4. Fortalecer la transparencia e integridad en la toma de decisiones en Costa Rica

Costa Rica podría consolidar el marco para el acceso a la información en una sola Ley

El Acceso a Información (Access to Information, ATI) es una precondición para la democracia y un fundamento legal necesario para la transparencia y rendición de cuentas en la formulación de políticas (OCDE, 2015[4]; OCDE, 2016[5]). Por ATI se entiende la habilidad de un individuo para buscar, recibir, comunicar y usar información de manera efectiva. Le permite a los ciudadanos y partes interesadas obtener información sobre las decisiones que afectan su vida diaria y cumplir su rol como vigilantes del funcionamiento de las instituciones gubernamentales. Por estas razones, la implementación efectiva del derecho de los ciudadanos a saber y las estipulaciones legales de acceso a la información son instrumentos importantes para combatir la corrupción y la influencia indebida en la toma de decisiones públicas.

Un marco legal efectivo que clarifique cómo se dará cumplimiento al derecho a la información es el fundamento de un sistema de acceso a la información robusto. Disposiciones clave de leyes de ATI incluyen: alcance, disposiciones sobre divulgación proactiva y reactiva, exenciones y rechazos a dar información al público, posibilidad de presentar apelaciones, y responsabilidades institucionales en materia de supervisión e implementación.

En Costa Rica, la Constitución Política protege el derecho a la información en temas de interés público. También establece las bases para la divulgación de información. El artículo 30 sostiene que “se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”. Además, en noviembre de 2015, el Presidente de la República, los Presidentes de los otros dos poderes del Estado (Legislativo y Judicial) y del Tribunal Supremo de Elecciones firmaron la Declaración por la Construcción de un Estado Abierto, en la que se comprometieron a “promover una política de apertura, transparencia, rendición de cuentas, participación e innovación a favor de los ciudadanos” dentro de todo el aparato del Estado. Asimismo, Costa Rica diseñó un Convenio marco para promover un Estado Abierto de la República de Costa Rica, el cual fue elaborado por los diversos poderes del Estado junto con la sociedad civil, siendo presentado en marzo de 2017. Recientemente, con el Decreto Ejecutivo 43525-MP-H-MICITT-MIDEPLAN-MJP-MC de abril 2022, Costa Rica siguió fomentando el gobierno abierto en la administración pública y creó la Comisión Nacional para un Estado Abierto.

En 2017, el Decreto Ejecutivo 40200 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública se aprobó para regular el acceso a información pública, el procedimiento para presentar solicitudes, la designación de funcionarios de acceso a la información en instituciones públicas y sus funciones, la publicación de información, el régimen de sanciones y el reporte de la situación de acceso a la información dentro de los reportes anuales institucionales. El Decreto le otorga a la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto la responsabilidad de dar seguimiento al cumplimiento del mismo. Sin embargo, de acuerdo con el Índice de Derecho a la Información (Global Right to Information Rating, RTI), la calidad jurídica del Decreto de Costa Rica es menor al promedio de la OCDE, ubicado en 81 (Figura 4.2).

Figura 4.2. En términos de su marco legal, la Ley de Acceso a la Información de Costa Rica tiene una menor puntuación que el promedio de la OCDE

Índice de Derecho a la Información 2020

Nota: La máxima puntuación compuesta es de 150 y refleja un marco legal robusto de RTI. El Índice Global de leyes de RTI se compone de 61 indicadores que miden siete dimensiones: Derecho al acceso; Alcance; Procedimientos de solicitud; Excepciones y rechazo; Apelaciones; Sanciones y protección, y Medidas promocionales.

Fuente: Access Info Europe (AIE) y el Centro para la Ley y la Democracia (CLD), Índice de Derecho a la Información, https://www.rti-rating.org/

En términos de alcance, el actual marco legal aplica al Poder Ejecutivo, incluyendo a los niveles locales de gobierno, pero los poderes Legislativo y Judicial no se incluyen explícitamente. El marco también cubre a entidades privadas que manejan fondos públicos, empresas con participación estatal y otros organismos que realizan funciones públicas, así como algunos órganos autónomos y semiautónomos. En términos de divulgación, el Decreto (artículo 17) enlista la información pública que debe ser accesible. Sin embargo, no presenta procedimientos claros ni orientaciones sobre el formato que debe ser utilizado por los solicitantes para tener acceso a la información.

Con respecto a las excepciones y rechazos de información, las buenas prácticas internacionales señalan que cualquier excepción debe ser clara, probable y conllevar el riesgo de un daño específico al interés público, o tener protección legal por un interés personal. Las pruebas de interés público y de daño son dos maneras usuales para autorizar excepciones de información con el fin de asegurar que sean proporcionales y necesarias. En Costa Rica, existen excepciones que se detallan en el Decreto 40600. La Constitución, según la interpretación de los Tribunales, permite excepciones para secretos de Estado. Asimismo, la Corte Constitucional ha reconocido excepciones adicionales, incluido en lo relacionado al orden y moralidad públicos, con base en motivos generales para restringir derechos fundamentales en la Constitución. También ha validado otras excepciones con base en otras leyes o derechos, tales como excepciones por privacidad y secretos comerciales. Además, se ha reconocido una categoría general en que la información se puede restringir si no está en el interés público divulgarla. De acuerdo con el Índice de Derecho a la Información (RTI), la jurisprudencia no es suficiente para generar una excepción al régimen jurídico porque no establece claramente un conjunto limitado/cerrado de excepciones y las autoridades tendrían suficiente discreción para interpretarla en la práctica (Figura 4.3). Adicionalmente, parece que los Tribunales no aplican una prueba de daño cuando interpretan excepciones (Access Info Europe, Centre for Law and Democracy, s.f[6]).

Figura 4.3. El marco legal de Acceso a la Información de Costa Rica muestra debilidades en la dimensión de excepciones y rechazos

Note: Los porcentajes se calculan con base en las calificaciones máximas posibles por dimensión y la calificación RTI real obtenida por Argentina

Fuente: Access Info Europe (AIE) y el Centro para la Ley y Democracia (CLD), Índice de Derecho a la Información.

Además de un marco legal sólido, tener arreglos institucionales efectivos también es esencial para implementar el derecho a la información. Estos arreglos involucran varios aspectos, incluyendo dónde y cómo se publica la información, a quién se pueden hacer las solicitudes y la entrega oportuna de respuestas. En Costa Rica, las instituciones designan a un Oficial de Acceso a la Información quien es responsable de recibir, gestionar y responder a las solicitudes dentro de diez días hábiles de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública. Costa Rica también estableció una Comisión Nacional de Datos Abiertos, que constituye un tercer mecanismo para solicitudes de información. Aun así, un reporte de 2019 de la organización de la sociedad civil Costa Rica Íntegra, en asociación con la Escuela de Administración Pública, encontró que persisten barreras y obstáculos para el acceso a la información pública en la gran mayoría de las 112 instituciones que analizaron. En particular, una tercera parte de los Oficiales de Acceso a la Información aún no han sido nombrados y sólo una entidad pública cumplió integralmente con sus obligaciones de transparencia activa. El reporte también encontró falta de capacitación para los funcionarios públicos y ciudadanos con respecto a las disposiciones del Decreto 40200 (Costa Rica Integra, 2020[7]). Por último, el Decreto no prevé un organismo de supervisión que se encargue de monitorear, hacer cumplir y promover la ley.

En vista de lo anterior, el actual sistema de acceso a la información de Costa Rica se considera incompleto, sin una ley independiente de libertad/acceso a la información (ATI). Más de 100 países en todo el mundo, incluyendo todos los países miembros de la OCDE, cuentan con una ley independiente de libertad/acceso a la información (OCDE, 2016[8]). A pesar de diversos intentos por lograr la aprobación de una ley de acceso a la información, Costa Rica aún no contaba con tal ley al momento de redactar el presente estudio. Por ejemplo, en junio de 2014 se presentó a la Asamblea Legislativa una iniciativa de ley que fue rechazada por los diputados. Un nuevo Decreto Legislativo10242 “Ley General de Acceso a la Información Pública y Transparencia” fue después aprobado en la Asamblea Legislativa pero parcialmente vetado por el Gobierno en junio de 2022, y luego debió ser archivado. La ahora rechazada iniciativa proponía reducir a cinco días hábiles el tiempo límite para que los ciudadanos recibieran la información pública solicitada a entidades públicas o entidades privadas que manejan o custodian fondos públicos (periodo menor al actual de 10 días hábiles). En caso de las peticiones hechas por los medios de comunicación, las instituciones tenían que responder dentro de 48 horas. Además, la propuesta requería que las instituciones publicaran información pública relevante en un formato abierto, accesible e interoperable. Sin embargo, la iniciativa de ley recibió críticas de la Defensoría de los Habitantes y de la Asociación de Periodistas porque el artículo 8 establecía limitaciones en materia de acceso a información pública para la prevención, investigación y castigo de infracciones penales, administrativas o disciplinarias (Delfino, 2022[9]).

En línea con los compromisos del país bajo la Alianza para el Gobierno Abierto, la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto y el Ministerio de la Presidencia podrían proponer la aprobación de una nueva ley que atienda las debilidades antes mencionadas y que sea aplicable a todo el sector público, incluyendo a la administración pública descentralizada institucional (p.ej. organismos autónomos y semiautónomos). La ley podría contemplar la creación de un organismo de supervisión con un mandato claro y bien difundido y tener capacidades de control adecuadas, tanto en términos de competencias para emitir sanciones como para contar con los recursos humanos y financieros apropiados. El Gobierno también podría formalizar un mecanismo de coordinación entre los Oficiales de Acceso a la Información. Por último, para mejorar el cumplimiento, el Gobierno podría ofrecer capacitación y orientación adicional para fortalecer las capacidades de dichos Oficiales para evaluar y responder a solicitudes.

Costa Rica podría adoptar un marco de cabildeo asegurando la transparencia de todo tipo de actividades de cabildeo que puedan ocurrir en la práctica

El cabildeo, entendido en su sentido tradicional como una comunicación entre un funcionario público y una persona o entidad no gubernamental con el objetivo de influir en las políticas públicas, es un hecho de la vida pública en todos los países. El cabildeo tiene el potencial de fomentar la participación democrática y dar a los tomadores de decisiones información y perspectivas valiosas. El cabildeo también puede facilitar el acceso de las partes interesadas (stakeholders) al desarrollo e implementación de políticas públicas. Sin embargo, el cabildeo frecuentemente se percibe como una actividad opaca de integridad cuestionable, que puede resultar en influencia indebida, competencia desleal y captura de la política pública en detrimento de una formulación de políticas efectiva, imparcial y equitativa. Tal es el caso de Costa Rica donde uno de los principales retos, de acuerdo con las entrevistas realizadas a las partes interesadas, es la limitada –y frecuentemente negativa– comprensión del concepto de cabildeo y de los beneficios que trae hacerlo de forma transparente, incluyendo para asegurar un acceso justo y equitativo al proceso de toma de decisiones y permitir el escrutinio público.

La experiencia de la OCDE muestra que una regulación efectiva del cabildeo debería hacer pública y fácilmente accesible información detallada, oportuna e integral sobre las actividades orientadas a o con la capacidad de influir sobre los procesos de toma de decisiones gubernamentales. En particular, tal información debería incluir aspectos como quién está cabildeando o influyendo sobre el gobierno, quién es el blanco de tales actividades y cuál es el tema de política específico que fue sujeto de tales esfuerzos (OCDE, 2021[1]).

El artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica establece los principios de transparencia, imparcialidad e integridad en el desempeño de las labores gubernamentales. Sin embargo, Costa Rica actualmente carece de un marco específico que defina el cabildeo y las actividades de cabildeo y que pudiera facilitar la transparencia del cabildeo. Varias fuentes legislativas abordan los principios de integridad y transparencia: el artículo 3 de la Ley 8422 de 2004 (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), artículo 1 del Decreto 32333 de 2005 (Reglamento a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), Decreto 33146 de 2006 (Principios Éticos de los Funcionarios Públicos) y la Directriz D-2-2004.

Varias iniciativas de ley se debatieron previamente en la Asamblea Legislativa, incluyendo el proyecto de Ley 19251 de 2014, que planteó una Ley Reguladora del Cabildeo en la Función Pública. Sin embargo, ninguna de estas iniciativas se convirtió en ley. La propuesta más reciente para adoptar reformas de cabildeo redactada por la diputada del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), María Inés Solís, se presentó en la Asamblea Legislativa en 2019, pero no fue aprobada en el pleno (Ley reguladora de la actividad de lobby en la administración pública).

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo alienta a los países a “proporcionar un nivel adecuado de transparencia para asegurar que los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas puedan obtener suficiente información sobre las actividades de cabildeo” (OCDE, 2010[10]). Hay varias maneras en que se puede lograr la transparencia: primero, definiendo claramente los términos “cabildeo” y “cabildero”; segundo, haciendo disponible la información relevante y, tercero, implementando un abanico coherente de estrategias y mecanismos para asegurar el cumplimiento de las medidas de transparencia (OCDE, 2010[10]).

Si bien la transparencia en materia de financiamiento político es mayor que en el cabildeo, Costa Rica podría fortalecer la transparencia e integridad en los procesos electorales especificando límites de contribución y gasto e incluyendo restricciones a la publicidad en medios en línea

Más allá del cabildeo a los funcionarios públicos, otra forma de influir sobre la formulación de políticas es ejercer control sobre la elección de representantes que votarán en contra o a favor de ciertas políticas o que pueden presionar a la administración pública para que tomen decisiones específicas. Los grupos de intereses particulares pueden ayudar a los políticos a ser elegidos y luego pedir favores de vuelta. Ello se puede lograr, por ejemplo, dando contribuciones financieras a candidatos o partidos políticos y sus campañas, proporcionando otros tipos de ventajas no monetarias, como el acceso a servicios privados de medios (por ejemplo, investigación sobre oponentes políticos), o apoyando a los políticos a ganar votos por medio de la compra de votos u organizando y movilizando a votantes.

Al igual que el cabildeo, el financiamiento político es un componente necesario para el proceso democrático: permite la expresión del apoyo político y la competencia en elecciones, pero, sin las barreras de protección necesarias, algunas prácticas pueden poner en peligro la legitimidad de los sistemas democráticos. Además de la percepción generalizada de los ciudadanos costarricenses de que quienes los gobiernan lo hacen en favor de pequeños y poderosos grupos y no en beneficio del interés público (Figura 4.1), la evidencia muestra un creciente descontento con la democracia. De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro de 2020, el 89.2% de los encuestados costarricenses tienen poco o nada de confianza en partidos políticos, mientras que 53.2% tienen poca o nada de confianza en las instituciones electorales (Figura 4.4). También en 2020, el 73.3% de los costarricenses están “no muy satisfechos” o “no satisfechos en lo absoluto” con la democracia; aquellos que declararon estar “muy satisfechos” con la democracia bajaron del 20.9% en 2010 a sólo 9.3% en 2020 (La Corporación Latinobarómetro, 2021[3]).

Figura 4.4. Confianza en los partidos políticos y las instituciones electorales en Costa Rica

A los encuestados se les hizo la siguiente pregunta: “Por favor, vea esta tarjeta y dígame cuánta confianza tiene en los siguientes grupos/instituciones. ¿Diría que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en?”

Nota: Esta encuesta se llevó a cabo en 18 países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela).

Fuente: Latinobarómetro (2021), https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp

Con base en lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución, Costa Rica opera un sistema de financiamiento mixto de partidos políticos, que está permeado por los principios de publicidad y transparencia, máximas que, como ha señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones, obliga a los grupos políticos, entidades bancarias intervinientes y a la Administración Electoral a facilitar el acceso y dar a conocer la información financiera de los grupos políticos.

Con respecto al financiamiento público, la mayoría de los países miembros de la OCDE tienen disposiciones para el financiamiento público directo de los partidos políticos tanto para sus actividades ordinarias como para sus campañas electorales. Los fondos públicos pueden garantizar a los partidos políticos el mínimo de recursos necesarios para desarrollar actividades políticas y representativas en democracias, pagar gastos ordinarios, mantener los órganos representativos y de participación y organizar las campañas electorales. Los criterios de elegibilidad para recibir tales fondos se pueden basar en el porcentaje de votos obtenido en las elecciones (como en Francia, Australia, México o Estados Unidos) o su representación en los órganos electos (como en el Reino Unido, Austria y Japón). Estos criterios aseguran la asignación de los fondos públicos a contendientes políticos legítimos y evitan incentivar la creación partidos y candidaturas con el único objetivo de recibir recursos del Estado.

En Costa Rica, el financiamiento público directo se da a los partidos políticos regularmente y en relación con las campañas electorales. El artículo 96 de la Constitución prescribe que el Estado de Costa Rica contribuirá a los gastos de partidos políticos bajo las siguientes disposiciones:

• 0.19% del Producto Interno Bruto del año posterior al de las Elecciones Nacionales se etiquetará para tal propósito.

• La contribución del Estado se orientará al pago de gastos electorales, así como para sufragar gastos ordinarios y permanentes de organización y capacitación política.

• Los partidos políticos que habiendo participado en el proceso electoral nacional obtuvieran al menos 4% de los votos válidos sufragados en el nivel nacional o provincial (en caso de que no hayan participado en todos los distritos electorales), o ganasen un escaño en la Asamblea Legislativa, serán elegibles para recibir parte de la contribución del Estado.

• Para recibir la contribución del Estado a la que tengan derecho, los partidos políticos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

Este esquema constitucional –aplicable sólo en el contexto de elecciones nacionales– se replicó en el Código Electoral, extendiendo el financiamiento público directo a los grupos políticos en las elecciones municipales. Así se aclara en los artículos 91, 99, 100, 101 y 102 del Código, que disponen lo siguiente:

• El Estado contribuirá 0.03% del Producto Interno Bruto para cubrir los gastos en que incurran los partidos políticos con derecho a ellos por su participación en los procesos electorales municipales.

• Los partidos políticos tendrán derecho a recibir parte de la contribución estatal si, habiendo participado en las elecciones municipales respectivas, obtuvieron al menos 4% de los votos válidamente depositados en su cantón para la elección de un alcalde o concejales, o si por lo menos un concejal de su partido resultó electo.

• Para recibir la contribución estatal, los partidos políticos deben comprobar y liquidar sus gastos, de conformidad con las disposiciones del Código Electoral.

Así, el financiamiento público directo en Costa Rica opera como un mecanismo de reembolso, en virtud del cual los grupos políticos incurren, con sus propios fondos, en gastos electorales, organizacionales y de capacitación y, dependiendo del apoyo que obtengan en las urnas, pueden recibir financiamiento una vez estos gastos hayan sean verificados por la Administración Electoral. Para evitar cualquier sesgo y ventajas gubernamentales con respecto a los fondos públicos, sería conveniente que Costa Rica también introduzca disposiciones para el acceso gratis o subsidiado a los medios de comunicación para los partidos políticos y candidatos, lo cual actualmente no se contempla en las regulaciones.

Con respecto a las donaciones privadas, Costa Rica, como la mayoría de los países de la OCDE, regula el financiamiento privado para garantizar la igualdad de condiciones entre los partidos y candidatos (OCDE, 2016[12]). El financiamiento privado permite a la sociedad en general brindarle su apoyo a un partido político o candidato. En este sentido, se le reconoce como un derecho fundamental de los ciudadanos; sin embargo, si tal financiamiento no se regula adecuadamente, puede ser explotado por intereses privados. El principal reto con respecto al financiamiento privado es enfrentar el alto nivel de informalidad que pone en peligro la rendición de cuentas. En el peor de los casos, la informalidad facilita que fondos de origen ilícito fluyan a partidos políticos y campañas, lo cual puede llevar a que el crimen organizado corrompa las instituciones democráticas (Recuadro 4.6).

Sin embargo, no existen soluciones fáciles para contrarrestar el problema del financiamiento ilícito o no declarado. Más que simplemente prohibir las contribuciones informales, se tienen que dar incentivos de manera que las donaciones privadas se canalicen en la medida de lo posible a través de medios formales. Esto se puede lograr al estructurar adecuadamente las reglas del juego para el financiamiento privado, estableciendo límites claros a donaciones privadas, prohibiendo las donaciones en efectivo y permitiendo contribuciones por parte de personas jurídicas hasta por un cierto monto (OCDE, 2016[12]).

En Costa Rica, las donaciones prohibidas a partidos políticos incluyen donaciones anónimas, donaciones de intereses extranjeros, donaciones corporativas, de sindicatos, de empresas con contratos gubernamentales y empresas de propiedad parcial del gobierno (Código Electoral, artículos 124, 125, 128, 274, 275). A pesar de estas limitaciones, las regulaciones sí autorizan a organizaciones internacionales dedicadas al desarrollo cultural, a la participación política y a la defensa de valores democráticos a colaborar con grupos políticos en sus procesos de educación y capacitación para activistas y candidatos. Para poder cumplir con dichos propósitos, tales organizaciones deben registrarse previamente ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

Sin embargo, actualmente no hay límites sobre el monto que un donante puede contribuir a un partido político durante un periodo específico no electoral y durante una elección. De igual forma, no hay límites a las donaciones en especie a partidos políticos y candidatos, y no hay prohibición para que los candidatos saquen préstamos en relación con las campañas electorales. La ausencia de cualquier límite puede brindar incentivos para canalizar fondos informalmente hacia los partidos políticos.

Por ejemplo, en Brasil en 2015, la Suprema Corte dictaminó la inconstitucionalidad de las contribuciones de personas jurídicas privadas, que antes permitían donaciones a partidos políticos y candidatos. Sin embargo, los datos de las elecciones de 2018 mostraron que el 90% de los diputados electos recibieron donaciones de individuos vinculados a compañías privadas en Brasil (OCDE, 2022[15]). En Quebec, la Comisión Charbonneau, que se estableció después de un gran escándalo de corrupción en el sector de construcción de Quebec, había propuesto “proteger al financiamiento de los partidos políticos de la influencia indebida para así marcar una línea entre las relaciones de influencia legítima en una sociedad democrática, y aquellas de otra naturaleza”. Entre otras recomendaciones, la Comisión recomendó combatir el uso de los nominados en el financiamiento político –lo cual ha permitido a algunas empresas financiar a partidos políticos en el nivel provincial y municipal al pedirle a sus empleados y parientes que hagan contribuciones personales que después son reembolsadas por la compañía– al exigir la identificación del empleador del contribuyente político en las notificaciones legales del partido. Así, Costa Rica podría considerar definir un monto máximo para evitar que se den donaciones informalmente y eludir umbrales demasiado bajos.

Con respecto a los gastos de campaña, el sistema legal-electoral costarricense no contempla limitaciones o “techos” a gastos de campaña en los que incurran los grupos políticos, coaliciones o sus candidaturas, sino que privilegia la transparencia. Sin embargo, para asegurar un mínimo de equidad en asuntos electorales y en su transparencia hacia los ciudadanos, el Código Electoral sí estipula la necesidad de que algunos de los servicios –que usualmente son detonadores de gastos de campaña– se presenten bajo regulaciones específicas que permitan algún grado de escrutinio por parte del Tribunal Supremo de Elecciones. Tal es el caso de los servicios de propaganda electoral, así como de las encuestas y sondeos electorales. De conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 139 del Código Electoral, sólo las empresas registradas por sus representantes ante el Tribunal Supremo de Elecciones pueden proporcionar servicios de propaganda electoral durante el periodo electoral. Su registro obliga a tales proveedores a ofrecer sus servicios con base en las tarifas reportadas y a garantizar trato y condiciones equitativas a todos los partidos electorales que participan en la contienda electoral.

En el caso de los sondeos político-electorales y las encuestas de opinión, sólo pueden ser proporcionados por institutos, universidades, empresas y cualquier entidad pública o privada que se haya registrado previamente ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Las regulaciones relativas al proceso de registro de tales proveedores se desglosan en el “Reglamento sobre la inscripción para la realización de encuestas y sondeos de opinión de carácter político-electoral” (Decreto TSE 18-2009 del 15 de octubre de 2009). La difusión o publicación, total o parcial, por cualquier medio, de encuestas y sondeos de opinión relacionados con procesos electorales por parte de proveedores no registrados está estrictamente prohibida durante el período electoral de campañas.

Un reto emergente para todos los países es el aumento de la polarización y desinformación (V-Dem Institute, 2022[16]). Varias de las partes interesadas en Costa Rica entrevistadas para este reporte señalaron los retos que suponen las redes sociales, los riesgos de desinformación deliberada e información errónea durante elecciones y la necesidad de crear conciencia sobre las prácticas responsables en línea. Actualmente, en Costa Rica no hay ningún límite en la publicidad en medios tradicionales ni en la publicidad en los medios en línea en lo referente a las campañas. De igual forma, no hay límites en el monto que terceros pueden gastar en actividades de campañas electorales. Esto significa que las contribuciones privadas pueden recanalizarse por medio de comités y grupos de interés supuestamente independientes, tales como organizaciones benéficas, grupos religiosos, asociaciones comerciales, individuos o empresas privadas que hacen campaña en anticipación a la jornada electoral, pero que no se presentan como partidos políticos o candidatos y no son siempre obligados a revelar a sus donantes. Por lo tanto, Costa Rica podría considerar introducir disposiciones sobre el gasto de terceros, así como sobre el uso de medios tradicionales y redes sociales, tal y como ocurre en Quebec (Recuadro 4.7).

Por último, de forma similar a las regulaciones sobre cabildeo, aun cuando en el papel hay reglamentos fuertes, un monitoreo y aplicación de la ley débiles pueden abrir la puerta a que grupos de interés o individuos busquen medios informales para ejercer influencia. Adicionalmente, si las sanciones son demasiado bajas, puede que los partidos políticos las asuman como un costo tolerable y continúen con las prácticas que infringen la ley, dado que los beneficios de hacerlo superan los costos. Hacer cumplir las regulaciones tiene dos componentes: por un lado, las infracciones deben detectarse de forma efectiva; por el otro lado, las infracciones detectadas deben ser efectivamente sancionadas.

Para permitir la aplicación efectiva de las regulaciones sobre financiamiento político, la transparencia es esencial. Es un componente fundamental para asegurar que los ciudadanos y los medios de comunicación puedan actuar como guardianes para examinar de manera efectiva a los actores políticos. En Costa Rica las contribuciones y donaciones están sujetas al principio de publicidad y transparencia. El Tribunal Supremo de Elecciones clarificó plenamente en su Resolución 4333-E7-2019 que la documentación que compone las declaraciones de gastos de los partidos políticos y sus reportes de estados financieros también deben hacerse públicos.

En términos concretos, el Código Electoral exige que todos los grupos políticos registrados en el Registro Electoral presenten reportes periódicos sobre sus estados financieros y que informen sobre sus donaciones y contribuciones. De conformidad con las disposiciones del artículo 135 del Código Electoral, los grupos políticos están obligados a presentar un estado financiero auditado cada octubre, que debe incluir una lista de nombres de sus contribuyentes y donantes, con una indicación expresa de sus nombres, tarjetas de identificación y el monto contribuido por cada uno durante el año respectivo. La idea detrás de exigir que se revele la identidad de los donantes privados es fomentar la responsabilidad social por medio de la transparencia: si los ciudadanos conocen los vínculos entre intereses privados y políticos, son capaces de detectar situaciones en que los políticos se ubican en una situación de conflicto de interés y están actuando a favor de los intereses de quienes contribuyeron a su campaña electoral.

Además de su reporte anual, los grupos políticos registrados en el Registro Político, de conformidad con los artículos 88, 132 y 133 del Código Electoral, también están obligados a presentar un reporte trimestral sobre sus estados financieros (i.e. copias certificadas de la cuenta bancaria auxiliar que contenga el número de depósito, el estado de cuenta y los estados contables para el periodo correspondiente, emitido por un contador público certificado), así como un reporte sobre donaciones y contribuciones. Conforme a las regulaciones electorales, durante los periodos de campaña esta documentación debe ser presentada mensualmente por todos los partidos políticos registrados.

De conformidad con estas normas y principios, así como con el mandato contenido en el artículo 132 del Código Electoral, toda la información contable de los partidos políticos se encuentra accesible al público por medio del Tribunal Supremo de Elecciones, y mucha de esta información está disponible para consulta en el sitio web institucional (https://tse.go.cr/partidos_politicos.htm). Así, este alto nivel de transparencia ubica a Costa Rica entre las buenas prácticas en la OCDE, según el Índice de Variedades de Democracia (Figura 4.5).

Figura 4.5. Divulgación de donaciones de campaña, promedios de Costa Rica, OCDE y América Latina y el Caribe

Promedios, 2021

Nota: el índice “divulgación de donaciones de campaña” mide la amplitud de requerimientos de divulgación de donaciones a campañas electorales nacionales. Entre más alto sea el valor del indicador, los requerimientos de divulgación serán más integrales, controlados y aplicados en la práctica.

Fuente: Índice Variedades de Democracia (V-DEM), https://www.v-dem.net/.

El Tribunal Supremo de Elecciones recibe y examina los reportes de los partidos políticos, puede realizar investigaciones e imponer sanciones. En los países de la OCDE, las sanciones van desde sanciones financieras hasta penales y políticas. Puede que los partidos tengan que pagar multas (en el 74% de los países miembros de la OCDE), que se confisquen sus fondos o donaciones ilegales (en el 44%), o que pierdan sus subsidios públicos (en el 47%) en caso de infracciones a la ley. Algunas sanciones más severas incluyen cargos penales tales como encarcelamiento (en el 71% de los países miembros de la OCDE), pérdida del cargo de elección popular (en el 18%), pérdida del derecho a competir en una elección o hasta pérdida de registro (en el 21%) o suspensión (en el 3%) de un partido político (OCDE, 2016[12]). El Código Electoral de Costa Rica castiga con sanciones monetarias o cárcel las violaciones del régimen de financiamiento de partidos por parte de los partidos políticos, sus proveedores, donantes y hasta por los bancos involucrados. El Código clasifica como delitos menores –sujetos a castigos monetarios– las violaciones que la Administración Electoral compruebe de las secciones 88, 122, 123, 127, 128 y 129 de dicha ley. El enjuiciamiento de los delitos electorales se reserva, con base en lo estipulado en el artículo 285 del Código Electoral, a los organismos de jurisdicción criminal.

A su vez, Costa Rica podría tomar una posición clara contra la compra del voto prohibiendo explícitamente la compra de votos e introducciones sanciones para tales prácticas. La compra de votos se refiere a la distribución de dinero u obsequios a individuos, familias o pequeños grupos para influir sobre su elección de voto o su voluntad de participar en los comicios. Según el Índice de Variedades de Democracia, Costa Rica obtiene una calificación de 1.5/4 en el índice de compra del voto, lo que indica que es posible observar esfuerzos de compra de votos no sistemáticos sino comunes (Figura 4.6). Por lo tanto, Costa Rica podría estipular la compra de votos como una práctica ilícita prohibida por la ley. Además, Costa Rica debería definir claramente y prohibir otras prácticas clientelistas, estipular sanciones para quienes brinden beneficios a los ciudadanos con el objetivo de influir en su voto, y regular la provisión de bienes materiales durante las campañas.

Figura 4.6. Prevalencia de compra de votos en Costa Rica

Promedio, 2018

Nota: La compra de votos se mide como la prevalencia de compra de votos o de voluntad de participar en las urnas durante cada año electoral. El nivel de compra de votos o de voluntad de participar en las urnas es una medida de intervalo que va de 0 (compra sistemática) a 4 (no hay evidencia que ocurra ninguna de las dos prácticas).

Fuente: Índice Variedades de Democracia (V-DEM), https://www.v-dem.net/

Por último, en caso de ser aprobada la regulación de cabildeo, y con el fin de permitir un mejor control de las contribuciones y mitigar el riesgo de que el dinero de actividades ilegales ingrese al financiamiento político, Costa Rica podría fortalecer la coordinación y el intercambio de información sobre cabildeo y financiamiento político. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Entidad Fiscalizadora Superior, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (Government Accountability Office, GAO), se basa en la accesibilidad de las bases de datos, así como en el intercambio informal de información entre entidades, para cotejar los requerimientos de divulgación de cabildeo con contribuciones políticas.

Costa Rica podría permitir la interoperabilidad del registro de beneficiarios reales recientemente implementado con los futuros registros de cabildeo para fortalecer la transparencia y escrutinio sobre quién se está beneficiando en última instancia de actividades de cabildeo

Además de fortalecer la transparencia sobre quién influye sobre el proceso de formulación de políticas, se puede introducir transparencia y un intercambio efectivo de información sobre quién es el beneficiario final de una entidad legal o quién se está beneficiando en última instancia de la actividad del cabildeo. La transparencia y el escrutinio requerirían de la divulgación pública del beneficiario final de dueño de las empresas que influyen sobre el proceso de formulación de políticas. El término “beneficiario final” se refiere a la(s) persona(s) natural(es) que finalmente poseen o controlan a un cliente y/o la persona natural en cuyo nombre se realiza una transacción. También incluye a aquellas personas que ejercen control final sobre un arreglo o persona jurídica.

La divulgación del beneficiario final ha sido un tema controvertido en Costa Rica. Grandes accionistas y beneficiarios finales han luchado para proteger sus derechos de privacidad. Así, esfuerzos para redactar leyes que promovían mayor transparencia se han combatido en la Asamblea Legislativa (OCDE, 2020[17]).

Estudios previos de la OCDE sobre gobierno corporativo identificaron dificultades para identificar situaciones de conflicto de interés y quién podría estar involucrado en una transacción como parte relacionada en función de la información públicamente disponible. Los impedimentos fundamentales para lograr tal transparencia fueron la Ley de Protección de Datos y los derechos de privacidad incorporados en la Constitución Política que restringen la divulgación de los beneficiarios finales.

Desde entonces, Costa Rica ha implementado requerimientos más estrictos de beneficiarios finales y ha fortalecido su cumplimiento de estándares internacionales sobre transparencia e intercambio de información. En particular, Costa Rica recientemente aprobó la Ley para Mejorar la Lucha Contra el Fraude Fiscal, la cual establece obligaciones sobre las empresas para que divulguen su capital y los individuos con propiedad mayoritaria en un nuevo registro de accionistas gestionado por el banco central (Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales). Durante los dos primeros años en que se ha implementado, las autoridades fiscales encontraron reticencia para divulgar información sobre los beneficiarios finales y ampliaron varias veces el término para cumplir con la obligación, lo cual hizo difícil obtener una visión completa de estructuras de capital, esquemas de control y transacciones de las partes relacionadas. Las siguientes prioridades son lograr la implementación completa de la ley y mejorar los tiempos de los socios para entregar la información solicitada.

La implementación de registros de cabildeo en el futuro podría involucrar mayor interoperabilidad entre las diversas bases de datos, incluyendo el registro de beneficiarios finales recientemente puesto en marcha. Cotejar información disponible hace posible evaluar la consistencia entre los datos proporcionados por diversas fuentes y fortalecerá la transparencia y escrutinio sobre quién se está beneficiando en última instancia de la actividad de cabildeo.

Costa Rica podría adoptar reglas vinculantes para el proceso de selección de grupos asesores o de expertos

Los gobiernos de la OCDE hacen un amplio uso de grupos asesores y de expertos para apoyar el diseño e implementación de políticas públicas. Durante la crisis del COVID-19, por ejemplo, varios gobiernos establecieron esquemas institucionales ad hoc para proporcionar asesoría científica y consejo técnico experto que guiara las respuestas inmediatas y planes de recuperación (OCDE, 2021[1]). Un grupo de asesores o de expertos se refiere a cualquier comité, junta, comisión, consejo, conferencia, panel, grupo de trabajo o grupo similar, o a cualquier subcomité o subgrupo que proporciona asesoría, consejo experto o recomendaciones a los gobiernos. Tales grupos se componen de integrantes del sector público y privado y/o representantes de la sociedad civil, y pueden ser creados por los poderes ejecutivo, legislativo o judicial del gobierno.

Los presidentes y miembros de los grupos asesores o de expertos (incluyendo a juntas de gobierno y comités) pueden ayudar a fortalecer la toma de decisiones basada en evidencia. Sin embargo, en ausencia de suficiente transparencia y salvaguardas en contra de conflictos de interés, puede haber el riesgo de debilitar la legitimidad de su asesoría al permitir que representantes individuales participen en estos grupos para favorecer intereses privados, ya sea que lo hagan inconscientemente o no (p.ej. al dar evidencia sesgada a los tomadores de decisiones en favor de empresas o industrias o al permitir a ejecutivos o cabilderos aconsejar a gobiernos como integrantes de los grupos asesores o de expertos). Así, la transparencia con respecto a la integración y funcionamiento de los grupos asesores y de expertos continúa siendo un reto en los países de la OCDE.

En Costa Rica, la Asamblea Nacional y varios ministerios han establecido grupos asesores. Por ejemplo, las comisiones especiales mixtas compuestas por diputados y asesores externos son designados por la Asamblea Legislativa para estudiar un tema específico o llevar a cabo una misión. De igual forma, el Ministerio de Salud ha puesto en operación juntas y comités que dan orientación y asesoría sobre políticas sanitarias específicas. Algunos de estos grupos se crearon a partir de regulaciones específicas, tales como el Consejo Nacional de Atención Integral del VIH-SIDA que se estableció en 1999 por medio del reglamento de la Ley General de VIH-SIDA, AL-1380-99, Núm. 27894-S. Asimismo, el artículo 91 de la Reglas de Procedimiento de la Asamblea Legislativa especifican que además de los miembros de la Asamblea Legislativa, otras personas que no sean diputados pueden, cuando se considere necesario, formar parte de las comisiones especiales mixtas. En su calidad de asesores, tendrán derecho a voz, pero no derecho de voto.

Sin embargo, no hay una regla general sobre la creación y funcionamiento de estos grupos y comités gubernamentales, lo que quiere decir que no hay un criterio general sobre cuáles son su funcionamiento y composición óptimas (p.ej. quién puede ser designado como miembro de un comité o junta gubernamental, conocimientos y habilidades adecuadas y condiciones para el nombramiento).

Para impulsar la equidad y diversidad en los grupos asesores, Costa Rica podría establecer reglas generales para los procesos de selección de comités y juntas gubernamentales a fin de asegurar que haya una representación equilibrada de intereses en cuanto a representantes del sector privado y sociedad civil (cuando se considere relevante) y expertos con antecedentes variados. Las reglas también pueden garantizar que el proceso de selección sea incluyente, a fin de que cada experto potencial tenga una oportunidad real de participar, y que sea transparente, para que el público pueda vigilar la selección de los integrantes de los grupos asesores.

Además, considerando que los integrantes de loa grupos asesores tienen diferentes antecedentes y pueden tener intereses divergentes, es fundamental darles un marco común que les permita llevar a cabo sus responsabilidades en favor del interés general. Es entonces necesario que se aprueben reglas específicas de procedimiento para tales grupos asesores, que incluyan normas de conducta y, más relevante aún, procedimientos para prevenir y gestionar conflictos de interés, a las cuales deberán adherirse todos los participantes al brindar consejo al gobierno. Tales medidas proporcionarían garantías razonables contra grupos de interés especial que busquen capturar o impartir asesoría sesgada al gobierno.

Por ejemplo, el Ministerio de Gobierno Local y Modernización de Noruega publicó los lineamientos sobre el uso de los comités consultivos independientes, los cuales estipulan que la integración de tales grupos debe reflejar intereses, experiencias y perspectivas diversas. Si bien los lineamientos no son legalmente vinculantes, proporcionan un ejemplo para Costa Rica sobre el proceso a seguir para la selección y gestión de conflictos de interés dentro de tales grupos (Recuadro 4.9).

Costa Rica podría fortalecer la transparencia de los grupos asesores o de expertos del gobierno, incluyendo sobre cuáles han sido los resultados, cómo se han tratado y cómo se incorporaron en la decisión resultante

Junto con la composición de los grupos asesores o de expertos, un reto clave para los países miembros de la OCDE es la falta de transparencia con respecto al financiamiento y funcionamiento de estos organismos, así como la opacidad en cuanto a sus resultados. El proyecto de ley sobre cabildeo discutido en Costa Rica proponía excluir los servicios de consultoría prestados a órganos públicos y miembros de la Asamblea Legislativa por parte de profesionales e investigadores de asociaciones sin ánimo de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de investigación y otras entidades similares. Esto incluía cualquier declaración verbal o información escrita entregada por un profesional vinculado a estas entidades ante un organismo parlamentario, así como las invitaciones hechas por funcionarios públicos a dichos profesionales para participar en reuniones de naturaleza técnica directamente relacionadas con asuntos de su competencia (artículo 6, párrafos 5, 6 y 7 del proyecto de ley sobre cabildeo).

Sin embargo, lo anterior se puede considerar como una laguna importante que debe analizarse cuidadosamente en cualquier discusión futura sobre el proyecto de ley sobre cabildeo. Las disposiciones contenidas en el proyecto de ley podrían revisarse y ser aplicables siempre y cuando los grupos asesores y de expertos acaten reglas de transparencia específicas que permitan el escrutinio público.

Estas reglas podrían incluir la publicación obligatoria de la estructura, el mandato, la composición y los criterios de selección de todos los grupos asesores y comités de Costa Rica. Además, en tanto se proteja la información confidencial y sin generar demoras en el trabajo de estos grupos, las arengas, los registros de las decisiones y la evidencia recolectada también podrían publicarse para mejorar la transparencia y fomentar un mejor escrutinio público. El Código de Transparencia para grupos de trabajo en Irlanda podría servir como ejemplo para Costa Rica (Recuadro 4.10). Sin la aplicación de tales reglas, se recomienda que el otorgamiento de asesoría en cualquier forma al gobierno –incluyendo a través de grupos asesores y de expertos– no se excluya de las regulaciones potenciales de cabildeo y que se incorpore en los registros de cabildeo.

Para promover la integridad en las interacciones con cabilderos, Costa Rica podría desarrollar principios, reglas, estándares y procedimientos específicos para los funcionarios públicos

Además de mejorar la transparencia del proceso de formulación de políticas, la solidez y la efectividad del proceso también se basa en la integridad tanto de los funcionarios públicos como de quienes tratan de influenciarlos (OCDE, 2021[1]). Las decisiones de política pública siguen siendo facultad de los formuladores de políticas, quienes son los guardianes del interés público y equilibran todas las consideraciones para aprobar una política teniendo eso en consideración. La Recomendación de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo incentiva a los gobiernos a fomentar una cultura de integridad en las organizaciones públicas y la toma de decisiones al proporcionar reglas, principios y lineamientos de conducta claros para los funcionarios públicos (OCDE, 2010[10]). Por lo tanto, es importante examinar el ecosistema más amplio de estándares de integridad en el sector público y comprender cómo pueden reducir la influencia indebida.

El Reporte de la OCDE sobre Cabildeo de 2021 encontró que, aunque todos los países han aprobado legislación, políticas y lineamientos sobre integridad pública, usualmente éstos no se han ajustado a los riesgos específicos del cabildeo y de otras actividades de influencia. En Costa Rica existen distintos estándares, así como lineamientos generales sobre la integridad para los funcionarios públicos (capítulo 1). La Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Administración Pública (Ley 8422, LCCEI) y sus reglamentos establecieron las reglas generales relacionadas con los estándares de conducta esperados en el servicio público. En el artículo 3, la ley establece la probidad como obligación primordial de un funcionario público, y establece que su actuación debe estar siempre encaminada a avanzar el interés general. La Directriz D-2-2004 emitida por la CGR enlista los principios éticos que deben gobernar el ejercicio del servicio público. La Directriz aplica a todos los servidores públicos, incluyendo al sector descentralizado público (institucional y territorial) y describe la obligación de garantizar objetividad e imparcialidad, neutralidad política y un conjunto de obligaciones y prohibiciones relacionadas con la gestión de conflictos de interés.

Disposiciones específicas orientadas a fortalecer la resiliencia de los procesos de toma de decisiones con respecto a la influencia indebida también se pueden encontrar en varios códigos y manuales de ética, tales como el Manual de Ética de la Función Pública. Como se vio en capítulo 3, tales estándares contienen disposiciones específicas con respecto a incompatibilidades, gestión de conflictos de interés y la aceptación de obsequios y beneficios. Asimismo, el artículo 3 de la LCCEI enuncia que los empleados públicos tienen la obligación de actuar con probidad.

Sin embargo, estas leyes, sus códigos y directrices relacionadas no incluyen disposiciones específicas para enfrentar riesgos provenientes del cabildeo y otras actividades de influencia, incluso con respecto al manejo adecuado de la información confidencial, las restricciones al cabildeo pre y post empleo público y sobre el manejo de contactos de terceros/cabilderos.

Para fomentar una cultura de integridad en las organizaciones públicas y en la toma de decisiones, la Recomendación de la OCDE señala que los países deberían proporcionar estándares y normas para dar una dirección clara a los funcionarios públicos sobre cómo les está permitido interactuar con los cabilderos. Los estándares de integridad y obligaciones éticas con respecto al cabildeo se pueden incluir en una ley específica sobre cabildeo, en un código de conducta para el cabildeo o en estándares generales para los funcionarios públicos, tales como leyes o códigos de conducta para los funcionarios públicos.

Dependiendo del tipo de documento en que se incluyan, los estándares para los funcionarios públicos y sus interacciones con cabilderos pueden incluir lo siguiente:

• La obligación de tratar equitativamente a los cabilderos, dándoles acceso justo y equitativo.

• La obligación de rechazar reuniones con cabilderos no registrados o, como mínimo, revisar si el cabildero está registrado o tiene la intención de registrarse dentro de los periodos establecidos (si existe un registro obligatorio de cabilderos).

• La obligación de rechazar regalos (completamente o por encima de un cierto valor).

• La obligación de reportar a las autoridades competentes violaciones a las reglas relativas al cabildeo (incluyendo reglas sobre regalos).

• La responsabilidad de difundir información sobre sus reuniones con cabilderos (por medio de un registro de cabildeo o de agendas abiertas).

• La responsabilidad de reportar regalos y beneficios recibidos, entre otros (se abordan en la siguiente sección).

Dada la ausencia actual de estos estándares en el sector público de Costa Rica, el gobierno podría considerar incluir estándares y directrices para las interacciones de los funcionarios públicos con los cabilderos y representantes de los grupos de interés en la próxima ley sobre cabildeo y/o en regulaciones, códigos y manuales de ética existentes. La Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) podría incluir los retos relacionados al cabildeo más explícitamente en el modelo de gestión ética (capítulo 1). El proyecto de ley sobre cabildeo incluía algunas obligaciones para los funcionarios públicos y las instituciones, incluyendo la obligación de todos los funcionarios públicos objeto de cabildeo de mantener un trato equilibrado hacia las personas, organizaciones y entidades que solicitan reuniones sobre el mismo tema (artículo 13, “de la igualdad de trato”). El proyecto de ley también hacía obligatorio denunciar cualquier infracción por parte de los cabilderos. Para desarrollar aún más estas disposiciones, los siguientes estándares implementados en otros países podrían servir como ejemplo para Costa Rica (Cuadro 4.3).

Adicionalmente, los estándares generales de integridad para funcionarios públicos pueden adaptarse a sectores o funciones en los poderes Ejecutivo y Legislativo y a posiciones de más alto rango y políticamente expuestas (OCDE, 2021[1]). Por ejemplo, funcionarios electos o designados, tales como miembros del parlamento, ministros y asesores políticos son clave en el proceso de toma de decisiones públicas. En este sentido, establecer expectativas más altas para servir al interés público en el caso de puestos políticamente expuestos puede ser necesario para lidiar efectivamente con los riesgos del cabildeo y otras actividades de influencia.

Por ende, Costa Rica podría incluir disposiciones específicas con respecto al cabildeo dentro de los estándares de integridad existentes para personas políticamente expuestas, por ejemplo, en el Código de Conducta de la Asamblea Legislativa. En Malta, por ejemplo, conscientes de las deficiencias de los actuales códigos de ética de los miembros de la Cámara de Representantes y de ministros y secretarios parlamentarios, el Comisionado para Estándares en la Vida Pública realizó una revisión de tales códigos de ética y desarrolló lineamientos suplementarios, como un ejercicio en términos de la Ley de Estándares en la Vida Pública. Las versiones revisadas de los códigos de ética introducen varias disposiciones sobre las interacciones con terceros, incluyendo sobre la aceptación y registro de obsequios, el mal uso de recursos públicos y de información confidencial, y la gestión de conflictos de interés. Las disposiciones efectivas están en el Recuadro 4.11.

Para reforzar las reglas relativas al pre y post empleo público, Costa Rica podría establecer restricciones adicionales en materia de involucramiento de ciertos funcionarios públicos en actividades de cabildeo por un periodo específico después de dejar el cargo

Como se enfatizó en el capítulo 3, algunos de los principales riesgos y preocupaciones relacionadas con el tema de influencia es el fenómeno de la “puerta giratoria”. Varios países de la OCDE han establecido disposiciones para restringir temporalmente el que exfuncionarios públicos puedan cabildear a sus anteriores organizaciones, así como periodos temporales de enfriamiento para la designación o contratación de un cabildero para ocupar un rol regulatorio o de asesoría en el gobierno (Recuadro 4.12). Además de las recomendaciones hechas previamente en el capítulo 3 con respecto a los periodos de enfriamiento (cooling-off periods), Costa Rica podría establecer periodos de enfriamiento para actividades de cabildeo.

Costa Rica podría desarrollar orientación para ayudar a funcionarios públicos a evaluar la confiabilidad de la información usada en la formulación de políticas y en la toma de decisiones

En sus interacciones con funcionarios públicos, los cabilderos comparten su experiencia, necesidades legítimas y evidencia sobre problemas de políticas públicas y cómo solucionarlos (OCDE, 2021[1]). Aunque este intercambio les da información valiosa a los funcionarios públicos sobre la cual basar sus decisiones, los cabilderos en ocasiones pueden abusar de este proceso legítimo para pasar información no confiable o errónea con el objetivo de promover sus propios intereses privados. Además, los cabilderos también pueden influir indirectamente sobre la formulación de políticas y la toma de decisiones al apoyar y promover estudios que contradicen los argumentos científicos que son desfavorables a sus intereses, o destacando resultados de estudios financiados por sus propios centros de investigación, institutos u otras organizaciones favorables a sus intereses.

Para tal fin, Costa Rica podría considerar emitir lineamientos para los funcionarios públicos con el fin de ayudarlos a tomar consciencia sobre la posibilidad de ser influenciados indirectamente por medio de evidencia falsa o sesgada, y de la necesidad de evaluar la credibilidad de las fuentes proporcionadas por terceros y usadas en la formulación de políticas y toma de decisiones. Algunos gobiernos han comenzado a emitir estándares específicos para los funcionarios públicos en la evaluación de evidencia ofrecida por terceros, incluyendo los Países Bajos (Recuadro 4.13).

Costa Rica podría desarrollar y proporcionar orientación adicional e incrementar las actividades de capacitación y sensibilización sobre el cabildeo y otras actividades de influencia

Tener principios, reglas, estándares y procedimientos claros para los funcionarios públicos en lo referente a sus interacciones con cabilderos es clave, pero no es suficiente para mitigar los riesgos de integridad del cabildeo y otras actividades de influencia. Crear conciencia sobre las reglas y estándares esperados, así como mejorar las habilidades y el conocimiento sobre cómo aplicarlos, también son elementos fundamentales para promover la integridad en el cabildeo. Asimismo, una orientación y asesoramiento bien diseñados sirven para dar claridad y ejemplos prácticos, facilitar el cumplimiento y ayudar a evitar el riesgo de malinterpretar reglas y estándares (OCDE, 2021[1]).

La mayoría de los países con marcos de transparencia para el cabildeo brindan orientación, desarrollan capacidades y crean conciencia sobre los valores y estándares de integridad para los funcionarios públicos (OCDE, 2021[1]). Esto puede incluir la inducción inicial o la capacitación en el trabajo, la difusión del código de conducta y la emisión de posters, protectores de pantalla de computador, tableros de empleados, pancartas, marcadores de libros y calendarios impresos (OCDE, 2021[1]). La capacitación que ofrecen las autoridades públicas usualmente incluye lineamientos sobre valores y estándares, comportamiento esperado y ejemplos concretos de buenas prácticas, dilemas éticos y descripciones de situaciones potencialmente problemáticas. Los países en los que las autoridades públicas ofrecen capacitación sobre interacciones con cabilderos incluyen Canadá, Francia, Hungría, Irlanda, Lituania, Eslovenia y el Reino Unido.

Con este fin, cualquier ley posterior sobre cabildeo en Costa Rica podría especificar que el órgano supervisor tiene el mandato de desarrollar actividades de orientación, desarrollo de capacidades y concientización sobre el cabildeo y otras actividades de influencia, con el fin de ayudar a desarrollar el conocimiento, habilidades y capacidad para gestionar los temas de integridad que puedan surgir. Las actividades de capacitación podrían incluir ejemplos de buenas prácticas y dilemas éticos con el fin de permitir a los funcionarios públicos, por medio de métodos interactivos y situacionales, reflexionar sobre dilemas clave y las consecuencias de violar los estándares de integridad.

Costa Rica podría asimismo considerar fortalecer su función de asesoría sobre el tema del cabildeo, brindando asesoramiento sobre la implementación de la regulación del cabildeo y ayudando a los funcionarios públicos a entender las reglas y principios éticos del servicio civil para combatir la influencia indebida. Por ejemplo, en Francia, la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública brinda asesorías individuales y confidenciales a petición de los funcionarios públicos electos y no electos de mayor rango que caen dentro de su ámbito de acción, y proporciona orientación y apoyo a su institución cuando uno de estos funcionarios públicos lo solicite de forma oficial, dentro de 30 días después de recibir la petición (OCDE, 2021[1]).

Costa Rica podría considerar desarrollar y adoptar estándares de conducta que sean aplicables a todos los cabilderos

La solidez y efectividad del proceso de formulación de políticas depende no sólo de la integridad de los funcionarios públicos sino también de la integridad de quienes tratan de influir sobre ellos. En efecto, las empresas y los cabilderos son actores clave en el proceso de formulación de políticas, al darle al gobierno perspectivas, evidencia y datos para que tomen decisiones informadas. Sin embargo, en ocasiones, también pueden socavar el proceso de formulación de políticas al abusar de medios legítimos de influencia, como el cabildeo, el financiamiento político y otras actividades (OCDE, 2021[1]). Para asegurar la integridad del proceso de formulación de políticas, los cabilderos (ya sea internos o miembros de una asociación de cabildeo) requieren de estándares y lineamientos entendibles que aclaren las reglas y los comportamientos esperados al interactuar con los funcionarios públicos.

La Recomendación de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo señala que los cabilderos deben cumplir con estándares de profesionalismo y transparencia en su relación con los funcionarios públicos (OCDE, 2010[10]). Así, Costa Rica podría aumentar la rendición de cuentas y la responsabilidad del sector privado y de los cabilderos sobre sus acciones de dos formas. En primer lugar, los próximos proyectos de ley podrían incluir obligaciones explícitas para cabilderos aclarando su papel esencial en el suministro de información que las entidades públicas deberán después registrar y eventualmente publicar en línea.

Esto ya estaba estipulado en el proyecto de ley que regula las actividades de cabildeo propuesta en 2019, el cual contemplaba las siguientes responsabilidades para cabilderos:

• La obligación de los cabilderos de proporcionar de forma oportuna y veraz a las autoridades y funcionarios respectivos la información prevista por ley cuando solicitan una reunión o audiencia. Omitir divulgar tal información o dar información incorrecta puede resultar en sanciones (artículo 9 y artículo 17).

• La obligación de informar al funcionario público o a las instituciones solicitantes los nombres de las personas naturales y jurídicas que representan, en caso de ser pertinente (artículo 9).

• La obligación de los cabilderos de informar a los funcionarios públicos de su estatus durante sus reuniones con ellos (artículo 9).

• La posibilidad de presentar una denuncia ante las instituciones o personas objeto de cabildeo en caso que el funcionario designado por éstas para registrar la información de los cabilderos en el Registro de Agenda Pública no se encuentre debidamente registrada (artículo 17).

Tales obligaciones no necesariamente requieren de la creación de un registro adicional en el que los cabilderos tengan que divulgar la información. Más bien permiten compartir la responsabilidad de contar con información veraz y actualizada en el Registro de Agenda Pública. En este sentido, el proyecto de ley siguió el ejemplo de Chile, cuya ley de cabildeo estipula varias obligaciones de divulgación para cabilderos, así como sanciones en caso de incumplimiento.

En segundo lugar, los códigos de conducta son el principal respaldo de integridad en el proceso de cabildeo y pueden detallar aún más las obligaciones planteadas en la ley. El Recuadro 4.14 da ejemplos de códigos de conducta para cabilderos en otras jurisdicciones.

Por último, los países con un marco específico de cabildeo y reglas sobre la aceptación de obsequios, beneficios y otras ventajas pueden imponer condiciones específicas y/o restricciones en tales actividades de cabildero. Por ejemplo, éste es el caso en Estados Unidos. Las reglas de ética de la Cámara de Representantes imponen restricciones estrictas con respecto a obsequios y viajes ofrecidos por cabilderos registrados (Recuadro 4.15).

Costa Rica podría dar incentivos para la participación responsable del sector privado

Además, considerando que los cabilderos y empresas están bajo creciente escrutinio, necesitan de un marco claro de integridad para involucrarse en el proceso de formulación de políticas de una forma que no genere preocupaciones en materia de integridad e inclusión (OCDE, 2021[1]). En efecto, grandes inversionistas institucionales se están volviendo crecientemente conscientes del riesgo financiero y no financiero de malas prácticas y están enfrentando mayor presión. Como resultado, la gestión de riesgos y crisis se ha vuelto más relevante y ha aumentado la demanda por transparencia.

Costa Rica podría promover la participación responsable y la autorregulación del sector privado. Para hacerlo, Costa Rica podría alentar a las compañías y organizaciones a formalizar estándares de relacionamiento responsable y procesos internos que atiendan el alcance completo de la conducta corporativa y de las asociaciones comerciales en el proceso de formulación de políticas para asegurar a los inversionistas públicos e institucionales que el cabildeo se lleva a cabo profesionalmente y con altos estándares. Tales estándares podrían cubrir temas como garantizar la veracidad y pluralidad de opiniones, promover la transparencia en el financiamiento de organizaciones de investigación y grupos de expertos, gestionar y prevenir conflictos de interés en el proceso de investigación y garantizar que el personal asignado para realizar actividades de cabildeo tenga un buen entendimiento de lo que constituye una interacción transparente, responsable y por ende profesional. Dichos estándares también podrían especificar divulgaciones voluntarias de información que puedan involucrar consideraciones de responsabilidad social sobre la participación de la empresa en la formulación de políticas y en el cabildeo (Recuadro 4.16).

Costa Rica podría formalizar herramientas para la participación activa y el involucramiento de las partes interesadas y promover el conocimiento de su existencia entre ciudadanos

Garantizar el acceso de todas las partes interesadas (stakeholders) para alimentar y moldear las políticas públicas es clave para lograr buenas políticas. Esto implica que Permitirá que los formuladores de políticas estarán mejor informados para legislar y que la mayoría de los intereses se incluirán y estarán representados en los resultados de política. Hay varias formas de permitir la participación de las partes interesadas (Recuadro 4.17).

En Costa Rica, la participación ciudadana se consagra en el artículo 9, el cual se modificó por la Ley 8364 de 2003. De acuerdo con la Constitución “el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (…)”. Además, Costa Rica cuenta con varias leyes que abordan el tema de la participación de ciudadanos y partes interesadas clave en el ciclo de política pública. Por ejemplo, la Ley 5338 (Ley de Fundaciones) regula cómo deben funcionar las organizaciones de la sociedad civil. Los mecanismos formales de participación ciudadana también están protegidos por la ley (Ley 8491, Ley de Iniciativa Popular, y Ley 8492, Ley de Regulación del Referéndum). La Ley 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, establece que cualquier ciudadano puede ejercer el derecho de petición sin prejuicio o sanción ante cualquier institución, administración o autoridad públicas, con respecto a cualquier asunto, tema o información de interés público.

En Costa Rica se han presentado varias modificaciones para ampliar la participación activa de las partes interesadas en el desarrollo de las regulaciones (Figura 4.7), tales como planeación adelantada y un uso más intensivo del Sistema de Control Previo (SICOPRE). SICOPRE es una página web centralizada que hace disponibles todas las Evaluaciones de Impacto Regulatorio (EIR) y consultas públicas y acepta comentarios del público, a los cuales los reguladores dan respuesta (OCDE, 2021[20]). El gobierno también ha hecho esfuerzos para identificar las necesidades de grupos específicos de la sociedad, tales como comunidades indígenas, para involucrarlos en el proceso de políticas públicas. Además, la Asamblea Legislativa cuenta con un Departamento de Participación Ciudadana (DPC) cuyas funciones están definidas en el “Manual de funciones y estructura de la administración técnico-administrativa de la Asamblea Legislativa”, publicado en el Portal Legislativo. Esta oficina se encarga de canalizar iniciativas propuestas por ciudadanos, informando y capacitando sobre los diversos procesos legislativos y generando espacios de diálogo, co-creación y rendición de cuentas.

Figura 4.7. Consulta de partes interesadas en diferentes fases de la formulación de políticas públicas

Nota: Entre más prácticas regulatorias promovidas en la Recomendación de la OCDE sobre Política Regulatoria y Gobernanza hayan implementado los países, mayor será su calificación iREG. Los indicadores de involucramiento de partes interesadas para legislación primaria sólo abarcan aquellas iniciadas por el Ejecutivo (17% de toda la legislación primaria en Costa Rica)

Fuente: Indicadores de Política Regulatoria y Gobernanza (iREG): Costa Rica, 2021, oe.cd/ireg

 StatLink https://stat.link/sjfcq4

Sin embargo, Costa Rica aún carece de una ley o de mecanismos formales de participación ciudadana que regulen y estandaricen la participación ciudadana en la redacción y aplicación de leyes y políticas públicas. Viendo hacia adelante, y en línea con recomendaciones previas hechas por la OCDE en su proceso de ingreso, Costa Rica se beneficiaría de una ley de participación ciudadana que facilite la expansión de esta práctica a todas las instituciones públicas y a todos los niveles de gobierno (OCDE, 2021[21]).

Para mejorar cumplimiento de la ley y la percepción del cabildeo entre los ciudadanos, Costa Rica podría impulsar más la participación de las partes interesadas en la discusión, implementación y revisión de las regulaciones y estándares de conducta relacionados al cabildeo

Uno de los principales retos que emergió de las entrevistas llevadas a cabo en Costa Rica es el limitado –y frecuentemente cargado de tintes negativos– entendimiento que se tiene sobre el concepto de cabildeo y de los beneficios de volverlo un proceso transparente, incluyendo para asegurar un acceso equitativo y justo al proceso de toma de decisiones y para permitir el escrutinio público. Así, el gobierno de Costa Rica podría ampliar el trabajo con las partes interesadas y los ciudadanos para comunicar e involucrarlos no sólo durante el proceso de redacción, sino también en la implementación y evaluación. Siguiendo el ejemplo de Irlanda y Canadá (Recuadro 4.18), ello podría incluir campañas de educación y concientización que aborden la percepción negativa que se tiene sobre el cabildeo por medio de material informativo y redes sociales, así como consultas sobre regulaciones y estándares de conducta del cabildeo.