Évaluation et recommandations

Transition vers une économie sobre en carbone et économe en énergie

L’économie française est l’une des plus sobres en carbone parmi les pays de l’OCDE. Cela est dû à la prépondérance du nucléaire dans le mix énergétique (graphique 1) : en 2014, l’énergie nucléaire représentait près de la moitié de l’approvisionnement total en énergie primaire (ATEP) et plus des trois quarts de la production d’électricité. Les énergies renouvelables ne représentaient que 9 % de l’ATEP et 16 % de la production d’électricité, une faible performance comparée à la moyenne des pays européens membres de l’OCDE (13 % et 31 % respectivement) (AIE, 2015). L’objectif de la France d’atteindre 23 % de renouvelables dans sa consommation finale brute d’énergie d’ici 2020, en application de la directive européenne afférente (2009/28/CE), sera difficile à atteindre.

La France a fait mieux que l’objectif qu’elle s’était fixé, dans le cadre du protocole de Kyoto, de limiter ses émissions de gaz à effet de serre (GES) sur la période 2008-12 à leurs niveaux de 1990 (graphique 3). Depuis 2000, le découplage entre les émissions de GES, de CO₂, et la croissance économique s’est poursuivi. Le secteur des transports demeure le premier secteur émetteur de GES, même si ses émissions ont légèrement baissé entre 2000 et 2013. Outre la baisse du transport routier de marchandises consécutif à la crise, la mise en circulation de véhicules plus sobres en carbone a contribué à limiter les émissions liées aux transports (SOeS, 2014).

L’économie française est plus sobre en énergie que la moyenne de l’OCDE. Cependant, depuis 2000, son intensité énergétique a baissé moins fortement que dans l’ensemble de la zone. Globalement, la consommation d’énergie finale a diminué et la France a dépassé son objectif intermédiaire d’économies d’énergie fixé pour 2010 dans le premier Plan national d’action en matière d’efficacité énergétique de 2008 (Medde, 2014). La consommation d’énergie dans l’industrie a connu une forte baisse, tandis que celle du résidentiel-tertiaire augmentait.

Les émissions des principaux polluants atmosphériques ont baissé sur la période 2000-13 du fait de l’application de règlementations plus strictes, de la diminution de la consommation d’énergie fossile, des économies d’énergie réalisées et de la désindustrialisation de l’économie (graphique 1). Les plafonds d’émission nationaux fixés pour 2010 par la Directive 2001/81/CE de l’UE ont été respectés, sauf pour les émissions de NO_x en raison notamment de la croissance du parc et de la circulation des véhicules diesel depuis 2000.

La part de la population exposée à des niveaux de concentration de polluants atmosphériques supérieurs aux seuils réglementaires a diminué (graphique 1). Cependant, en dépit des nombreux plans pour lutter contre la pollution atmosphérique, les seuils de protection de la santé humaine sont régulièrement dépassés dans certaines zones pour l’ozone, le NO₂ et les particules fines (PM₁₀, PM_2.5) (CGDD, 2015a). En effet, les plans mis en œuvre ne sont pas assez contraignants, leur gouvernance est ambiguë, et certains instruments prévus par la loi pour limiter la circulation urbaine (péages urbains et accès restreint pour les véhicules les plus polluants) n’étaient guère utilisés jusqu’à récemment. Avec le réchauffement climatique, la pollution de l’air est le problème environnemental qui préoccupe le plus les Français (CGDD, 2015b). Le coût économique de son impact sanitaire est estimé à 2.5 % du produit intérieur brut (PIB) (OMS/Europe et OCDE, 2015).

Transition vers une gestion efficace des ressources

La productivité matérielle (définie comme la richesse économique produite par unité de matière consommée) a progressé, en particulier depuis la crise économique qui a entraîné une baisse de la consommation intérieure de matières notamment de matériaux de construction (graphique 1). Le ralentissement de l’activité a également eu pour conséquence une moindre production de déchets primaires et une stabilisation des quantités de déchets municipaux produits. Les Français produisent plus de déchets par habitant que la moyenne européenne. Le taux de valorisation (recyclage et compostage) des déchets municipaux a progressé (39 % en 2014), mais reste très inférieur à celui de l’Allemagne (65 %) ou de la Belgique (50 %). Ceci est en partie dû à l’insuffisante sensibilisation des acteurs à la prévention des déchets et au recyclage, et à l’absence de signal prix (section 3). Par ailleurs, contrairement à certains pays européens, la France n’a pas interdit la mise en décharge directe des déchets municipaux, qui représentait encore plus du quart des quantités traitées en 2014 (graphique 1). La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 prévoit une réduction de moitié de la mise en décharge entre 2010 et 2025. Par ailleurs, elleinstaure une stratégie quinquennale de transition vers l’économie circulaire, qui comprend un plan de programmation des ressources nécessaires à l’économie pour optimiser leur utilisation.

La France est le premier producteur agricole de l’UE. Sa production a légèrement diminué depuis 2000. Les excédents d’éléments nutritifs (azote et phosphore) ont également baissé. En revanche, l’usage des pesticides a augmenté, faisant de la France l’un des plus gros consommateurs de produits phytosanitaires du monde. L’utilisation de ces produits est liée au type de productions (vignes et arboriculture), à la hausse des surfaces en grandes cultures au détriment des surfaces en herbe et aux conditions climatiques. L’objectif de réduire leur usage de moitié entre 2008 et 2018 ne sera pas atteint, et a été repoussé à 2025 (graphique 1). La présence de pesticides dans les cours d’eau et les nappes phréatiques est préoccupante et la situation a peu évolué depuis 2000. Ces produits contaminent également l’air et les sols, pour lesquels les mesures de contrôle sont insuffisantes.

Gestion du patrimoine naturel

La France est dotée d’un patrimoine naturel d’une grande richesse. Cependant, l’urbanisation et la fragmentation des habitats accentuent la pression sur la biodiversité. L’accroissement des sols artificialisés s’est accéléré, notamment en périphérie des villes et le long du littoral (graphique 1). Il se fait principalement aux dépens des espaces agricoles et boisés, et a de nombreux impacts sur l’environnement.

La France subit un stress hydrique modéré, mais la ressource en eau se raréfie dans certains territoires et les étiages s’aggravent dans le sud du pays. Les prélèvements d’eau ont décru depuis 2000 (graphique 1). La pollution des cours d’eau par les matières organiques et phosphorées a diminué grâce notamment à une réglementation plus contraignante et aux progrès de l’assainissement, mais la pollution par les nitrates et les pesticides perdure. Comme beaucoup de pays européens, la France a demandé des reports de délais (à échéance 2021), se voyant dans l’incapacité d’atteindre l’objectif de bon état des eaux fixé pour 2015 par la Directive-cadre sur l’eau. L’eau potable, à laquelle la presque totalité de la population a accès, est en revanche d’une excellente qualité (Onema, 2015).

Le système de gestion intégrée par bassin hydrographique avec une gouvernance décentralisée et participative est le point fort de la politique de l’eau française. Cependant, la multiplicité des acteurs, la complexité de leur articulation et l’émiettement des responsabilités nuisent à l’efficacité de la gouvernance et à la mise en œuvre de la politique de l’eau (Levraut et al., 2013). La politique de l’eau est insuffisamment intégrée aux politiques sectorielles. Au niveau local, la multitude de services publics d’eau potable et d’assainissement empêche les économies d’échelle.

Cadre d’action du développement durable

La France a mené une politique volontaire et ambitieuse, marquée en 2015 par la promulgation de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l’adoption de l’Accord de Paris par la Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP21), la reconnaissance à la COP21 du plan d’action Lima-Paris et le débat sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité. En 2007, le Grenelle de l’environnement avait posé le précédent jalon. Ce large processus de concertation et les deux lois qui en sont issues ont refondé la politique environnementale française à travers un corps législatif extensif, des objectifs élevés et une gouvernance participative institutionnalisée. Si les lois Grenelle ont pu être qualifiées de « monstre juridique » (Petit, 2011), elles ont servi à structurer l’action environnementale des secteurs et des collectivités, en déployant un arsenal d’instruments financiers, règlementaires et de planification. Suite au Grenelle, la seconde Stratégie nationale de développement durable pour 2010-13 a fourni un cadre général rassemblant les acteurs autour d’un projet de société, mais elle a été critiquée pour son approche sectorielle qui diluait les priorités (Medde, 2013). La Stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable 2015-20 répond à ces critiques en adoptant une approche transversale et en formalisant l’action des acteurs à travers des bilansd’avancement. Elle sert de base à l’élaboration de la feuille de route française de mise en œuvre des Objectifs de développement durable, adoptés par la communauté internationale en 2015, dans le cadre de l’Agenda 2030 pour le développement durable.

La législation et les politiques environnementales françaises sont largement déterminées par le droit européen. Depuis 2007, le nombre d’infractions à la législation environnementale européenne en France excède systématiquement la moyenne de l’UE (Commission européenne, 2014a). Les cas d’infraction concernent notamment la pollution des eaux par les nitrates, le traitement des eaux urbaines résiduaires et la qualité de l’air.

Les institutions et la gouvernance environnementale

Les stratégies et politiques environnementales sont pilotées par le ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer. Il supervise plusieurs établissements publics spécialisés dans des domaines variés (par exemple, eau, énergie, forêts), et son action est relayée dans les régions et départements par des directions dédiées. Pour favoriser l’intégration sectorielle des enjeux environnementaux, l’ancien ministère de l’Écologie et du Développement durable a été fusionné en 2007 avec celui des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, et avec la partie énergie du ministère de l’Industrie. Cette mesure a eu des effets mitigés. Si le poids du ministère dans le gouvernement s’est accru, le rapprochement des secteurs s’est avéré insuffisant pour briser certains corporatismes dans ses différentes directions. L’arbitrage sensible entre les projets d’infrastructure et les impacts environnementaux se fait désormais au sein du ministère et non plus au niveau du Premier ministre, diminuant la transparence des décisions, parfois aux dépens des objectifs environnementaux (Bettina, 2010 ; Lepage, 2008).

Les régions, départements et communes mettent en œuvre localement les politiques environnementales. Cependant, la complexité du millefeuille territorial freine la réalisation des objectifs environnementaux et nourrit les revendications de simplification. En effet, le système souffre de doublons de compétences entre l’État et les collectivités locales, d’une articulation peu lisible entre l’État et ses services déconcentrés, mais également entre ces derniers et les services régionaux des agences nationales. La récente réforme de l’organisation territoriale1 s’engage dans la bonne voie, en clarifiant la répartition des compétences, en simplifiant les documents de planification et en favorisant l’intercommunalité.

Évaluation environnementale

La France a réalisé des progrès tangibles dans l’évaluation des politiques. La création de nouvelles structures, comme le comité interministériel de la modernisation de l’action publique, rapproche utilement l’évaluation de la prise de décision. Le développement de nouveaux indicateurs de développement durable et l’utilisation plus fréquente de tableaux de bord d’indicateurs pour guider l’action publique (par exemple, les indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable dans les lois de finances2 ou le tableau de bord pour les aires marines protégées) renforcent la rigueur de l’évaluation. Cependant, la multiplicité des objectifs fixés par la loi et l’usage fréquent d’indicateurs de moyens plutôt que de résultats rendent l’évaluation difficile (Crosemarie, 2012 ; HCSP, 2013).

Les cadres juridiques régissant les évaluations environnementales stratégiques des plans et programmes (EES) et les études d’impacts environnementaux des projets (EI) ont été renforcés depuis l’examen environnemental de 2005, en définissant mieux leur champ d’application et leurs exigences. Néanmoins, des différences entre les directives européennes et la loi française continuent de poser problème (AE, 2015), comme la notion de « programme de travaux » en France qui ne trouve pas de fondement dans la directive européenne (Vernier, 2015), ou l’interprétation de ce qui est nécessaire pour que les autorités environnementales soient « indépendantes » dans leurs évaluations (Vernier, 2015 ; Commission européenne, 2015). L’articulation entre les EES et les EI est moins bien définie que dans les autres pays de l’UE (AE, 2015 ; Vernier, 2015), ce que la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (loi Macron) de 2015 vise à clarifier.

L’approche française actuelle d’une EI par procédure donne lieu à plusieurs EI pour le même projet. Non seulement la répétition engendrée est un gaspillage de temps et de ressources, mais cela mène également à un fractionnement du projet, et le maître d’ouvrage, l’autorité environnementale et le public perdent la vision globale du projet et de ses impacts potentiels. L’adoption d’une approche « EI unique par projet », soutenue par plusieurs acteurs du milieu, permettrait de se rapprocher de l’esprit de la directive européenne.

Régime d’autorisation, conformité et mesures d’exécution

En 2009, la France a simplifié son régime d’autorisation environnementale et allégé la charge administrative qu’elle impose à la communauté réglementée : elle a instauré un régime d’« enregistrement » qui s’applique à certains secteurs d’activité, essentiellement dominés par les petites et moyennes entreprises. Toutefois, la migration d’installations autrefois couvertes par le régime d’autorisation vers le régime d’enregistrement est plus lente que prévu en raison de la difficulté à élaborer de nouvelles prescriptions techniques propres au secteur.

Le taux de détection des infractions ne s’est pas amélioré depuis 2006. La planification des inspections ne tient pas suffisamment compte du comportement des installations réglementées. En outre, les services d’inspection environnementale n’utilisent pas d’indicateurs de résultats pour mesurer la conformité des installations, prises individuellement ou non, ce qui nuit à l’efficacité de leur planification stratégique. La réglementation récente a par ailleurs rationalisé les procédures de contrôle de la conformité et renforcé le recours aux amendes administratives et aux astreintes journalières. Toutefois, les procédures et les instructions relatives à leur utilisation par les services d’inspection n’ont pas encore été élaborées. Les procédures pénales continuent de dominer les mesures d’exécution, même si les sanctions pénales sont rarement appliquées.

En 2008, la France a introduit la notion de responsabilité environnementale sans faute pour les atteintes causées à l’eau, aux espèces biologiques, aux habitats naturels et aux sols. La législation actuelle ne prévoyant ni procédures ni méthodes de réparation des préjudices causés à l’environnement, cette responsabilité environnementale reste difficile à appliquer dans la pratique. Afin de la rendre opérationnelle, l’État travaille actuellement à l’introduction d’une nouvelle législation qui donnera la priorité à la réhabilitation directe de l’écosystème endommagé par la partie responsable.

Promouvoir une démocratie environnementale

Le Grenelle de l’environnement a été un moment fort de la démocratie environnementale en France. Il a fondé le modèle de la « gouvernance à cinq », qui associe l’État, les élus, les entreprises, les syndicats et les organisations non gouvernementales (ONG), et il a directement impliqué les citoyens dans le processus à travers des débats locaux et des consultations sur internet. Sa démarche a été reprise dans le cadre des conférences environnementales annuelles et elle est institutionnalisée par le Conseil national de la transition écologique (CNTE). Cependant, lors du Grenelle comme aujourd’hui, la représentativité des participants pose question. Les syndicats et les ONG ont moins la capacité d’être systématiquement présents, et leur présence ne suffit pas à garantir la représentativité de la société civile (Gossement, 2013).

Le renforcement du dialogue social environnemental reste une priorité en France, notamment suite à des mouvements de contestation qui ont ébranlé la politique du gouvernement. La consultation du public concernant les plans, programmes et projets intervient trop tard, à un stade auquel le projet ne peut pas être remis en question et où seuls des changements marginaux peuvent être apportés (AE, 2015 ; Duport, 2015). Le CNTE a proposé deux nouveaux régimes pour faciliter la participation de la société civile plus en amont (CNTE, 2015). La loi Macron simplifie et modernise la procédure de participation du public à l’élaboration de projets, plans et programmes. En même temps, elle donne au gouvernement le pouvoir de réformer le droit de l’environnement par ordonnance, écartant ainsi le Parlement des discussions.

L’accès à l’information environnementale est de bonne qualité en France : il s’adosse à la fois au rôle de diffusion qu’exerce le service de l’observation et des statistiques (SOeS) du ministère et aux nombreux portails de données mis à disposition sur internet ces dernières années. Les Français s’estiment pourtant moins bien informés sur les sujets environnementaux que leurs pairs européens (Commission européenne, 2014b). L’éducation à l’environnement et au développement durable a enregistré des progrès notables grâce à une initiative ambitieuse menée entre 2004 et 2015, qui a abouti à la labellisation de nombreux établissements scolaires. Tous les niveaux d’enseignement, du primaire au supérieur, ont été concernés. Cet effort se heurte cependant à la tradition disciplinaire du système français, qui freine l’enracinement d’un enseignement intrinsèquement interdisciplinaire (Ademe, 2014). De plus, le plan « apprendre à produire autrement » a permis d’intégrer dans les bases de l’enseignement agricole l’approche de l’agro-écologie (section 5).

Conformément à la Convention d’Aarhus, l’État dispose en France de plusieurs voies de recours permettant aux citoyens d’accéder à la justice environnementale, notamment la Commission d’accès aux documents administratifs, le Défenseur des droits, les aides pour accéder aux tribunaux ou aux consultations juridiques, ainsi que la possibilité d’action en justice accordée aux associations de protection de l’environnement au nom d’intérêts collectifs. Cependant, la complexité administrative pèse sur le traitement des saisines, et le système juridique est parfois trop onéreux pour ceux qui n’ont pas accès à l’aide (Commission économique pour l’Europe des Nations Unies, 2014).

Un cadre d’action cohérent pour le développement durable et la croissance verte

Depuis la crise économique, une priorité croissante a été accordée à la croissance verte. Le Grenelle de l’environnement a favorisé la promotion des investissements dans les modes de transport durables, la rénovation thermique des bâtiments et les technologies propres comme vecteurs de croissance dans le plan de relance budgétaire de 2009. Il a aussi renouvelé l’intérêt pour un recours accru aux instruments économiques dans la politique environnementale. D’importants travaux ont également fait progresser l’évaluation des externalités environnementales, tels que ceux de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009) sur la mesure de la performance économique et du progrès social, ceux de la commission Quinet (2009) sur la valeur tutélaire du carbone et ceux de Bernard Chevassus-au-Louis sur la monétarisation des services rendus par les écosystèmes et la valeur de la biodiversité (CAS, 2009). En 2015, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte en a fourni une définition comparable à celle de l’OCDE (OCDE, 2011). Cette loi s’intègre à la Stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable 2015-20, qui vise à assurer la cohérence de l’action publique pour faire face au changement climatique, à la perte accélérée de biodiversité, à la raréfaction des ressources et à la multiplication des risques sanitaires.

Vers une fiscalité plus verte

Le comité pour la fiscalité écologique, établi en 2012 et devenu le comité pour l’économie verte en 2015, a fait accepter l’importance de refléter le coût des dommages environnementaux dans les prix. En 2015, en marge de la COP21, le Président a lancé, avec plusieurs chefs d’État, la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, l’OCDE, des chefs d’entreprise et des partenaires de la société civile du monde entier, une « coalition des leaders pour une tarification du carbone ». Le gouvernement s’est engagé à entamer un rapprochement sur cinq ans de la fiscalité du gazole et de l’essence. En 2014, une composante carbone (contribution climat-énergie, CCE) a été intégrée dans la taxation des énergies fossiles et son augmentation progressive de 7 à 30.5 EUR/tonne de CO₂ en 2017 est confirmée dans la loi de finances pour 20153. Le champ de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été étendu et certains taux relevés. La taxe annuelle sur les véhicules de société a été modifiée pour prendre en compte les émissions de CO₂ et des autres polluants émis par les véhicules.

Cependant, le poids de la fiscalité écologique dans l’économie reste faible, alors que la forte pression fiscale sur le travail et les entreprises freine l’investissement et l’innovation. Sur la période 2000-14, les recettes fiscales liées à l’environnement ont diminué, en part du PIB comme en part du total des recettes fiscales (graphique 2). En 2014, elles représentaient 2.0 % du PIB et 4.4 % des recettes fiscales, des ratios parmi les plus bas des pays de l’OCDE Europe. Depuis 2000, le revenu des taxes sur les produits pétroliers a décru sensiblement en raison de la baisse de leur consommation, des taux d’imposition réels et de la substitution des véhicules à essence par des véhicules au diesel, plus légèrement taxé. Néanmoins, la croissance de la CCE et de la contribution au service public de l’électricité (section 4) devrait nuancer ce constat dans les années à venir.

Graphique 2. Le poids de la fiscalité écologique dans l’économie est faible et en baisse

 https://doi.org/10.1787/888933387449

Le taux d’imposition implicite de l’énergie4 varie grandement selon les combustibles et les utilisateurs, et ne reflète que partiellement les externalités environnementales. La CCE introduite dans les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques est une étape importante vers l’harmonisation des prix du carbone. Cependant, de nombreux dispositifs dérogatoires limitent son périmètre d’application et le taux effectif moyen d’imposition sur le carbone reste modéré en comparaison des pays européens de l’OCDE (OCDE, 2015a). Comme dans une majorité des pays de l’OCDE, la fiscalité des carburants routiers est nettement favorable au diesel, ce qui ne se justifie pas d’un point de vue environnemental puisque le gazole a une teneur en carbone plus élevée et émet davantage de polluants locaux (particules fines, dioxyde d’azote) que l’essence (Harding, 2014). La réduction de l’écart de taxation entre le diesel et l’essence de 0.18 EUR/litre en 2014 à 0.12 EUR/litre en 2017 par les récentes lois de finances mérite d’être saluée et pourrait être accélérée dans un contexte de baisse du prix du pétrole.

Des progrès ont été accomplis pour éliminer plusieurs subventions dommageables à l’environnement, comme l’exonération de taxe intérieure sur la consommation de charbon et de gaz naturel des particuliers et sur les biocarburants, et le taux réduit de TVA sur les engrais et produits phytosanitaires. Cependant, de nombreuses autres subventions continuent de nuire à l’environnement et à la biodiversité en favorisant notamment l’usage du diesel (en particulier par le transport routier de marchandises et l’agriculture) aux dépens de la qualité de l’air, ou en encourageant l’étalement urbain sans considération des dommages causés par l’artificialisation des sols (section 5). Les dépenses fiscales liées à la consommation de combustibles fossiles représentaient 20 %5 des recettes de la fiscalité énergétique et 0.3 % du PIB en 2015.

La taxation des véhicules est relativement faible comparée aux autres pays de l’OCDE. Le bonus-malus automobile, qui combine une subvention et une taxe à l’achat, et la prime à la casse, instaurée pour soutenir la demande face à la crise, en se focalisant sur les émissions de CO_2, ont contribué à réduire les émissions moyennes par kilomètre des véhicules neufs immatriculés en France bien en dessous de la moyenne européenne. Cependant, ils ont généré une subvention de plus de 2 milliards EUR en encourageant l’achat de véhicules diesel dont les effets sur la santé sont néfastes (OMS/Europe et OCDE, 2015). La part du diesel dans le parc automobile est passée de 35 % en 2000 à 62 % en 2014, l’un des taux les plus élevés d’Europe.

Le durcissement du barème du bonus-malus et de la taxe annuelle sur les véhicules de sociétés, combiné à l’entrée en vigueur de normes plus strictes sur les émissions, a permis un fléchissement récent des immatriculations diesel au profit de l’essence. Cependant, le parc automobile des sociétés reste équipé majoritairement de véhicules diesel qui demeurent plus avantageux à l’usage : outre une accise plus faible sur ce carburant, les entreprises peuvent déduire l’essentiel de la TVA sur leur consommation de gazole, alors que la TVA sur l’essence n’est pas récupérable. Par ailleurs, les avantages fiscaux accordés aux employés au titre de l’impôt sur le revenu pour l’usage d’un véhicule de fonction ne prennent pas en compte la distance parcourue, les incitant ainsi à conduire plus.

Investir dans l’environnement pour promouvoir la croissance verte

Entre 2000 et 2013, la dépense6 de protection de l’environnement7 est passée de 1.9 à 2.2 % du PIB, un chiffre relativement élevé comparé aux autres pays européens. Cette hausse provient principalement de l’augmentation des dépenses courantes, notamment pour la gestion des déchets, tandis que les investissements ont baissé dans la seconde moitié des années 2000, en particulier dans le traitement des eaux usées (CGDD, 2015c). La gestion des déchets et le traitement des eaux usées restent les principaux postes de dépense.

Alors que la quantité de déchets produits par habitant est relativement stable, la hausse des dépenses s’explique par l’amélioration des modes de gestion (notamment la généralisation de la collecte sélective), mais aussi par une insuffisante maîtrise des coûts de collecte et de traitement. Le principe pollueur-payeur est insuffisamment appliqué dans la gestion des déchets municipaux et le mode de financement du service incite peu à la minimisation (Cour des comptes, 2014a). La majorité de la population est assujettie à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, sans lien direct avec le coût réel du service rendu. Les entreprises qui recourent au service public d’enlèvement contribuent peu dans la pratique à son financement. La réforme de la TGAP appliquée aux installations de traitement des déchets ménagers et assimilés, en 2009, n’a pas produit les résultats escomptés pour détourner les flux de déchets de l’élimination vers la prévention et la valorisation matière.

Les infrastructures d’approvisionnement en eau et d’assainissement sont de bonne qualité mais vieillissantes, et la baisse des consommations pourrait poser un problème de financement pour le renouvellement des réseaux. Après une forte croissance jusqu’en 2007, tirée par la mise en conformité des réseaux d’assainissement et des stations d’épuration aux normes communautaires, les dépenses d’investissement ont diminué jusqu’en 2012. Le système de redevances de l’eau est efficace en termes de recouvrement des coûts de la fourniture des services, mais il ne répond qu’imparfaitement au principe pollueur-payeur et les consommateurs d’eau supportent des externalités liées aux activités agricoles et économiques (CGDD, 2012 ; Levraut et al., 2013). Par exemple, les taux de la redevance pour prélèvement encouragent peu l’économie de la ressource. La redevance pour pollutions diffuses est peu incitative et l’usage des engrais minéraux n’y est pas soumis. Un dispositif expérimental de certificats d’économie de produits phytosanitaires va être mis en place en 2016 pour encourager la baisse de l’utilisation des intrants agricoles.

Le projet de schéma national d’infrastructures de transport de 2011, issu du Grenelle de l’environnement, prévoyait 245 milliards EUR d’investissement sur 25 ans, dont 71 % pour le secteur ferroviaire. Entre 2010 et 2013, les investissements dans le réseau ferré à grande vitesse ont plus que quadruplé et ceux dans les transports collectifs urbains ont augmenté de plus de 50 %. Cependant, les objectifs de report modal ne sont pas en bonne voie, et l’insuffisance des investissements dans le réseau ferré classique pourrait menacer sa pérennité (Commission sur l’avenir des trains d’équilibre du territoire, 2015). La commission « Mobilité 21 » a passé en revue les évaluations socioéconomiques et l’analyse des effets des grands projets d’infrastructures de transport et préconisé la modernisation du réseau avant le développement de nouvelles lignes à grande vitesse. Cependant, les engagements récents sur de nouvelles lignes interrogent sur la prise en compte de l’évaluation socioéconomique dans les processus de décision (Cour des comptes, 2014b). L’abandon de l’écotaxe poids lourds a clairement contredit le principe pollueur-payeur en maintenant une couverture partielle des coûts externes, y compris environnementaux, d’utilisation de l’infrastructure routière.

Développer les marchés et l’emploi de l’économie verte

Depuis 2004, la valeur ajoutée et l’emploi dans les éco-activités8 ont crû plus vite que dans l’ensemble de l’économie. En 2013, ces activités représentaient 1.5 % du PIB et plus de 440 000 emplois (1.7 % de l’emploi total), dont environ la moitié dans la gestion des déchets, des eaux usées et des énergies renouvelables (CGDD, 2015d). La réhabilitation des sols et des eaux, les énergies renouvelables et les déchets sont les secteurs qui ont enregistré la plus forte croissance. Un Plan national de mobilisation pour les emplois et les métiers dans l’économie verte a été élaboré et un observatoire national dédié créé. Au-delà des éco-activités, il étudie les activités « verdissantes »9 dont la dynamique récente est tirée par la hausse de l’emploi dans l’entretien et la réparation des voitures et véhicules utilitaires légers et des infrastructures ferroviaires. Globalement, les éco-activités et les activités « verdissantes » totalisaient 1 million d’emplois en 2013. Des difficultés de recrutement persistent néanmoins pour les métiers qualifiés du bâtiment, ce qui souligne l’importance des programmes de formation et de certification en matière d’économies d’énergie et d’installation de systèmesd’énergie renouvelables.

Promouvoir l’éco-innovation comme nouvelle source de croissance économique

L’éco-innovation s’est vue accorder une priorité croissante dans les politiques environnementales et économiques. Le changement climatique, les énergies et les moteurs du futur, le recyclage, la gestion sobre des ressources font partie des priorités des stratégies de recherche et d’innovation, mais également des filières industrielles vertes, promues comme de nouvelles sources de croissance économique. En 2013, le tableau de bord européen d’éco-innovation classait la France parmi les leaders européens de l’éco-innovation (derrière l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Espagne, mais devant l’Italie et les Pays-Bas) (EIO, 2014). Depuis 2000, les dépenses de recherche et développement (R-D) environnementale ont crû plus vite que les dépenses totales de R-D, et les budgets publics de recherche, développement et démonstration (RD-D) dédiés aux énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique ont augmenté considérablement. Cependant, en 2013, leur part dans les budgets publics de RD-D consacrés à l’énergie (31 %) restait inférieure à celle constatée dans la majorité des pays de l’OCDE, le nucléaire bénéficiant de près de la moitié de ces budgets. La part des technologies liées à l’environnement dans les demandes de brevets (12 %) a doublé depuis 2000 mais dépassait à peine la moyenne de l’OCDE (11 %) sur la période 2010-12.

La France est particulièrement performante dans les domaines de la gestion de l’eau, de l’assainissement, de la gestion des déchets et de l’ingénierie environnementale, pour lesquels elle dispose de grands groupes et d’organismes de recherche publics réputés. De même, dans les technologies de lutte contre le réchauffement climatique, elle a su tirer parti de champions industriels, positionnés sur des secteurs déjà matures (chauffage, hydraulique, isolation, ciment) ou n’ayant pas encore véritablement décollé (véhicules électriques), qui ont su tirer profit de l’effort de recherche publique (Ménière et al., 2013). En revanche, son faible positionnement sur des secteurs émergents, comme les énergies renouvelables, révèle, outre l’insuffisante stabilité des dispositifs de soutien, un besoin accru de coopération entre la recherche publique et le secteur privé, et de suivi plus fréquent de l’évolution des marchés et des avantages comparatifs potentiels des filières françaises (section 4).

De nombreux instruments réglementaires, tarifaires et fiscaux des politiques environnementales ont stimulé l’éco-innovation (par exemple le bonus-malus et les règlementations européennes sur les émissions des véhicules, ou encore les tarifs d’achat pour l’électricité de sources renouvelables). Du côté de la demande, l’importance de la commande publique dans l’économie française offre une opportunité de développer les marchés publics verts : moins de 7 % des marchés publics comportaient une clause environnementale en 2013. Dans le cadre de la politique d’innovation, les aides fiscales et les subventions à la R-D, comme le programme d’investissements d’avenir, ont permis à certaines filières vertes françaises de maintenir et de développer leur avantage concurrentiel. Cependant, les grandes entreprises restent les principales bénéficiaires de ces soutiens et l’évaluation des impacts environnementaux, économiques et sociaux des projets financés reste à réaliser. Le système d’aides à l’innovation est extrêmement complexe et induit des dépenses fiscales croissantes. Parmi les pays de l’OCDE, la France a le taux d’aide fiscale à la R-D le plus élevé en part du PIB.

Environnement, échanges et développement

Les apports nets d’aide publique au développement (APD) de la France ont baissé sensiblement depuis 2010. Ils devraient atteindre 0.4 % du revenu national brut (RNB) en 2015 et se stabiliser à ce niveau sur la période 2016-17. La France n’a pas atteint son objectif, en tant que membre de l’UE, de consacrer 0.5 % du RNB à l’APD en 2010, et n’atteindra pas non plus l’objectif de 0.7 % en 2015.

L’environnement, la lutte contre le changement climatique et la protection de la biodiversité ont pris une importance grandissante dans la politique française de coopération au développement, et des montants croissants d’APD y sont consacrés. En moyenne, sur 2013-14, la France était le quatrième bailleur du Comité d’aide au développement (CAD) de l’APD bilatérale en faveur de l’environnement. En part de l’APD totale évaluée, cela la situait au-dessus de la moyenne du CAD (40 % contre 26 %) ; cependant, la part allouée sous forme de prêts concessionnels était presque deux fois plus élevée que la moyenne du CAD. L’APD en faveur de l’environnement est de plus en plus destinée aux projets comportant des objectifs environnementaux en dehors du secteur de l’environnement (transport, énergie). Les fonds affectés à l’atténuation du changement climatique sont quatre fois plus élevés que pour l’adaptation, un déséquilibre important comparé aux autres donateurs du CAD.

La France est l’un des leaders en matière d’outils de financement innovants pour l’environnement. Elle a établi le Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM) qui concourt, par les projets qu’il soutient, au développement de tels outils. Elle affecte en outre une part des recettes de la taxe sur les transactions financières au financement de l’environnement et de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement, et l’Agence française de développement (AFD) lève des fonds sur les marchés financiers pour le financement de projets d’atténuation et d’adaptation en émettant des « obligations climat ». Par ailleurs, l’AFD dispose de nombreux outils pour intégrer les enjeux environnementaux dans la coopération au développement et éviter le financement des activités dommageables à l’environnement.

La France promeut les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales et adhère à la Recommandation de l’OCDE sur des approches communes pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et le devoir de diligence environnementale et sociale de 2012. Elle est par ailleurs le premier pays à instaurer une obligation pour les investisseurs institutionnels de mesurer et rendre publiques les émissions de GES associées à leurs actifs ainsi que leur contribution au financement de la transition énergétique, ce qui devrait favoriser les investissements socialement responsables et pourrait servir d’exemple à d’autres pays. En 2015, la France a annoncé qu’elle supprimait les crédits à l’exportation pour la construction de centrales à charbon non dotées d’un dispositif opérationnel de capture et de stockage du CO₂. En tant qu’État membre de l’UE, le pays participe également aux efforts actuels visant à négocier un accord plurilatéral de libéralisation des échanges de biens environnementaux.

Cadre stratégique et institutionnel

Ces dix dernières années, l’environnement a pris une importance grandissante dans la politique énergétique de la France, en ligne avec ses engagements énergie-climat internationaux et européens. La lutte contre le réchauffement climatique a été déclarée priorité nationale en 2001 et a été inscrite, avec la préservation de la santé humaine et de l’environnement, dans les objectifs de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE) dès 2005. Des objectifs ambitieux ont été adoptés pour le déploiement des énergies renouvelables, l’amélioration de l’efficacité énergétique et la réduction des émissions de GES, avec notamment le « facteur 4 » qui vise à diviser par quatre les émissions entre 1990 et 2050. Un débat national a servi l’élaboration puis l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (loi de transition énergétique) en août 2015, qui vise à préparer une économie moins dépendante des énergies fossiles et à instaurer un nouveau modèle énergétique plus durable face aux enjeux d’approvisionnement en énergie, à l’évolution des prix, à l’épuisement des ressources, ainsi qu’aux impératifs de la protection de l’environnement et en particulier du changement climatique. La loi confirme les objectifs correspondants aux engagements communautaireset internationaux de la France et y ajoute un objectif de diversification de la production électrique avec une réduction à 50 % de la part du nucléaire à l’horizon 2025.

L’intégration sectorielle a été facilitée par l’élargissement des compétences du ministère de l’Environnement à la politique de l’énergie. De multiples stratégies ont été instaurées au niveau national (Plan climat ; Plan national d’action en matière d’efficacité énergétique ; Plan national d’action en faveur des énergies renouvelables, etc.) et territorial (schémas régionaux climat, air, énergie ; plans climat, air, énergie territoriaux) fixant de nombreux objectifs dans tous les secteurs de l’économie. Ces documents cadres s’accompagnent d’un arsenal d’instruments économiques, financiers et règlementaires qui ont permis à la France de progresser en matière de réduction de ses émissions de GES, de consommation d’énergie et de pollution de l’air (graphiques 1et 3).

Graphique 3. Une économie plus sobre en énergie et en carbone

 https://doi.org/10.1787/888933387456

Cependant, ces progrès ne sont pas à la hauteur des objectifs fixés. L’inflation législative dans les domaines de l’énergie et du climat, les multiples objectifs, souvent trop ambitieux et se superposant à des horizons temporels variés, ont compliqué la gouvernance et nui à l’évaluation et au suivi des progrès. La complexité administrative, l’instabilité juridique, l’empilement des instruments et le chevauchement des compétences aux différents niveaux territoriaux ont également freiné la mise en œuvre et réduit l’efficacité des politiques, ralentissant par exemple le rythme d’installation des énergies renouvelables. La loi de transition énergétique vise à améliorer le pilotage de la politique énergétique en créant un cadre intégré de programmation pluriannuelle des investissements couvrant toutes les sources d’énergies et en définissant une Stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui fixe des plafonds d’émission de GES indicatifs par secteur et par périodes quinquennales pour atteindre le « facteur 4 ».

Développer les énergies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables conditionne la capacité de l’économie française à rester sobre en carbone, tout en réduisant la part du nucléaire dans la production électrique. Pourtant, leur rythme de déploiement est insuffisant jusqu’à présent pour atteindre l’objectif de 23 % dans la consommation d’énergie finale brute à l’horizon 2020 (Medde, 2009). Pour y parvenir, les efforts accomplis depuis 2005 devront être quasiment triplés pour l’électricité renouvelable et presque quadruplés pour la chaleur renouvelable entre 2014 et 2020. Si les objectifs de déploiement intermédiaires pour le photovoltaïque, fixés dans le Plan d’action national en faveur des énergies renouvelables, sont largement dépassés, le développement de l’éolien terrestre et celui de la biomasse solide (pour la production de chaleur et d’électricité) demeurent en deçà des attentes. L’éolien off-shore n’a pas encore démarré (SOES, 2014).

Comme dans d’autres pays de l’OCDE, l’instabilité des mesures de soutien, combinée à la complexité administrative entourant les demandes d’autorisation, a freiné le développement des énergies renouvelables. En particulier, les tarifs d’obligation d’achat pour soutenir la filière photovoltaïque ont été mal calibrés au départ, entraînant des effets d’aubaine, et ils ont par la suite été modifiés à plusieurs reprises, parfois rétroactivement, ce qui a conduit à une chute des investissements et à la faillite de plusieurs entreprises. La loi de transition énergétique prévoit le remplacement progressif des obligations d’achat par un complément de rémunération à la vente sur le marché pour les installations des filières matures dépassant une certaine taille. Cela devrait favoriser l’intégration des énergies renouvelables au marché de l’électricité tout en limitant les effets d’aubaine, à condition que le système soit suffisamment lisible pour les investisseurs. La complexité de la règlementation a également ralenti la mise en œuvre des projets : en 2013, le délai entre le dépôt d’un projet de construction d’éolienne terrestre et sa mise en œuvre était trois fois plus élevé en France qu’en Allemagne (Cour des comptes, 2013a). Les mesures de simplification engagées récemment, notamment la procédure d’autorisation unique dans les régions à fort potentiel éolien,sont bienvenues et devraient être poursuivies. Depuis 2009, le Fonds chaleur a permis une accélération de la production de chaleur renouvelable. Cependant, les budgets qui lui ont été alloués (1.2 milliard EUR entre 2009 et 2014) sont restés inférieurs aux intentions initiales. Un doublement de sa dotation est prévu d’ici 2017.

Le soutien aux énergies renouvelables est essentiellement financé par la contribution au service public de l’électricité (CSPE), payée par les consommateurs d’électricité. Elle a augmenté de façon spectaculaire en raison du développement de ces filières, du poids croissant des surcoûts liés aux tarifs d’achat trop favorables accordés aux premiers contrats photovoltaïques et de la baisse des prix du marché de l’électricité (référence de calcul pour les surcoûts compensés). La CSPE a fait l’objet de critiques répétées (Cour des comptes, 2013a), en particulier car elle fait porter le coût du développement des renouvelables sur la seule consommation d’électricité, pourtant peu carbonée. Elle a été réformée fin 2015 pour accroître son contrôle par le Parlement et rééquilibrer la fiscalité entre les énergies : les charges de rachat seront désormais également financées par une part des recettes issues de la hausse de la composante carbone des taxes intérieures sur les consommations d’énergies fossiles.

L’intégration croissante des énergies renouvelables soulève de nombreuses questions. Tout d’abord, la flexibilité du système électrique doit être accrue, ce qui peut être réalisé par le développement des réseaux nationaux et de l’interconnexion au réseau européen, mais également par une meilleure gestion de la demande grâce aux réseaux intelligents et à la planification territoriale (Iddri, 2015). Le réseau français est flexible grâce à l’hydraulique, qui peut fournir une capacité de stockage, et au nucléaire, qui fournit une électricité de base. L’engagement de réduire la part du nucléaire dans la production électrique à 50 % à l’horizon 2025 et de limiter ses capacités impose de clarifier les orientations sur les fermetures et les prolongations de la durée d’exploitation des réacteurs afin de lisser l’effort d’investissement lié à l’atteinte de la limite de 40 ans par une large partie du parc (Medde, 2015). La programmation pluriannuelle de l’énergie, qui va définir les orientations de l’action publique sur la maîtrise de la demande, l’optimisation des infrastructures et les interactions entre vecteurs énergétiques, devrait améliorer la visibilité des investisseurs. Le parc de production énergétique devrait également être optimisé en termes économiques, ce qui requiert de mieux maîtriser les coûts de production des différentes filièreset d’adapter les dispositifs de soutien aux renouvelables, dans un contexte de baisse des prix de gros de l’électricité peu propice aux investissements.

Améliorer l’efficacité énergétique

La réduction de la consommation énergétique est, de longue date, l’un des piliers des politiques énergétiques françaises. Cependant, la baisse de la consommation finale d’énergie n’a pas été à la hauteur des ambitions (Medde, 2015). Bien que des progrès aient été réalisés dans tous les secteurs, de nouveaux efforts vont être nécessaires pour atteindre l’objectif ambitieux de la loi de transition énergétique de réduire de moitié la consommation énergétique finale entre 2012 et 2050 (AEE, 2014).

Le secteur résidentiel-tertiaire, qui consomme plus de 40 % de l’énergie finale, constitue un enjeu majeur des politiques. Les certificats d’économies d’énergie (CEE), les règlementations thermiques et les incitations financières (crédit d’impôt développement durable et prêts bonifiés) sont les principaux instruments mis en place pour améliorer la performance énergétique de ce secteur. Le dispositif des CEE, qui oblige les fournisseurs d’énergie à réaliser des économies d’énergie, a été rendu plus exigeant au fil du temps. En réponse aux recommandations de la Cour des comptes (2013b) et aux nouvelles dispositions européennes, il a été évalué, simplifié et rendu plus transparent pour sa troisième période de mise en œuvre (2015-17). Il est aujourd’hui utilisé comme modèle dans d’autres secteurs. La règlementation thermique des bâtiments neufs est un exemple de bonne pratique car elle repose sur des obligations de résultats plutôt que de moyens, contrairement à la règlementation thermique des bâtiments existants qu’il faudrait améliorer.

En dépit de progrès, atteindre l’objectif de 500 000 rénovations par an à horizon 2017 est une gageure : en 2013, le nombre de chantiers d’amélioration énergétique n’était que de 265 000 (OPEN, 2015). Les barrières à lever sont nombreuses. Les modalités d’application des incitations financières, leur périmètre et les conditions d’éligibilité ont été révisés à plusieurs reprises ces dernières années, et leur articulation, pas toujours évidente, a rendu leur accès difficile pour les particuliers. Elles ont également entraîné des effets d’aubaine importants et ont encouragé les rénovations « élément par élément », moins performantes que les rénovations complètes. Ce problème a été exacerbé par un manque de professionnalisation dans la filière, qui a conduit à d’importantes disparités en matière de qualité des diagnostics et des prestations fournies. L’éco-conditionnalité de l’aide, instaurée en 2014, devrait permettre d’y remédier. Il existe également des problèmes de financement : le crédit d’impôt pèse lourdement sur les dépenses publiques (Cour des comptes, 2011 ; Minefi, 2015) ; les banques locales ne disposent pas de la compétence technique nécessaire pour traiter les dossiers de demande d’éco-prêts (Hilke etRyan, 2012) ; la responsabilité technique d’éligibilité a récemment été confiée aux entreprises de travaux ; et le contrat de performance énergétique (CPE), mécanisme de tiers financement, est demeuré en deçà des attentes en raison de sa grande complexité pour les collectivités territoriales, d’un coût de transaction de montage élevé pour les particuliers et de l’impossibilité de cumuler ce dispositif avec les autres aides disponibles (Minefi-Medde, 2013).

L’amélioration thermique des logements est aussi une mesure de lutte contre la précarité énergétique, qui concernerait près de 20 % de la population en 2015 (ONPE, 2015). Entre 2010 et 2015, le programme « Habiter mieux » a financé les travaux d’efficacité énergétique de 140 700 ménages en précarité, à comparer aux 300 000 logements visés pour 2017 (Anah, 2015). Des difficultés persistent pour identifier et informer les ayants droit en situation d’isolement et pour financer le reste à charge des ménages les plus modestes (Chancel et al., 2015). La mise en œuvre d’un éco-prêt « Habiter mieux » en 2016 vise à faciliter ce financement.

La France a également expérimenté plusieurs dispositifs d’aide au paiement des factures pour combattre la précarité énergétique, qui n’ont pas encore démontré leur efficacité. Les tarifs sociaux actuellement en place ont été critiqués en raison de leur soutien insuffisant, de leur iniquité selon le type de chauffage utilisé, de leur incapacité à cibler les ménages en précarité et du coût prohibitif de leur mise en œuvre (Ademe, 2013). Le remplacement des tarifs sociaux par un « chèque énergie » à partir de 2016, attribué sous condition de ressources, devrait permettre de mieux cibler les ménages et devrait être plus simple à gérer. Cependant, dans la mesure où il est réservé au paiement de la facture de chauffage (ou aux achats d’amélioration de l’efficacité énergétique du logement), il pourrait réduire l’incitation à moins consommer d’énergie. Une nouvelle obligation des CEE dédiée à la lutte contre la précarité énergétique a par ailleurs été mise en place en 2016.

État, tendances et pressions sur la biodiversité

La France, par sa position géographique en Europe et en outre-mer, possède un vaste patrimoine naturel, d’une très grande richesse, qui en fait l’un des 18 pays mégadivers du monde (Mittermeier et al., 2008)10. Elle figure également parmi les dix pays abritant le plus grand nombre d’espèces menacées au monde, ce qui lui confère une forte responsabilité en matière de biodiversité.

Malgré les nombreuses actions mises en œuvre ces dix dernières années, la France, comme les autres pays, n’a pas atteint l’objectif assigné par la Convention sur la diversité biologique (CDB) de réduire la perte de biodiversité d’ici 2010. En métropole, trois quarts des habitats d’intérêt communautaire (visés à l’annexe 1 de la Directive habitats-faune-flore 92/43/CE) sont en état défavorable, sans amélioration notable depuis 2007. Les prairies, les zones humides et les milieux littoraux sont les habitats les plus touchés, ainsi que les espèces qui leur sont associées. Bien que les taux d’espèces menacées soient plutôt inférieurs à ceux de la plupart des pays de l’OCDE, ils restent élevés : en métropole, une espèce sur cinq est menacée. La situation est encore plus inquiétante en outre-mer : à La Réunion et en Guadeloupe, plus de 30 % des oiseaux sont menacés ou ont déjà disparu. Un tiers des plantes vasculaires indigènes de La Réunion sont menacées. L’homogénéisation des milieux associée à l’intensification et la spécialisation de l’agriculture, la fragmentation des habitats et l’artificialisation des sols sont les principales menaces pour la biodiversité. À ces pressions s’ajoutent celle des espèces exotiques envahissantes, la surexploitation des stocks halieutiques et le changement climatique, particulièrement critiques en outre-mer.

Cadre stratégique et institutionnel

En réponse aux engagements internationaux de la CDB, la France a adopté une première Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) en 2004, pour une période allant jusqu’en 2010. Son bilan a pointé le manque d’implication des acteurs et une absence de transversalité. La dynamique du Grenelle de l’environnement a permis de pallier cette faiblesse, et de nombreux acteurs ont participé à l’élaboration de la deuxième SNB (2011-20). Cette ouverture a facilité une plus large appropriation des enjeux, et la politique de la biodiversité concerne désormais de nombreux secteurs économiques sur l’ensemble du territoire. Cependant, l’implication des collectivités locales reste à renforcer, surtout celles d’outre-mer (Juffé et al., 2012), et la SNB 2011-20 a mis l’accent sur la mobilisation des associations et des entreprises plutôt que sur celle des citoyens. Face à ce constat, le Conseil général de l’environnement et du développement durable a recommandé de mobiliser les régions et les têtes de réseaux associatifs et professionnels (CGEDD, 2015). Finalement, les objectifs de la SNB 2011-20 ne sont pas chiffrés, ils manquent d’échéances précises, et la SNB ne comprend pas de stratégie de mobilisation de ressources. Il est donc difficile de mesurer son niveau d’ambition, d’évaluer sa mise en œuvre et son efficacité.

Si le droit européen est le principal moteur de la législation en matière de biodiversité en France, le Grenelle de l’environnement a également donné lieu à des avancées législatives importantes. La loi Grenelle II a notamment instauré la réforme des études d’impact, la définition des trames vertes et bleues, des schémas régionaux de cohérence écologique et d’une stratégie nationale de gestion intégrée de la mer et du littoral. Avec le projet de loi sur la reconquête de la biodiversité, la France est par ailleurs en train de renouveler son cadre juridique, une démarche qui n’avait pas été entreprise depuis 1976. À l’international, la France a renforcé son rôle de leader en matière de biodiversité : l’APD dédiée à la biodiversité a presque triplé depuis 2007-08 ; la France a également joué un rôle moteur dans l’établissement de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) et elle est devenue l’un des dix partenaires cadres de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

La politique française en matière de biodiversité, et en particulier la SNB 2011-20, repose sur l’engagement volontaire des parties prenantes et le recours aux « expérimentations ». Si cette approche permet de susciter l’adhésion des acteurs, la capacité d’action réglementaire est souvent occultée dans les documents stratégiques, qui n’offrent pas une lisibilité d’ensemble de l’action publique et notamment du rôle d’autres ministères que celui de l’Environnement. Cette approche représente également un recul de l’État dans sa capacité à imposer des contraintes sur les acteurs économiques et les élus locaux, dont la décentralisation a renforcé le rôle en matière d’environnement. Ceci conduit à une application hétérogène des orientations données au niveau national, dépendante de la volonté des élus locaux et parfois au détriment de la biodiversité.

La France est caractérisée par une décentralisation partielle des compétences en matière de biodiversité : les territoires prennent l’initiative en faisant généralement intervenir plusieurs niveaux administratifs coordonnés dans des structures ad hoc, sous le contrôle de l’État qui intervient aussi par le biais de diverses structures spécialisées, comme par exemple l’Agence des aires marines protégées et l’Office national de la chasse et de la faune sauvage. Le rôle dévolu aux régions s’accroît et elles piloteront en particulier les financements agro-environnementaux et la mise en œuvre des programmes de développement durable. Mais la décentralisation et l’accumulation de structures intervenant dans le domaine de la biodiversité, avec d’importants recouvrements de compétences et sans interaction organisée, diluent les responsabilités et diminuent la visibilité de l’action publique en faveur de la biodiversité. En outre, le rôle de médiation et de coordination incombe finalement à l’État, alors qu’il s’est dessaisi d’une partie des moyens juridiques et financiers lui permettant de respecter ses engagements. Dans ce contexte, la création d’une Agence française pour la biodiversité, l’une des mesures phares du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, devrait rationnaliser la gouvernance, à condition qu’elle regroupe effectivement les différentes structures en charge de la biodiversité et n’ajoutepas de complexité supplémentaire.

Systèmes d’information

La France dispose de plusieurs systèmes d’information sur la biodiversité, valorisés par un observatoire national de la biodiversité qui compile différents indicateurs sur la biodiversité et ses liens avec la société française, qui assure le suivi de la mise en œuvre de la SNB et participe au rapportage de la France à la CDB. Le système d’information sur la nature et les paysages, qui intègre les nombreuses observations de naturalistes amateurs, a permis d’améliorer la connaissance du statut et de la distribution des espèces et des habitats naturels. En outre, le projet de loi relatif à la biodiversité prévoit d’accélérer l’ouverture des données publiques (open data) dans le domaine de la biodiversité. Certains milieux restent malgré tout mal connus, notamment en outre-mer (où de nouvelles espèces sont régulièrement découvertes) et les connaissances sur la biodiversité marine et les pressions qu’elle subit sont insuffisantes. L’évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques et les études sur la valeur des aires protégées pour les territoires ont permis de montrer que les bénéfices tirés de la protection des espaces naturels (Natura 2000, parcs nationaux de Port-Cros et de Guadeloupe) excédaient les coûts de leur gestion (PNF, 2015). Cependant, les méthodes de valorisation des services issus de la biodiversité ne font pas encore suffisamment consensus pour être utilisées dans le calcul socioéconomiqueet elles sont peu utilisées pour concevoir des mécanismes innovants de financement.

Protection des espaces naturels et remarquables

La France a déjà atteint les objectifs, définis dans le cadre de la CDB, de protéger d’ici 2020 au moins 17 % de sa superficie terrestre et au moins 10 % des eaux sous sa juridiction. Avec la création du parc naturel marin de la mer de Corail, couvrant l’ensemble de l’espace maritime de la Nouvelle-Calédonie, 16.5 % des eaux françaises sont classées en aires marines protégées, ce qui représente un pas important vers l’objectif national de 20 % des eaux sous protection d’ici 2020 (graphique 4). L’approche partenariale et décentralisée promue par la SNB a permis de dépasser les conflits d’intérêt qui avaient initialement mis en échec la création du réseau Natura 2000 et, grâce à la concertation des acteurs et à l’obligation de créer un plan de gestion pour chaque site, le réseau est aujourd’hui stabilisé. Cependant, avec seulement 1.4 % du territoire terrestre métropolitain sous protection règlementaire en 2015, la France est encore loin de son objectif de 2 % pour 2020. En 2015, à peine 0.7 % du territoire métropolitain est couvert par des zones protégées de catégories I et II de la classification UICN (niveaux de protection les plus stricts), contre 3 % en moyenne dans l’OCDE. En outre, le réseau métropolitain d’aires protégées n’est satisfaisant que pour un quart desespèces ciblées par la Stratégie de création des aires protégées terrestres (Coste et al., 2010). Il devrait être étendu en priorité aux espèces des milieux ouverts, comme les landes, pelouses et prairies. La politique nationale de trame verte et bleue fournit un cadre important pour assurer les continuités écologiques entre réservoirs de biodiversité.

La France a renforcé la protection de certaines espèces de faune et de flore, en développant notamment des plans nationaux d’actions (PNA) pour la conservation et la restauration des espèces menacées. Grâce à des objectifs clairs, des actions ciblées, des échéances concrètes et des indicateurs de résultats, ils ont permis de réels progrès, comme par exemple l’accroissement des effectifs de vautours. L’efficacité d’autres instruments pourrait être améliorée en adoptant ce cadre. Pourtant, la majorité des espèces menacées ne bénéficie pas d’un PNA. Dans un contexte de ressources limitées, des espèces partageant des habitats et exigences écologiques proches pourraient être regroupées sous des PNA transversaux (Challéat et Lavarde, 2014). En 2007, la procédure de dérogation à la protection des espèces d’intérêt communautaire a été mise en conformité avec les exigences européennes, ce qui a permis de renforcer la protection des habitats des espèces. Des résultats sont déjà visibles pour certaines espèces comme les vautours, la loutre ou le loup (dont l’aire géographique de présence nécessite de trouver des solutions de cohabitation avec les activités agro-sylvo-pastorales). Cependant, les efforts doivent être poursuivis pour d’autres espèces protégées comme l’ours, certains oiseaux migrateurs et la faune associée aux milieux agricoles.

Graphique 4. La superficie des aires protégées augmente

 https://doi.org/10.1787/888933387462

Financement de la biodiversité

La dépense de protection de la biodiversité et des paysages a crû de près de 50 % depuis 2000, principalement en raison d’une hausse des dépenses engagées par les agences de l’eau et les collectivités locales pour l’entretien et la restauration des milieux aquatiques dans le cadre de la mise en œuvre de la Directive-cadre sur l’eau (CGDD, 2015c). Les acteurs publics financent les trois quarts de la dépense de protection de la biodiversité, contre la moitié en 2000. Outre les dotations ministérielles aux agences et établissements publics, la protection de la biodiversité est financée par des ressources affectées, comme : les redevances perçues par les agences de l’eau ; une part de la taxe d’aménagement pour l’établissement et la gestion des aires protégés par les départements ; ou le droit annuel de francisation des navires, qui permet au Conservatoire du littoral d’acquérir des terrains et d’en assurer la gestion. Malgré des dépenses accrues, les moyens complémentaires à engager par les opérateurs publics à l’horizon 2020 pour la protection des milieux terrestres et marins ont été estimés à près de 400 millions EUR par an, ce qui représenterait une progression d’environ 30 % de la dépense publique en faveur de la biodiversité (Michel et Chevassus-au-Louis, 2013).

La France dispose d’une importante marge de manœuvre pour réduire les aides dommageables à la biodiversité (qui favorisent notamment la destruction des habitats naturels, la surexploitation des ressources naturelles et la pollution) et réorienter les soutiens vers la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité, plutôt que d’accroître la dépense publique (CAS, 2012). Plusieurs études ont inventorié les opportunités de réforme de la fiscalité, notamment la modulation du taux de la taxe d’aménagement pour favoriser les activités peu consommatrices d’espace et la suppression des exonérations appliquées aux équipements publics qui encouragent l’artificialisation des sols (CFE, 2013). Les dispositions existantes bénéfiques à la biodiversité ne sont pas assez employées. Par exemple, le versement pour sous-densité, qui serait efficace contre l’étalement urbain, n’avait été instauré que dans 34 communes en 2013. En outre, les redevances pour utilisation du domaine public maritime ne reflètent pas suffisamment les coûts environnementaux liés aux impacts sur la biodiversité marine (Miquel, 2014).

Intégration de la biodiversité dans le secteur agricole et l’aménagement du territoire

La Politique agricole commune (PAC) a été progressivement verdie ces dix dernières années, grâce à l’éco-conditionnalité des aides sous le premier pilier, et aux mesures agro-environnementales (MAE) sous le deuxième. Plusieurs initiatives ont été mises en œuvre, parmi lesquelles le Plan « Écophyto » qui vise à réduire l’usage des pesticides, le Plan « Ambition bio 2017 » pour le développement de l’agriculture biologique et le Plan « Énergie, méthanisation, autonomie azote » pour valoriser les effluents organiques. Cependant, ces mesures n’ont pas produit les effets escomptés : les MAE ont été critiquées pour leur inefficacité économique, l’utilisation des produits phytosanitaires est en hausse et l’agriculture biologique reste encore très minoritaire (4 % de la surface agricole utile en 2014) (Agence Bio, 2015). Des barrières demeurent concernant l’accès aux dispositifs de soutien et à l’information, l’articulation entre les nombreuses initiatives n’est pas toujours claire, et il existe encore une réticence parmi les acteurs du secteur à adhérer à un modèle qui diffère sensiblement du modèle conventionnel dominant (Quelin, 2010 ; Potier, 2014). Le projet agro-écologique, mis en œuvre depuis 2014, vise à concilier la performance économique et la performance environnementale de l’agriculture en s’appuyant sur les plans précités.Couplé à la récente réforme de la PAC, il devrait permettre d’améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux dans la politique agricole.

L’intégration de la biodiversité dans l’aménagement du territoire est un défi, comme le souligne l’absence des représentants de l’urbanisme dans l’élaboration de la première SNB. Le rapprochement des services en charge de la biodiversité et de l’aménagement au sein d’un ministère unique depuis 2007 est un progrès, ainsi que l’élaboration des trames vertes et bleues, qui sont parvenues à sensibiliser les élus au sujet de l’interaction entre l’aménagement et la biodiversité. Néanmoins, la prise en compte de la biodiversité par les acteurs de l’aménagement doit encore être améliorée. Ceci pourrait passer par la déclinaison progressive de trames vertes et bleues régionales à des échelles pertinentes afin de guider les décisions d’aménagement, par l’intégration de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC) dans les plans d’aménagement du territoire et d’urbanisme, et par la mise en œuvre effective des atlas communaux de biodiversité. Par ailleurs, une vigilance accrue des services de l’État en matière d’évaluation environnementale des plans, programmes et projets d’aménagement serait nécessaire pour une application vertueuse de la séquence ERC.

Le renforcement du volet « compensation » de la séquence ERC est l’une des principales avancées de la France en matière de biodiversité. Pourtant, il manque encore un dispositif de suivi et d’évaluation de sa performance (qui devra reposer sur un registre public des impacts résiduels et des compensations), ainsi qu’un mécanisme de retour d’expérience sur l’efficacité des actions de conservation et de restauration écologique financées par les aménageurs. En outre, les capacités de contrôle des résultats écologiques ont besoin d’être renforcées. La France a également commencé à expérimenter les réserves d’actifs naturels. Ce mécanisme a fait ses preuves dans d’autres pays et son utilisation en France pourrait être étendue, notamment pour mieux compenser les impacts récurrents sur les zones humides et les prairies.