Résumé
La pandémie de COVID-19 et le confinement qui l’a suivie ont provoqué une forte chute de l’activité. L’Afrique du Sud a réagi rapidement à la pandémie en imposant un confinement dans tout le pays à partir du 26 mars. L'activité économique a été réduite dans les secteurs minier et industriel et complètement mise à l’arrêt dans le tourisme, les loisirs et le transport de passagers. Les mesures de confinement ont été allégées à compter du 1er juin afin de donner un peu plus de marge à l’exercice des activités économiques et de permettre aux citoyens de se déplacer pour aller travailler. Cependant, la diffusion du virus s’est poursuivie et le nombre de contaminations a augmenté rapidement en juin et juillet.
La récession de 2020 est intervenue après une décennie de croissance modeste (graphique 1). La persistance des pénuries d'électricité, l’augmentation de la dette publique et les incertitudes politiques vont continuer de peser sur l’investissement et d'accentuer la lenteur de la croissance. L’économie ne se remettra que progressivement de la récession provoquée par la pandémie de coronavirus à mesure de la reprise de l’activité dans les différents secteurs.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107.
Selon les prévisions, la croissance va chuter. Dans le scénario de deux chocs successifs, une reprise de la pandémie en Afrique du Sud et chez ses partenaires commerciaux ferait chuter les exportations, aggravant la récession qui ressortirait à -8.2 % en 2020 et limitant la reprise en 2021 où la croissance du PIB s’établirait à 0.6 %. Dans le scénario du choc unique, sans deuxième vague, l’activité économique pourrait chuter de 7.5 % en 2020 avant de se redresser progressivement pour afficher une croissance du PIB de 2.5 % en 2021 (tableau 1).
Le plan d’aide mis en place par les autorités devrait permettre d'atténuer la baisse de la consommation des ménages, mais l’investissement, déjà en recul depuis deux ans, risque de plonger à un niveau inédit. La dépréciation du rand, provoquée par la détérioration des comptes budgétaires, ne permettra pas de stimuler les exportations parce que la demande de produits de base reste modeste, même si les prix de certains d’entre eux (comme l’or ou le platine) sont élevés dans le scénario du choc unique. Les coûts de production, élevés, continueront de freiner l’activité économique.
Des risques au plan intérieur comme international pèsent sur les perspectives économiques. Les risques intérieurs à court terme pour la croissance tiennent aux délestages (coupures par roulement) du réseau électrique et à des prix de l’électricité supérieurs à ceux attendus, facteurs qui pourraient faire sortir l’économie de ses rails. En revanche, l'amélioration de la confiance des entreprises et une reprise plus rapide que prévu dans les économies de marché émergentes pourraient avoir des retombées favorables sur la croissance de l’Afrique du Sud, notamment via une hausse de la demande d’exportations de matières premières et de leurs prix.
Les leviers de la politique budgétaire ont été puissamment actionnés face à la crise, avec plus de 500 milliards ZAR (soit 10 % du PIB) mobilisés en dépenses nouvelles, la redéfinition des priorités, des allègements fiscaux et des garanties de prêts. Toutes les subventions sociales ont été augmentées, et de nouveaux mécanismes ont été mis en place pour soutenir les travailleurs, y compris dans le secteur informel. Des dispositifs spécifiques ont été mobilisés en faveur des entreprises dans les secteurs durement touchés comme le tourisme.
La crise intervient après la forte dégradation des comptes budgétaires observée au cours des trois dernières années. Le déficit public devrait, selon les prévisions, atteindre 15 % du PIB en 2020. La dette publique augmente depuis les dix dernières années et devrait dépasser 80 % du PIB d’ici 2020. En l’absence d'assainissement, le niveau de l’endettement dépassera 100 % du PIB en 2022, d’où des menaces accrues sur sa viabilité dans un contexte de croissance morose et de taux élevés des emprunts publics. La stratégie budgétaire devra successivement permettre de faire face, à court terme, aux conséquences de la pandémie de coronavirus et, à moyen terme, d'adopter avec détermination des mesures d'assainissement pour remettre la dette sur une trajectoire durable tout en ménageant la croissance potentielle.
Les rémunérations de la fonction publique constituent un poste important. La masse salariale du secteur public, qui représente 12 % du PIB, est lourde. Elle augmente moins sous l’effet de la progression de l’emploi que de la hausse des rémunérations. Les négociations salariales ont systématiquement débouché sur des revalorisations supérieures à l’inflation. Comparé à celui des autres pays de l’OCDE et des économies émergentes, le niveau de rémunération des fonctionnaires est relativement élevé. Les autorités ont annoncé leur intention de faire baisser cette masse salariale. Elles pourraient envisager d’indexer les rémunérations du secteur public sur un taux inférieur à celui de l’inflation pendant trois ans.
L’exposition de l’État aux entreprises publiques est forte et constitue le principal risque pour la viabilité de la dette et les finances publiques. Des erreurs de gestion, des affaires de corruption, des effectifs pléthoriques et le dérapage de la masse salariale expliquent les mauvais résultats généralisés des entreprises publiques. L’Afrique du Sud a besoin de mettre en place un cadre de gouvernance efficace pour ces entreprises, qui fixe clairement leurs objectifs spécifiques en termes de rentabilité, de structure du capital et d’objectifs non financiers.
Il est impératif de soutenir la reprise économique à court terme tout en menant des réformes pour rehausser la croissance potentielle à long terme. Des efforts visant à améliorer le climat des affaires ainsi qu’à établir un ordre de priorité des différentes réformes seront indispensables pour en maximiser l'impact sur la croissance. Il est nécessaire d'aider le secteur du tourisme pour l’aider à faire face aux conséquences de la crise. À moyen terme, développer le tourisme et les investissements dans les infrastructures de transport peut stimuler la croissance et la création d’emploi pendant la phase de reprise. Les restrictions réglementaires restent relativement fortes. En particulier, on peut citer le niveau élevé de l’intervention de l’État dans l’économie, les obstacles à l’entrée sur le marché d’opérateurs nationaux et étrangers, la complexité des règles de délivrance des autorisations et permis et la protection des entreprises en place vis-à-vis de la concurrence, par exemple dans les services juridiques et les industries de réseau.
L’Afrique du Sud bénéficierait d'une plus forte intégration dans les chaînes de valeur mondiales. La participation aux chaînes de valeur mondiales est particulièrement marquée dans l’industrie et pourrait être encore accrue en exploitant le potentiel des chaînes de valeur régionales. Dans les services, en revanche, cette intégration a été freinée. Les sociétés sud-africaines doivent acquitter de lourds droits de douane sur leurs marchés d’exportation. Les mesures de facilitation des échanges devraient porter sur les obstacles non tarifaires et notamment, sur l’amélioration de la qualité des infrastructures et de leur accessibilité, ainsi que sur l’accès au crédit à l’exportation et à l’assurance-crédit.
Une politique énergétique plus verte pourrait être facteur de croissance. L’Afrique du Sud est l’un des 20 premiers émetteurs mondiaux de gaz à effet de serre. L’intensité du PIB en émissions de CO2 est en léger repli depuis 2000. L’instauration d’une taxe carbone en juin 2019 a été une mesure positive. La part des énergies renouvelables dans les approvisionnements en énergie primaire est proche de la moyenne de l’OCDE. Toutefois, le charbon entre pour 75 % dans la production d’électricité et constitue la principale source d’énergie dans les processus industriels.
Développer l’investissement public dans les infrastructures permettrait de stimuler la croissance potentielle. L’investissement public dans les infrastructures a diminué ces dernières années. En particulier, les infrastructures de transport demeurent insuffisantes, un secteur qui, en outre, pâtit d’un déficit de maintenance. Les autorités prévoient de créer un fonds de financement des infrastructures avec le secteur privé, des institutions de financement du développement et des banques multilatérales de développement. Le succès de ce fonds dépendra de sa capacité à lever des ressources auprès du secteur privé.
Le tourisme aura besoin d'un soutien élargi à court terme. Le nombre d’arrivées de touristes internationaux est passé de 4.5 millions à plus de 10 millions entre 1995 et 2017, une progression qui s’est accompagnée d’un triplement de l’emploi en lien direct avec le tourisme. Quoique cette activité joue un rôle de plus en plus grand dans l’économie depuis la fin de l’apartheid, sa contribution demeure en deçà de la moyenne de l’OCDE (graphique 2). En outre, la pandémie récente et les mesures d’endiguement prises en réaction ont provoqué une crise sans précédent dans le secteur du tourisme. Cela étant, ce secteur continue d’offrir des opportunités considérables dans une économie marquée par une croissance faible et un chômage élevé. Rationaliser les services de visa et mettre en place des services de visa électroniques pour les touristes internationaux pourraient favoriser l’ouverture internationale de l’Afrique du Sud. L’allègement des pesanteurs administratives pourrait favoriser une intégration plus poussée du secteur du tourisme dans les chaînes de valeur locales et amplifier davantage son impact sur l’économie intérieure. Pour que le tourisme soit générateur d’une croissance inclusive et durable, il faut que ses bénéfices profitent à toutes les zones du territoire. Des infrastructures de transport et d’hébergement sont nécessaires pour rapprocher les touristes et les sites d’intérêt.
Source : OCDE, base de données du tourisme.
La terre est l’une des principales sources d’inégalité en Afrique du Sud. Compte tenu de l’héritage de l’apartheid, seule une infime fraction de la terre est détenue par la population noire (graphique 3). La réforme foncière engagée en 1994, qui prévoyait la restitution, la réforme des modes d’occupation et la redistribution des terres, n’a guère progressé. Dans un souci d’accélération du processus de redistribution, les propositions soumises actuellement visent à amender la Constitution pour que l’expropriation soit possible sans indemnisation. Un nouveau comité consultatif a pour mission de veiller à la mise en œuvre loyale et équitable du processus de réforme. Il importe de définir clairement les objectifs poursuivis et d’évaluer les risques d’un amendement de la Constitution, qui pourrait ralentir la croissance du fait d'une nouvelle dégradation marquée de la perception du climat de l’investissement en Afrique du Sud si la réforme foncière n’est pas correctement conçue, présentée ou mise en œuvre.
Note : Il s’agit uniquement des terres appartenant à des propriétaires individuels. Les terres relevant du droit coutumier sont exclues.
Source : Ministère sud-africain du Développement rural et de la Réforme foncière (2018), Land Audit Report 2017.
L'actuel système de protection sociale est incomplet. Le système d’aide sociale est bien développé et joue un rôle très important dans la réduction de la pauvreté. Toutefois, la pandémie de COVID-19 a mis au jour des lacunes dans la couverture sociale des travailleurs du secteur informel ainsi que des disparités dans l’accès à des soins de santé de qualité. Par ailleurs, l’actuel système de retraite ne permet pas suffisamment d’atténuer le risque de pauvreté à la vieillesse.
La couverture du système de retraite n’est pas satisfaisante. Ainsi, seuls quelque 40 % de salariés cotisaient à un régime de retraite en 2018, et la plupart des travailleurs du secteur informel ne sont pas couverts. Les revenus à la retraite sont insuffisants. La fragmentation des régimes plaide en faveur de leur harmonisation. Le gouvernement envisage de mettre en place un régime de retraite obligatoire, dont le taux de remplacement serait de 40 %, ainsi qu’une allocation de vieillesse universelle.
Bien qu’elle se soit améliorée en passant de 54 à 63 ans au cours des dix dernières années, l’espérance de vie demeure faible. Les taux de mortalité sont élevés par comparaison avec la zone OCDE. Même si les dépenses totales de santé sont relativement importantes (8.1 % du PIB), elles sont financées en très grande partie par des dépenses directes des ménages, ce qui crée des inégalités d’accès aux soins et empêche de larges groupes de la population de recevoir des traitements appropriés (graphique 4).
Source : OMS, base de données sur les dépenses mondiales de santé.
Le système de santé actuel ne permettant pas de fournir à tous des soins accessibles et de haute qualité, le gouvernement prévoit, pour y remédier, de mettre en place une caisse nationale d’assurance maladie (National Health Insurance, NHI) et de réduire l’importance des régimes d’assurance privés. Cette caisse a vocation à proposer une couverture santé universelle grâce à des contrats passés avec des prestataires de santé publics et privés, sur la base d’un large panier de prestations de base comprenant les soins primaires, les soins d’urgence et l’hospitalisation.
En réponse à la crise du COVID-19, des mesures de resserrement de la coopération et de mise en commun de ressources disponibles entre les secteurs public et privé ont été engagées. La plupart des lits de soins intensifs/critiques se situent dans le secteur privé. Cependant, en juin, le gouvernement et les représentants du secteur privé de la santé se sont mis d'accord sur une tarification pour les patients atteints de COVID-19 admis pour des soins critiques dans des hôpitaux privés.