Capítulo 2. Aumentar as qualificações1

Não obstante o progresso significativo alcançado, melhorar as competências e as qualificações continua a ser um dos principais desafios que Portugal enfrenta para aumentar o crescimento, os níveis de vida e o bem-estar. A requalificação da população adulta continua a ser uma prioridade e as atividades de aprendizagem ao longo da vida devem concentrar-se mais nas pessoas pouco qualificadas. Embora as políticas ativas do mercado de trabalho tenham aumentado o seu conteúdo ao nível da formação nos últimos anos, a despesa por desempregado continua a ser baixa. Um controlo sistemático dos resultados dos diferentes programas permitiria uma concentração dos recursos nos programas mais eficazes no aumento das competências e perspetivas de emprego. No sistema de ensino, aumentos sucessivos do ensino obrigatório não eliminaram o abandono escolar precoce, e uma percentagem significativa dos jovens abandona o ensino sem concluir o ensino secundário, enfrentando fracas perspetivas no mercado de trabalho e arriscando-se a caír na pobreza. Um outro desafio para o sistema de ensino é reduzir a associação existente entre os resultados da aprendizagem e as origens socioeconómicas. Para tal, será necessário prestar mais cedo um apoio individualizado aos alunos em risco de insucesso escolar, reforçar a formação e a exposição dos professores e dos diretores escolares às melhores práticas profissionais, e criar incentivos para atrair mais professores experientes para escolas com contextos económico-sociais menos favorecidos. Até recentemente foi dada menos atenção ao ensino e formação vocacional e profissional (EFVP) relativamente ao ensino geral e o EFVP padece de uma gestão fragmentada. Esta situação acabou por limitar as perspetivas de emprego dos jovens que não pretendiam prosseguir para o ensino superior. Criar um sistema único de ensino e formação vocacional e profissional e reforçar a aprendizagem em contexto laboral, contribuiria a melhorar a qualidade do EFVP. O ensino superior expandiu-se consideravelmente nos últimos anos, mas pode concentrar-se mais nas necessidades do mercado de trabalho, incluindo através da criação de um ensino superior técnico. Um maior apoio às atividades de investigação das empresas pode ser conjugado com um reforço das competências de gestão e das ligações entre as empresas e os investigadores, através de maiores incentivos para a cooperação de académicos com o setor privado.

As baixas qualificações são um obstáculo a melhorias no crescimento e no bem-estar

Apesar do progresso assinalável, o nível de escolaridade continua baixo

Os níveis de escolaridade e as qualificações da população portuguesa são baixos relativamente a padrões internacionais. Apenas 43% da população em idade ativa (dos 25 aos 64 anos de idade) concluiu o ensino secundário, uma diferença considerável face à média da OCDE de 76% (Figura 2.1). Mesmo no que respeita ao ensino básico, que compreende nove anos de escolaridade em Portugal, este apenas foi concluído por 64% da população em idade ativa, uma percentagem inferior à de qualquer país da OCDE, com exceção do México e da Turquia (Caixa 2.1; OCDE 2016a).

Caixa 2.1. O sistema de ensino português: Principais características

O sistema de ensino português encontra-se articulado entre o Ministério da Educação e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, responsáveis pela definição, coordenação, implementação e avaliação das políticas de educação. O sistema de ensino está organizado em três níveis sequenciais: ensino pré-primário (dos 3 aos 5 anos), ensino básico (dos 6 aos 14 anos) e ensino secundário (normalmente dos 15 aos 18 anos). O ensino obrigatório começa aos 6 anos de idade e termina aos 18 ou com a conclusão do ensino secundário.

Existe uma rede pública e uma rede privada de instituições de ensino pré-primário. A rede pública compreende instituições de ensino sob a tutela do Ministério da Educação e do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social. A rede privada inclui instituições de ensino com fins lucrativos e sem fins lucrativos, mas o Ministério da Educação é o garante da qualidade pedagógica do ensino na totalidade da rede das instituições de ensino pré-primário. O ensino secundário está organizado por áreas de ensino, com cursos orientados para a vida profissional ou para a continuidade dos estudos no ensino superior. Presentemente, inclui: cursos em ciências e humanidades, orientados para uma prossecução dos estudos ao nível do ensino superior, abrangendo quatro áreas (ciência e tecnologia, ciências sociais e económicas, línguas e humanidades, e artes visuais); cursos tecnológicos, orientados tanto para a entrada no mercado de trabalho como para a prossecução dos estudos, nomeadamente através de cursos de especialização tecnológica ao nível pós-secundário e cursos de ensino superior especializados em cursos artísticos; e cursos profissionais, orientados para uma qualificação inicial dos alunos, dando prioridade à sua entrada no mercado.

O domínio pertence à escola pública, com 80% da população estudantil a frequentar escolas públicas. As escolas públicas recebem financiamento para a maioria das suas despesas que provém diretamente do Orçamento de Estado, angariando receitas complementares através do fornecimentos de serviços à comunidade e através de donativos. O Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior é responsável pelo financiamento do ensino superior.

A gestão das escolas está muito centralizada. As principais decisões em termos de currículos, programas pedagógicos, exames nacionais, recrutamento e colocação de professores e distribuição do orçamento são definidos centralmente pelo Ministério da Educação (Santiago et al., 2012). Cinco autoridades de ensino a nível regional são responsáveis pela coordenação da implementação das políticas nos respetivos territórios. Ao longo do tempo, tem havido alguma descentralização à medida que têm sido atribuídas às autarquias algumas responsabilidades, apesar da descentralização ter ocorrido maioritariamente no ensino básico. Outras atores relevantes incluem a Agência Nacional para a Qualificação (ANQ) que coordena a implementação do ensino e formação profissionais e gere o Sistema Nacional de Qualificações; o Conselho Nacional de Educação (CNE), um organismo independente que elabora pareceres sobre uma variedade de problemas educativos por sua própria iniciativa ou na sequência de um pedido do Governo ou da Assembleia da República; o Conselho das Escolas, que representa o ponto de vista das escolas; as associações de pais e a Associação Nacional dos Municípios Portugueses, cujas opiniões são normalmente ouvidas. A percentagem de sindicalização dos professores é bastante elevada (cerca de dois terços dos professores) e existe uma obrigação legal de consultar os sindicatos de professores em questões relacionadas com as condições de trabalho dos professores.

Embora o orçamento do Ministério da Educação tenha sido um dos mais duramente afetados pelo processo de ajustamento - tendo caído dos 5,6% do PIB em 2009 para 4,9% do PIB em 2012 -, esta contração deveu-se principalmente a medidas de consolidação orçamental que reduziram os vencimentos do setor público, na medida em que as despesas com os funcionários representam cerca de 80% do orçamento do Ministério da Educação (CNE, 2015).

Fonte: Santiago et al. (2012), Eurydice (2016), CNE (2015) e CNE (2016).

A herança de níveis de escolaridade e de literacia muito baixos da população constitui uma grande desvantagem para Portugal. Nos meados dos anos 70 do século passado, um quinto de todas as pessoas com idade entre os 15 e os 64 anos eram analfabetas e menos de 5% tinham concluído o ensino secundário (OCDE, 2006; Guichard e Larre, 2006). Esforços continuados para garantir o acesso à educação durante quase quatro décadas conduziram a uma rápida expansão da escolaridade. Entre os países da OCDE, Portugal conseguiu o segundo maior aumento no nível de escolaridade entre gerações, logo a seguir à Coreia: embora apenas 23% das pessoas com idade entre os 55 e os 64 anos concluíram o ensino secundário, esta taxa passa para 65% nas pessoas entre os 25 e os 34 anos (Figura 2.2, Painel A, OCDE, 2015a). Com o avançar do tempo, verifica-se que as gerações mais novas entram no mercado de trabalho com mais qualificações do que as suas antecessoras (Figura 2.2, Painel C).

Não obstante este progresso, a escolaridade continua a ser um problema e as baixas qualificações não se restringem apenas a quem abandonou o sistema de ensino há muito tempo. Olhando apenas para os jovens adultos, a percentagem dos que concluíram o ensino secundário (65%) é a terceira mais baixa da OCDE, situando-se significativamente abaixo da média da OCDE de 83% (Figura 2.2, Painel A). Apenas 31% dos jovens adultos possuem um diploma do ensino superior, o que contrasta com a média da OCDE de 41% (Figura 2.2, Painel B), apesar do retorno privado decorrente da obtenção de um grau académico de ensino superior serem comparativamente elevados (Figura 2.2, Painel D).

Os baixos níveis de qualificações constituem um obstáculo ao alcance de níveis mais elevados de produtividade e de melhores níveis de vida, que são ambos baixos relativamente às médias da OCDE ou da UE. Tal pode ser comprovado pela baixa produtividade do trabalho de Portugal (Figura 2.3), refletindo as grandes diferenças no capital humano, mas também a produtividade multifator. As baixas qualificações afetam o bem-estar dos cidadãos portugueses e são também um obstáculo à redução da desigualdade na distribuição dos rendimentos, uma vez que o nível de ensino constitui normalmente um requisito prévio para uma melhor qualidade do emprego e oportunidades remuneratórias. No futuro, espera-se que o aumento da digitalização e uma maior relevância do conhecimento aumentem ainda mais o retorno privados rentabilidadedas qualificações e das competências (Braconier et al., 2014). Esta tendência é uma preocupação importante para Portugal, dado que o país apresneta uma das distribuições de rendimento mais desiguais da Europa (Arnold e Farinha Rodrigues, 2015; OECD, 2014a).

Há margem para aumentar os incentivos proporcionados pelo mercado de trabalho para investir em educação

A relação que existe entre as qualificações e o desempenho dos mercados de trabalho revela elementos de um círculo vicioso. Por um lado, os baixos níveis de qualificações reduzem as perspetivas de emprego para muitos dos trabalhadores pouco qualificados de Portugal. Aumentar as qualificações destes trabalhadores é um elemento crucial de uma política que vise reduzir a taxa de desemprego, tanto no momento presente como no futuro. Por outro lado, o mercado de trabalho não oferece grandes recompensas para quem possui melhores qualificações, facto que atualmente restringe os incentivos para as pessoas adquirirem qualificações.

Nos 10,5%, a taxa de desemprego em Portugal é uma das mais elevadas da OCDE (Figura 2.4, Painel A). Cerca de um quinto da população jovem economicamente ativa encontra-se desempregada e a taxa de desemprego de longa duração é a quarta mais elevada da UE, com cerca de 60% das pessoas que procuram emprego estarem desempregadas durante mais de um ano (Figura 2.4, Painéis B e C). Uma grande parte do desemprego em Portugal é de natureza estrutural, dado que a percentagem daqueles que estão desempregados há mais de ano se tem mantido acima dos 40% desde há mais de uma década. Longos períodos de desemprego são especialmente prejudiciais para os jovens, na medida em que aumentam a probabilidade de desemprego ao longo da maior parte da idade ativa e aumentam mesmo o risco de abandonar o mercado de trabalho (Schmillen e Umkehrer, 2013).

Mudanças em curso na estrutura ocupacional da força de trabalho indicam uma procura crescente por pessoas com um diploma do ensino superior (Figura 2.5, painel A). Em 2010, gestores, profissionais e técnicos representavam a maior categoria de emprego e o peso destas categorias no emprego aumentou nos últimos anos, apesar de o reequilíbrio da economia no sentido dos setores transacionáveis ter também aumentado a procura de operadores de instalações e máquinas e de trabalhadores de linhas de montagem (Figura 2.5, Painel B). Face a estes desenvolvimentos, as pessoas pouco qualificadas enfrentam fracas perspetivas no mercado de trabalho. De facto, a taxa de desemprego é mais baixa entre as pessoas que possuem um diploma do ensino superior e os prémios salariais são também consideráveis (Figura 2.5, Painéis C e D).

Ainda assim, não é claro em que medida as diferenças observadas na taxa de desemprego e nos salários proporcionam incentivos suficientemente fortes para investir em qualificações. Tendo em conta a elevada taxa de desemprego, as perspetivas do mercado de trabalho para os jovens são desanimadoras e a qualidade do emprego é baixa relativamente às três dimensões avaliadas pela OCDE: qualidade da remuneração, segurança no emprego e qualidade do ambiente de trabalho (OCDE, 2016c). Apenas se pode culpar parcialmente a crise por esse facto, uma vez que a qualidade do emprego já era relativamente fraca antes da crise. A remuneração horária média continua a ser uma das mais baixas da OCDE. Apesar de o ambiente de trabalho ter melhorado ligeiramente para as pessoas que estão empregadas, a segurança no mercado de trabalho caiu abruptamente devido à elevada taxa de desemprego (OCDE,2016c).

Adicionalmente, o mercado de trabalho encontra-se altamente segmentado, incluindo para os que têm entre 25 e 49 anos, restringindo significativamente as perspetivas dos jovens conseguirem um emprego estável. A obtenção de um curso de ensino superior também não aumenta a probabilidade de conseguir um contrato sem termo, relativamente a quem completou apenas o ensino secundário (Figura 2.6, Painéis A e B). Para além de uma utilização excessiva de contratos a termo, a dissimulação de trabalho por conta de outrem como sendo trabalho por conta própria é uma outra faceta da segmentação do mercado de trabalho que coloca muitos trabalhadores numa posição de vulnerabilidade perante o empregador. A percentagem oficial de trabalho por conta própria é surpreendentemente elevada em Portugal (Figura 2.6, painel C), fato que originou recentemente a tomada de medidas para aumentar a eficácia das inspeções do trabalho. Melhorar o funcionamento do mercado de trabalho através de reformas institucionais poderia aumentar os incentivos para investir em qualificações. Apesar de Portugal ter embarcado em importantes reformas do mercado de trabalho nos últimos anos, existem ainda inflexibilidades que são significativas e que têm de ser resolvidas.

Perante este cenário, este capítulo analisa as opções de política para promover a aquisição de qualificações entre a população adulta. Incluem-se aqui os jovens adultos, que constituirão durante muito tempo a força de trabalho, bem como os desempregados de longo duração e os que não estão empregados, nem se encontram integrados no sistema de ensino ou formação profissional (NEET). As políticas ativas do mercado de trabalho constituem um instrumento fundamental de políticas de apoio a estes grupos, na medida em que podem prestar formação e apoio na procura de emprego. O capítulo analisa igualmente o modo como as futuras políticas em matéria de educação devem ser concebidas para fornecer sólidas qualificações e reduzir as desigualdades, incluindo através da limitação do número das pessoas que abandonam o sistema de ensino sem concluir o ensino secundário. O ensino e formação vocacional e profissional pode desempenhar um papel crucial a este respeito, facilitando a transição para o mercado de trabalho das pessoas que não avançam para o ensino superior. Por fim, este capítulo propõe políticas do lado da procura que podem fomentar a criação de empregos de elevada qualidade para os cidadãos portugueses com boas qualificações. Os problemas relacionados com as competências e qualificações realçados neste capítulo estão em consonância com os identificados no Relatório de Diagnóstico: Estratégia de Competências para Portugal da OCDE de 2015 (OECD, 2015a).

Requalificar a população adulta

Concentrar a educação de adultos e a aprendizagem ao longo da vida nos trabalhadores pouco qualificados

Devido ao legado de baixos níveis de escolaridade de Portugal e uma vez que a maior parte da população já abandonou o sistema de ensino formal, melhorar as qualificações e competências dos adultos é o modo mais eficaz para as melhorar sem ter de aguardar por uma mudança de gerações. Há alguns anos que a educação de adultos constitui uma prioridade nas políticas de Portugal, que é fornecida através de três programas principais. Os Cursos de Educação e Formação de Adultos (EFA), direcionados para pessoas com idade superior a 18 anos que não tenham concluído o ensino secundário, incluindo os que não têm qualquer experiência profissional. Todos os cursos EFA incluem uma componente de ensino geral e uma componente de ensino tecnológico. Os Cursos de Formações Modulares Certificadas (FMC) são direcionados disponíveis para adultos que não estejam interessados em realizar um programa de qualificações integral e permitem uma formação flexível e progressiva, constituindo muitas vezes a oportunidade para os jovens aumentarem o seu conhecimento num domínio que já lhes é familiar. Portugal introduziu igualmente um “Programa de Formação em Competências Básicas” direcionado para a aquisição de competências básicas (literacia, numeracia e TIC), conduzindo posteriormente ao acesso a um curso EFA ou para um processo de reconhecimento, validação e certificação de competências adquiridas através da experiência no mercado de trabalho (Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências, RVCC).

A iniciativa Novas Oportunidades, lançada em dezembro de 2005, foi um amplo programa do Governo que visava melhorar e requalificar em números substanciais as qualificações da população portuguesa. Era atribuído aos trabalhadores pouco qualificados um reconhecimento formal de qualificações formais e não formais adquiridas ao longo da vida (RVCC). Este processo foi complementado por uma aprendizagem formal dos níveis de ensino do 4.º, 9.º e 12.º ou/e certificação profissional. O programa foi muito ambicioso e, até 2010, mais de meio milhão de adultos recebeu uma certificação. Este número representa um sexto dos três milhões de adultos portugueses que ainda não tinham concluído o ensino secundário. A iniciativa Novas Oportunidades foi interrompida em 2013 e os recursos financeiros afetados à educação de adultos foram reduzidos, o que contribuiu para um acentuado declínio nas inscrições no programa RVCC, bem como nos cursos de formação EFA e FMC (OCDE, 2015a). É escassa a avaliação de impacto dos programas de educação de adultos nos resultados do mercado de trabalho. Estudos anteriores sugerem que os RVCC e os cursos EFA têm um impacto positivo na empregabilidade, nomeadamente entre alguns grupos vulneráveis do mercado de trabalho, como as mulheres e os que vivem em famílias com baixo rendimentos (CIDEC, 2003, 2007; Carneiro, 2011). Avaliações mais recentes parecem indicar que, com exceção dos cursos FMC, os cursos de formação para a educação de adultos têm efeitos de criação de emprego apenas alguns anos após a participação nos mesmos, enquanto que não existe evidência que produzem efeitos sobre os salários dos participantes (Costa Dias e Varejão, 2012; Lima, 2012). Os processos de RVCC melhoraram as perspetivas de empregabilidade, mas apenas quando as competências adquiridas em contexto laboral foram validadas ou o processo de validação estivesse associado à formação através de cursos FMC (Lima, 2012). Verificou-se que o impacto positivo dos processos de RVCC nos salários estava limitado a participantes que não só tenham obtido o reconhecimento de qualificações básicas, mas que tenham também participado em cursos FMC e a participantes que tenham obtido certificados equivalentes ao ensino secundário (Lima, 2012).

Atualmente, os trabalhadores portugueses recebem significativamente menos formação no local de trabalho do que o que se verifica noutros países (Figura 2.7, EWCS, 2015). Em finais de 2015, Portugal introduziu um subsídio de formação tanto para trabalhadores no ativo como para pessoas à procura de emprego (Cheque Formação). No caso dos trabalhadores no ativo que procurem investir em formação, este cheque atribui um subsídio até 50 horas de formação no montante de 175 euros e até 150 horas de formação para um máximo de 500 euros por cada desempregado. Os subsídios de formação reconhecem o facto de que o custo da formação é um dos principais obstáculos à participação em aprendizagem ao longo da vida (OCDE, 2015a). Apesar de estar disponível tanto para pessoas singulares como para empresas, o subsídio está a ser absorvido maioritariamente por empresas cujos pedidos de formação representam já 95% dos mais de 3 milhões de euros solicitados até ao momento. Embora seja muito cedo para avaliar o êxito desta medida, o seu potencial é significativo, em especial no que respeita à resolução das necessidades de formação mais prementes das empresas. Ao mesmo tempo, os limites máximos ao número de horas de formação restringem o seu impacto, sendo pouco provável que este programa por si só conduza a uma significativa qualificação ou requalificação da força de trabalho.

Um outro problema é o facto de ser particularmente difícil atrair pessoas pouco qualificadas para programas de formação de adultos, quando estas representam uma grande parte da força de trabalho e que a adesão aos mesmos é normalmente maior entre os trabalhadores mais jovens e com um maior nível de ensino (OCDE, 2015a). Estas tendências estão em consonância com as conclusões do Programa de Avaliação Internacional das Competências dos Adultos (PIAAC) da OCDE, que documenta uma participação de um modo geral fraca dos adultos pouco qualificados na formação e educação de adultos em todos os países (OCDE, 2013a). Em toda a área da OCDE, os principais problemas em envolver os trabalhadores pouco qualificados na participação em atividades de aprendizagem ao longo da vida incluem o custo da formação, dificuldades em equilibrar a formação com as responsabilidades laborais e familiares, bem como a distância em relação ao local de trabalho ou onde vive (OCDE, 2015a).

Muitos países conseguiram atrair mais trabalhadores pouco classificados para a formação sensibilizando-os para as oportunidades de formação existentes, mas também para as oportunidades de validar as competências existentes (OCDE, 2015a). As perspetivas de um reconhecimento formal de competências existentes ou recentemente adquiridas constituíram um fator subjacente ao êxito da iniciativa Novas Oportunidades, que incutiu nos participantes um estímulo para alargarem o nível de ensino e de formação, bem como um desejo de melhorar as respetivas perspetivas de trabalho (Carneiro et al., 2011).

Tendo em conta os baixos níveis de ensino de uma percentagem significativa da população, serão necessários mais esforços em matéria de formação de adultos para conseguir uma verdadeira diferença. Uma nova estratégia em matéria de qualificações, denominada “Programa Qualifica”, visa aumentar o número de centros especializados em formação e qualificação de adultos (Centros Qualifica) e aumentar a proximidade em relação à população-alvo. Um dos objetivos do programa é reduzir para metade até 2020 o número de adultos que não concluíram o ensino secundário. O “Programa Qualifica” coloca uma forte ênfase na requalificação das competências na medida em que complementa o processo de certificação com formação, procurando ir ao encontro das necessidades do mercado de trabalho. As autoridades têm de garantir que a grande escala do programa não enfraquece a qualidade da formação fornecida nem a sua capacidade de fornecer as competências exigidas pelo mercado de trabalho.

A conceção e desenvolvimento de programas de formação bem sucedidos requer igualmente uma avaliação sistemática da sua eficácia, medida em termos dos resultados dos participantes no mercado de trabalho, por exemplo, a duração do desemprego e de contratos de emprego, a evolução salarial bem como indicadores da qualidade do trabalho. Portugal não tem uma forte tradição na avaliação de políticas e aprender com os programas do passado torna-se difícil perante a ausência de uma definição ex ante de mecanismos de controlo e de avaliação de políticas. Reforçar o controlo e a avaliação de políticas ajudaria a concentrar os recursos para aqueles programas que efetivamente marcam a diferença para os resultados do mercado de trabalho dos adultos pouco qualificados.

Reforçar as políticas ativas do mercado de trabalho

As políticas de ativação, caso sejam devidamente concebidas, aumentam a empregabilidade para quem procura emprego de um modo economicamente rentável, tornando os mercados de trabalho mais inclusivos e resilientes. Em Portugal, as restrições a este tipo de políticas são de dois tipos. Por um lado, a despesa por desempregado em relação ao PIB é baixa face a padões internacionais e relativamente poucas pessoas que procuram emprego participam em programas de PAMT (Figura 2.8, Painéis A e B). Em parte, tal reflete uma limitada margem orçamental. Um segundo desafio prende-se com conseguir aumentar a eficácia da despesa em PAMT. Embora a margem orçamental possa manter-se limitada ainda por algum tempo, dados do passado sugerem que melhorar a eficiência da despesa pode melhorar de forma significativa os resultados dos PAMT.

Portugal intensificou os seus esforços para melhorar a eficácia das políticas ativas de emprego. A composição da despesa de PAMT alterou-se, com mais ênfase nas actividades de formação, incentivos ao emprego e criação do próprio emprego e constituição de start-ups” (Figura 2.8, PainelC). Os desempregados de longa duração e os jovens que não estão empregados, nem se encontram integrados no sistema de ensino ou formação profissional (NEET) foram identificados como os grupos-alvo, sendo que ambos os grupos compreendem uma grande percentagem de pessoas que não concluíram o ensino secundário. A aproximação ao segundo grupo melhorou através da mobilização de uma grande rede de parceiros locais, do lançamento de uma campanha de sensibilização nacional e através da criação de uma plataforma online onde os jovens se podem registar. As autoridades competentes criaram o regime Garantia Jovem para as pessoas com idade compreendida ente os 18 e os 30 anos, que abrangeu já mais de 300 mil jovens registados que não estão empregados, nem se encontram integrados no sistema de ensino ou formação profissional (NEET). O programa inclui estágios remunerados, que constitui um dos modos mais eficazes para aumentar a empregabilidade dos participantes (Martin e Grubb, 2001). O direito ao programa de estágio foi posteriormente alargado a todos os desempregados de longa duração. Apesar destes esforços, a percentagem de pessoas que não estão empregados, nem se encontram integrados no sistema de ensino ou formação profissional (NEET), tal como acontece na maioria dos países da OCDE, continua a ser superior à registada antes da crise financeira (OCDE, 2016a).

A redução da despesa na componente de administração e serviços públicos de emprego foi acompanhada de melhorias na eficácia destes serviços, através de uma maior utilização de serviços digitais. No entanto, os funcionários dos serviços públicos de emprego (SPE) estão sobrecarregados com um elevado número de processos (Figura 2.8, painel D). Além disso, a carga de trabalho dos gestores nestes serviços está distribuída de uma forma desigual (Quadro 2.1). Aumentar o número de gestores de carreiras melhoraria a eficácia dos planos pessoais de emprego, nomeadamente em regiões com uma maior taxa de desemprego, que são também aquelas onde existem maiores oportunidades de emprego. Na ausência de mais recursos para contratar gestores de carreiras, deve ser efetuada uma distribuição mais equilibrada do volume de processos.

Quadro 2.1. Distribuição do volume de processos nos Serviços Públicos de Emprego1
Região	Número de gestores de carreira	Número médio de processos por gestor de carreira
Norte	345	683
Centro	180	437
Lisboa e Vale do Tejo	338	513
Alentejo	87	314
Algarve	53	510
Total (no continente)	1 003	540
← 1. Abril de 2016.
Fonte: Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (MTSSS).

Esforços adicionais para atrair os NEET vai exigir uma melhor coordenação entre os Serviços Públicos de Emprego (SPE) e os parceiros locais. Uma das formas será continuar a expandir a utilização de serviços de digitalização, incluindo serviços eletrónicos direcionados aos empregadores e serviços que visam conseguir uma correspondência entre quem procura emprego e os potenciais empregadores. Tal implica custos, mas permitiria aos funcionários de SPE centrar mais a sua atenção nas pessoas que revelam uma maior dificuldade em encontrar emprego ou naqueles que procuram emprego pela primeira vez. Estes grupos normalmente carecem de mais interações presenciais e de aconselhamento especializado, como sugerem os dados de outros países da OCDE (OECD, 2016c, Martin, 2014). O projeto Balcão Único do Emprego, atualmente em desenvolvimento no âmbito do programa SIMPLEX+, pode constituir um avanço em direção a uma maior digitalização e coordenação de serviços públicos.

Tal como no caso da educação de adultos, os programas de PAMT de Portugal podem beneficiar de mais avaliações sistemáticas de impacto. Múltiplos programas e uma ausência de dados adequados reduzem atualmente o âmbito de avaliações sistemáticas. Criar um sistema para controlar de forma regular e precisa a eficácia dos diferentes programas permitiria centrar melhor as atenções dos esforços futuros em programas mais eficazes. Os escassos dados existentes indicam que os resultados positivos das medidas de ativação apenas produzem efeitos vários anos após a participação (Costa Dias e Varejão, 2012).

As medidas de ativação podem ser complementadas com outras medidas de apoio ao emprego, nomeadamente para os trabalhadores pouco qualificados. A carga fiscal sobre o trabalho é elevada em Portugal e as contribuições para a segurança social pagas pelos empregadores são uniformes em todos os níveis de remunerações (Figura 2.9). Uma opção poderia ser baixar as contribuições para a segurança social do empregador para níveis remuneratórios mais baixos, provavelmente correlacionados com as qualificações. Uma outra opção poderia ser conjugar um aumento mais ritmado do salário mínimo com a introdução de reembolsos de créditos de imposto sobre o rendimento auferido, dirigidos diretamente a grupos identificados como estando em maior risco de pobreza.

Reforçar o ensino básico e o ensino secundário geral

Os resultados da aprendizagem estão a melhorar

Para além da educação de adultos e de medidas que promovam a inserção no mercado de trabalho, o sistema de ensino é a ferramenta óbvia para melhorar as qualificações dos cidadãos portugueses. A eficácia do sistema de ensino de Portugal melhorou significativamente ao longo do tempo. Os resultados em nos testes PISA revelam uma melhoria ao longo do tempo nos resultados de aprendizagem dos alunos (Figura 2.10, Painel A). Na avaliação PISA de 2015, os resultados ficaram acima da média da OCDE em ciências e na leitura, e perto da média da OCDE em matemática. Os resultados PISA apontam para melhorias notáveis em todos os tipos de escolas e programas escolares, incluindo quer as escolas públicas como as privadas (Ferro et al., 2015a). Estes resultados estão em consonância com o desempenho melhorado noutros testes internacionais normalizados, como o TIMSS (Tendências no Estudo Internacional da Matemática e da Ciência, 2015) e o PIRLS (Resultados Internacionais em Leitura, 2012).

As melhorias de desempenho são visíveis no topo e no fundo da distribuição das pontuações obtidas pelos alunos portugueses nos testes PISA. Entre 2006 e 2015, a percentagem de desempenhos de excelência em ciências aumentou (ou seja, os alunos que atingiram o Nível 5 ou 6 nos testes PISA), ao passo que a percentagem dos desempenhos fracos diminuiu (ou seja os alunos com um desempenho abaixo do Nível 2) (Figura 2.10, Painéis C e D). Porém, a percentagem de desempenhos de excelência caiu entre 2012 e 2015, e praticamente um em cada cinco alunos fica abaixo do nível de proficiência 2, considerado pela OCDE como o nível de base em proficiência matemática necessário para uma plena participação na sociedade moderna (OCDE, 2014c).

O sistema de ensino precisa de fazer mais para chegar às crianças desfavorecidas

Os resultados do ensino parecem ser mais negativamente afetados pelas origens socioeconómicas dos alunos do que noutros países (OCDE, 2016f). A variação na pontuação nos testes PISA que pode ser explicada pelo estatuto socioeconómico dos alunos é de cerca de 15%, o que é superior à média de 13% da OCDE (Figura 2.10, Painel B). Além do mais, a intensidade da associação entre o desempenho nos testes PISA e as origens socioeconómicas aumentou, o que sugere uma deterioração da equidade do sistema de ensino (Figura 21, OCDE, 2016f). A melhoria do desempenho escolar não tem de ser conseguida à custa da deterioração da equidade, como mostra o exemplo da Itália. Em 2003, a Itália teve um nível de desempenho semelhante ao de Portugal e os seus resultados médios no PISA apresentam melhorias semelhantes entre 2003 e 2012, mas a equidade melhorou em Itália durante este período, ao passo que piorou em Portugal (OCDE, 2015a). Em 2015, enquanto a Itália conseguiu continuar a melhorar quer a pontuação média nos testes PISA como a equidade, a melhoria significativa do desempenho de Portugal não foi acompanhada de uma melhoria similar na equidade. Os resultados PISA revelam igualmente que um desempenho médio elevado e equidade no desempenho não se excluem mutuamente: vários países da OCDE, incluindo Austrália, Canadá, Coreia, Estónia, Finlândia, Japão, Países Baixos e Reino Unido combinam um desempenho médio acima da média da OCDE com uma fraca relação entre o estatuto socioeconómico e o desempenho dos alunos (OCDE, 2016f).

O abandono escolar precoce impede uma sólida aquisição de competências

As desigualdades no sistema de ensino estão relacionadas com a elevada taxa de abandono escolar de Portugal. Cerca de 14% dos jovens entre os 18 e os 24 anos de idade abandonaram a escola sem concluir o ensino secundário (Figura 2.11). O abandono escolar precoce, definido como a percentagem de jovens com idade compreendida entre os 18 e os 24 anos que concluiu na sua maioria o 3.º ciclo do ensino básico, tem sido reduzido com êxito, tendo baixado dos 63% em 1991 para cerca de 14% em 2015, mas será muito difícil conseguir atingir o objetivo de 2020 de 10% (CNE, 2015). A elevada percentagem de alunos que abandonam o sistema de ensino demasiado cedo, com fracas qualificações, não permite à sociedade rentabilizar os recursos investidos na educação. O ensino obrigatório tem sido progressivamente aumentado e desde 2009 que abrange 12 anos, dos 6 aos 18 anos de idade, mas tal não tem muito impacto em conseguir manter os alunos na escola até essa idade.

Os dados sugerem que a retenção escolar é um forte indicador do abandono escolar (Roderick, M, 1994; Ferrão, Beltrão e Santos, 2002, 2007; Ferrão e Fernandes, 2003; Lyche 2010; Manacorda, 2012). O sistema de ensino português utiliza a reprovação escolar mais frequentemente do que outros países. Em 2012, 34% dos alunos em Portugal afirmaram ter repetido de ano pelo menos uma vez no ensino básico ou no ensino secundário. Esta é a quarta maior percentagem registada nos países da OCDE e situa-se bem acima da média da OCDE de 12% (Figura 2.12). Mais de 10% dos alunos portugueses repetem logo no segundo ano. Embora se registe uma tendência decrescente no recurso à reprovação escolar entre 1996 e 2009, olhando para os dados mais recentes não é evidente que haja uma trajetória constante de declíneo (Ferrão, 2015).

A retenção escolar é um método ineficaz de apoio aos alunos com fraco desempenho e tem normalmente efeitos negativos nos resultados de aprendizagem dos alunos a longo prazo (Baenen 1988; Pagani et al., 2001; Roderick e Nagaoka, 2005). Em Portugal, a reprovação escolar precoce (nível 1 da CITE) é um forte indicador de reprovações adicionais, ao longo do percurso educativo do aluno (Reis e Pereira, 2015), o que está em consonância a inexistência de efeitos benéficos nos resultados da aprendizagem. Como os alunos menos favorecidos apresentam uma maior probabilidade de repetir de ano, esta situação reforça as desigualdades (OCDE, 2014d; Ferrão, 2015). Embora na OCDE 20% dos alunos desfavorecidos em termos socioeconómicos terem afirmado ter repetido de ano pelo menos uma vez, este número dispara para 50% em Portugal (OCDE, 2015a). Os alunos com antecedentes familiares de imigração têm taxas de reprovação escolar particularmente elevadas. A reprovação escolar não só é ineficaz, como é igualmente dispendiosa, implicando tanto despesa adicional suportada no ano repetido, assim como os custos de oportunidade de um ano do tempo do aluno.

Encontrar alternativas para a reprovação escolar pode conduzir a melhores resultados em termos de acumulação de conhecimentos. É possível fazer mais para identificar precocemente os alunos em risco, devendo ser garantido um apoio individualizado o mais atempadamente possível. O projeto do Governo de disponibilizar acompanhamento aos alunos que repetiram de ano pelo menos duas vezes é bem vindo, mas existe o risco de este apoio chegar demasiado tarde e as intervenções tardias têm uma menor probabilidade de êxito (Nusche et al., 2015). O Governo pretende atribuir funções de mentoria aos professores, mas tal deve ser conjugado com uma formação específica dos professores sobre o modo como desempenhar este papel. Uma outra opção de política é intensificar o programa Mediadores para o Sucesso Escolar, criado pela Associação de Empresários pela Inclusão Social, EPIS, que existe desde 2006. O programa conseguiu abranger 1700 alunos e o conjunto de mediadores com formação para o efeito revela um registo sólido de melhoria do desempenho escolar dos alunos participantes (OCDE, 2015a).

A avaliação dos alunos assenta fortemente na avaliação do desempenho em relação a padrões e parâmetros de referência predefinidos (avaliação sumativa). Deve ser dada uma maior ênfase na comunicação aos alunos de informações regulares sobre o seu desempenho e em criar oportunidades para reforçar o diálogo entre professores e alunos sobre os progressos de aprendizagem dos alunos (Santiago et al., 2012). Estes elementos de avaliação formativa são cruciais para fornecer aos alunos que reprovam de ano estratégias de aprendizagem individualizadas, devendo integrar uma estratégia global de identificar precocemente as dificuldades. O atual Governo está determinado em estabelecer um melhor equilíbrio entre a avaliação formativa e a avaliação sumativa incentivando a diversificação de práticas de avaliação e abolindo regras e exames nacionais no ensino primário no ano escolar 2015/2016 (Despacho Normativo n.º 1-F/2016).

O método mais eficaz de garantir um acesso equitativo a oportunidades de aprendizagem surge numa idade muito precoce. A experiência internacional demonstra que educação e cuidados na primeira infância de elevada qualidade reduzem o impacto das origens socioeconómicas e melhoram mais tarde a acumulação de competências, as perspetivas de emprego e o nível remuneratório (Cunha et al., 2005; Almond e Currie, 2011; Doyle et al., 2013). Em Portugal, a abrangência do ensino pré-primário aumentou rapidamente e, em 2013, atingiu uma taxa de participação de 78%, 90% e 98% para crianças de 3, 4 e 5 anos de idade, respetivamente, situando-se todas acima das médias correspondentes da OCDE (OCDE, 2015b). Em 2016, a universalização ou a pré-escolaridade foi conseguida para crianças com idade entre os 4 e os 6 anos e o Governo planeia alcançar o mesmo objetivo para as crianças de 3 anos em 2019. Porém, o número médio de alunos por pessoal docente no ensino na primeira infância (17) é o terceiro mais elevado entre os países europeus da OCDE (13 em média) e situa-se bem acima do número registado em países como a Austrália, a Finlândia, a Dinamarca, a Nova Zelândia e a Suécia, todos com um rácio igual ou inferior a 10. A participação das crianças em educação e cuidados na primeria infância reduziu-se como consequência da crise económica e o aumento do desemprego, existindo dúvidas relativamente a se é acessível às famílias de baixos rendimentos. Os dados PISA revelam que os alunos com baixos desempenhos participaram muito menos no ensino na primeira infância do que noutros países da OCDE (OCDE, 2016a). Por conseguinte, as crianças com origens socioeconómicas menos favorecidas devem passar a ser o principal grupo-alvo dos esforços de expansão deste nível de ensino. Além de alargar o sistema, é também fundamental dedicar mais atenção à qualidade, nomeadamente porque, em forte contraste com o que acontece inernacionalmente, não existem até ao momento dados concretos que indiquem que alunos que frequentaram o ensino pré-primário (Reis e Pereira, 2015, OCDE 2012).

A estrutura da despesa precisa de mais ajustamentos

Apesar da elevada despesa em educação relativamente ao PIB, a despesa anual de Portugal por aluno é baixa quando comparada com outras economias da OCDE, embora não exista qualquer relação direta entre a despesa em educação e os resultados (Figura 2.13). De facto, alguns países conseguem resultados similares ou superiores nos testes PISA com um nível de despesa semelhante ou mesmo inferior, o que pode apontar para a existência de margem para melhorar a eficácia da despesa em educação, incluindo através de mais alterações na estrutura da despesa. Essas alterações já foram bem sucedidas no passado. A redução da população estudantil decorrente das alterações demográficas conduziu a uma reorganização da rede de escolas públicas, o que permitiu melhorias significativas na eficácia da despesa. Os cortes salariais e o congelamento da progressão das carreiras para os funcionários públicos, incluindo para os que trabalham no setor público da educação, bem como os cortes no número de funcionários, reduziram também a despesa pública em educação.

Portugal gasta cerca de 80% dos recursos da educação na remuneração do pessoal, o que é superior ao registado noutros países da OCDE, em resultado de um rácio aluno-professor bastante baixo, em especial no ensino secundário (Figura 2.14). Embora a evidência relativa à dimensão ideal das turmas não seja conclusiva, turmas mais pequenas não conseguiram ter êxito na redução da reprovação escolar em Portugal, apesar de permitirem dedicar mais atenção a quem tem um baixo desempenho sem penalizar os outros alunos. Olhando para o futuro, manter um rácio aluno-professor baixo pode ser uma estratégia possível, tendo em conta o compromisso das autoridades em reduzir as taxas de reprovação escolar. No entanto, dado que a maior rentabilidade do investimento em capital humano se verifica nos primeiros anos de escolaridade, concentrar esta estratégia de turmas de dimensão mais reduzida no ensino primário e pré-primário em vez de no ensino secundário pode ser o percurso mais promissor a trilhar no futuro (Odden, 1999; Carneiro e Heckman, 2003; Heckman e La Fontaine, 2007; Nusche et al., 2015). Uma outra opção seria reponderar a utilização do tempo dos professores de modo a disponibilizar um maior apoio individualizado a alunos em risco de reprovação, incluindo através de sistemas de mentoria.

As competências dos professores poderiam ser melhoradas

A qualidade dos professores e do seu ensino são dos fatores mais importantes para o bom desempenho dos alunos que pode ser influenciado por políticas públicas; bons professores podem fazer efetivamente a diferença em escolas com uma percentagem desproporcionada de alunos com origens socioeconómicas menos favorecidas (OCDE, 2005; OCDE, 2012). No passado, quando o sistema de ensino estava em rápida expansão, a qualidade dos professores era um problema, mas iniciativas recentes reforçaram as qualificações dos professores. Estas iniciativas incluem condições de acesso mais exigentes, currículos científicos reforçados nos programas de formação de professores e um novo quadro de formação para os professores que associa o desenvolvimento profissional contínuo à progressão na carreira (OCDE, 2006; OCDE, 2014e). As qualificações legalmente exigidas para aceder à profissão de professor consistem num programa de formação de 5 anos seguido de um período de estágio de um ano.

Ainda assim, os dados revelam que pode ser melhorada a exposição dos professores portugueses às melhores práticas internacionais, nomeadamente no que respeita à colaboração entre professores, que é rara em Portugal (Figura 2.15, Painel A, OCDE, 2016f). Os novos professores poderiam igualmente receber um maior apoio por parte das suas escolas, uma vez que Portugal tem a mais baixa taxa de acesso a formação formal inicial, tanto para professores novos na escola como para professores novos no ensino (Figura 2.15, Painel B; OCDE, 2016f). Embora uma grande maioria dos professores participe em acções de formação e de desenvolvimento profissional (85%), apenas uma pequena percentagem de professores participa em sessões de formação relativas ao ensino de alunos com necessidades especiais, mesmo apesar de esta ser uma área identificada pela maioria dos professores como sendo de maior necessidade para o desenvolvimento profissional (OCDE, 2014e). Um outro ponto fraco do sistema de ensino é o facto de os professores receberem pouca avaliação e opiniões sobre o seu trabalho. Melhorar a aprendizagem entre pares, abandonar a cultura das “portas fechadas” e construir redes profissionais para a partilha das experiências de ensino, poderia fornecer uma melhor base para um contributo mais forte dos professores no aumento dos níveis de competências em Portugal. O Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar visa fornecer mais recursos (mais recursos humanos, bem como formação no local de trabalho a professores e diretores escolares) aos projetos locais desenvolvidos pelas escolas, em cooperação com as autarquias.

Melhorar a administração escolar

O sistema de ensino continua a estar muito centralizado, atribuindo às escolas pouca autonomia (OCDE, 2006; Santiago et al., 2012). O financiamento é efetuado por turma e as escolas não têm voz ativa relativamente ao número de turmas ou à sua dimensão (CNE, 2015). Atribuir uma maior autonomia às escolas para a adaptar o tamanho das turmas às necessidades dos alunos permitir-lhes-ia concentrar mais recursos onde são mais necessários. A colocação dos professores nas escolas é também centralizada e o princípio de organização é um sistema de classificação dos professores que se baseia na classificação de acesso à profissão e nos anos de experiência, sem que avaliação do seu desempenho tenha qualquer peso. Este sistema não reflete as necessidades especiais das escolas em zonas remotas ou com uma elevada percentagem de alunos de origens desfavorecidas, onde são normalmente colocados professores numa fase inicial da sua carreira com contratos a termo e com uma elevada rotatividade do corpo docente. Dar às escolas autonomia para decidirem se querem manter professores não efetivos pode conduzir a melhorias, mas a mais longo prazo pode existir margem para atribuir maiores incentivos aos professores mais experientes e aos diretores escolares para trabalharem em escolas desfavorecidas.

Uma autonomia progressiva das escolas deve ser acompanhada de um quadro de avaliação e aferição bem concebido, como recomendado no Estudo Económico de 2006 de OCDE (OCDE, 2006) e numa análise de 2012 da OCDE às práticas de avaliação do sistema de ensino português (Santiago et al., 2012). A avaliação dos alunos e das escolas deve assentar no progresso da aprendizagem efetuado pelos alunos, em contraponto com o seu nível de desempenho, o que é fortemente influenciado por fatores socioeconómicos. O progresso na aprendizagem dos alunos deve ser aferido através da conjugação de resultados de testes normalizados e das avaliações qualitativas dos professores ao progresso dos alunos (Santiago et al., 2012).

Avaliações mais sistemáticas devem ser igualmente aplicadas aos inúmeros programas implementados pelas escolas para reduzir a reprovação escolar e o abandono escolar precoce (OCDE, 2015a). Deste modo, seria possível identificar estratégias de sucesso para resolver estes problemas. As escolas têm um papel determinante no desempenho dos alunos, alunos com origens socioeconómicas similares podem ter trajetórias de desempenho muito distintas consoante a escola que frequentam (DGEEC, 2016). Atualmente, o sistema de ensino não está a utilizar da melhor forma as oportunidades de aprendizagem que a própria experiência fornece.

Garantir um acesso equitativo ao ensino superior

Após anos de um êxito excecional na expansão do ensino superior, as taxas de conclusão caíram cerca de 20 pontos percentuais desde 2008 e a inscrição no ensino superior de jovens com menos de 23 anos também caiu acentuadamente (EC, 2016, CNE, 2015). Está atualmente a ser realizado um estudo a nível nacional para compreender os motivos subjacentes a estes desenvolvimentos no ensino superior e os resultados preliminares apontam para uma insuficiente preparação académica, bem como para dificuldades financeiras (Ferreira e Fernandes, 2015; Baptista, 2015). Foi lançado um programa especial, denominado “Retomar”, com o intuito de fornecer apoio financeiro a quem abandonou os seus estudos e pretende voltar a matricular-se no ensino superior.

A forte influência das origens socioeconómicas dos alunos são igualmente visíveis no acesso ao ensino superior, que é especialmente desigual em Portugal. Os jovens oriundos de famílias com elevados níveis de educação têm uma probabilidade muito superior de atingir um elevado nível de educação do que os outros (Figura 2.16). O financiamento do ensino superior pode ser uma das barreiras ao acesso equitativo. Todos os alunos do ensino superior em Portugal pagam propinas que oscilam entre os 656 euros e os 1063 euros ao ano no caso das licenciaturas. As propinas são fixadas dentro destes mesmos valores para os diplomas de pós-graduação que constituem um requisito legal para a prática de determinadas profissões, não estando regulamentadas para os outros diplomas de pós-graduação.

O apoio público aos alunos do ensino superior, que consiste em bolsas de mérito como baseadas nas necessidades financeiras, abrange cerca de metade dos alunos do ensino superior, mas podem não ser suficientemente generosas para os alunos de origens menos favorecidas. As bolsas baseadas nas necessidades financeiras são atribuídas tendo por referência os rendimentos das famílias variam entre os 1063 euros e os 5765 euros. Estas são complementadas por bolsas de mérito de 2525 euros para alunos que tenham obtido notas excelentes no ano académico anterior. Foram atribuídas pela primeira vez no ano académico 2014/2015 bolsas adicionais de 1500 euros a um número máximo de 1000 alunos que se deslocaram para estudar em regiões onde as instituições de ensino superior têm atualmente uma capacidade excedentária.

Mesmo de um ponto de vista puramente orçamental, o atual sistema de bolsas é um bom investimento, desde que induza efetivamente mais jovens a matricular-se no ensino superior. Os cálculos da OCDE sugerem que a rentabilidade em termos de receitas extraordinárias cobradas representa mais do dobro dos custos suportados pelo Governo no financiamento do ensino superior (Figura 2.17). Esta elevada rentabilidade resulta de uma conjugação, por um lado, de uma despesa relativamente baixa com o ensino superior e com o apoio aos alunos e, por outro lado, de elevados prémios no mercado de trabalho associados à detenção de um curso superior (OCDE, 2016h). Estes fatos reforçam a necessidade de atribuir um apoio mais generoso aos alunos do ensino superior de origens menos favorecidas, o que constituiria provavelmente uma ferramenta poderosa para reduzir as desigualdades.

Levar as qualificações ao encontro das necessidades do mercado de trabalho

Para conseguir uma boa correspondência entre as preferências dos alunos e as necessidades do mercado de trabalho, é necessário uma orientação profissional eficaz e com informação de qualidade sobre a realidade do mercado de trabalho no final do 3.º ciclo do ensino básico (OCDE, 2014g). Algumas áreas de estudo que levam a trajetórias profissionais com uma baixa taxa de desemprego estão a ter pouca procura por parte dos alunos (Figura 2.18). A ausência de informação sobre as perspetivas do mercado de trabalho pode ser um dos motivos por detrás deste facto, o que pode ser resolvido através de uma melhor orientação profissional. Os recém-criados Centros Qualifica fornecem orientação e aconselhamento a adultos e a quem não está empregado, nem se encontra integrado no sistema de ensino ou formação profissional (NEET) em termos de oportunidades de ensino e formação, tendo sido idealizados para aumentar a cooperação entre os empregadores e as instituições de ensino ao nível local. Ainda não foi avaliado em que medida estão a cumprir os resultados pretendidos.

A oferta do ensino superior poderia igualmente beneficiar de uma atenção mais forte dada às necessidades do mercado. Atualmente, existem vagas em cursos com taxas de desemprego acima dos 20% em comparação com a taxa de desemprego média de 8% das pessoas que concluíram o ensino superior. Existem atualmente 711 diplomas universitários diferentes, dos quais 506 são oferecidos por uma única instituição (CNE, 2015). Simplificar a oferta de cursos pode tornar mais fácil para os alunos tomar decisões informadas que correspondam às necessidades do mercado de trabalho.

Reforçar o ensino e formação vocacional/profissional

O ensino secundário orientado para o trabalho conduz frequentemente a melhores perspetivas de emprego do que os cursos gerais orientados para a frequência do ensino superior (CEDEFOP, 2013). Em Portugal, o sistema de ensino tem favorecido tradicionalmente os programas gerais, o ensino e formação vocacional/profissional (EFVP) registou uma expansão muito rápida para a média da OCDE durante a última década, gerando dúvidas sobre a qualidade da oferta. Em 2014, 46% dos alunos do ensino secundário estavam inscritos em cursos de EFVP, igual à média da OCDE (Figura 2.19).

A oferta de cursos de EFVP tem sido alargada a fim de abranger agora uma grande variedade de profissões qualificadas, como energias renováveis, eletrónica e automatização, tecnologias da informação e comunicação (TIC), entre outras (OCDE, 2015a). Os serviços, ciências, engenharia e a indústria da transformação representam 60% das graduações em cursos EFVP, uma percentagem acima da média da OCDE e da UE22 (OCDE, 2016a). As autoridades estão empenhadas em continuar a desenvolver o sistema de EFVP, aumentando a sua atratividade e garantindo que a formação se encontra associada às necessidades do mercado de trabalho. Estes esforços podem beneficiar de uma melhor coordenação e de uma fusão dos dois sistemas de EFVP que coexistem e funcionam quase em paralelo. Este problema foi reconhecido pelas autoridades durante a última década, originando a adopção de várias medidas legislativas, incluindo a criação de uma agência nacional para supervisionar todos os programas de educação de adultos e de EFVP (Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional), o Sistema Nacional de Qualificações e o Sistema de Antecipação de Necessidades de Qualificações. Estes esforços foram fortalecidos em 2016 através da criação de um sistema nacional de créditos em todos os cursos de EFVP (em linha com o Sistema Europeu de Créditos do Ensino e Formação Profissionais), o Passaporte Qualifica e a reativação do Conselho Nacional para a Formação Profissional. Ainda assim, quer a gestão tanto do sistema de EFVP como a oferta de EFVP continua a ser repartida por dois ministérios, o que cria um risco de sobreposição e de ineficiência na utilização dos recursos, e reduz a eficácia do controlo de qualidade. Racionalizar a oferta e evoluir a partir dos pontos fortes de cada prestador de EFVP será uma forma economicamente mais rentável de alargar o EFVP ao mesmo tempo que se garante a qualidade da formação.

O Ministério da Educação detém a responsabilidade principal dos cursos de formação profissional destinados a jovens ao nível do ensino secundário. Estes programas de EFVP possuem componentes académicas e técnicas e incluem frequentemente um qualquer tipo de formação prática, organizada no seio das escolas, com pouca ou nenhuma aprendizagem em contexto laboral. Atualmente, é difícil avaliar em que medida a oferta de EFVP sob a tutela do Ministério da Educação está a ir ao encontro das necessidades do mercado de trabalho, nomeadamente por não existir nenhuma avaliação sistemática do desempenho dos participantes no mercado de trabalho (Pedroso, 2011). O EFVP pós-secundário é tutelado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. Iniciativas políticas recentes, em 2014-2015, visaram reforçar o EFVP pós-secundário criando cursos técnicos de dois anos com um forte conteúdo de aprendizagem em contexto laboral (Cursos Técnicos Superiores Profissionais, TeSP). Tanto a inscrição como a participação do setor privado nestes cursos excederam as expetativas. Atualmente, foram aprovados mais de 500 cursos, apesar de nem todos estarem já a funcionar. Foram anunciadas mais de 18 000 colocações em estágios, envolvendo quase 6 000 empregadores privados.

O Ministério do Trabalho também coordena e fornece cursos de EFVP através do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP). Estes são lecionados por Centros de Emprego e Formação Profissional (CEFP), por 23 centros de formação direcionados para a indústria em cooperação com os parceiros sociais (Centros de Formação Profissional de Gestão Participada) e por cerca de 170 entidades externas, as quais foram acreditadas. Nestes centros, os resultados do mercado de trabalho são acompanhados ao longo do tempo, embora nem sempre de um modo consistente. A maioria destes centros analisa, através de questionários, a taxa de emprego dos participantes nos seus cursos entre 6 ou 12 meses após a conclusão dos cursos. Uma avaliação mais sistemática e pormenorizada do desempenho dos participantes no mercado de trabalho permitiria alinhar a oferta de cursos e a qualidade da formação com as necessidades do mercado de trabalho.

Além do Ministério da Educação e do IEFP, são também fornecidos cursos de EFVP por prestadores de serviços de formação privados, incluindo empregadores e sindicatos. Embora estas entidades tenham de estar devidamente certificadas para o efeito, caso procurem obter financiamento público, existem dúvidas quanto à qualidade da formação fornecida (OCDE, 2015b). Tem de ser melhorada a capacidade de controlar a qualidade da formação e avaliar os resultados do mercado de trabalho nos cursos de EFVP. Inclui-se aqui a criação de indicadores desagregados em função do percurso de EFVP seguido, do curso frequentado da entidade prestadora da formação. Estes indicadores devem ser compilados regularmente e utilizados na avaliação das políticas com vista a simplificar a oferta de EFVP, a qualidade da formação e a alinhar a inscrição de alunos com as necessidades do mercado de trabalho através de uma orientação profissional reforçada, começando no final do 3.º ciclo do ensino básico.

Além dos cursos de EFVP existentes, o Ministério da Educação está presentemente a planear criar uma rede de Escolas Profissionais de Referência Empresarial orientadas para setores prioritários e com uma forte componente técnica. Embora relações próximas com o setor privado sejam geralmente uma componente desejável de qualquer curso de EFVP, neste caso existe um forte risco de duplicação da estrutura já existente, na medida em que os CEFP geridos pelo Ministério do Trabalho conhecem as indústrias e mantêm uma relação próxima com as empresas.

Unificar o sistema EFVP trará vantagens claras em termos de uma melhor coordenação e eficácia e deve ser acompanhada de uma avaliação exaustiva de todos os programas EFVP. Um sistema de EFVP consolidado deve procurar preservar as melhores características dos atuais dois sistemas paralelos. Também é importante que os programas EFVP forneçam competências gerais sólidas pois estas são para uma aprendizagem contínua ao longo da vida profissional e permitem também a utilização eficaz das ligações existentes entre os percursos de todos os cursos de EFVP e outras partes do sistema de ensino.

Conjuntamente com a formação de carácter geral, uma forte componente de aprendizagem em contexto laboral, o que é normalmente designado por sistema dual, deve passar a ser uma característica crucial de todos os programas de EFVP. Atualmente, os cursos do IEFP são de uma natureza mais dual e garantem uma ligação mais sólida ao setor privado do que os cursos de EFVP geridos pela Ministério da Educação. A experiência internacional sugere que a formação dual, que tem lugar na escola e no local de trabalho, melhora significativamente as perspetivas de emprego dos participantes (OCDE, 2015a). Alemanha, Áustria e Suíça são exemplo de sucesso na implementação de sistemas duais de EFVP (Caixa 2.2).

Caixa 2.2. Sistemas duais de EFVP

Os países adotam abordagens diferentes em relação à preparação dos jovens para o mercado de trabalho, desde o sistema dual com formação em estágio integrado em ensino escolar formal, até ao modelo dos EUA, onde os jovens podem ganhar experiência profissional fora do sistema de ensino em trabalhos a tempo parcial e mediante rotação de emprego. Em países com um sistema dual consolidado, a formação profissional integra aprendizagem em contexto laboral e em contexto escolar para preparar os formandos para uma transição bem sucedida para o mercado de trabalho. Outro ponto forte do sistema dual é o nível elevado de colaboração e de participação das empresas e de outros parceiros sociais. Os sistemas duais garantem ainda que as necessidades a curto prazo dos empregadores não distorcem objetivos económicos e pedagógicos mais abrangentes.

Formação no local de trabalho

Na Alemanha, uma diretiva em matéria de formação especifica as competências profissionais que devem ser adquiridas pelos alunos durante a formação numa empresa. Estes requisitos garantem um padrão estandardizado de formação independentemente das necessidades pontuais das empresas. É exigido a todas as empresas formadoras a elaboração de um plano de formação em contexto laboral para os formandos. O plano tem de corresponder em termos gerais à diretiva em matéria de formação, mas existe alguma flexibilidade, podendo afastar-se da mesma directiva se tal for exigido por características específicas da prática da empresa (Hippach-Scheider, Krausse, Woll, 2007).
Na Suíça, existem regulamentos (Verordnung über die Berufsbildung) que especificam o modo como o horário da formação deve ser dividido entre escolas e empresas. É também exigida a criação de um plano de formação para cada ramo profissional que defina o currículo e a organização da formação no âmbito das empresas. Os planos de formação são estabelecidos por organizações, incluindo parceiros sociais, e são aprovados pelo Serviço Federal para a Formação Profissional e Tecnologia. Os cantões emitem licenças às empresas para que estas possam receber formandos e avaliam periodicamente a formação fornecida face às normas nacionais. Os inspetores dos cantões têm acesso às empresas para assegurar que a formação recebida pelos alunos cumpre as normas estabelecidas. Caso seja detetado um problema, os funcionários cantonais intervêm no sentido de instruir a empresa. As empresas percebem que esta atitude é vantajosa no sentido de que, se formarem melhor os seus formandos, estes irão trabalhar melhor para elas. É igualmente incentivada a autoavaliação das empresas. Uma lista de 28 critérios relativos a boa formação, elaborada em colaboração com parceiros sociais, orienta as empresas no seu trabalho com os alunos para mais informações ver www.qualicarte.ch/).
Na Dinamarca, comités comerciais, onde trabalhadores e empregadores se encontram representados de forma igual, aprovam e inspecionam as empresas que pretendem receber formandos com base em critérios definidos. Para ser aprovada como formadora, uma empresa tem de possuir um determinado nível de tecnologia e uma variedade de funções a serem executadas de modo a garantir que o formando realize um leque completo de atividades relacionadas com a profissão (ministério da educação dinamarquês, 2005).
Na Áustria, os gabinetes de estágio (Lehrlingsstellen) associados às câmaras de comércio e indústria (organizações de empregadores) determinam quais são as empresas que estão aptas para oferecer estágios profissionais, tendo como critérios as condições na empresa, requisitos de recursos humanose aspetos jurídicos. Os gabinetes de estágio analisam e registam os contratos de estágio e são, em princípio, competentes para lidar com todas as questões relevantes, quer para o estagiário como para a empresa formadora. Os gabinetes de estágio são apoiados pelas unidades de estágios das câmaras de trabalho (organizações de trabalhadores). Os órgãos representativos dos trabalhadores estão mandatados para defender os interesses dos formandos, tendo por principal função monitorizar a formação fornecida pelos empregadores e nomear delegados para os órgãos responsáveis pelos estágios. No exercício das suas funções, os centros de estágios estão sujeitos a orientação emanada pelo Estado (ILO, Ensino e Formação Profissionais na Áustria www.ilo.org/public//english/employment/skills/hrdr/publ/009.htm).

Fonte: Kuczera, M. (2010), A Learning for Jobs Review of the Czech Republic: 2010, OECD Reviews of Vocational Education and Training, OECD Publishing, Paris.

Os sistemas duais requerem uma colaboração estreita entre empresas e escolas. Nalgumas regiões economicamente menos dinâmicas, encontrar empresas que possam fornecer formação em contexto laboral pode ser um desafio e para estes casos específicos poderiamser exploradas soluções alternativas. Uma opção seria utilizar a rede de centros de formação profissional do IEFP, que tem uma ampla cobertura geográfica e se encontra bem dotada de equipamento tecnológico moderno. Outra possibilidade seria canalizar estes estudantes para organizadores privados de EFVP de reconhecida qualidade. Como alguns estudantes podem ter que se deslocar para outras regiões para receber formação, deveria ser ponderado fornecer apoio financeiro para tal.

Os países com sistemas duais de EFVP normalmente formalizam contratos de formação entre os formandos e o empregador, em vez de celebrar contratos entre as escolas ou centros de formação e as empresas (Alemanha, Áustria, Dinamarca, Noruega, Países Baixos e Suíça). Os formandos devem receber uma compensação pelo seu trabalho para incentivar a aprendizagem e fomentar os empregadores a fornecer formação de boa qualidade. Porém, dado que representa já cerca de 60% do salário mediano, o salário mínimo praticado em Portugal pode tornar-se um obstáculo a este respeito. Possíveis soluções poderiam incluir a introdução de um salário mínimo isento de impostos para estágios ou incentivos financeiros para empresas que fornecem formação.

Por fim, um sistema de avaliação e aferição contínua, baseado em informações detalhadas recolhidas de forma sistemática sobre o desempenho no mercado de trabalho de quem termina cada curso de EFVP, constituiria uma base para aprender com as experiências passadas e para melhorias constantes da oferta de EFVP existente.

Maximizar os incentivos para as pessoas investirem em formação

Uma das maiores motivações que levam as pessoas a adquirir competências, para além do enriquecimento pessoal, é a perspetiva de aceder a um emprego mais estável e mais bem remunerado, incluindo oportunidades de evolução profissional no futuro. Embora quem tenha concluído o ensino superior ganhe atualmente entre 60% e 110% mais do que os que concluíram o ensino secundário (Figura 2.20), os incentivos para a aquisição de competências podiam ser ainda mais intensos. Uma série de obstáculos estruturais impedem atualmente recompensar as melhores competências em Portugal. Incluem-se aqui o mercado de trabalho, cuja natureza dual implica que até quem possui mais qualificações tenha de enfrentar vários problemas para assegurar empregos estáveis e atrativos. Além disso, a procura por trabalho altamente qualificado e, deste modo, os incentivos para uma requalificação poderiam ser significativamente mais fortes se as empresas portuguesas fossem geridas de um modo mais profissional. As competências de gestão são fracas e travam a profissionalização das empresas portuguesas, o que limita não só o potencial de crescimento das próprias empresas, mas também as oportunidades de emprego para as pessoas altamente qualificadas, nomeadamente nos casos em que os gestores pouco qualificados não conseguem avaliar os potenciais contributos dos profissionais altamente qualificados. Por fim, as escassas ligações existentes entre investigação e empresas tendem a limitar as oportunidades de emprego para os altamente qualificados nas instituições académicas, privando-os de oportunidades significativas em termos remuneratórios no setor privado, incluindo através da prossecução de carreiras duais nas empresas e nas instituições de ensino superior.

A segmentação do mercado de trabalho reduz os incentivos para as pessoas investirem em competências

A natureza dual do mercado de trabalho de Portugal, com um segmento de trabalhadores extremamente protegidos com contrato sem termo a coexistir com um número considerável de trabalhadores com contratos a termo, conduz a uma forte rotatividade no emprego entre os que trabalham com contratos a termo, reduzindo os incentivos para os empregadores e para os trabalhadores investirem em formação e travando, assim, o crescimento da produtividade (Boeri, 2011; OCDE, 2010b). Existe uma maior probabilidade de as empresas fornecerem formação a trabalhadores regulares do que a trabalhadores temporários (Booth et al., 2002; OCDE, 2002, Dolado et al., 2002; Bentolila et al., 2008). Para os trabalhadores que se encontram no segmento de contratos a termo, mudanças frequentes de emprego trazem custos significativos, tanto no que respeita à remuneração como à rápida obsolescência da sua experiência e competências específicas do trabalho. A obtenção de um diploma de ensino superior não melhora as probabilidades de aceder ao segmento dos contratos sem termo no mercado de trabalho, o que reduz de forma significativa os incentivos para as pessoas, nomeadamente para os jovens, adquirirem competências.

O nível elevado de proteção do emprego no segmento dos contratos sem termo é provavelmente um dos fatores que explica a utilização frequente dos contratos a termo. Portugal possui um dos maiores diferenciais regulamentares entre contratos a termo e contratos sem termo. Desde 2012, foram realizadas reformas importantes no mercado de trabalho para reduzir esta segmentação, incluindo reduções significativas na indemnização por despedimento para novas contratações. Mas uma vez que os direitos adquiridos dos trabalhadores têm sido amplamente mantidos, os efeitos desta reforma na dualidade do mercado de trabalho apenas serão sentidos no futuro e os dados recentes sugerem apenas uma pequena redução na percentagem dos contratos a termo. Contudo, é necessário mais tempo para avaliar os efeitos das reformas recentes sobreo mercado de trabalho (OCDE, 2016e).

Uma forma para reduzir a relutância dos empregadores em contratar utilizando contrato sem termo seria esclarecer as circunstâncias em que um despedimento poderia ser classificado como despedimento por motivos económicos. Apesar de tal poder implicar uma revisão constitucional, outros países, como a Itália e a Espanha, aprovaram recentemente reformas semelhantes. Os despedimentos por motivos económicos são um tipo de despedimentos por “justa causa”, ao passo que os despedimentos “sem justa causa” continuam a ser proibidos e não foram de todo afetados pelas recentes reformas. Uma outras alternativa para reduzir a segmentação do mercado de trabalho seria introduzir um novo contrato de trabalho sem termo, com um nível baixo de proteção do emprego inicial, mas que aumentaria gradualmente com a antiguidade no posto de trabalho (Carneiro et al., 2014; Boeri et al., 2013; Bentolila et al., 2012; Centeno e Novo, 2012).

Baixas competências de gestão estão a travar os potenciais contributos dos profissionais altamente qualificados

Muitas das tarefas que profissionais altamente qualificados podem desempenhar apenas são passíveis de serem realizadas em empresas que adoptam práticas avançadas de gestão. Estas práticas encontram-se normalmente associadas a melhores desempenhos em termos de rentabilidade, crescimento e taxas de sobrevivência das empresas (Bloom et al., 2012; 2016; Adalet McGowan et al., 2015). A nível global, as diferenças existentes nas práticas de gestão entre empresas explicam uma parte considerável dos diferenciais de produtividade entre os países (Andrews e Westmore, 2014).

As competências de gestão são bastante fracas em Portugal, especialmente nas empresas domésticas (Figura 2.21). As estimativas indicam que as diferenças de competências de gestão representam cerca de 30% do diferencial de produtividade de Portugal em relação aos EUA (Bloom et al., 2016). Mas as fracas competências de gestão não só impedem o crescimento das empresas, como têm implicações diretas na procura de trabalho altamente qualificado.

As empresas em Portugal são, na sua esmagadora maioria, empresas pequenas e geridas por pessoas com um baixo nível de escolaridade, que normalmente são os seus proprietários e fundadores (Quadro 2.2). Nestas empresas, o recurso à gestão profissional é (Figura 2.22). Um dos motivos por detrás deste fato pode estar relacionado com a incapacidade dos proprietários das empresas, pouco qualificados, conseguirem reconhecer o valor potencial que um profissional altamente especializado, por exemplo, um gestor de marketing com formação universitária, poderia trazer para a sua empresa. Por outro lado, os proprietários podem simplesmente ter reservas quanto à contratação de pessoas que apresentam qualificações significativamente superiores às que eles próprios possuem.

Quadro 2.2. O nível de qualificação dos gestores é baixo
Nível de escolaridade	Nível CITE1	Percentagem de gestores
3.º ciclo do ensino básico	2	53.9
Ensino secundário	3	24.9
Ensino pós-secundário não superior	4	1.0
Ensino superior de ciclo curto	5	2.4
Licenciatura ou grau equivalente	6	16.1
Mestrado	7	1.2
Doutoramento	8	0.4
← 1. CITE: classificação internacional por tipo de educação
Fonte: A. Almeida et al. (2016), “Ensino superior: benefícios económicos e não económicos”, relatório do estudo encomendado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos e pelas Universidades de Aveiro, Minho/NIPE e Porto/CIPES.

Fracas competências de gestão estão associadas a baixos retornos de investimento em TIC, na medida em que existem complementaridades entre o investimento em capacidades de gestão e o investimento em TIC (Brynjolfsson et al., 2000; Bloom et al., 2012). Fracas competências de gestão podem também explicar o facto de que as empresas portuguesas estarem aquém da melhor prática internacional relativamente à utilização de infraestruturas de TIC, o que reduz por sua vez a procura por profissionais especializados (Figura 2.23; OCDE, 2014g).

Uma opção para aumentar as competências de gestão pode incluir proporcionar oportunidades para a formação em gestão para quem assume responsabilidades de gestão, mas sem uma formação anterior específica na área. Em Portugal, existem várias instituições que criaram programas de formação em empreendedorismo, mas a ênfase é normalmente colocada na fase inicial de lançamento da empresa, estando ausente uma formação sólida em gestão empresarial. Deve por isso ser considerado prioritátio o desenvolvimento destas competências, sobretudo ao nível das PME, tal como acontece em vários países da OCDE (Caixa 2.3). O apoio financeiro para a formação introduzido no final de 2015 (“Cheque Formação”) pode igualmente ser utilizado para apoiar a formação em gestão. Contudo, este não parece ser o instrumento ideal para aumentar as competências de gestão uma vez que o apoio tem um limite máximo de 175 Euros por trabalhador. Deve ser realizada uma avaliação mais exaustiva da capacidade deste programa melhorar as competências de gestão assim que existam mais dados disponíveis sobre a sua utilização. A par de um programa para o desenvolvimento das competências de gestão, Portugal poderia seguir políticas mais específicas para estimular a utilização de práticas de elevado rendimento em contexto laboral, como a concessão de subsídios (concorrenciais) para apoiar empresas (específicas) durante a sua implementação, como acontece na Nova Zelândia e nos Países Baixos; o desenvolvimento de programas de formação empresarial para as PME (Nova Zelândia), ou o apoio ao estabelecimento de redes de gestão e empresariais para divulgar a adoção de boas práticas, como acontece nos Países Baixos e na Finlândia (OCDE, 2016c, p. 96).

Caixa 2.3. Programas para melhorar as competências de gestão

A ManagementWorks foi criada em 2012 no âmbito do plano de ação para o emprego do governo irlandês. Trata-se de uma iniciativa apoiar os proprietários e gestores de empresas a melhorarem os resultados empresariais adotando práticas de gestão de maior qualidade. A ManagementWorks pretende desenvolver conhecimentos especializados em quatro domínios-chave: crescimento empresarial, liderança, gestão de equipas e criação de uma cultura orientada para a resolução dos problemas. É também disponibilizado ensino ao nível de pós-graduação nas áreas da gestão, liderança, estratégia e inovação, através da colaboração com o IMI (Irish Management Institute) e outras entidades. A formação empresarial individualizada é igualmente fornecida através de uma parceria com a Action Coach Ireland. A ManagementWorks foi criada pela Skillnets, uma entidade de orientação empresarial financiada pelo Estado, criada em 1999, e que é hoje o maior fornecedor de formação no local de trabalho na Irlanda através de uma rede de PME organizada a nível setorial ou regional. O programa é significativamente subsidiado pelo Fundo Nacional de Formação (National Training Fund) através do Departamento para a Educação e Competências (Department of Education and Skills).

Em 2015, o Chartered Management Institute (CMI) criou um curso de formação em gestão no Reino Unido, em parceria com um grupo de grandes empresas e de instituições de ensino superior. O curso tem uma duração de quatro anos, durante a qual o aluno está empregado a tempo inteiro, recebendo um salário a correspondente ao longo da sua formação e estudos. Quando concluem o curso, espera-se que os trabalhadores estejam prontos a assumir cargos de gestão com responsabilidades operacionais. A formação será fornecida pelo empregador em parceria com uma universidade ou escola de administração de empresas. É na sua maioria fornecida no local de trabalho através de projetos em contexto laboral, mas incluirá também horas de estudo em universidade. Os trabalhadores que concluírem o curso de formação receberão um diploma em gestão e administração de empresas e serão gestores profissionais e membros do Chartered Management Institute.. O programa envolve financiamento público até dois terços dos custos.

Fonte: Management Works: www.managementworks.ie/programmes; acedidos em 21 de junho de 2016. O curso de formação de gestor profissional (Chartered Manager Degree Apprenticeship): www.managers.org.uk/about-us/media-centre/cmi-press-releases/new-degree-apprenticeship-in-professional-management-given-green-light-by-the-uk-government, acedido em 21 de junho de 2016; www.gov.uk/government/publications/apprenticeship-standard-chartered-manager-degree-apprenticeship, acedido em 21 de junho de 2016.

Melhorar a relação entre investigação e as empresas

As despesas de Portugal em matéria de investigação e desenvolvimento (I&D), bem como o seu desempenho em vários indicadores de inovação, situam-se abaixo da média da OCDE (ver capítulo 1 de OCDE, 2014a). Além disso, as actividades de I&D estão maioritariamente concentradas nas universidades, ao passo que a I&D empresarial apresenta um nível especialmente baixo. O baixo nível de I&D reflete o facto de que uma grande parte destas despesas ocorre em universidades, que normalmente têm uma fraca ligação com a indústria. A debilidade desta ligação reflete-se, por exemplo, no número reduzido de novas empresas de alta tecnologia que saem das universidades, mas também no grande número de doutorados que permanecem nas universidades, em vez de trabalharem no setor privado (Figura 2.24).

Os resultados comerciais do que originalmente eram projetos académicos têm desempenhado um papel importante para o desenvolvimento de polos industriais em alguns países, nomeadamente nos Estados Unidos, onde vários polos de alta tecnologia surgiram em torno das universidades e onde os investigadores criaram importantes empreendimentos novos (Capart e Sandelin, 2004; Sandelin 2003; Harayama, 1998). Porém, apenas uma pequena parte das empresas em Portugal colabora com universidades e centros de investigação para desenvolver projetos inovadores, o que limita a comercialização do conhecimento (Figura 2.25) e a difusão de tecnologias, incluindo estrangeiras. O diferencial de produtividade entre as empresas nacionais e as empresas na fronteira tecnológica a nível mundial tende a ser menor nos países onde existe uma forte colaboração de I&D entre as empresas privadas e as entidades públicas de investigação (OCDE, 2015d).

Os académicos portugueses colocam os obstáculos à cooperação entre as instituições de ensino superior e as empresas entre os mais elevados da Europa, identificando o baixo nível de financiamento, a excessiva burocracia e falhas na organização e gestão das universidades como sendo os principais responsáveis desta situação (CE, 2016). A cooperação poderia ser facilitada através de um esclarecimento e simplificação das regras e dos procedimentos que regulam a cooperação entre universidades e empresas no âmbito da estrutura da organização e gestão das instituições do ensino superior. Possíveis medidas para melhorar a colaboração entre as universidades e o setor empresarial incluem a criação da figura do agente de ligação do setor privado, com experiência profissional no setor privado, bem como a criação de carreiras duais nas instituições do ensino superior e no meio empresarial. Mecanismos menos formais poderiam igualmente ajudar a aproximar a investigação e as empresas, como por exemplo a realização de seminários regulares com participantes de ambos os setores, onde fossem debatidos problemas específicos.

Principais recomendações para aumentar as qualificações

Principais recomendações

Direcionar os programas de aprendizagem ao longo da vida e educação de adultos para os trabalhadores pouco qualificados.

Monitorizar sistematicamente os resultados dos diferentes programas de políticas ativas do mercado de trabalho com vista a uma concentração dos recursos nos programas mais eficazes.
Reduzir progressivamente a taxa de reprovação escolar no ensino básico e secundário, identificando precocemente os alunos em risco e desenvolvendo desde cedo o apoio individualizado.
Consolidar os dois sistemas de EFVP num único sistema dual de EFVP, com ênfase na formação em contexto laboral e efetuar uma avaliação exaustiva a todos os programas de formação vocacional.
Reforçar as ligações entre a investigação e o setor empresarial através de melhorias nos incentivos para os académicos colaborarem com a indústria.

Outras recomendações

Reunir e publicar indicadores dos resultados do mercado de trabalho (taxas de emprego e de desemprego, prémios salariais) por nível de ensino e área de estudo e ao nível regional para permitir escolhas de carreira e ensino mais bem orientadas.
Assegurar uma cobertura adequada dos cuidados na primeira infância em todo o país, incluindo para crianças com idade inferior a 4 anos, e com ênfase especial nas crianças de origens socioeconómicas menos favorecidas.
Reforçar a formação dos professores, expondo-os às melhores práticas, e alargar o período de estágio para os professores em início de carreira.
Criar incentivos para atrair os professores e diretores escolares mais experientes para as escolas desfavorecidas.
Analisar melhor os perfis e as necessidades específicas dos alunos no momento da distribuição dos recursos pelas escolas e dar-lhes mais autonomia para ajustar o tamanho das turmas em conformidade.
Reduzir a dualidade do mercado de trabalho para melhorar a qualidade do trabalho e reforçar os incentivos de aprendizagem.
Aumentar as competências de gestão desenvolvendo cursos de formação específicos para gestores.

Um outro domínio para ação em termos de políticas públicas inclui medidas para melhorar a capacidade dos gabinetes de transferência de tecnologia das universidades se associarem à indústria, designadamente através do do registo de patentes académicas. Os dados da OCDE relativos à transferência de tecnologia das universidades sugerem que a eficácia dos gabinetes de transferências de tecnologia na ligação com as empresas depende de massa crítica e competências, bem como das adequadas estruturas organizacionais e regimes de incentivos. Em Portugal, as autoridades planeiam reforçar os centros de inovação (Centros de Interface Tecnológico, CIT) que podem assumir essa função. Existem cerca de 30 CIT em Portugal, alguns dos quais se concentram em atividades de investigação e inovação específicas a um determinado setor industrial, enquanto que outros assumem uma abordagem multisetorial. Os CIT empregam cerca de 2740 pessoas, mas menos de um quinto possuem um doutoramento. O programa capaCITar, lançado recentemente, irá apoiar o financiamento dos CIT, incluindo trabalhos altamente qualificados. Conseguir uma massa crítica de projetos com efeitos de escala em atividades de I&D pode exigir a fusão de atividades de alguns CIT, o que poderia conduzir igualmente a ganhos de eficiência.

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