • Los criterios de integridad para puestos de trabajo podrían ser incluidos, y los candidatos evaluados en valores éticos durante el proceso de selección; adicionalmente, el apego a los valores del organismo podría ser requerido de todos los solicitantes que se postulen para un puesto.

  • La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) podría incluir la integridad como un indicador de desempeño para incentivar el comportamiento ético.

  • El DAFP podría desarrollar un programa de tutoría para servidores públicos de categorías subalternas, para fomentar el desarrollo de capacidades éticas y formar un grupo de líderes éticos para el futuro.

Salvaguardar la integridad mediante un sistema eficaz de declaraciones de información financiera y de intereses

  • Priorizando el objetivo de prevenir el abuso de poder, Colombia podría ampliar la información relacionada con posibles situaciones de conflicto de intereses solicitada en el actual sistema de declaraciones de bienes y rentas.

  • Reducir el círculo de servidores públicos que deben presentar la declaración patrimonial y de intereses a los cargos superiores y a quienes están expuestos a un mayor riesgo de corrupción, por ejemplo, las Personas Expuestas Políticamente (PEP), garantizaría que no se creara una cultura de desconfianza y mejoraría la eficacia en función de costos del sistema.

  • Una estrategia de comunicación debe esclarecer el traslape conceptual entre el sistema de declaración bienes y rentas y la declaración ad hoc de situaciones de conflicto de intereses, y recordar a los servidores públicos su obligación de presentar de la declaración bienes y rentas, tanto en el sistema como de manera específica.

  • Dado que actualmente ninguna autoridad en Colombia tiene el mandato de verificar y auditar las declaraciones de información financiera y de intereses, Colombia podría otorgar a una agencia, por ejemplo la Procuraduría, el mandato de asegurar una verificación eficaz, incluyendo el derecho de verificar la información o hacer poner segmentos de las declaraciones a disposición del público para hacer posible el control por parte de los ciudadanos.

Asegurar respuestas eficaces a las violaciones de la integridad

  • Para garantizar la credibilidad del marco de ética y de conflicto de intereses, los servidores públicos deben ser responsabilizados en caso de incumplimiento; esto requiere coherencia y consistencia entre el marco de gestión de la integridad y el sistema disciplinario.

  • El incumplimiento de las obligaciones del sistema declaraciones de de información financiera y de intereses debe ser sancionable para garantizar que los servidores públicos se adhieran a él.

Monitoreo y evaluación

  • Se podría establecer un sistema para supervisar la política de integridad pública mediante la introducción de herramientas y procesos de monitoreo y evaluación eficaces.

  • La publicación de informes anuales de avance y la elaboración de indicadores claros y transparentes garantizarían el seguimiento y la evaluación de la eficacia del sistema de declaración patrimonial y de intereses.

Referencias

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