Chapitre 7. Chili
Soutien à l’agriculture
Au Chili, la politique agricole provoque peu de distorsions sur les marchés, car elle ne prévoit pratiquement aucune mesure de soutien des prix du marché (SPM) au bénéfice des agriculteurs. Le Chili est d’ailleurs l’un des pays de l’OCDE qui soutient le moins ses producteurs, les aides s’étant établies à 2.5 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) sur la période 2016-18. Principalement destinées aux petites exploitations, ces aides prennent surtout la forme de paiements au titre des intrants, notamment au titre de la formation de capital fixe (investissements dans l’irrigation sur l’exploitation, par exemple), et de la fourniture de biens publics. Plus de la moitié des dépenses publiques sert à financer les services d’intérêt général suivants : construction et entretien d’infrastructures (systèmes d’irrigation en-dehors des exploitations, en particulier), inspection et contrôle, et systèmes de connaissances et d’innovation agricoles. Ces postes ont représenté 96 % des dépenses en question sur la période 2016-18.
Principales évolutions de l’action publique
Les mesures restent ciblées sur un certain nombre de domaines : extension des systèmes d’irrigation et amélioration de leur efficacité ; contrôle sanitaire et phytosanitaire ; développement des petites exploitations et des exploitations indigènes, en particulier par le biais d’associations de commercialisation ; promotion de l’innovation ; et utilisation durable des ressources, afin de prévenir la dégradation des sols en particulier.
En 2018, le Service d’inspection de l’agriculture et de l’élevage (SAG) a modernisé les procédures d’inspection dans le but de faciliter le commerce. L’Institut national de développement agricole (INDAP) a pour sa part axé ses efforts sur les associations de commercialisation et les coopératives, afin de faciliter l’accès aux marchés, ce qui a contribué à accroître le nombre de petites exploitations intégrées verticalement dans la chaîne de valeur.
En 2018, un nouveau gouvernement est entré en fonction. Il a fixé sept objectifs à la politique agricole pour la période 2018-22 : 1) renforcement du développement territorial rural ; 2) consolidation du développement des petites et moyennes exploitations ; 3) amélioration des systèmes d’information et de la protection phytosanitaire et zoosanitaire ; 4) augmentation des investissements nationaux dans l’innovation ; 5) modernisation de l’administration du ministère de l’Agriculture et de ses organes spécialisés ; 6) protection des ressources naturelles, en particulier l’eau et les sols, et optimisation de leur utilisation ; 7) promotion d’une sylviculture et d’une agriculture durables, et adaptation au changement climatique. Ces sept objectifs s’intègrent aux quatre grandes orientations suivantes de l’action publique : 1) modernisation institutionnelle ; 2) développement d’un esprit de partenariat axé sur l’organisation des exploitants ; 3) promotion de la durabilité en vue de la préservation et de la protection des ressources naturelles ; 4) renforcement du développement rural.
Le Chili poursuit la renégociation de son accord d’association avec l’Union européenne. Les enjeux dépassent la simple libéralisation des droits de douane pour englober des questions telles que les droits de propriété intellectuelle et les dispositions environnementales. Le Chili a signé un accord de libre-échange (ALE) avec le Brésil en novembre 2018.
Évaluation et recommandations
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Au Chili, la politique agricole octroie un soutien faible et en diminution aux producteurs, surtout par le biais des paiements ciblés et d’aides aux investissements. Ces aides ne perturbent pas le fonctionnement des marchés et les prix intérieurs sont alignés sur ceux des marchés mondiaux. Les dépenses du gouvernement visent de façon croissante à promouvoir la compétitivité à long terme du secteur par l’intermédiaire des services d’intérêt général.
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Les paiements directs sont principalement versés aux petites exploitations, dont ils visent à améliorer la productivité et la compétitivité. Des paiements servent également à financer la restauration des sols dégradés sur les petites et moyennes exploitations, ainsi que les systèmes d’irrigation dans le périmètre des exploitations. La plupart des dépenses au titre des services d’intérêt général portent sur les ouvrages d’irrigation, l’inspection et le contrôle, et les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles.
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Une grande partie des paiements aux agriculteurs est destinée aux petits producteurs et aux producteurs indigènes, et il conviendrait d’accorder une attention particulière à l’évaluation de leur efficacité de façon systématique.
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Étant donné qu’un nombre croissant de projets et de programmes agricoles sont élaborés par des organismes indépendants du ministère de l’Agriculture, il est de plus en plus nécessaire de coordonner l’action des différents ministères et organismes.
Note: * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
Source: OCDE (2019[1]), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
L’estimation du soutien aux producteurs (ESP en %) est passée de 6 % à 2.5 % des recettes agricoles brutes entre les périodes 1995-97 et 2016-18. Ce soutien est l’un des plus faibles des pays membres de l’OCDE et il se compose principalement de paiements directs aux petits producteurs. Le Chili a diminué les aides les plus susceptibles de fausser la production et les échanges, et le soutien des prix du marché (SPM) y est particulièrement modeste. Le soutien aux producteurs passe essentiellement par des subventions au titre des intrants, notamment en faveur de la formation de capital fixe et de l’utilisation d’intrants variables. Les prix aux producteurs sont pratiquement conformes aux prix mondiaux (graphique 7.1). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (indiquées par l’ESSG) équivalaient à 4 % de la valeur ajoutée de l’agriculture sur la période 2016-18. Le soutien total à l’agriculture (indiqué par l’EST) a représenté 0.3 % du PIB en 2016-18. Le soutien aux services d’intérêt général représentait plus de la moitié de ce total en 2016-18. L’augmentation de la production (graphique 7.2) a été le principal facteur à l’origine de l’évolution de l’ESP. Les transferts au titre d’un seul produit sont pratiquement nuls et n’ont concerné que le maïs et le sucre sur la période 2016-18 (graphique 7.3).
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Informations contextuelles
Le Chili est un pays d’Amérique latine à l’économie dynamique, dont le PIB s’est accru d’environ 4.3 % par an sur la période 1995-2018. Relativement stable, cette expansion l’a aidé à améliorer les conditions de vie de sa population et à réduire globalement la pauvreté, et elle l’a hissé dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et a porté le PIB par habitant à 24 013 USD. Néanmoins, les inégalités demeurent importantes. L’agriculture contribue au PIB à hauteur de 4.2 % mais emploie 9.3 % de la population active, ce qui met en évidence la dualité d’une structure dans laquelle de petites exploitations à forte intensité de main-d’œuvre côtoient de grandes exploitations commerciales. Par ailleurs, elle concourt substantiellement au commerce extérieur, puisque les exportations agroalimentaires représentent 16.4 % des exportations totales. Exportateur net de produits agroalimentaires, le Chili a enregistré en 2017 un excédent commercial net de 5 milliards USD (tableau 7.2).
Le Chili est un exportateur net de produits agroalimentaires (hors produits de la pêche, de l’aquaculture et de la sylviculture), avec un excédent de 5 milliards USD en 2017. Ses secteurs agricole et agroalimentaire ont su créer de la valeur ajoutée avec leurs produits de base et leurs produits transformés comme les fruits et le vin. En 2017, 39 % des exportations étaient constituées de produits transformés destinés à la consommation et 9 % de produits transformés pour l’industrie d’autres pays. Les importations agroalimentaires se composent principalement de produits transformés, dont 54 % sont destinés à la consommation finale et 26 % à une transformation industrielle (graphiques 7.4 et 7.5).
Sources: Bases de données statistiques de l'OCDE; Banque mondiale, WDI et l'OIT estimations et projections.
Note: Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.
Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.
Le secteur agricole contribue à la réussite économique chilienne, bénéficiant de la stabilité du pays et des réformes menées, et concourant notablement à l’activité grâce à une croissance rapide de sa production et de ses exportations. L’augmentation de la productivité a joué un rôle essentiel dans l’essor de l’agriculture chilienne. Malgré une légère diminution des facteurs de production et des consommations intermédiaires utilisés dans la production, cette dernière a progressé grâce à des améliorations sensibles de la productivité totale des facteurs (PTF), qui a crû de 1.5 % par an en moyenne entre 2006 et 2015 (graphique 7.6 et tableau 7.3). Les secteurs agricole et agro-industriel chiliens produisent avec beaucoup de succès des produits de base (raisin, tomates, pommes, petits fruits, etc.) et des produits à valeur ajoutée ou transformés comme le vin. L’agriculture a produit 12.5 % des gaz à effet de serre (GES) émis dans le pays en 2017, contre 22.3 % en 1995, mais cette valeur reste bien supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE.
Note: PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.
Source: USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole.
Description de l’évolution des politiques
Principaux instruments d’action
Les mesures mises en œuvre au Chili sont ciblées sur un certain nombre de domaines et font appel à différents instruments, à savoir : extension des systèmes d’irrigation et amélioration de leur efficacité ; restructuration foncière ; maintien des conditions sanitaires et phytosanitaires du pays ; investissements dans la R-D agricole ; renforcement des moyens d’action qui favorisent le développement des petites exploitations et des exploitations indigènes, en particulier par la promotion d’un esprit de partenariat et l’intégration au marché ; promotion de l’innovation ; amélioration de la durabilité des ressources, en particulier des sols dégradés.
En 2018, la compétitivité, l’inclusion sociale et le développement durable sont restés au cœur de l’action des pouvoirs publics dans l’agriculture, l’accent étant mis sur l’innovation et les transferts technologiques, l’accès des petits exploitants au crédit et l’amélioration de l’information sur les marchés. Par ailleurs, les efforts se poursuivent sur les partenariats public-privé, afin de créer de la valeur ajoutée dans la filière alimentaire pour les petits exploitants.
Évolution des mesures internes, 2018-19
En 2018, le Service d’inspection de l’agriculture et de l’élevage (SAG) a élaboré un plan de modernisation de ses procédures d’inspection en faisant appel à une plateforme internet et sur téléphone mobile qui permet de centraliser les contrôles, l’objectif étant de passer progressivement du format papier à des kits « nomades ». Le SAG s’efforce également d’améliorer sa coordination avec le secteur privé, en vue de simplifier les procédures d’inspection et d’exportation, et, in fine, de faciliter les échanges, de réduire les contraintes administrative et de raccourcir la durée des procédures.
L’Institut national de développement agricole (INDAP), l’organisme de promotion de la petite agriculture, encourage le développement de l’esprit de partenariat et la recherche de marchés ; l’objectif est d’accroître la présence des petites exploitations sur des marchés intérieurs à forte valeur ajoutée, mais aussi à l’exportation. Il s’agit d’améliorer la commercialisation des produits des petites exploitations. En mars 2019, 67 associations de producteurs ont été créées ; elles fédèrent 45 entreprises et 2 630 petites exploitations spécialisées dans différents secteurs et activités commerciales. En 2018, l’organisme public d’assurance agricole (Agroseguros) a étendu son offre aux petites et moyennes exploitations. Agroseguros a conçu et mis en œuvre une assurance paramétrique pour les catastrophes1 et réactivé le programme de couverture du prix pour le blé et le maïs. En 2018, la valeur de la production assurée a dépassé 450 millions USD.
La communication sur les risques est l’un des principaux axes de travail de l’Agence chilienne pour la sécurité des aliments (ACHIPIA). Cette dernière a organisé des campagnes d’information des consommateurs sur les risques liés à certains aliments, et elle a élaboré des méthodes permettant une sensibilisation permanente de la population aux risques alimentaires et la sécurité des aliments. En outre, début 2018, un accord de collaboration a été conclu entre les ministères de la Santé et de l’Agriculture, et le service de l’Aquaculture et de la pêche. Cet accord vise à développer des activités destinées à réduire le plus possible la résistance aux antimicrobiens dans le contexte de l’alimentation.
Courant 2018, une norme de durabilité a été élaborée pour la production de petits fruits. Cette norme, qui repose sur les principes énoncés dans le protocole sur l’agriculture durable, a été établie pour guider les exploitants. En outre, un programme de renforcement des capacités dans le domaine de l’agriculture durable a été conçu pour les techniciens qui conseillent les exploitations familiales. Enfin, un programme de développement durable de la filière agroalimentaire d’exportation a été lancé en 2019, dans le but de créer une boîte à outils pour définir des normes sectorielles de durabilité et de mettre à disposition une plateforme numérique soutenue par le programme « Commerce en faveur du développement durable » du Centre du commerce international.
La mise en œuvre de la Politique nationale de développement rural a démarré en 2018. Le principal objectif est d’améliorer les conditions de vie et les perspectives de la population rurale. Un comité interministériel a été créé pour coordonner la mise en œuvre de cette politique, sous les auspices de l’Office des études et des politiques agricoles (ODEPA) du ministère de l’Agriculture. En outre, un programme pilote a été établi pour appliquer cette politique à l’échelon local (Ministère de l’Agriculture, 2019[2]).
En 2018, un nouveau gouvernement est entré en fonction. Il a fixé sept objectifs à la politique agricole pour la période 2018-22 :
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1. Renforcer le développement territorial rural, en améliorant de la qualité de vie en milieu rural, en favorisant la réduction des lacunes dans l’accès aux services de base et en promouvant de nouveaux débouchés économiques en milieu rural ;
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2. Renforcer les petites et moyennes exploitations, par la promotion d’un esprit de partenariat, un soutien technique, des solutions de financement et la mise en relation avec des canaux dynamiques de commercialisation ;
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3. Améliorer les systèmes d’information, la gestion et la transparence des marchés, en luttant contre la concurrence déloyale et en défendant une image de marque nationale propice à l’intégration du Chili dans le monde, et en protégeant et valorisant l’acquis phytosanitaire et zoosanitaire ;
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4. Augmenter les investissements dans l’innovation à l’échelon national, moyennant une coordination efficace des centres de recherche publics et privés, dans la perspective clairement établie de créer et d’adopter de nouvelles technologies et d’accroitre la productivité ;
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5. Moderniser l’administration du ministère de l’Agriculture et de ses organes spécialisés en vue d’améliorer l’efficacité de l’administration, ainsi que les mécanismes de conception, de mise en œuvre, d’évaluation, de contrôle et de transparence nécessaires à son fonctionnement ;
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6. Reconnaître le rôle fondamental des ressources naturelles, en particulier l’eau et les sols, dans le développement durable de l’agriculture, en favorisant la création et l’adoption de nouvelles technologies destinées à optimiser leur utilisation ;
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7. Favoriser une production sylvicole et agricole durables (sur les plans social, économique et environnemental), en faisant valoir que les stratégies d’adaptation au changement climatique offrent des débouchés au secteur.
Ces sept objectifs s’intègrent à quatre grandes orientations de l’action publique, à savoir :
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1. Modernisation institutionnelle, le ministère concentrant son attention sur les principaux acteurs qui relèvent de son périmètre (agriculteurs), moyennant une structure efficace et un fort impact ;
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2. Promotion d’un esprit de partenariat axé sur des modalités d’organisation des exploitants qui permettent à ces derniers de réaliser des économies d’échelle, de s’apporter une assistance mutuelle et d’affronter ainsi les nouveaux défis de l’agriculture moderne ;
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3. Promotion du développement durable, afin de préserver et de protéger les paysages et les ressources naturelles, tout en créant un élément de différenciation de l’agriculture chilienne dans le monde ;
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4. Renforcement du développement rural comme facteur essentiel d’éradication de la pauvreté et d’amélioration de l’agriculture.
Évolution des mesures commerciales, 2018-19
Le Chili a signé 32 accords de libre-échange (ALE), dont 27 sont en vigueur. Il poursuit la renégociation de son accord d’association avec l’Union européenne. Les enjeux dépassent la libéralisation des droits de douane pour englober des questions telles que les droits de propriété intellectuelle et les dispositions environnementales. En novembre 2018, le pays a signé un ALE avec le Brésil.
Références
[2] Ministère de l’Agriculture (2019), « OECD Annual Country Report of Chile », Rapport du gouvernement du Chili, Santiago, Chili.
[1] OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Note
← 1. L’assurance paramétrique repose sur un indice plutôt que sur le dommage lui-même. Lorsqu’une valeur donnée dépasse un certain seuil dans l’indice, cela déclenche l’intervention de l’assurance et le versement d’une indemnisation au titulaire de la police.