1. Contexto del Análisis de Impacto Regulatorio

La regulación generalmente tiene como objetivo resolver problemas de política pública que pueden ser económicos, sociales, ambientales, de inclusión y otros. Para que la regulación sea eficaz en la resolución de estos problemas, debe contar con un buen diseño, y con una estrategia clara y sólida de implementación y supervisión. Para ello, los gobiernos alrededor del mundo deberían ocuparse no solo de pensar en cuál es la mejor regulación posible, sino en las maneras en las que diseñar e implementar dichas regulaciones pueden mejorar. Para contextualizar esto, la OCDE frecuentemente utiliza el ciclo de la gobernanza regulatoria, incluido en la Gráfica 1.1 (OECD, 2011[1]). Este ciclo permite abordar la regulación desde un punto de vista integral. En otras palabras, desde que inicia el proceso de diseño hasta que la regulación resuelve el problema de política pública que enfrenta. El ciclo de gobernanza regulatoria cuenta con cuatro etapas principales: desarrollo de la política pública y elección de instrumentos; diseño de la nueva normativa (o revisión de la existente); implementación de la regulación; y el monitoreo y evaluación de sus efectos. Sin embargo, la antesala de este análisis es la identificación del problema de política.

La Gráfica 1.1 describe el proceso cómo debe originarse la regulación, pero también señala cómo la regulación debe ser un ciclo de constante análisis. Después de evaluar el desempeño de la regulación se debe valorar si la regulación sigue siendo vigente, o si debe eliminarse o modificarse.

Para iniciar el proceso de diseño de la regulación, la OCDE, considera importante adoptar un método de evaluación de impacto de la normativa que incorpore criterios de proporcionalidad y de costo-beneficio. Por lo tanto, el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) es un elemento clave para el manejo adecuado del ciclo de gobernanza regulatoria. El AIR es un elemento que permite medir la pertinencia de las normativas frente a los objetivos de política pública. Por consiguiente, el AIR debe ayudar a llevar a cabo la definición del problema de política pública y evaluar la mejor manera de aplicar y hacer cumplir la regulación. El AIR interviene en la identificación del problema, a través de una consulta preliminar con los interesados o posibles afectados, a fin de elaborar una descripción del problema, hacer ajustes o precisar el problema identificado por los funcionarios públicos. Con esta información es posible elaborar un planteamiento de política pública y elegir los instrumentos de intervención.

Posteriormente, el AIR ayuda a seleccionar la mejor opción para que intervenga el gobierno, ya sea con mecanismos regulatorios o de otra naturaleza; para ello utiliza el análisis de costo-beneficio, entre otras herramientas de análisis de costos. El diseño final de la normativa es parte del proceso del AIR, que incluye un proceso de consulta adicional que debiera ser más abierto y con el objetivo de hacer ajustes a los instrumentos regulatorios utilizados. Este proceso de consulta es muy importante para que la normativa sea lo más adecuada posible, ya que permite identificar omisiones, sesgos, efectos no identificados (OECD, 2019[2]). Además, el AIR ayuda a mejorar el proceso de toma de decisiones que define la normativa. El AIR promueve un proceso sistemático, con un enfoque comparativo sobre decisiones de política y hace consciente al emisor de la normatividad sobre la identificación precisa del problema que se quiere atender, además de las distintas alternativas para lograrlo. Adicionalmente, el AIR sopesa la viabilidad económica de implementar una regulación o, dicho en otras palabras, que sus costos sean menores que los beneficios.

Otra ventaja del AIR es que provee un método de análisis basado en evidencia e información empírica que compara distintas propuestas o alternativas; promueve la identificación de beneficios y costos (directos o indirectos) derivados de la regulación; establece un sistema racional de decisiones y evalúa de forma transversal la regulación.

El Estudio de Política Regulatoria de la OCDE 2018, recopiló las prácticas de OCDE de sus países miembros, y destaca que prácticamente todos llevan a cabo la práctica del AIR (OECD, 2018[3]). A pesar de esto, existe una gran diferencia en el alcance y la calidad de las prácticas de AIR en cada país. La OCDE realiza una encuesta cada dos años para medir las prácticas de AIR, tanto para leyes primarias como para regulaciones subordinadas. En la Gráfica 1.2 se pueden revisar los resultados de la última encuesta levantada en 2017. El indicador de medición se construye con cuatro categorías: metodología, transparencia, adopción sistemática, así como supervisión y control de calidad. Destacan en los primeros lugares, Reino Unido, México, la Unión Europea y Corea del Sur. También se puede apreciar que los indicadores con mayor variabilidad son la supervisión y control de calidad y la transparencia.

Más allá de la diferencia en la calidad de las prácticas de AIR, existen diferentes consideraciones en los elementos prácticos de la implementación. Esto incluye las excepciones de AIR, y los elementos que se exigen el proceso de evaluación. A pesar de que el AIR es una práctica que se ha llevado a cabo por décadas, los países han seguido reformando sus sistemas. Algunos ejemplos relevantes de los últimos años incluyen a Italia, al expandir su categoría de impactos para incluir costos sociales y ambientales. Corea del Sur implementó una plataforma digital para que los funcionarios conduzcan de manera más eficiente el análisis costo-beneficio (OECD, 2018[3]). Esto revela que, si bien todos los países llevan a cabo el AIR, los gobiernos deben seguir reformando de manera constante sus prácticas.

El AIR tiene que ser planteado como una herramienta para mejorar la toma de decisiones, y no como una carga administrativa adicional para los tomadores de decisiones. Es por ello que, para tener una correcta implementación del AIR, es importante considerar los siguientes elementos (OECD, 2020[4]):

  • Comenzar siempre en la fase inicial del proceso de regulación;

  • Identificar claramente el problema y los objetivos deseados de la propuesta;

  • Identificar y evaluar todas las posibles soluciones alternativas (incluidas las no regulatorias);

  • Tratar siempre de evaluar todos los posibles costos y beneficios, tanto directos como indirectos;

  • Basarse en todas las pruebas y los conocimientos científicos disponibles;

  • Tener una relación más transparente con los interesados y comunicar claramente los resultados.

La OCDE elaboró principios a partir de las mejores prácticas internacionales, con los elementos que debe considerar el AIR, disponibles en (OECD, 2020[4]). Estos principios proporcionan una ampliación y elaboración de los preceptos contenidos en la Recomendación del Consejo de Política Reguladora y Gobernanza de 2012, además de que considera la experiencia generada por los países miembros a partir de su publicación.

Los principios tienen por objeto ser pertinentes y útiles para todos los países miembros y para los países que deseen implementar el AIR dentro de su marco de gobernanza regulatoria. Por lo tanto, ofrecen una visión general, más que proporcionar una prescripción detallada. No obstante, al buscar ser el escenario ideal de aplicación del AIR, los principios son intencionalmente ambiciosos; sin embargo, al estar basados también en la experiencia real de los distintos países, deben ajustarse a la realidad local.

Los principios están basados en cinco elementos fundamentales para preparar e implementar el AIR. Estos elementos se encuentran enlistados en el Recuadro 1.1:

Para mayor información sobre el AIR, el lector puede referirse a las siguientes fuentes:

Para mayor información sobre el AIR en el Perú, el lector puede referirse a las siguientes fuentes:

Referencias

[12] OCDE (2016), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Éditions OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/9789264279001-es (accessed on 13 May 2020).

[10] OECD (2020), Indicadores de Política y Goberanza Regulatoria, América Latina 2019, Perú, OECD, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Peru-country-profile-regulatory-policy-es.pdf.

[4] OECD (2020), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: Regulatory Impact Assessment.

[11] OECD (2020), Panorama de las Administraciones Públicas América Latina y el Caribe 2020, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1256b68d-es.

[2] OECD (2019), Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del Perú: Estudios de Caso 2014-16, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/9789264305809-es.

[3] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.

[5] OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

[6] OECD (2015), Regulatory Policy in Perspective: A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264241800-en.

[1] OECD (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en.

[7] OECD (2009), Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264067110-en.

[8] OECD (2008), Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264050013-en.

[9] OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA),, OECD, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf.

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