copy the linklink copied!5. La contribution des marchés à la réalisation des objectifs des politiques publiques en Algérie

En Algérie, l’utilisation des marchés publics comme levier stratégique pour atteindre des objectifs de politiques publiques est relativement limitée malgré quelques dispositions prévues dans le cadre réglementaire. Ce chapitre propose un état des lieux du cadre réglementaire et évalue sa cohérence avec les politiques nationales et les pratiques des entités publiques. Il fournit des recommandations pour une meilleure prise en compte des politiques publiques dans les marchés publics, notamment à travers le développement et l’implémentation d’une stratégie dans ce domaine.

    

De nombreux gouvernements utilisent de plus en plus les marchés publics comme un outil stratégique pour contribuer à la réalisation d’objectifs de politiques publiques (OPP) nationales. En effet, l’objectif principal de la passation du marché est la fourniture des biens et services nécessaires à l’exécution de la mission des pouvoirs publics en temps opportun, au moindre coût et avec efficience. Les objectifs complémentaires quant à eux regroupent divers objectifs tels que le développement durable, la préservation de l’environnement, développement de petites et moyennes entreprises (PME), l’innovation, l’instauration de normes de conduite responsable des entreprises, ou encore des objectifs plus vastes en matière de politique industrielle. En achetant judicieusement ou de manière responsable et durable, les entités publiques peuvent contribuer à la croissance économique et à la création d'emplois, mais aussi améliorer le bien-être social tout en optimisant les ressources disponibles (Commission Européenne, 2011[1]).

Le concept du meilleur rapport qualité/prix a évolué, intégrant de plus en plus de critères(au-delà des aspects financiers)qui ont un impact positif sur la société, l’économie, l’environnement et le bien-être des citoyens (OCDE, 2018[2]). Cependant, les marchés publics ne peuvent pas être utilisés comme levier pour atteindre simultanément tous les objectifs des politiques publiques. Une méthodologie spécifique doit être mise en place afin de mener cette analyse. Pour ce faire, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) recommande aux pays d’entreprendre une série de mesures :

  1. 1. Évaluer l’intérêt d’un recours aux marchés publics en tant que méthode pour contribuer à la réalisation d’OPP.

  2. 2. Développer une stratégie adaptée pour l’intégration des objectifs politiques secondaires aux systèmes de passation de marchés publics.

  3. 3. Employer une méthodologie d’évaluation d’impact adaptée afin d’évaluer dans quelle mesure la passation de marchés publics permet de contribuer à la réalisation des objectifs secondaires.

Parmi les politiques les plus couramment utilisées dans le cadre des marchés publics :

  1. 1. Les achats publics environnementaux ou verts concernent les produits et services moins dommageables pour l'environnement lorsque l'on tient compte de l'ensemble de leur cycle de vie (OCDE, 2012[3]).

  2. 2. L’aspect social des marchés publics fait référence à l'achat de biens et de services ayant la capacité de générer des résultats sociaux positifs qui dépassent les exigences légales.

  3. 3. Les achats durables représentent les processus par lesquels les entités publiques répondent à leurs besoins en biens, services, travaux et services publics de manière à optimiser le rapport qualité-prix sur l'ensemble du cycle de vie en générant des bienfaits non seulement pour l’entité publique, mais également pour la société et l’économie, tout en réduisant considérablement les impacts négatifs sur l'environnement (UNEP, 2015[4]).

  4. 4. Les achats publics d’innovation quant à eux font référence à l’achat de solutions innovantes déjà disponibles sur le marché (les partenariats publics d’innovation [PPI]) ou à l’incitation des entreprises à créer des solutions pour des besoins qui ne sont pas couverts par le marché (achats publics avant commercialisation [APAC]).

  5. 5. La conduite responsable des entreprises ou responsabilité sociétale des entreprises (RSE)vise à encourager la contribution positive des entreprises au progrès économique, environnemental et social, et à réduire au minimum les risques s que leurs diverses activités peuvent engendrer (OCDE, 2011[5]).

Ce chapitre analyse la prise en compte des OPP dans les marchés publics en Algérie et fournit des recommandations conformes aux meilleures pratiques internationales.

copy the linklink copied!5.1. Développer une stratégie pour la prise en compte des politiques publiques dans les marchés publics

L’utilisation des marchés publiques comme levier stratégique pour atteindre des OPP nécessite de mettre en place une stratégie globale en concertation avec les différentes parties prenantes. Il s’agit en effet d’assurer une cohérence avec les différentes politiques entreprises par le pays conformément aux priorités nationales et aux engagements internationaux. Des approches différentes ont été mises en place par les pays pour la prise en compte des OPP dans les marchés publics : i) la prise en compte des OPP dans le cadre réglementaire régissant les marchés publics ; ii) le développement de stratégies spécifiques aux OPP dans les marchés publics ; et iii) la prise en compte des marchés publics dans les politiques générales relatives aux OPP. Le graphique ‎4.1 décrit les différentes approches adoptées par 41 pays pour la prise en compte des objectifs de développement durable (ODD).

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Graphique ‎5.1. Différentes façons de prendre en compte les ODD dans les marchés publics
Graphique ‎5.1. Différentes façons de prendre en compte les ODD dans les marchés publics

Source : (ONU Environnement, 2017[6]).

5.1.1. Assurer la cohérence et les synergies entre les différentes politiques en lien avec les marchés publics

Afin d’assurer une cohérence et une synergie entre les différentes politiques en lien avec les marchés publics, il est nécessaire que ces derniers soient clairement mentionnés et identifiés comme un domaine d’application dans les différents documents officiels, y compris les stratégies et décrets relatifs aux politiques publiques en question. Divers éléments doivent être pris en compte afin d’assurer des résultats tangibles. Par exemple au Canada, la stratégie fédérale sur le développement durable est dupliquée dans plusieurs domaines, y compris dans celui des marchés publics (encadré ‎4.1).

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Encadré ‎5.1. Stratégie ministérielle de développement durable 2017-20 du ministère des Services publics et Approvisionnement Canada

Le ministère des Services publics et de l’Approvisionnement Canada procède à l'achat de biens et de services pour le compte des ministères et organismes du pays en assurant le meilleur rapport qualité-prix pour les Canadiens.

La Stratégie fédérale de développement durable 2016-19 présente les objectifs et les cibles de développement durable du gouvernement du Canada, comme l'exige la Loi fédérale sur le développement durable. Conformément aux objectifs de la loi - intégrer les facteurs environnementaux, sociaux et économiques à la prise de décisions et faire en sorte que de telles décisions soient plus transparentes et responsables devant le Parlement-, le ministère du Services publics et de l’Approvisionnement soutient l'atteinte des objectifs présentés dans la Stratégie fédérale de développement durable au moyen des activités décrites dans la Stratégie ministérielle de développement durable.

Source : (Gouvernement du Canada, 2018[7]).

En termes de développement des PME, l’Algérie a réussi à assurer une cohérence réglementaire entre ses politiques générales de développement des PME et celles spécifiques aux marchés publics. En effet, la Loi n° 17-02 du 10 janvier 2017 portant loi d’orientation sur le développement de la PME identifie clairement les marchés publics comme un levier pour le développement des PME : « Au titre de la passation des marchés publics, les services concernés de l’État et de ses démembrements veillent à soumettre une proportion de ces marchés à une concurrence inter-PME selon les conditions et modalités définies par la réglementation en vigueur » (République algérienne, 2017[8]).

En ce qui concerne le développement durable, de nombreux pays ont adopté le Programme de développement durable à l'horizon 2030 (Programme 2030) des Nations Unies qui inclut 17 ODD, également nommés Objectifs mondiaux (voir graphique ‎4.2), (PNUD, 2018[9]).

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Graphique ‎5.2. Les objectifs de développement durables
Graphique ‎5.2. Les objectifs de développement durables

Source : (PNUD, 2018[9]).

Chacun de ces objectifs se décline en cibles, dont plusieurs ont un lien direct ou indirect avec les marchés publics. Ainsi, l’objectif 12.7vise à promouvoir des pratiques durables dans le cadre de la passation des marchés publics, conformément aux politiques et priorités nationales, et l’objectif 16.6 vise à mettre en place des institutions efficaces, responsables et transparentes à tous les niveaux en particulier pour une gestion budgétaire efficace. Cependant, malgré l’adhésion de l’Algérie aux ODD, aucune mesure spécifique n’a encore été prise pour assurer l’alignement des politiques de marchés publics avec les ODD.

Concernant les aspects relatifs au développement durable, l’Algérie s’est engagée par la déclaration de Johannesburg à « promouvoir des politiques de passation des marchés publics qui encouragent la mise au point et la diffusion de biens et services écologiquement rationnels » (Nations Unies, 2002[10]). Cependant, la Stratégie nationale environnementale sous tendue par le Plan national d’action pour l’environnement et le développement durable pour la période 2002-11 développée par le ministère de l’Environnement et des Énergies renouvelables (MEER) n’identifie pas les marchés publics comme un levier stratégique pour atteindre des ODD, y compris pour les aspects environnementaux. D’après les discussions qui se sont tenues lors des missions exploratoires de l’OCDE, il en va de même pour la Stratégie Nationale de l’environnement et du développement durable, actuellement en cours de finalisation.

Le gouvernement, le patronat et l’Union générale des travailleurs algériens ont signé en 2014 le Pacte national économique et social de croissance qui vise la préservation des acquis sociaux, l'édification d'une économie nationale émergente, diversifiée et créatrice de richesse et d'emplois durables, promeut la collaboration entre le gouvernement et la société civile, et fixe des objectifs à horizon 2019 en matière de développement durable (République algérienne démocratique et populaire, 2014[11]). Dans ce texte, les parties prenantes reconnaissent la nécessité de favoriser une croissance durable à travers les politiques publiques. Aucune allusion n’est cependant faite aux marchés publics. Par ailleurs, bien que la société civile soit clairement mentionnée dans le pacte comme l’une des parties prenantes, aucune organisation représentant la société civile ne l’a officiellement signé.

En termes d’innovation, l’Algérie est classée 110e au classement du Global Innovation Index (GII, 2018[12]). Suite à un programme de jumelage institutionnel entre l’Algérie et l’Union européenne (UE), le ministère de l’Industrie et des Mines (MIM) élabore actuellement une stratégie d’innovation industrielle (Programme P3A, 2018[13]), mais les informations détaillées sur cette stratégie ne sont pas disponibles. D’après les missions exploratoires de l’OCDE, cette stratégie n’identifie pas directement les marchés publics comme un levier d’innovation.

De plus, bien que le cadre réglementaire régissant les marchés publics consacre plusieurs articles à la promotion de la production nationale et de l’outil national de production, la politique gouvernementale dans le domaine de l'industrie et des mines ne mentionne pas clairement les marchés publics comme un levier pour promouvoir la production nationale.

La responsabilité sociétale des entreprises (RSE) est également un enjeu majeur à intégrer dans le cadre réglementaire des marchés publics pour plusieurs raisons :i) d’après plusieurs études, les entreprises avec une responsabilité sociale élevée obtiennent de meilleurs résultats financiers (Eccles, 2012[14]) ; et ii) l’État doit s’assurer que ses fournisseurs et leurs chaînes logistiques respectent les droits de l’Homme et des travailleurs, proscrivent le travail des enfants et mènent des actions pour prévenir les dommages environnementaux. Consciente du rôle que peut jouer le secteur privé pour avancer dans ce domaine, l’OCDE a développé les « Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales » qui sont des recommandations que les gouvernements adressent à toutes les entreprises pour encourager leur contribution positive au progrès économique, environnemental et social, et réduire au minimum les difficultés que leurs diverses activités peuvent engendrer (OCDE, 2011[5]). En Algérie, la RSE reste une démarche très limitée malgré quelques actions organisées par des associations et instituts tels que le Cercle d’action et de réflexion autour de l’entreprise, l'Institut algérien de gouvernance d’entreprise, Hawkama El Djazaïr, et l’Observatoire de la responsabilité sociétale des entreprises. Elle se développe progressivement mais inégalement selon les secteurs et la taille des entreprises (ORSE, s.d.[15]).

Par ailleurs, d’après une étude du département d’État américain, de nombreuses entreprises algériennes considèrent les programmes sociaux comme relevant de la responsabilité des gouvernements et n’intègrent pas de telles activités dans leurs processus décisionnels. Bien que les entités publiques accueillent favorablement les activités liées à la RSE des entreprises étrangères, le gouvernement ne les prend pas en compte dans les décisions en matière de marchés publics (U.S. Department of State, 2018[16]).

Étant donné les engagements forts du gouvernement algérien, en particulier au niveau international, ce dernier gagnerait à assurer une cohérence entre les OPP et le cadre réglementaire régissant les marchés publics. Par ailleurs, il gagnerait à développer des stratégies identifiant clairement les marchés publics comme un levier stratégique pour la mise en place des différentes politiques publiques : développement durable, développement des PME, innovation, responsabilité sociétale des entreprises.

5.1.2. L’engagement et la participation des différentes parties prenantes à l’atteinte d’objectifs de politiques publiques via les marchés publics

La participation de toutes les parties prenantes à l’élaboration d’une stratégie visant à utiliser les marchés publics comme un levier afin d’atteindre d’autres OPP est fondamentale pour le bon fonctionnement du système de passation des marchés publics (OCDE, 2015[17]). Ceci est important afin : i) d’assurer une cohérence au niveau des politiques nationales ; ii) d’assurer le partage des connaissances et des expertises dans certains domaines que l’entité en charge du système de passation de marchés publics ne maîtrise pas nécessairement ; et iii) d’assurer une mise en place effective de ces politiques et une sensibilisation de toutes les parties prenantes.

En Algérie, plusieurs entités développent et mettent en place les stratégies et politiques en matière de politiques publiques. Le MEER est chargé du développement de la politique de développement durable et des énergies renouvelables. En ce qui concerne les politiques liées à l’innovation, plusieurs entités jouent un rôle fondamental : le ministère de l’Industrie et des Mines, mais aussi l’Agence nationale de soutien à l’emploi des jeunes (Ansej), l’Agence nationale de développement de la PME (Andpme), et l’Institut national algérien de la propriété intellectuelle (Inapi). Au sein de la Direction générale de la compétitivité industrielle du MIM se trouve la Division de l’Innovation qui est chargée notamment de :i) développer les capacités de l’innovation industrielle ; ii) proposer, en relation avec les parties concernées, les politiques et les programmes de développement des capacités d’innovation et suivre leur mise en œuvre ; et iii) contribuer à la mise en place du système national de l’innovation dans le domaine industriel (Ministère de l’Industrie et des Mines, Algérie, s.d.[18]). L’Ansej, placée sous tutelle du ministère de l’Emploi, met en place des politiques publiques pour réguler la création de PME en fonction des secteurs d’activité et dispose d’outils permettant aux PME d’être éclairées sur l’accès aux marchés publics. Par ailleurs, la Caisse de garantie des crédits d’investissement (CGI) soutient la création et le développement des PME en leur fournissant un accès simplifié au crédit et en garantissant aux banques et aux établissements de crédit les risques de défaillance de remboursement de crédits d’investissement. L’Inapi a également pour mission de promouvoir, développer et renforcer la capacité inventive et innovatrice par des mesures d’incitation matérielles et morales.

La participation et l’engagement des entités chargées du développement et de l’implémentation des politiques publiques à l’élaboration du cadre réglementaire régissant les marchés publics est un élément clé pour l’implémentation effective de ces politiques. Inversement, les entités chargées du cadre régissant les marchés publics doivent contribuer à l’élaboration des stratégies et cadre régissant les politiques publiques (voir graphique ‎4.3). En effet, en Algérie lors de l’élaboration du décret portant sur la réglementation des marchés publics et des délégations de services publics (DMP), la participation des différentes parties prenantes a été limitée pour plusieurs raisons, notamment le manque de sensibilisation au rôle fondamental que peuvent jouer les marchés publics pour l’atteinte d’OPP, mais aussi une culture de la coordination qui n’est pas assez ancrée dans les habitudes de travail. Des acteurs comme le MIM ont contribué au décret avec l’insertion de plusieurs dispositions relatives aux PME. D’autres acteurs, tels que le MEER, n’ont pas apporté de contributions majeures au décret, ce qui pourrait expliquer le nombre limité de dispositions en lien avec les aspects développement durable.

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Graphique ‎5.3. Coordination entre les entités chargées du système de passation des marchés publics et celles chargées des politiques publiques
Graphique ‎5.3. Coordination entre les entités chargées du système de passation des marchés publics et celles chargées des politiques publiques

La coordination et le dialogue entre les différentes entités publiques est un facteur clé de réussite de la prise en compte des OPP dans les marchés publics. D’ailleurs, parmi les engagements des pouvoirs publics dans le Pacte national économique et social de la croissance figure la nécessité de « veiller à densifier la coordination et la concertation continues avec les partenaires sociaux et la société civile dans la mise en œuvre stratégique des politiques économiques, notamment en matière de politiques publiques, budgétaires et financières » (République algérienne démocratique et populaire, 2014[11]).

De plus, le développement de stratégies ne peut se faire sans une participation active du secteur privé. En effet des discussions avec les chambres de commerce et les associations professionnelles et patronales sont nécessaires pour le développement et la mise en place effective des politiques publiques. Le secteur privé doit avoir la capacité, ou devrait être préparé à la mise en place, de ces politiques. Des mécanismes de participation doivent donc être mis en place (voir chapitre 1). Les informations collectées lors de la mission exploratoire ont souligné la participation limitée du secteur privé. Ceci est d’autant plus important que toutes les politiques qui visent les marchés publics impactent directement le secteur privé. Le gouvernement Algérien devrait donc assurer l’engagement et la participation des différentes parties prenantes à l’élaboration d’une stratégie visant à utiliser les marchés publics comme un levier stratégique pour l’atteinte d’OPP. Cette coordination est l’une des missions de l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP), dont le rôle est « d’élaborer et de suivre la mise en œuvre de la réglementation des marchés publics et des délégations de service public » mais aussi « d’informer, de diffuser et de vulgariser tous documents et informations relatifs aux marchés publics et aux délégations de service public ». Cependant cette autorité n’a toujours pas été créée. Il est donc nécessaire de la mettre en place dans les plus brefs délais afin de garantir la prise en compte des objectifs des politiques publiques dans les marchés publics.

copy the linklink copied!5.2. Définir un cadre pour la prise en compte des politiques publiques dans les marchés publics

La prise en compte effective des OPP dans les marchés publics rencontre des obstacles, comme par exemple l’idée que les biens et services dits écologiques ou responsables seraient plus coûteux, ou encore le manque de connaissances techniques et d’expertise sur les façons d’intégrer les OPP dans les procédures de marchés publics (OCDE, 2015[19]). Il est donc nécessaire de mettre en place un cadre et une stratégie pour la prise en compte des OPP dans les marchés publics, mais aussi une approche globale(voir encadré ‎4.2).

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Encadré ‎5.2. Dimensions pour la prise en compte des politiques publiques dans les marchés publics

La prise en compte des politiques publics dans les marchés publics nécessite une approche globale incluant les dimensions suivantes :

1. Mettre en place des stratégies et un cadre réglementaire pour la prise en compte des OPP dans les procédures d’achats des entités publiques avec des objectifs clairs à atteindre.

2. Planifier la prise en compte des OPP, notamment analyser les capacités du marché et les solutions techniques disponibles, tout en mesurant les coûts et bénéfices de la prise en compte de ces objectifs.

3. Inclure des standards internationaux et nationaux dans les spécifications techniques, les critères de sélection et de choix, mais également dans les clauses contractuelles relatives à l’exécution des marchés.

4. Professionnaliser les acheteurs publics et renforcer leur capacité, leur compétence et leur expertise dans le domaine des OPP.

5. Sensibiliser les acheteurs publics, les entreprises et la société civile aux bienfaits de l’intégration des OPP dans les marchés publics.

6. Suivre et mesurer la prise en compte des politiques publiques dans les marchés publics et assurer une rétroaction dans les politiques et la réglementation.

7. Lorsque nécessaire, prévoir un budget spécifique pour favoriser la mise en place de certaines politiques publiques telles que l’innovation.

8. Utiliser des systèmes d’achat électroniques et des outils informatiques pour accompagner la mise en place des politiques publiques dans les marchés publics.

9. Mettre en place un système de management des risques.

Source : adapté de (OCDE, 2015[19]) ; (OCDE, 2017[20]).

5.2.1. Définir des objectifs clairs de politiques publiques à atteindre dans les marchés publics

Le soutien à l’implémentation effective des politiques publiques dans les marchés publics peut être facilité par la mise en place d’objectifs quantitatifs ou qualitatifs (OCDE, 2017[20]). Ces objectifs donnent une indication claire de l’engagement d’un gouvernement pour une politique publique donnée, c’est pourquoi de nombreux pays les ont mis en place. Ces objectifs varient très largement d’un pays à l’autre et peuvent être développés au niveau national, régional et local. De plus, certains pays ont développé des objectifs concrets mesurables, alors que dans d’autres pays les objectifs ont plutôt une fonction de signalisation incarnant une ambition. Le développement d’objectifs clairs est un élément clé pour mesurer la contribution des achats publics à la mise en œuvre des politiques publiques d’un point de vue qualitatif et quantitatif (Commission Européenne, 2011[1]). Par exemple, le gouvernement wallon (Belgique) a adopté le Plan d’actions achats publics responsables 2017-19 qui a pour objectif que, d’ici 2020, les marchés publics passés en Wallonie soient 100 % responsables face aux défis sociétaux (Service Public de Wallonie, 2017[21]). L’encadré ‎4.3 présente le plan d’action pour les achats durables en France qui prévoit des objectifs à atteindre en termes de développement durable.

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Encadré ‎5.3. Le plan national d’action pour les achats publics durables à horizon 2020 en France

Le plan national d’action pour les achats publics durables est une feuille de route permettant de s’attaquer de façon pragmatique, et sur la durée, aux obstacles qui ralentissent la montée en puissance de l’achat public durable : convaincre les décideurs, accompagner les acheteurs, dialoguer avec les autres acteurs essentiels que sont les entreprises et leurs organisations représentatives, montrer, démontrer, valoriser, évaluer, etc.

Les objectifs stratégiques fixés par le document le sont à l’horizon 2020 :

  • 30 % des marchés publics doivent avoir une disposition environnementale.

  • 25 % des marchés publics doivent avoir une disposition sociale.

  • 100 % des marchés font l’objet d’une analyse approfondie, visant à définir si les objectifs du développement durable peuvent être pris en compte dans le marché.

  • 60 % des organisations publiques sont signataires de la charte pour l’achat public durable.

  • 80 % des organisations réalisant des achats de papier, d’appareils d’impression, de fournitures, de mobilier, de vêtements, de matériel de bureautique prennent en compte la fin de vie de ces produits.

Source : (Ministère de la Transition écologique et solidaire, France, 2018[22]).

L’utilisation des marchés publics pour atteindre des objectifs d’innovation est également l’une des politiques publiques pour laquelle les pays ont déterminé des objectifs clairs à atteindre (voir l’encadré ‎4.4 pour des exemples concrets).

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Encadré ‎5.4. Exemples d’objectifs mis en place par divers pays en matière d’innovation dans les marchés publics

Exemples de pays ayant des objectifs quantitatifs d’achats innovants :

  • Finlande : le programme du gouvernement 2015 inclut un objectif de 5 % d’achats innovants dans les marchés publics.

  • France : les PME doivent atteindre 2 % d’achats innovants en 2020.

  • Pays-Bas : ambition de dépenser 2.5 % en achats innovants.

  • Espagne : un objectif de 3 % de nouvel investissement pour les achats innovants.

  • Corée du Sud : les autorités centrales ou locales et les entreprises publiques doivent réaliser 20 % de leurs achats en biens spécifiques pour lesquels des nouvelles technologies ou des produits certifiés sont disponibles.

Exemples de pays ayant des objectifs qualitatifs d’achats innovants :

  • Pays-Bas, Belgique/Flandres : objectifs indicatifs afin de stimuler les achats innovants.

  • Danemark : promouvoir les achats publics performants et innovants.

  • Turquie : augmenter la part des entreprises nationales opérant dans les secteurs de technologies de pointe dans les marchés publics.

Source : (OCDE, 2017[20]).

En Algérie, mis à part pour les PME, aucun objectif clair n’est défini concernant la contribution des marchés publics aux politiques publiques. Le gouvernement algérien devrait donc prévoir des objectifs de politiques publiques à atteindre dans le cadre des stratégies à développer pour l’utilisation des marchés publics comme un levier stratégique. L’atteinte d’objectifs pourrait être imposée progressivement afin de préparer et accompagner le secteur privé et les entités publiques à prendre en compte et répondre à ces objectifs.

5.2.2. Un cadre réglementaire qui encourage la prise en compte du développement durable et de l’innovation

Les entités publiques peuvent utiliser différents mécanismes afin d’intégrer des aspects de développement durable ou d’innovation dans les marchés publics. Ces mécanismes peuvent couvrir tout le cycle de passation des marchés publics, de la préparation des appels d’offres à la fin d’exécution du contrat. Cependant tout mécanisme devrait être conforme au cadre réglementaire et aux stratégies relatives aux marchés publics. Afin d’assurer une prise en compte effective des différents OPP, il est nécessaire de s’assurer d’une collecte des besoins appropriée et d’entreprendre une étude de marché approfondie destinée à établir si le marché a la capacité de répondre aux exigences des politiques publiques. Le graphique ‎4.4 présente les éléments à prendre en compte pour insérer les aspects développement durable et innovation dans le cadre réglementaire des marchés publics.

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Graphique ‎5.4. Les éléments à prendre en compte pour insérer le développement durable et l’innovation dans le cadre réglementaire des marchés publics
Graphique ‎5.4. Les éléments à prendre en compte pour insérer le développement durable et l’innovation dans le cadre réglementaire des marchés publics

Des critères de sélection et d’attribution, et des clauses d’exécution du marché intégrant les OPP

Le choix des critères de sélection et d’attribution, ainsi que leurs pondérations respectives ont un impact direct sur la concurrence (OCDE, à paraître[23]). Ces critères peuvent également permettre la prise en compte des OPP dans les marchés publics. En effet, comme décrit au chapitre 1, les critères de sélection ont pour objectif d’analyser la capacité d’un opérateur économique à exécuter un contrat donné. Lors de cette analyse, une entité publique peut prendre en compte les expériences et exigences en lien avec les politiques publiques, telles que les aspects environnementaux et sociaux (Union Européenne, 2016[24]). Les critères d’attribution permettent d’analyser les offres et d’attribuer un marché. En plus du prix, ces critères peuvent inclure les aspects relatifs à la qualité, aux aspects techniques, au service après-vente, aux aspects esthétiques, mais également aux aspects environnementaux et sociaux (OCDE, 2011[25]). Les marchés publics peuvent également inclure des clauses spécifiques à la phase d’exécution du contrat qui permettent d’améliorer la prise en compte des éléments environnementaux ou sociaux.

En Algérie, l’article 78 du DMP prévoit plusieurs critères d’attribution pour choisir l'offre économiquement la plus avantageuse, y compris les critères relatifs au « coût global d'acquisition et d'utilisation » et ceux relatifs aux « performances en matière sociale, pour promouvoir l'insertion professionnelle des personnes exclues du marché du travail et des handicapés, et les performances en matière de développement durable ». L’insertion dans le cadre réglementaire de ces critères est considérée comme une bonne pratique internationale pour la mise en place des ODD. Cependant, d’après les entretiens avec différentes parties prenantes, l’utilisation de ces critères reste très limitée et aucune ligne directrice n’est fixée concernant l’utilisation de ces critères. En effet, comme décrit au chapitre 1, le critère d’attribution le plus utilisé est le prix, en raison du manque de sensibilisation des acheteurs et de l’absence de lignes directrices sur l’utilisation de ces critères. De plus, les clauses d'exécution du marché relatives aux aspects sociaux et environnementaux ne semblent pas être utilisées. Le gouvernement algérien gagnerait donc à renforcer les capacités des acheteurs publics à utiliser les critères de sélection et d’attribution et les clauses d’exécution de marchés prenant en compte les enjeux sociaux et environnementaux en organisant des formations et en développant des lignes directrices.

Des spécifications techniques qui reflètent les OPP

Les spécifications techniques ont deux fonctions principales. En premier lieu, elles définissent les caractéristiques des services, des fournitures ou des travaux que l'entité publique envisage d'acquérir, ce qui permet de définir le niveau de concurrence sur un marché donné. En second lieu, elles définissent des exigences mesurables qui constituent les critères de conformité « minimaux » (Union Européenne, s.d.[26]). En pratique, elles peuvent comprendre des aspects de performance environnementale, de conception, de sécurité, d'assurance de la qualité ou d'évaluation de la conformité (Union Européenne, s.d.[26]). Par ailleurs, elle peuvent permettre de promouvoir l’innovation dans les marchés publics en mettant en place des mesures, telles que la formation et l’accompagnement des acheteurs publics dans la rédaction de spécifications techniques incluant des exigences en termes de performance ou de standards techniques, ou des certifications qui prennent en compte les aspects d’innovation (OCDE, 2017[20]).

En Algérie, d’après les missions exploratoires, le développement de spécifications techniques incluant des aspects environnementaux, sociaux ou d’innovation est très limité. En effet, le cadre réglementaire ne traite pas de ce sujet en particulier, ce qui n’incite pas les acheteurs publics à prendre en compte ces aspects de politiques publiques dans leur cahier des charges. Le développement par le gouvernement algérien d’une stratégie pour la prise en compte des politiques publiques dans les marchés publics devra donc consacrer également un volet aux spécifications techniques. Par ailleurs, le DMP devrait également traiter de ce sujet.

Pour la mise en place de labels environnementaux en Algérie

Plusieurs pays membres et non-membres de l’OCDE ont mis en place un système de labélisation environnementale. Ces écolabels, en particulier ceux de type I, doivent être basés sur des critères objectifs et transparents, et être attribués par une tierce partie indépendante. Ils peuvent aider les acheteurs publics dans l’élaboration des spécifications techniques, mais peuvent également être utilisés comme un critère d’attribution ou de qualification des entreprises (Union Européenne, 2016[24]). L’encadré ‎4.5 fournit les conditions pour l’utilisation de labels environnementaux dans les marchés publics de l’UE.

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Encadré ‎5.5. Les conditions pour l’utilisation de labels environnementaux dans les marchés publics de l’UE
  1. 1. Les labels ne concernent que les critères qui sont liés à l’objet du marché.

  2. 2. Les labels sont basés sur des critères objectifs, vérifiables et non-discriminatoires.

  3. 3. Les labels sont établis pour des procédures ouvertes et transparentes auxquelles toutes les parties prenantes pertinentes peuvent participer.

  4. 4. Les labels sont accessibles à toutes les parties intéressées.

  5. 5. Les labels sont définis par une tierce partie indépendante et sur laquelle les opérateurs économiques ne peuvent exercer aucune influence décisive.

Source : (Union Européenne, 2016[24]).

En Algérie, il n’existe pas d’écolabels, cependant un système de labélisation existe puisque l’Institut algérien de normalisation délivre un label national de qualité appelé « TEDJ ». De plus, le Forum des chefs d’entreprises a mis en place le label « Bassma Djazairia » pour les produits ou gamme de produits dont l’essentiel de la valeur ajoutée a été produit en Algérie. Le gouvernement algérien gagnerait donc à mettre en place un système d’écolabels qui serait utile non seulement dans le cadre des marchés publics, mais aussi dans le cadre des achats des citoyens et des entreprises. L’Institut algérien de normalisation pourrait être chargé de l’octroi de ce label puisqu’il est responsable de l’élaboration, la publication et la diffusion des normes algériennes (Ministère de l’Industrie et des Mines, Algérie, s.d.[27]).

copy the linklink copied!5.3. Les marchés publics, un marché considérable pour le développement des PME

Compte tenu de la structure du secteur privé dans la plupart des pays où les PME représentent la part la plus importante de l’économie, des efforts visant à promouvoir leur croissance économique et leur durabilité, mais aussi leur accès aux différents marchés sont généralement poursuivis. Les marchés publics et la construction d’infrastructures représentent un domaine clé pour l’amélioration de la performance des PME (voir graphique ‎4.5).

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Graphique ‎5.5. Environnement d’affaires des PME : un cadre conceptuel
Graphique ‎5.5. Environnement d’affaires des PME : un cadre conceptuel

Source : (OCDE, 2017[28]).

Chaque pays possède une définition spécifique des PME. En Algérie, une PME est une « entreprise de production de biens et/ou de services employant une (1) à 250 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 4 milliards DZD (dinars algériens, soit 29 millions EUR [euros]) ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 1 milliard DZD (7.3 millions EUR) avec un capital qui n'est pas détenu à 25 % et plus par une ou plusieurs autres entreprises ne correspondant pas à la définition de la PME » (République algérienne, 2017[8]). Le tableau ‎4.1 ci-dessous fournit le découpage exact entre les différentes catégories de PME.

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Tableau ‎5.1. Définition de la PME en Algérie

Chiffre d’affaires en millions DZD

Total du bilan en millions DZD

Nombre de salariés

PME

Inférieur à 4 000

Inférieur à 1 000

1 à 250

Très petite entreprise

Inférieur à 40

Inférieur à 20

1 à 9

Petite entreprise

Compris entre 40 et 400

Compris entre 20 et 200

10 à 49

Moyenneentreprise

Compris entre 400 et 4 000

Compris entre 200 et 1 000

50 à 250

Notes : 1) Le critère du chiffre d’affaires ou du total du bilan prime sur le nombre de salarié(s) pour la classification. Le changement de classification ou la perte de qualité de PME a lieu dès lors que des variations interviennent sur deux exercices comptables consécutifs ; 2) Les PME dont le capital social est détenu dans la limite de 49 % par une ou plusieurs sociétés de capital investissement peuvent bénéficier de mesures d’appui.

Source : (République algérienne, 2017[8]).

Malgré les efforts entrepris ces dernières années pour améliorer l’accès des PME aux marchés publics, celles-ci demeurent confrontées à diverses contraintes, indiquent les responsables politiques et les spécialistes des pays de l’OCDE (voir graphique ‎4.6).

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Graphique ‎5.6. Principales contraintes d’accès aux marchés publics pour les PME
Graphique ‎5.6. Principales contraintes d’accès aux marchés publics pour les PME

Note : les personnes interrogées ont été invitées à indiquer la pertinence de chaque option dans leur contexte national, sur une échelle de 1 (non pertinent) à 4 (très pertinent). Au total, 30 pays de l’OCDE et 6 pays non-membres de l’OCDE ont répondu à cette enquête.

Source : (OCDE, 2018[29]).

Pour surmonter ces obstacles, deux approches ont été adoptées. La première met en place un système préférentiel pour les PME, ou certains sous-groupes de PME, dans l’attribution de marchés publics. La seconde consiste à créer un environnement concurrentiel avec des mécanismes assurant un traitement égal et équitable des soumissionnaires et des fournisseurs (OCDE, 2018[29]). Ces approches ont été toutes les deux adoptées en Algérie.

5.3.1. Adapter les programmes de préférences accordées aux PME au contexte algérien

Les PME font souvent face à diverses difficultés pour accéder aux marchés publics. Les obstacles qu’elles rencontrent lors des appels d'offres publics sont bien connus. En effet, la participation d’une PME aux opportunités des marchés publics requiert des ressources proportionnellement plus élevées que pour une grande entreprises (Yukins et Piga, 2012[30]). C’est pourquoi certains pays ont recours à des mesures préférentielles spécifiques à une catégorie d’entreprises donnée. Ces mesures incluent les marchés dit « réservés », mais aussi les préférences en termes de prix proposés (OCDE, 2018[29]).

Cependant, la mise en place de mesures préférentielles spécifiques aux PME confronte les pays à un dilemme : si ces mesures peuvent permettre d’améliorer l’accès des PME aux marchés publics et leur survie à long terme, elles vont toutefois à l’encontre du principe d’égalité de traitement (OCDE, 2018[29]).

Parmi les pays de l’OCDE, seuls la Corée et les États-Unis ont mis en place un système de préférence pour les PME. Des pays de la région MENA ont également mis en place ce type de mesures. Par exemple, en Tunisie il est prévu que les entités publiques doivent attribuer « dans la limite de 20 % » du montant estimé des marchés de travaux, de fourniture de biens, de services et d’études aux petites entreprises (OCDE, 2018[29]).

En Algérie, l’article 87 du DMP prévoit que « lorsque certains besoins des services contractants peuvent être satisfaits par des micro-entreprises, telles que définies par la législation et la réglementation en vigueur, les services contractants doivent, sauf exception dûment justifiée, leur réserver exclusivement ces prestations ». Ainsi chaque entité peut accorder un maximum de 20 % de la commande publique à des micro-entreprises dans la limite de montant maximum spécifié dans le même décret. Cependant, le cadre réglementaire qui définit les PME ne prévoit pas de catégorie dite « micro-entreprise ». Elle pourrait certainement correspondre á la catégorie « très petite entreprise » prévue dans la Loi d'orientation sur le développement de la petite et moyenne entreprise. Le gouvernement algérien devrait donc harmoniser le vocabulaire utilisé dans les différents cadres réglementaires afin d‘assurer une cohérence des politiques et des termes utilisés.

De plus, toute mesure introduite dans le cadre réglementaire doit être basée sur des études détaillées. Cependant d’après les discussions avec les différentes parties prenantes lors de la mission exploratoire, il semblerait qu’aucune étude n’ait été réalisée afin de déterminer le pourcentage le plus adéquat et d’analyser l’impact de cette mesure. Le gouvernement algérien devrait donc considérer la réalisation d’études afin de déterminer si cette mesure a un impact positif sur le développement des PME, et le cas échéant déterminer le pourcentage le plus adéquat à prévoir.

5.3.2. Mettre en place des mécanismes réglementaires visant à améliorer l’accès des PME à la commande publique

L’un des obstacles à l’accès des PME aux marchés publics est lié à la taille du marché. Afin de lever cet obstacle, plusieurs mécanismes peuvent être mis en place tels que l’allotissement, le groupement de commande ou la sous-traitance.

Justifier le non recours à l’allotissement

Le recours à d’allotissement est l’une des mesures les plus couramment utilisées pour faciliter l’accès des PME aux opportunités de marchés publics. En effet, 83% des pays de l’OCDE ont mis en place des mesures pour encourager l’allotissement des marchés (voir graphique ‎4.7). Grace à ces stratégies qui permettent de prévoir des marchés de tailles plus adéquates pour les PME, ces dernières peuvent accéder à davantage d’opportunités de marchés publics. En effet, par l’allotissement, la taille des marchés pourrait mieux correspondre à la capacité de production des PME et les spécifications techniques de chaque lot pourraient davantage correspondre à leur secteur d’expertise et de spécialisation (OCDE, 2018[29]).

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Graphique ‎5.7. Pays qui encouragent l’allotissement des marchés
Graphique ‎5.7. Pays qui encouragent l’allotissement des marchés

Source : (OCDE, 2018[29]).

Le cadre réglementaire régissant les marchés publics prévoit l’allotissement des marchés par des lots uniques ou séparés. Le recours à l’allotissement est à effectuer à « chaque fois que cela est possible, en fonction de la nature et de l’importance du projet, et de la spécialisation des opérateurs économiques, doit tenir compte des avantages économiques, financiers et/ou techniques procurés par cette opération » (art. 31 du DMP). Cependant, contrairement aux pratiques d’autres pays, y compris ceux de l’OCDE, en Algérie chaque entité publique doit « motiver son choix » d’allotir un marché. La mesure prévue dans le cadre réglementaire algérien risque de ne pas encourager les entités publiques à recourir à l’allotissement de leurs marchés. L’encadré ‎4.6 présente la stratégie d’allotissement prévue dans les pays de l’UE qui sont tenus de justifier le non recours à l’allotissement. Afin d’améliorer l’accès des PME aux marchés publics, le gouvernement algérien devrait imposer l’allotissement de tous les marchés, tout en prévoyant une justification détaillée de la part des entités publiques lorsque l’allotissement n’est pas possible.

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Encadré ‎5.6. L’allotissement dans les pays de l’UE

78) La passation des marchés publics devrait être adaptée aux besoins des PME. [...]. À cet effet, et afin de renforcer la concurrence, les pouvoirs adjudicateurs devraient en particulier être encouragés à diviser en lots les marchés importants. Cette division pourrait se faire sur une base quantitative, en faisant mieux correspondre la taille des différents marchés à la capacité des PME, ou sur une base qualitative, en fonction des différentes branches d’activité et spécialisations concernées, afin d’adapter plus étroitement le contenu de chaque marché aux secteurs de spécialisation des PME, ou selon les différentes phases successives du projet. […]

Le pouvoir adjudicateur devrait avoir l’obligation d’examiner l’opportunité de diviser les marchés en lots tout en demeurant libre de prendre sa décision de façon autonome sur la base de tout motif qu’il juge pertinent, sans faire l’objet d’un contrôle administratif ou judiciaire. Lorsque le pouvoir adjudicateur décide qu’il ne serait pas indiqué de diviser le marché en lots, le rapport individuel ou les documents de marché devraient comporter une mention des principaux motifs justifiant son choix. À ce titre, le pouvoir adjudicateur pourrait par exemple faire valoir qu’il estime que cette division risquerait de restreindre la concurrence ou de rendre l’exécution du marché excessivement coûteuse ou difficile sur le plan technique, ou que la nécessité de coordonner les contractants des différents lots pourrait compromettre gravement la bonne exécution du marché.

Source : (Union Européenne, 2014[31]).

L’un des risques de l’allotissement est de fractionner les besoins afin d’échapper aux procédures à appliquer et aux seuils de compétence des commissions des marchés (OCDE/SIGMA, 2016[32]). Conformément aux bonnes pratiques internationales, l’article 31 du DMP interdit le fractionnement des besoins. Cependant, d’après les missions exploratoires de l’OCDE, ces cas de figure peuvent se présenter et ne font pas l’objet de contrôles de la commission des marchés compétente, les marchés en dessous des seuils d’appel d’offres faisant l’objet d’une procédure adaptée (voir chapitre 1). L’Algérie devrait donc renforcer les contrôles pour les procédures en dessous des seuils afin de s’assurer que les besoins ne soient pas fractionnés.

Mettre en place des mécanismes visant à encourager la cotraitance

Un autre mécanisme qui permet aux PME d’accéder aux marchés publics est la cotraitance ou le groupement d'entreprises. La cotraitance consiste à former un groupe d’opérateurs économiques qui soumissionnent conjointement sur des marchés importants et complexes, dont l’exécution dépasse leurs capacités individuelles (OCDE/SIGMA, 2016[33]). En effet, il peut arriver qu’une entreprise ne puisse pas exécuter seule la totalité du marché, ou qu’elle n’ait pas la capacité administrative ou financière pour l’exécuter. La cotraitance est une pratique courante dans les pays de l’OCDE lorsqu’elle ne va pas à l’encontre du droit et de la concurrence (OCDE, 2018[29]). En effet, la cotraitance ne devrait pas être autorisée si chacune des entreprises à la capacité économique, financière et technique de répondre à un marché donné (OCDE, 2011[34]).

En Algérie, conformément aux bonnes pratiques internationales, le DMP prévoit la possible de former un groupement momentané d’entreprises solidaires ou conjointes. Cependant, du fait de l’absence de système de collecte d’information, aucune donnée n’a pu être partagée avec les experts de l’OCDE sur la fréquence d’utilisation de cette disposition et les difficultés rencontrées par les entreprises qui souhaiteraient répondre conjointement à un marché public. Le système pourrait être plus efficace si un espace était disponible afin de faciliter le contact entre les différentes entreprises. L’encadré ‎4.7 présente un nouveau service mis en place par la Direction des achats de l’État en France qui facilite le contact entre de potentiels cotraitants. Le gouvernement algérien pourrait promouvoir la cotraitance auprès du secteur privé et créer un espace ou un outil visant à faciliter le contact entre les entreprises désireuses de former un groupement afin de répondre à un appel d’offres donné.

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Encadré ‎5.7. La bourse à la cotraitance en France

Un nouveau service de bourse à la cotraitance est proposé sur le portail « entreprises » de la plateforme des achats de l’État (Place) pour faciliter les contacts entre entreprises avant de répondre à des marchés de l’État sous la forme de groupement momentané d’entreprise (GME).

Avec cet outil, la Direction des achats de l’État veut faciliter pour les entreprises, et particulièrement les PME, l’accès à des marchés publiés par les ministères et leurs établissements publics, l’UGAP (une centrale d’achat publique) et les Chambres de commerce et d’industrie, même si elles n’ont ni la taille, ni l’ensemble des compétences requises pour répondre seules à ces marchés.

Source : (Direction des achats de l'État (DAE), s.d.[35]).

Autoriser la sous-traitance dans les marchés de fourniture

Pour certains marchés complexes ou de taille importante, une PME ne peut être l’attributaire principal d’un marché ou répondre en groupement avec d’autres entreprises en raison de ses capacités limitées. Tout comme la cotraitance, la sous-traitance est donc une solution qui permet la participation des PME à la commande publique (OCDE/SIGMA, 2016[33]). Cependant, l’une des problématiques principales rencontrées par les sous-traitants dans le cadre des marchés publics est liée au paiement (OCDE, 2018[29]).

En Algérie, la sous-traitance dans les marchés publics est utilisée comme un outil de promotion de la production nationale. Plusieurs bonnes pratiques ont été mises en place, telles que le paiement direct des sous-traitants, la limitation de la part du marché pouvant être sous-traitée (40 %), et la prise en compte de la capacité des sous-traitants dans l’évaluation des capacités du soumissionnaire principal.

Le DMP, autorise la sous-traitance dans la passation des marchés publics, quel que soit la nature de la prestation à réaliser, exception faite des marchés de fournitures, dont le caractère est courant. Ces derniers peuvent inclure des services connexes, tels que la livraison, qui pourraient être sous-traités (OCDE, 2019[36]).Le gouvernement algérien gagnerait donc à revoir cette disposition afin d’améliorer l’efficience du système.

Diminuer les barrières financières pour l’accès des PME aux marchés publics

L’une des barrières à l’accès des PME aux marchés publics réside dans des exigences financières disproportionnées dans les critères de sélection, mais aussi en matière de garanties financières demandées dans le cadre de la soumission des marchés (OCDE, 2018[29]). En ce qui concerne les exigences financières liées aux critères de sélection, le cadre réglementaire algérien prévoit plusieurs dispositions pour les PME nouvellement créées. Par exemple, le DMP mentionne que « le montant minimum du chiffre d’affaires, le nombre de bilans et l’absence de références similaires ne doivent pas être des motifs pour rejeter les candidatures des PME, telles que définies par la législation et la réglementation en vigueur, nouvellement créées, sauf si l’objet et la nature du marché l’exigent ». Toutefois, aucune ligne directrice n’a été développée afin d’assurer que les acheteurs publics demandent des exigences financières proportionnelles au contrat. Le développement de telles lignes directrices pourrait aider les entités publiques algériennes à choisir des critères de qualification et des exigences financières proportionnelles au marché qui ne nuisent pas à l’accès des PME.

Concernant les garanties financières, en Algérie les cautions de soumission et de bonne exécution pourraient être revues à la baisse pour améliorer l’accès aux marchés publics. Le DMP dispense les artisans d’art et les micro-entreprises de droit algérien de présenter une caution de bonne exécution lorsqu’ils interviennent dans des opérations publiques de restauration de biens culturels. Cette disposition vise donc uniquement une catégorie de PME pour une catégorie de service spécifique. L’accès des PME aux marchés publics pourrait donc être amélioré soit en généralisant les dispenses de cautions pour toutes PME, quels que soient les marchés publics auxquels elles soumissionnent, soit en diminuant leurs pourcentages.

De plus, il est de la responsabilité des entités publiques de payer à temps leur fournisseur. En effet des retards de paiement font peser des risques financiers majeurs sur les PME pouvant aller jusqu’à leur faillite (OCDE, 2018[29]). Le chapitre 1 mentionne les lacunes du système algérien en termes de paiement. Ces lacunes ont des répercussions directes sur les PME. Le respect et l’amélioration du délai de paiement pour toutes les entreprises, en particulier pour les PME, est un élément décisif pour améliorer leur accès aux marchés publics. En plus du respect du délai de paiement, certains pays de l’OCDE ont mis en place des initiatives afin de soutenir financièrement les PME titulaires de marchés publics (voir encadré ‎4.8). Le gouvernement algérien devrait mener des actions concrètes afin d’assurer le respect des délais de paiement et de mettre en place de mécanismes qui permettent de le réduire.

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Encadré ‎5.8. Initiatives de soutien financier aux PME en France et en Corée

Affacturage inversé en France

En plus du versement d’avances prévu par la loi française sur les marchés publics, l’UGAP, la centrale d’achats publics française, active dans de nombreux secteurs dont le secteur médical, a développé pour ses fournisseurs une solution appelée l’« affacturage collaboratif inversé ». La centrale d’achat public ne fournit pas de financement à ses fournisseurs, le mécanisme consiste à négocier le taux d’intérêt à payer par les fournisseurs à une institution financière pour ceux qui souhaitent recevoir un paiement anticipé et être payés dans un délai de deux jours en moyenne au lieu des 30 jours habituels.

Compte tenu de son pouvoir d’achat, les taux d’intérêt négociés par la centrale d’achats publics à la suite d’un appel d’offres ouvert sont beaucoup plus avantageux que les taux d’intérêt qu’un seul fournisseur pourrait obtenir sur le marché financier. La centrale d’achat public ne tire aucun avantage financier lorsque les fournisseurs utilisent ce mécanisme.

Les fournisseurs de l’UGAP peuvent opter pour cette solution sur la base du volontariat et l’utiliser pour toutes leurs factures ou au cas par cas, en fonction de leurs besoins financiers.

Paiements contractuels instantanés en Corée

L’agence coréenne des marchés publics apporte un soutien financier particulier aux PME impliquées dans les marchés publics. Les PME ont droit à un paiement initial allant jusqu’à 70 % de la valeur d’un marché public. De plus, l’entreprise a droit à un paiement immédiat sur présentation de la facture pour certains marchés de biens, notamment les commandes sur des contrats à prix unitaire, les contrats à prix forfaitaires pour des biens d’une valeur maximale de 500 millions KRW (wons sud-coréens, environ 380 000 EUR), ou à la demande de l’utilisateur final pour d’autres marchés de biens. Le paiement est alors effectué à partir d’un compte spécial de l’agence coréenne des marchés publics, puis il est remboursé par l’utilisateur final. Bien que les entités du gouvernement central aient droit à un délai de paiement pouvant aller jusqu’à cinq jours, le paiement immédiat permet aux PME d’être payées en quatre heures seulement.

Source : (OCDE, 2018[29]).

copy the linklink copied!5.4. Mesures d’accompagnement pour une implémentation efficiente de politiques publiques dans les marchés publics

L’utilisation des marchés publics comme un levier stratégique pour atteindre les OPP nécessite, en plus du développement et de la mise en place de stratégies et politiques, une analyse d’impact permettant d’évaluer dans quelle mesure les marchés publics contribuent à la réalisation des OPP. Une approche coordonnée avec les différentes parties prenantes et un système d’information efficace pour la collecte des données sont également nécessaires.

5.4.1. Développer et mettre en place une méthodologie d’évaluation des OPP

Les retombées de tout recours au système de passation de marchés publics au service d’OPP devraient être évaluées en fonction de critères adaptés afin d’offrir aux responsables publics les informations dont ils ont besoin quant aux avantages et aux coûts du dispositif. Il faudrait mesurer l’efficacité au niveau de chaque marché, comme au niveau des résultats de l’ensemble du système de passation des marchés publics. Par ailleurs, l’utilisation des marchés publics comme levier stratégique au service d’OPP devrait être évaluée périodiquement pour éviter une possible surcharge d’objectifs (OCDE, 2015[17]).Cette étape est d’autant plus cruciale qu’elle est nécessaire pour réviser et mettre à jour les différentes stratégies ou politiques.

La plupart des gouvernements qui évaluent la mise en œuvre et les résultats du recours aux marchés publics comme levier pour atteindre des OPP ont fixé des objectifs quantitatifs relatifs à la valeur totale des dépenses consacrées aux biens et services durables. Une part plus réduite de gouvernements évaluent les résultats de ces politiques en termes de bénéfices tangibles pour l'environnement, l'économie et la société (ONU Environnement, 2017[6]). En effet, la mesure de l’efficacité des marchés publics pour atteindre des OPP est un défi pour plusieurs pays. Quelque 69 % des pays de l’OCDE mesurent l’impact du recours aux marchés publics pour les politiques environnementales, respectivement 54 % et 25 % d’entre eux pour le développement des PME et l’innovation (graphique ‎4.8) (OCDE, 2016[37]).

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Graphique ‎5.8. Pourcentage des pays qui mesurent l’impact du recours aux marchés publics
Graphique ‎5.8. Pourcentage des pays qui mesurent l’impact du recours aux marchés publics

Source : (OCDE, 2016[37]).

L’évaluation de l’efficacité des marchés publics pour atteindre des OPP nécessite une approche cohérente et le suivi des étapes décrites dans l’encadré ‎4.9. En Algérie, aucune méthodologie d’étude d’impact n’a été mise en place, ce qui limite la possibilité d’analyser l’impact des politiques déjà en place. Ceci est dû à l’absence d’entité en charge de collecter les données (voir chapitre 1) et au manque d’indicateurs détaillés (voir chapitre 4), mais aussi de système de collecte de donnée (voir chapitre 3). Par exemple, aucune information n’est disponible sur l’efficacité des mesures de promotion de la production nationale, notamment la marge préférentielle de 25 %, ou sur la mise en place effective des dispositions relatives à la part des micro-entreprises dans les marchés publics, et ce, alors que le DMP stipule que les services contractants sont tenus de communiquer aux organismes chargés de la promotion des micro-entreprises toutes les informations concernant l’attribution et l’exécution des prestations mentionnées dans ces dispositions.

L’absence d’évaluation des politiques publiques limite la possibilité de revoir ou d’améliorer les éléments visant à prendre en compte les politiques publiques dans les marchés publics. Ceci est d’ailleurs souligné dans le Pacte national économique et social de la croissance qui mentionne que « la mise en place des outils de mesure de l’efficacité des politiques publiques est une condition sine qua non du succès du Pacte » (République algérienne démocratique et populaire, 2014[11]). Le gouvernement algérien devrait donc mettre en place une méthodologie d’étude d’impact avec des indicateurs clairs afin d’analyser le niveau d’implémentation et l’impact des politiques existante et à venir.

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Encadré ‎5.9. Les différentes étapes pour mesurer l’efficacité d’atteinte des OPP par les marchés publics
  • Développer des indicateurs détaillés en accord avec chacune des politiques envisagées.

  • Assurer la collecte des données nécessaires.

  • Développer des mesures incitatives afin de permettre de mesurer l’impact des politiques publiques et assurer des ressources financières suffisantes.

  • Mettre en place des exigences réglementaires pour permettre de mesurer l’efficacité des marchés publics en matière d’atteinte des OPP (par exemple, il peut être demandé aux entités publiques de publier obligatoirement chaque année dans leur rapport d’activité, une section sur les avancements réalisés en termes de mise en place des politiques publiques).

  • Évaluer les opportunités de consolidation ou rationalisation des politiques publiques qui peuvent se chevaucher.

  • Utiliser les résultats de l’étude d’impact pour réviser et mettre à jour les stratégies ou politiques.

Source : (OCDE, 2016[38]).

Le développement de ces méthodologies d’étude d’impact doit être accompagné par la mise en place d’un système d’information et d’un système de passation électronique des marchés qui permet de collecter les données nécessaires à cette analyse. Comme décrit aux chapitres 3 et 4, l’Algérie ne dispose ni d’un système d’information ni d’un système de passation électronique des marchés, les données ne peuvent donc pas être collectées efficacement, et l’efficacité des dispositifs et des politiques ne peut être correctement évaluée. Le gouvernement algérien devrait donc mettre en place un système d’information qui permette de recueillir les données nécessaires à l’étude d’impact de la prise en compte des différentes politiques publiques dans les marchés publics.

5.4.2. Encourager une culture des politiques publiques dans les marchés publics et renforcer les capacités des différentes parties prenantes

Les marchés publics sont de plus en plus considérés comme une activité stratégique, et non plus seulement administrative, dont le but est de fournir une meilleure prestation de services publics aux citoyens. Faire des marchés publics un levier stratégique pour l’atteinte d’OPP passe nécessairement par la sensibilisation et le renforcement des capacités des différentes parties prenantes (OCDE, 2018[39]).

Les acheteurs publics doivent intégrer de plus en plus d’OPP dans les procédures d’achat, en plus d’obtenir le meilleur rapport qualité/prix, et ce, dans les meilleurs délais. Il est donc nécessaire de les sensibiliser à deux questions principales : i) pourquoi il est de la responsabilité de chaque acheteur de contribuer à la réalisation de ces objectifs ; et ii) comment intégrer les OPP dans les marchés publics. Il faut mener des actions de renforcement des capacités des acheteurs publics dans ce domaine. En effet, la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics souligne la nécessité de prendre en compte la capacité des acheteurs publics à intégrer des OPP dans les marchés, ainsi que la charge associée au suivi de l’intégration de ces OPP (OCDE, 2015[17]). Il faut également renforcer les capacités du secteur privé en termes d’OPP, en particulier les PME. L’encadré ‎4.10 fournit des exemples de renforcement de capacité des acheteurs publics et du secteur privé pour améliorer la prise en compte des OPP dans les marchés publics.

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Encadré ‎5.10. Exemples de renforcement de capacité des acheteurs publics et du secteur privé pour améliorer la prise en compte des OPP dans les marchés publics

Pour les acheteurs publics (achats publics environnementaux) - République slovaque

Le ministère de l’Environnement de la République slovaque a élaboré un plan national pour les achats publics environnementaux 2011-15, approuvé en janvier 2012.Pour atteindre les objectifs stratégiques de ce plan, il a été nécessaire d’impliquer aussi bien les organisations publiques que les municipalités dans un processus pédagogique. Leur implication a été encouragée par la mise en place d’actions de renforcement des capacités, comme par exemple la diffusion au plus grand nombre possible de parties prenantes d’informations techniques sur les achats écologiques et les enjeux connexes (eco-labels, systèmes de management environnemental, labels énergétiques, bureaux écologiques, etc.).

Pour le secteur privé (développement des PME)

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Pays

Types d’activités

Australie

Le gouvernement australien participe à des salons commerciaux et organise des événements destinés à renforcer les capacités des fournisseurs.

Autriche

Les formations dispensées par les chambres économiques, les institutions centrales d’achat et les cabinets d’avocats couvrent tous les aspects du système de passation des marchés publics.

Canada

Le Bureau des PME de SPAC (organisme central des achats du pays) expose durant des événements et propose des séminaires et des webinaires à destination des PME. Exemples de thèmes : faire des affaires avec le gouvernement canadien, obtenir des habilitations de sécurité, comment fonctionnent les instruments d’achat spécifique (exemple : services professionnels). Un catalogue des offres et l’inscription sont disponibles en ligne.

Corée du Sud

L’Institut de formation des achats publics – appartenant au Service des achats publics, l’organisme central des achats du pays – organise des formations pour les fournisseurs, notamment sur les contrats cadres, les politiques de management de la qualité, la détermination des prix contractuels et les réclamations dans le secteur de la construction, ou encore comment s’inscrire et utiliser le nouveau système d’e-procurement. En 2016, l’Institut a délivré des formations à 2 744 fournisseurs.

Hongrie

Le bureau du Premier ministre et l’Autorité des marchés publics ont organisé plusieurs conférences et ateliers de travail avec une importance particulière accordée aux nouvelles règles des marchés publics.

Norvège

DIFI, l’organisme central des achats de la Norvège, a lancé un atelier de travail intitulé « Des achats publiques équilibrés » dans lequel les PME sont formées aux processus de passation des marchés publics. Ces ateliers de travail sont spécifiques, par secteur.

Suisse

Des événements d’information sont régulièrement organisés par les organismes centraux d’achats afin d’accroître la connaissance des opportunités de soumissionner pour les achats du gouvernement, les types de procédures et les domaines d’achats (fournitures, services, travaux).

Source : (OCDE, 2018[39] ; OCDE, 2018[29]).

En Algérie, des actions de sensibilisation ou de renforcement des capacités dédiées à l’utilisation des marchés publics comme levier stratégique pour l’atteinte d’OPP n’ont pas été mises en place pour les acheteurs publics comme pour le secteur privé, et ce, alors que ces actions pourraient être menées en marge d’événements ou d’activités déjà en place. Ainsi, par exemple, l’Inapi organise tous les ans le salon national de l’innovation, mais aucun événement en marge de ce salon n’est spécifiquement dédié aux marchés publics. De plus, les formations proposées par l’Institut supérieur de gestion et de planification (ISGP) n’intègrent pas de modules dédiés à l’utilisation des marchés publics comme levier stratégique pour atteindre des OPP. Le gouvernement algérien devrait donc mener des actions de sensibilisation et de renforcement des capacités dans ce domaine. Ces actions devront cibler les agents en charge des marchés publics, le secteur privé, mais aussi les corps de contrôle. En effet, la sensibilisation des corps de contrôle et le renforcement de leurs capacités est un élément primordial à prendre en compte afin d’assurer une compréhension commune de la prise en compte des OPP dans les marchés publics et donc limiter le risque de blocage de la procédure.

copy the linklink copied!Propositions d’action

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Recommandations

Court terme

Moyen terme

Long terme

Assurer une cohérence entre les différents OPP et le cadre réglementaire régissant les marchés publics

X

Développer des stratégies identifiant clairement les marchés publics comme un levier stratégique pour la mise en place des différents OPP : développement durable, développement des PME, innovation et responsabilité sociétale des entreprises

X

Assurer l’engagement et la participation des différentes parties prenantes à l’élaboration d’une stratégie visant à utiliser les marchés publics comme un levier stratégique pour l’atteinte d’OPP.

X

Mettre en place l'ARMP

X

Prévoir des objectifs clairs de politiques publiques à atteindre dans le cadre des stratégies à développer pour l’utilisation des marchés publics comme un levier stratégique.

X

Renforcer les capacités des acheteurs publics à utiliser les critères de sélection et d’attribution et mes clauses d’exécution de marchés prenant en compte les enjeux sociaux et environnementaux

X

Développer des lignes directrices pour l’utilisation de critères de sélection et d’attribution et des clauses d’exécution de marchés prenant en compte les enjeux sociaux et environnementaux

X

Mettre en place un système d’écolabels, qui pourraient être octroyés par l'IANOR

X

Harmoniser le vocabulaire utilisé dans les différents cadres réglementaires concernant les PME

X

Réaliser une étude pour évaluer l'impact de l'article 87 (20% de la commande publique réservée aux PME) sur le développement des PME

X

Imposer l’allotissement de tous les marchés tout en prévoyant une justification détaillée de la part des entités publiques lorsque l’allotissement n’est pas possible

X

Renforcer les contrôles pour les procédures en dessous des seuils afin de s’assurer que les besoins ne soient pas fractionnés en vue d’échapper aux procédures formalisées

X

Promouvoir la cotraitance auprès du secteur privé

X

Créer un espace ou un outil visant à faciliter le contact entre les entreprises désireuses de former un groupement afin de répondre à un appel d’offres donné

X

Autoriser la sous-traitance pour les marchés de fournitures

X

Développer des lignes directrices pour aider les entités publiques à choisir des critères de qualification et des exigences financières proportionnels à l’objet du marché afin de ne pas nuire à l'accès des PME aux marchés publics

X

Dispenser toutes les PME de la présentation d'une caution pour la soumission ou bien diminuer leur pourcentage pour les PME

X

S’assurer du respect des délais de paiement et mettre en place des dispositifs pour les réduire

X

Développer et mettre en place une méthodologie d’évaluation des objectifs de politique publiques (celles existantes et celles à venir)

X

Mettre en place un système d’information qui permette de recueillir les données nécessaires à l’étude d’impact et à la prise en compte des différentes politiques publiques dans les marchés publics.

X

Renforcer les capacités des acteurs du système de passation des marchés publics (acheteurs publics, secteur privé, corps de contrôle) en matière de politiques publiques

X

Note : Court terme : recommandation à mettre en application dans les 12 mois suivants ;

Moyen terme : recommandation à mettre en application dans les 1 -2 ans ;

Long terme : recommandation à mettre en application dans plus de 2 ans.

Références

[1] Commission Européenne (2011), Study on « Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies », https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6a5a4873-b542-11e7-837e-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF (consulté le 13 novembre 2018).

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[14] Eccles, I. (2012), « The Impact of a Corporate Culture of Sustainability on Corporate Behavior and Performance », n° 12-035, http://trippel.sdg.no/wp-content/uploads/2014/09/Eccles-HBR_The-Impact-of-a-Corporate-Culture-of-Sustainability1.pdf (consulté le 15 novembre 2018).

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[30] Yukins, C. et G. Piga (2012), « Dialogue: Set-asides for small and medium firms, as in the USA system with the Small Business Act that reserves shares of tenders to SMEs only », dans Piga, G. et S. Treumer (dir. pub.), The Applied Law and Economics of Public Procurement, Routledge, https://www.routledge.com/The-Applied-Law-and-Economics-of-Public-Procurement-1st-Edition/Piga-Treumer/p/book/9780415622165 (consulté le 25 octobre 2018).

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5. La contribution des marchés à la réalisation des objectifs des politiques publiques en Algérie