11. Aplicación y sanción

Los sistemas de integridad pública coherentes y exhaustivos incluyen pilares no solo para definir, apoyar y supervisar la integridad, sino también para el cumplimento de las reglas y normas relativas a ella. Los mecanismos de aplicación y sanción son los «dientes» necesarios del sistema de integridad pública de cualquier país y son el principal medio por el que las sociedades pueden garantizar el cumplimiento y disuadir de una conducta indebida. Si se ejecutan de manera justa, coordinada, transparente y oportuna, los mecanismos de aplicación y sanción pueden promover la confianza en el sistema de integridad pública del gobierno y servir así para fortalecer su legitimidad a lo largo del tiempo y ayudar a inculcar los valores de integridad en los individuos, las organizaciones y la sociedad en tanto normas culturales (OCDE, 2017[1]). La aplicación de las leyes y los reglamentos demuestra que el gobierno está comprometido con su defensa y que los funcionarios públicos no pueden actuar con impunidad. El cumplimiento de las normas de integridad también aumenta la confianza en que los demás no las violarán. En ese sentido, la aplicación y sanción tienen una función conductual de relevancia: el deseo de recompensar el compromiso con una norma (reciprocidad indirecta) se corresponde con el deseo de penalizar las violaciones pertinentes cometidas por otros (reciprocidad indirecta negativa) (OCDE, 2018[2]).

La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública llama a los adherentes a «garantizar que los mecanismos de aplicación y sanción ofrezcan respuestas apropiadas a todas las sospechas de infracciones de las normas de integridad pública por parte de funcionarios públicos y de todas las demás personas o entidades implicadas en las infracciones, en concreto:

  1. a. aplicando las normas de integridad pública de manera justa, objetiva y oportuna (en particular, en los procedimientos de detección, investigación, sanción y apelación) a lo largo del proceso disciplinario, administrativo, civil y/o penal;

  2. b. promoviendo mecanismos para la cooperación y el intercambio de información entre los organismos, las entidades y los funcionarios respectivos (a nivel institucional, subnacional y nacional) para evitar solapamientos y brechas e incrementar la rapidez y proporcionalidad de los mecanismos de aplicación;

  3. c. fomentando la transparencia en relación con la eficacia de los mecanismos de aplicación y sanción y los resultados de casos, dentro de las entidades del sector público y hacia el público, concretamente, elaborando datos estadísticos relevantes que respeten la confidencialidad y otras disposiciones jurídicas relevantes» (OCDE, 2017[3]).

Los funcionarios públicos suelen estar sujetos a tres tipos principales de responsabilidades legales y sus mecanismos de aplicación correspondientes en relación con las violaciones a la integridad: disciplinarias, penales y civiles.

  • Los fundamentos de mecanismos de aplicación y sanción disciplinarios se basan en la relación laboral con la administración pública y las obligaciones y deberes específicos que se le deben. El incumplimiento de estas obligaciones y deberes conlleva sanciones de carácter administrativo, como advertencias o reprimendas, suspensiones, multas o despidos.

  • La aplicación y sanción penal de la conducta de integridad pública refiere a la detección, investigación y sanción de las conductas indebidas graves que socavan los principios consagrados en los textos constitucionales, tal como servir al interés público o la imparcialidad de la administración pública. Las infracciones penales conducen a la condena, a otras sanciones que afectan a las libertades personales y a sanciones administrativas. Si bien algunos delitos solo pueden ser cometidos por funcionarios públicos, como el abuso de un cargo público, para otros delitos el hecho de haber sido cometidos por un funcionario público pueden dar lugar a un castigo más severo (Cardona, 2003[4]).

  • Los mecanismos del derecho civil ofrecen vías de recurso jurídico a quienes han sufrido daños por actos de corrupción que les permiten defender sus derechos e intereses, incluida la posibilidad de obtener una indemnización por daños y perjuicios (Council of Europe, 1999[5]; United Nations, 2003[6]).

En atención al principio de aplicación y sanción, el alcance de la conducta indebida abarca las violaciones de los principios de integridad y de los deberes de los funcionarios públicos que suelen figurar (aunque no exclusivamente) en los códigos de conducta, así como las conductas delictivas corruptas, como el cohecho o el abuso de la función pública. Al mismo tiempo que ofrece un panorama general de todos los sistemas de aplicación y sanción, este principio hace hincapié en los sistemas disciplinarios, cuya ejecución desempeña una función esencial dentro de los sistemas de integridad pública: fundamenta de manera más directa la labor y las actividades diarias de los funcionarios públicos y garantiza la adhesión y el cumplimiento de las normas y de los valores de integridad pública definidos en los códigos de conducta y los códigos de ética. Además, los sistemas disciplinarios tienen la capacidad de identificar las áreas de riesgo para la integridad en las que se requieren esfuerzos preventivos y medidas de mitigación.

Hay varias herramientas y mecanismos diferentes que los gobiernos pueden utilizar para alcanzar las metas establecidas por el principio de aplicación y sanción, pero independientemente del contexto, las siguientes características son componentes esenciales de un sistema exhaustivo de aplicación y sanción en materia de integridad:

  • Las normas de integridad pública se hacen cumplir mediante procedimientos disciplinarios, civiles o penales, de conformidad con los principios de justicia, objetividad y oportunidad.

  • Existen mecanismos de supervisión, coordinación, cooperación e intercambio de información entre las entidades e instituciones pertinentes, dentro y entre cada régimen de aplicación.

  • Las organizaciones del sector público son transparentes en cuanto a la eficacia de los mecanismos de aplicación y los resultados de los casos, respetando al mismo tiempo la privacidad y confidencialidad.

El principio de aplicación y sanción establece la justicia, objetividad y oportunidad como componentes esenciales para hacer cumplir las normas de integridad pública y llama a los países a aplicarlas en todos los regímenes de aplicación y sanción pertinentes. Mantenerla justicia objetividad y oportunidad en las investigaciones, los procedimientos judiciales y los fallos contribuye a crear o restablecer la confianza del público en las normas de integridad.

El sentido de ser justos es clave para salvaguardar la confianza de los ciudadanos en los mecanismos de aplicación y en la justicia en general. La observancia de las normas de justicia es particularmente pertinente en los casos de violaciones a la integridad y corrupción, que pueden tener una gran importancia e impacto políticos. El concepto de justicia es global y abarca varios principios generales del derecho, como el acceso a la justicia, la igualdad de trato y la independencia del poder judicial. También está por encima de las diferencias entre el derecho civil, penal y administrativo. Como principio jurídico, la justicia tiene aspectos sustantivos y procesales. La justicia sustantiva abarca el conjunto de valores y derechos que deben concederse a nivel de los resultados y que se relacionan con los derechos humanos y la igualdad jurídica. La justicia procesal se refiere a las garantías jurídicas previstas en el derecho procesal que tienen por objeto proteger esos valores y derechos, como la independencia judicial, el acceso a los tribunales y la oportunidad de las decisiones (Efrat and Newman, 2016[7]). La justicia sustantiva y procesal son interdependientes, ya que una no puede existir sin la otra (European Court of Human Rights, 2016[8]).

En diversos instrumentos jurídicos internacionales,1 se considera que la justicia es un derecho humano fundamental y se establecen los principios clave que deben fundamentar los procedimientos judiciales justos. Los principios pueden agruparse en una de las dos categorías, según se apliquen a lo largo de todo el procedimiento de aplicación o solo en una etapa específica (véase la Tabla 11.1).

La aplicación de algunos aspectos de aquello justo, como los que se consideran «garantías procesales penales» básicas (por ejemplo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa jurídica, el acceso a la información), tiene matices específicos en los procedimientos disciplinarios y civiles. Sin embargo, en el párrafo 1 del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos se menciona explícitamente la justicia en los procedimientos civiles, y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dictaminado su aplicabilidad en los casos disciplinarios.2 Asimismo, algunas jurisdicciones han establecido la ampliación de las salvaguardias procesales penales en los procedimientos disciplinarios. Por ejemplo, en Grecia, esto aplica a la mayoría de las salvaguardias procesales penales siempre que no se opongan a las disposiciones del Código de la Administración Pública y se ajusten al propósito del procedimiento disciplinario. Entre ellas figuran el derecho a guardar silencio, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa jurídica, el derecho a la información y el derecho a una audiencia.3 Asimismo, la Ley Disciplinaria Alemana (Bundesdisziplinargesetz o BDG) establece la aplicación de varias salvaguardias procesales penales, como el derecho a guardar silencio, el derecho a la defensa legal, la presunción de inocencia, el principio in dubio pro reo y el principio de oportunidad.

Otra dimensión de lo justo es la rendición de cuentas por parte de todos los responsables de una violación a la integridad. En los casos que implican a entidades privadas, las personas responsables de la conducta indebida pueden esconderse detrás de modelos organizativos jerárquicos y procesos complejos de toma de decisiones (G20, 2017[14]). Un marco de aplicación que solo sancione a las personas físicas puede dar lugar a la percepción de impunidad por parte del público. De hecho, podría ser difícil atribuir la responsabilidad a una persona concreta cuando existe una estructura compleja y difusa de toma de decisiones. Para tal fin, es necesario establecer mecanismos de prevención de infracciones y acciones de aplicación y sanción contra las personas jurídicas que las cometan. Las sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias para las entidades, junto con incentivos apropiados para cumplir con el marco regulatorio, pueden ayudar a los gobiernos a promover la rendición de cuentas en el sector privado e incentivar a las entidades privadas a cumplir las normas de integridad como una responsabilidad compartida en la sociedad (para obtener más información, véase el capítulo 5).

Un régimen de sanciones exhaustivo y eficaz para las entidades privadas debe ser claro, justo y fácil de hacer cumplir. Debe abarcar la responsabilidad de las entidades privadas en el marco del régimen de aplicación civil, penal o administrativo, con sanciones que podrían ser de carácter monetario, como la devolución forzosa o restitución de las ganancias ilegales y el decomiso. La imposición de nuevas sanciones económicas y de reputación podría aumentar el efecto disuasorio, como la inhabilitación en las licitaciones públicas o la divulgación pública de las medidas de aplicación y sanción. Las sanciones relativas a la reputación de la entidad privada, como la publicación del contenido prescriptivo de la sentencia, también se consideran eficaces porque las partes interesadas se muestran más reacias a realizar transacciones comerciales con las entidades involucradas en casos de corrupción.

La aplicación justa de un régimen sancionador —incluso para las entidades privadas— también depende de que se disponga de recursos de investigación adecuados y de personal capacitado. La capacitación y el fomento de la profesionalidad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ayudan a hacer frente a los problemas técnicos, garantizan un enfoque coherente y reducen la tasa de sanciones anuladas debido a errores procedimentales o a la calidad insatisfactoria de los expedientes judiciales. Los perfiles profesionales deben reflejar las atribuciones y las tareas necesarias para llevar a cabo las investigaciones. Por ello, es fundamental la capacitación especializada para los investigadores que quizás no estén familiarizados con los esquemas organizativos, las estructuras complejas o las prácticas comerciales empresariales aplicadas por las entidades jurídicas (OCDE, 2016[15]). Esto puede lograrse mediante la orientación y una capacitación que permita adquirir conocimientos sobre el funcionamiento de los diferentes regímenes y la manera en que puedan utilizarse en paralelo, y que aumente la capacidad de utilizar técnicas especiales de investigación para las violaciones a la integridad. Las actividades de formación también pueden centrarse en el fortalecimiento de la pericia y competencias técnicas en esferas como el derecho administrativo, la tecnología de la información, la contabilidad, la economía y las finanzas —que son esferas necesarias— para garantizar la eficacia de las investigaciones. En la práctica, muchas fuerzas o cuerpos de seguridad se enfrentan a dificultades para contratar personal adecuado y atraer a expertos especializados. Sin embargo, los costes relativos a la formación deben sopesarse con los costes del incumplimiento, como la disminución de la rendición de cuentas y de la confianza, así como las pérdidas económicas directas (OCDE, 2018[16]).

Las medidas de aplicación solo deben adoptarse sobre la base de la ley, y los encargados de hacerla cumplir deben, por lo tanto, actuar con objetividad. La objetividad debe aplicarse en todas las etapas de todos los regímenes de aplicación. En los procedimientos disciplinarios, las decisiones —al menos en primera instancia— suelen ser adoptadas por órganos administrativos, que no siempre son de carácter judicial. Dado que los miembros de esos órganos disciplinarios no son jueces sino funcionarios públicos, deben establecerse salvaguardias procesales para garantizar que sus acciones estén libres de influencias internas o externas, así como de cualquier forma de conflicto de intereses.4 Como mínimo, estas salvaguardias procesales pueden incluir los siguientes componentes:

  1. a. un esbozo de las atribuciones y responsabilidades de las instituciones disciplinarias como una base clara para su existencia;

  2. b. la garantía de que el personal responsable de los procedimientos disciplinarios se seleccione en función de criterios objetivos y basados en la meritocracia (en particular, los cargos superiores);

  3. c. la garantía de que el personal encargado de los procedimientos disciplinarios goce de un nivel adecuado de seguridad en el empleo y de sueldos competitivos en relación con los requisitos de su trabajo;

  4. d. la garantía de que el personal responsable de los procedimientos disciplinarios esté protegido de amenazas y coacciones para no temer las represalias;

  5. e. la garantía de que el personal responsable de los procedimientos disciplinarios tenga autonomía en la selección de los casos a llevar adelante;

  6. f. la garantía de que el personal responsable de los procedimientos disciplinarios reciba una capacitación oportuna sobre situaciones de conflicto de intereses y disponga de procedimientos claros para gestionarlas (OCDE, 2016[17]).

La objetividad está estrechamente vinculada a la independencia, característica esencial de los sistemas judiciales que garantiza a toda persona el derecho a que su caso se decida en un juicio justo, basado en fundamentos jurídicos y pruebas, y sin influencias indebidas. Incluye tanto la independencia externa de los otros poderes del Estado, como la independencia interna dentro del poder judicial (Council of Europe, 2010[18]). Generalmente se distingue la percepción subjetiva que los distintos sectores de la sociedad tienen respecto a la independencia judicial (independencia percibida) de las salvaguardias jurídicas formales que pueden hacer que el poder judicial sea objetivamente independiente (independencia formal). Si bien las salvaguardias jurídicas pueden hacer que el poder judicial sea objetivamente independiente, no puede darse por sentado que los países que adopten las mejores prácticas en materia de salvaguardias formales de la independencia judicial logren altos niveles de independencia percibida (Van Dijk and Vos, 2018[19]). Los instrumentos jurídicos internacionales también distinguen entre la independencia organizativa del poder judicial en su conjunto y la independencia individual de los jueces.5 La independencia organizativa está garantizada por su consagración en el marco legal, la autonomía organizativa, la financiación adecuada y la autoadministración del sistema judicial. La independencia individual de los jueces se garantiza a través de:

  1. a. políticas de recursos humanos que incluyan procedimientos claros para la selección, el nombramiento, el ascenso y la destitución de jueces;

  2. b. responsabilidades y procedimientos disciplinarios claros;

  3. c. la no transferibilidad sin el consentimiento del interesado;

  4. d. independencia interna, mediante mecanismos transparentes de asignación de casos que garanticen el tratamiento imparcial y experto de cada caso (Van Dijk and Vos, 2018[19]).

Las demoras excesivas en llevar a cabo procedimientos de aplicación pueden socavar el Estado de derecho y, en última instancia, impedir el acceso a la justicia. Por ello, la justicia y eficacia de los mecanismos de aplicación también dependen de que se inicien y concluyan los procedimientos en un plazo razonable. Esto aplica a las investigaciones previas al juicio y a los procedimientos judiciales, y es igualmente pertinente para los mecanismos de aplicación de carácter penal y no penal. Sin embargo, los instrumentos jurídicos internacionales no han establecido plazos concretos de lo que constituye un «plazo razonable» de aplicación. Por lo tanto, no existe un umbral predeterminado que establezca cuál es la oportunidad para hacer cumplir las normas de integridad. La oportunidad debe equilibrarse con la complejidad inherente que suele acompañar a los procedimientos de aplicación y que suele depender de las circunstancias específicas de cada caso.

Cada régimen de aplicación consta de procedimientos en los que intervienen varias etapas, actores e instituciones, cuya supervisión y coordinación —en la detección, investigación y gestión de los casos— son esenciales para garantizar la debida consideración de la presunta conducta indebida. La coordinación, la cooperación y el intercambio de información deficientes entre las oficinas e instituciones que tienen responsabilidades en materia de aplicación y sanción socavan la capacidad de hacer cumplir el sistema de integridad pública, con las consecuencias más amplias de convertir en ineficaces las medidas disuasorias, lo que conduce a la impunidad y desconfianza.

La supervisión y la coordinación entre las entidades investigadoras de cada régimen contribuyen a garantizar la aplicación uniforme del sistema de integridad para abordar los desafíos frecuentes y promover el intercambio de buenas prácticas. Considerando oportunamente los diferentes papeles y funciones de la aplicación disciplinaria y penal, esto requiere establecer las condiciones jurídicas y operativas para compartir la información pertinente y garantizar la coordinación entre las entidades que participan en cada régimen de aplicación. En el régimen penal, las investigaciones y los enjuiciamientos suelen ser realizados, dirigidos y supervisados por los fiscales competentes, cuyas acciones son coordinadas por la fiscalía correspondiente o un órgano coordinador similar. En el caso de los procedimientos disciplinarios, un órgano que supervisa la implementación del sistema disciplinario y coordina los diversos órganos disciplinarios puede ayudar a apoyar la coordinación (recuadro 11.1).

En cualquier tipología de procedimientos de ejecución, la cooperación, la coordinación y el intercambio de información pueden beneficiarse de las herramientas (electrónicas) de gestión de casos, como bases de datos o registros. Por ejemplo, la experiencia demuestra que el establecimiento de un enlace electrónico entre el ministerio público y las autoridades policiales, tributarias y de valores es un factor que acelera los procedimientos de investigación de la corrupción y las remisiones, y facilita el seguimiento y la extracción de estadísticas (UNODC, 2017[20]). Las herramientas electrónicas de gestión de casos también pueden proporcionar información pertinente con fines estadísticos, de transparencia o prevención. Para que sean eficaces, los datos deben ser exactos y proporcionales a los fines para los cuales se recopilan. Además, los datos deben recopilarse y gestionarse de conformidad con las normas de privacidad y protección de datos. La Gestión de Procedimientos Disciplinarios de la CGU (recuadro 11.1) y el Sistema de Información Judicial de Estonia (recuadro 11.2) ofrecen ejemplos de herramientas electrónicas de gestión de casos en relación con la ejecución de medidas disciplinarias y civiles, respectivamente. En el ámbito penal, el Reino Unido ha elaborado una herramienta similar para los casos de cohecho en el extranjero (el Registro de Sobornos en el Extranjero) y Eslovenia ha establecido recientemente una base de datos similar a la que solo tienen acceso las autoridades fiscales (OCDE, 2018[21]).

Las autoridades de uno de los regímenes de aplicación pueden obtener conocimiento de hechos o información pertinentes para otro régimen, en cuyo caso deben notificarlos para garantizar que se determinen las posibles responsabilidades. Por consiguiente, los mecanismos de coordinación son vitales para garantizar que la información se intercambia rápidamente y que los mecanismos de aplicación se apoyan mutuamente. Esto se reconoce en los instrumentos internacionales que exigen que los Estados parte tomen medidas para fomentar la cooperación con y entre sus autoridades públicas y la fuerza o cuerpo de seguridad, tanto de manera proactiva (cuando una autoridad se encuentra ante un posible delito de corrupción) como a petición de las autoridades investigadoras y fiscales (United Nations, 2003[6]) (Council of Europe, 1999[22]). Los mecanismos de coordinación entre las instituciones pertinentes también ayudan a identificar los obstáculos comunes, garantizar el intercambio continuo de experiencias y debatir los medios formales o informales para mejorar la aplicación y sanción en su conjunto.

El establecimiento de grupos de trabajo —ya sea ad hoc o en el marco de mecanismos más amplios para garantizar la cooperación en todo el sistema de integridad pública (para obtener más información, véase el capítulo 2)— crea las condiciones para procesos normalizados, una comunicación oportuna y constante, el aprendizaje mutuo y el diálogo y los debates para abordar los desafíos y proponer mejoras operativas o jurídicas. Los grupos de trabajo también pueden promover protocolos o memorandos de entendimiento bilaterales o multilaterales para clarificar las responsabilidades o introducir herramientas prácticas de cooperación entre los organismos pertinentes (recuadro 11.3). No obstante, teniendo en cuenta el carácter posiblemente sensible de los casos de corrupción y la necesidad de garantizar la independencia de la actividad de las fuerzas o cuerpos de seguridad, todo mecanismo de coordinación entre los investigadores penales y otros organismos gubernamentales debe tener debida cuenta de la función y competencia constitucionales de cada institución involucrada.

Para establecer la cooperación entre las autoridades extranjeras los países deben promover el diálogo, la comprensión mutua y el compromiso. Esto es pertinente, por ejemplo, para la aplicación y sanción en los casos de cohecho en el extranjero, en los que las estadísticas muestran que el intercambio de información entre las autoridades extranjeras no suele ser una fuente de detección en el país que interpone la demanda (OCDE, 2018[23]). Para mejorar la cooperación entre las autoridades extranjeras, los países deben hacer un uso pleno de las opciones y herramientas previstas en los instrumentos internacionales pertinentes para el establecimiento de una cooperación internacional tanto en materia penal como administrativa.

Las instituciones encargadas de coordinar los órganos de investigación o de formular la política general en materia de aplicación y sanción suelen establecer canales de comunicación continuos y reuniones periódicas con las entidades, dado que suelen ser las más adecuadas para fortalecer la capacidad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y apoyarlos en la creación y el mantenimiento de los casos. En particular, esas entidades coordinadoras pueden proporcionar herramientas y canales para orientar y apoyar a los órganos de investigación en la preparación de los casos de manera coherente. En relación a la aplicación penal, puede ser útil para apoyar a los fiscales en el ejercicio de sus facultades autónomas y en la adopción de medidas tener debida cuenta de los principios de separación de poderes y el Estado de derecho, las leyes de acceso público, así como las directrices o directivas generales de la fiscalía general o del órgano competente que dicta la política de enjuiciamiento. Dicha orientación debe evitar las cláusulas que permitan una discreción amplia o incondicional, como la de abstenerse de enjuiciar si el caso no es «de interés público» (UNODC, 2009[24]). En cuanto a los procedimientos disciplinarios, se puede prestar apoyo mediante guías, manuales u otras herramientas para establecer contacto, como líneas directas de atención telefónica o servicios electrónicos de asistencia que aborden las dudas o preguntas relacionadas con los asuntos y procedimientos disciplinarios (recuadro 11.4).

Los datos sobre aplicación y sanción pueden apoyar el sistema de integridad de muchas maneras. En primer lugar, los datos estadísticos sobre aplicación y sanción en cuanto a las normas de integridad permiten comprender las principales esferas de riesgo, lo que puede servir de base para el enfoque de políticas específicas, así como para las estrategias de integridad y lucha contra la corrupción. En segundo lugar, los datos pueden nutrir los indicadores incluidos en las actividades de monitoreo y evaluación de las políticas y estrategias de integridad (para obtener más información, véase el capítulo 3) y apoyar la evaluación del rendimiento del sistema disciplinario en su conjunto. En tercer lugar, los datos pueden fundamentar las comunicaciones institucionales y dar así cuenta de las medidas de aplicación a otros funcionarios públicos y al público (OCDE, 2018[16]). Por último, los datos estadísticos consolidados, accesibles y analizados sobre las prácticas de ejecución permiten evaluar la eficacia de las medidas existentes y la coordinación operativa entre las instituciones anticorrupción (UNODC, 2017[20]).

La actividad de recopilación de datos en materia de aplicación y sanción —que suele ser escasa o fragmentada— debe tener por objeto proporcionar una clara comprensión de cuestiones como la cantidad de investigaciones, las tipologías de las infracciones y las sanciones, la duración de los procedimientos y las instituciones intervinientes. Una actividad avanzada de recopilación de datos facilitaría su análisis, así como su comparabilidad con el transcurso del tiempo y entre jurisdicciones y países.

Aunque varias autoridades pueden encargarse de recopilar datos y estadísticas sobre delitos y disciplinas, su actividad podría coordinarse a nivel central. Esto podría facilitar la elaboración de estrategias y políticas oportunas y basadas en los riesgos, pero también —cuando la coordinación se combina con las herramientas técnicas y de análisis de datos apropiados— la identificación de las áreas de riesgo y las anomalías que requerirían más esfuerzos preventivos o investigaciones. La coordinación puede tener lugar, por ejemplo, en el seno de un mismo grupo de trabajo encargado de mejorar los procesos y el intercambio de información entre las entidades de aplicación, ya sea ad hoc o en el marco de mecanismos de coordinación más amplios del sistema de integridad pública. Lo idóneo sería que, el mecanismo que coordina el sistema de integridad pública centralizara la información de las bases de datos disciplinarias, penales y de otro tipo (por ejemplo, las declaraciones de bienes e impuestos o las relacionadas con las adquisiciones), teniendo debida cuenta las leyes sobre privacidad y confidencialidad de la investigación.

Asimismo, cuando los datos y las estadísticas sobre aplicación y sanción son transparentes y accesibles al público de manera interactiva y atractiva, y cuando se ponen a disposición en formas apropiadas para su reutilización y elaboración, pueden contribuir a demostrar el compromiso con la integridad, garantizar la rendición de cuentas y promover el análisis de riesgos. En relación con el sistema disciplinario, países como Colombia han elaborado indicadores de sanciones relacionados con la corrupción (Observatorio de Transparencia y Anticorrupción, n.d.[28]) mientras que otros, como Brasil, reúnen y publican periódicamente datos sobre las sanciones disciplinarias en formatos pdf y xls (CGU, n.d.[29]).

Garantizar la transparencia sobre la eficacia de los mecanismos de ejecución también incluye el establecimiento de relaciones sanas entre las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley y los periodistas/medios de comunicación, y la continua demostración de transparencia, rendición de cuentas y apertura. Por ejemplo, el poder judicial de los países puede adoptar un enfoque proactivo ante los medios de comunicación y asegurar que el sistema de justicia sea transparente para el público y la sociedad, por ejemplo, designando portavoces judiciales (recuadro 11.5) o jueces de prensa, publicando los fallos en Internet de forma gratuita o elaborando una estrategia de comunicación en los medios sociales (ENCJ, 2012[30]). Esta estrecha cooperación con los medios de comunicación es particularmente relevante para la comunicación en situaciones de crisis, por ejemplo, cuando surge un escándalo de corrupción.

Los datos relativos a la aplicación y sanción también se utilizan para ayudar a determinar los problemas y las esferas en que se puede seguir mejorando dentro del sistema de integridad y los propios mecanismos de aplicación. Estos datos pueden formar parte del monitoreo y evaluación más amplios del sistema de integridad. Corea, por ejemplo, elabora para su consideración dos índices relacionados con los casos de corrupción disciplinaria y penal en la evaluación anual de la integridad de las organizaciones públicas. Se trata del índice disciplinario de funcionarios públicos corruptos y del índice de casos de corrupción (Anti-Corruption and Civil Rights Commission, 2016[31]).

Los datos en materia de sanción también podrían ayudar a evaluar la eficacia de los mecanismos de aplicación, ya que pueden informar los indicadores clave de rendimiento (KPI o Key Performance Indicators) que identifican los obstáculos y las áreas más difíciles en todos los procedimientos. Para tal propósito, también podrían aplicarse con respecto a los procedimientos disciplinarios los indicadores de rendimiento sobre la eficacia, eficiencia, calidad y justicia de los sistemas justiciales elaborados por organizaciones como el Consejo de Europa (por ejemplo, la proporción de presuntos delitos denunciados con los que se ha avanzado y la duración media de los procedimientos) (Council of Europe, 2018[32]). La publicación de los resultados de estas evaluaciones de rendimiento demuestra el compromiso de mejorar los mecanismos de rendición de cuentas e infunde confianza en el sistema de aplicación y sanción. Asimismo, el análisis de las evaluaciones —en estrecha cooperación con todas las instituciones involucradas— es clave para abordar los desafíos y las deficiencias no solo del sistema de aplicación y sanción, sino también del sistema de integridad en su conjunto.

En varios países de la OCDE el descenso de los niveles de independencia judicial percibida ha sido motivo de preocupación (European Commission, 2019[33]). De hecho, si bien los jueces deben estar libres de conexiones e influencias inapropiadas, también deben « parecer estar libres de ellas ante los ojos de un observador razonable» (UNODC, 2002[34]). La independencia percibida del poder judicial también se considera un factor de crecimiento y su falta puede disuadir las inversiones (European Commission, 2019[33]). Además, si bien la independencia judicial es una cuestión polifacética, la percepción de la independencia se considera un indicador de la independencia de facto que, a su vez se ve relacionada a factores como la confianza pública en el poder judicial, el grado de democratización, la libertad de prensa, y otros factores culturales (Van Dijk and Vos, 2018[19]).

En lo que respecta a la independencia formal, se plantean desafíos en la esfera penal, por ejemplo, para establecer servicios de enjuiciamiento técnicamente independientes. En algunos casos la toma de decisiones de la fiscalía depende de o está demasiado entrelazada con el poder ejecutivo. Por ejemplo, en algunos países el jefe de la autoridad encargada de hacer cumplir la ley, como el fiscal general, puede ser nombrado políticamente y puede ser destituido de su cargo sin motivo alguno. Esta situación genera riesgos para la integridad de los órganos de enjuiciamiento, lo que los hace especialmente vulnerables a influencias indebidas relacionadas con consideraciones políticas. Como forma de salvaguardar la independencia y permitir la debida investigación, enjuiciamiento, procesamiento y decisión de los casos de conformidad con la ley, los jueces y fiscales podrían ser nombrados a través de un órgano compuesto predominantemente por miembros de su propia categoría (por ejemplo, consejos judiciales para jueces) (Council of Europe, 2010[18]). En términos más generales, deberían establecerse medidas y mecanismos para garantizar la independencia judicial a nivel organizativo (mediante la consagración del marco jurídico, la autonomía organizativa, la financiación adecuada y la autoadministración del sistema judicial), así como a nivel de jueces y fiscales individuales (mediante recursos humanos y procedimientos disciplinarios claros, la no transferibilidad, así como objetividad y transparencia en la asignación de los casos).

La lentitud de los procedimientos administrativos, civiles, penales y disciplinarios afecta la imposición oportuna de sanciones, especialmente al considerar las leyes de prescripción. Las «leyes de prescripción» son normas que determinan el plazo máximo en el que se puede iniciar una acción administrativa, civil, penal o disciplinaria contra un presunto delincuente, con el fin de proteger el derecho a un juicio dentro de un plazo razonable (Council of Europe, 1950[11]). Si bien los plazos de prescripción tienen por objeto promover la seguridad jurídica, la justicia de los procedimientos y la eficiencia, pueden obstaculizar la aplicación eficaz y conducir a la impunidad.

En los procedimientos disciplinarios, la oportunidad suele verse influida por el hecho de que las violaciones a la integridad se detectan como resultado de otros procedimientos, como las auditorías internas o externas. Mientras tanto, el plazo de prescripción puede haber expirado o, en otros casos, el delincuente puede haberse retirado de la función pública. Este último caso es particularmente pertinente en relación a las violaciones del código de conducta, que son difíciles de sancionar cuando los funcionarios públicos ya han dejado su cargo (Cardona, 2003[4]). En esos casos, pueden estudiarse otras opciones para superar los problemas derivados de las largas investigaciones y procedimientos judiciales, como impedir que los ex funcionarios infractores ocupen cargos públicos durante períodos determinados, la cancelación o denegación de contratos con el empleador del sector privado del ex funcionario infractor, y la reducción de la pensión de jubilación del funcionario (OCDE, 2010[35]).

Consideraciones similares refieren al régimen penal, en el que los plazos de prescripción de los delitos de corrupción pueden resultar inadecuados cuando las presuntas operaciones corruptas se descubren mucho después de su inicio o cuando la aplicación presenta otras deficiencias estructurales, como la falta de capacidad judicial o administrativa. Por consiguiente, la prescripción puede ocurrir antes de que se adopte la decisión final. Por ejemplo, la prescripción es una de las principales razones por las cuales no se enjuicia a los funcionarios públicos en los casos de cohecho en el extranjero de los países demandantes (OCDE, 2018[23]).

La duración de los procedimientos es también un gran desafío para la aplicación del derecho civil. Por ejemplo, en 2010 en el área de la OCDE el promedio de días para un fallo en primera instancia fue de alrededor de 240, y la duración de una controversia civil que se desarrolla en las tres instancias fue de 788 días, mientras que, en otros países la conclusión de los procedimientos puede tardar hasta 8 años (Palumbo et al., 2013[36]).

La oportunidad depende de muchos factores, algunos relacionados con el funcionamiento inherente del sistema de aplicación y sanción, otros con la complejidad y las circunstancias del caso. Por consiguiente, no es posible establecer para todos los países plazos concretos de lo que constituye un «plazo razonable». Sin embargo, se pueden realizar esfuerzos para abordar las condiciones que causan los largos procedimientos de ejecución, por ejemplo, garantizar que el marco jurídico sea eficiente y no contenga procedimientos redundantes; que las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley tengan la capacidad adecuada para abordar todos los casos, y que se establezcan mecanismos de coordinación para garantizar el rápido inicio de las investigaciones.

La complejidad de cada procedimiento de aplicación y la participación de varias instituciones dan lugar a una aplicación inconsistente del marco jurídico, especialmente si no existen mecanismos formales para compartir información; si la interpretación difiere entre las instituciones, o si no se proporciona a las entidades responsables una orientación coherente y espacios para el diálogo y aprendizaje mutuo.

En el caso de los procedimientos disciplinarios, las oficinas encargadas de tramitar los casos dependen en gran medida de la colaboración proactiva de una amplia gama de actores dentro de la entidad y fuera de ella, como para conocer las denuncias de violaciones a la integridad (por ejemplo, informes de auditoría, declaraciones de bienes, gestión de recursos humanos, informes de denuncia). Además, algunos países han establecido procedimientos específicos en función de la gravedad del presunto delito y suelen preverse dos instancias para apelar una decisión.

Del mismo modo, la cooperación y la coordinación proactivas y continuas entre los organismos que participan en los procedimientos penales son esenciales para garantizar que las investigaciones y los enjuiciamientos se desarrollen sin problemas y que los esfuerzos de aplicación no resulten ineficaces a causa de la inacción de cualquiera de estos organismos. De hecho, en algunos países, la falta de coordinación y de intercambio de información pone en peligro las investigaciones y crea el riesgo de que se realicen investigaciones paralelas, lo que a su vez conlleva un desperdicio de recursos, la falta de asignación de prioridades en los casos y la fragmentación de las pruebas e información. Los funcionarios encargados de la aplicación del derecho penal, especialmente en los países con un servicio de enjuiciamiento centralizado, tienden a confiar en el código de procedimiento penal como marco suficiente para la coordinación de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos penales. Sin embargo, la experiencia indica que esas normas generales por sí solas no son adecuadas para garantizar un nivel adecuado de cooperación en el tratamiento de casos complejos de corrupción que requieren un análisis de las tendencias y de las áreas de riesgo, enfoques de política coordinados y medidas de detección proactivas. Además, esas normas no se refieren a la cooperación entre las fuerzas o cuerpos de seguridad y las instituciones de prevención (OCDE, 2013[37]).

Para hacer frente a estos retos en cualquier sistema de aplicación y sanción, las herramientas (electrónicas) de gestión de casos, como las bases de datos o los registros, pueden apoyar la cooperación, la coordinación y el intercambio de información entre los organismos y las autoridades pertinentes. En lo que respecta concretamente a la aplicación de medidas disciplinarias, la presencia de un órgano de supervisión que supervise la implementación del sistema y coordine los diversos órganos disciplinarios puede garantizar la aplicación uniforme del marco de integridad, permite hacer frente a los problemas comunes y promueve el intercambio de buenas prácticas. Por lo tanto, el órgano de supervisión contribuye a garantizar la rendición de cuentas en el sector público y en última instancia aumenta la eficacia general del sistema de integridad (para obtener más información, véase el capítulo 12).

La coordinación interinstitucional de la aplicación es particularmente importante durante la etapa de investigación, en la que la información pertinente suele ser detectada por organismos cuya actividad puede ser fuente de responsabilidad tanto disciplinaria como penal (Martini, 2014[38]). En este contexto, los desafíos son comunes en muchos países donde, por ejemplo, la cooperación entre las autoridades de contratación pública, las agencias encargadas de aplicar la ley y los organismos anticorrupción durante las investigaciones es considerada formalista, lo que ha dado lugar a una cantidad reducida de notificaciones sobre sospechas de corrupción o conflicto de intereses presentadas por las autoridades de contratación pública a las agencias encargadas de aplicar la ley o a los organismos de integridad (European Commission, 2014[39]).

Considerando el principio de ne bis in ídem, el tratamiento de los delitos relacionados con la integridad tanto en el régimen penal como en el disciplinario, requiere una coordinación sustancial, dado que los procedimientos administrativos usualmente suelen suspenderse hasta que se dicte un veredicto en el régimen penal y se adopte entonces una decisión administrativa sobre la base del veredicto penal (recuadro 11.6). Por ello, los procedimientos jurídicos de la mayoría de los países miembros de la OCDE prevén la notificación inmediata de un presunto delito penal a las fuerzas o cuerpos de seguridad (OCDE, 2017[1]).

La necesidad de garantizar la cooperación en las actividades de aplicación va más allá de las autoridades y fronteras nacionales. Los escándalos recientes de corrupción en los que se vieron implicados funcionarios públicos de diferentes países pusieron de manifiesto la falta de cooperación, de coordinación transfronteriza eficaz y de intercambio de información entre las jurisdicciones pertinentes. En un estudio regional de la OCDE sobre América Latina, se señaló que ello en gran medida se debe, a la falta de una cooperación internacional regular y eficaz (por ejemplo, la coordinación de investigaciones complejas en tiempo real, el intercambio constante de pruebas y los canales regulares de comunicación) que permita a las autoridades abordar las diferencias de fondo y de procedimiento entre los sistemas jurídicos (OCDE, 2018[16]). Por lo tanto, se necesitan mecanismos eficaces que permitan a las autoridades desarrollar los ingredientes clave para una cooperación informal y formal eficaz (por ejemplo, competencias, contactos profesionales y confianza mutua).

La recopilación de datos en materia de aplicación y sanción (por ejemplo, la cantidad de investigaciones, enjuiciamientos y sanciones) suele ser limitada y, a menudo, se lleva a cabo mediante un enfoque fragmentado sin una estrategia clara. Además, cuando los datos están a disposición del público, puede resultar difícil encontrarlos y que los interesados (por ejemplo, la sociedad civil, el mundo académico) los reutilicen para otros fines. Precisamente, con respecto a los datos de algunos sistemas disciplinarios la OCDE observó que estos datos se recopilan solo en parte y en categorías amplias; no coinciden con otros conjuntos de estadísticas y no se publican ni se comunican al público. El análisis de las políticas de transparencia de los organismos de ética sobre la actividad en materia de aplicación y sanción a nivel subnacional arroja conclusiones similares (Coalition for Integrity, 2019[40]).

Asimismo, la falta de datos estadísticos adecuados o de jurisprudencia relacionada con los delitos de corrupción se ha identificado como un problema transversal para la implementación de las disposiciones de derecho penal de la CNUCC. En particular, si bien algunas autoridades individuales ponen a disposición algunos datos penales sobre la corrupción o para determinados delitos, la metodología utilizada y los tipos de datos recopilados no son coherentes entre las instituciones; la información disponible no está desglosada por tipo de delito y no existen mecanismos centrales a través de los cuales se pueda acceder a esos datos (UNODC, 2017[20]).

Si bien la recopilación de datos y estadísticas penales y disciplinarios relacionados con las violaciones a la integridad suele ser responsabilidad de instituciones específicas, su actividad podría coordinarse a nivel central, por ejemplo, en el mecanismo general de coordinación del sistema de integridad pública. En este contexto, los datos en materia de aplicación y sanción también pueden integrar el monitoreo y evaluación más amplios del sistema de integridad. En cuanto a la transparencia, si el público puede acceder a datos y estadísticas en materia de aplicación y sanción de manera interactiva y atractiva o si se ponen a disposición en formas adecuadas para su reutilización y elaboración, estos datos pueden tener el mayor impacto a efectos de la rendición de cuentas y el análisis de riesgos.

Referencias

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[14] G20 (2017), G20 High Level Principles on the Liability of Legal Persons for Corruption, http://www.g20.utoronto.ca/2017/2017-g20-acwg-liberty-legal-persons-en.pdf (accessed on 17 February 2020).

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[28] Observatorio de Transparencia y Anticorrupción (n.d.), “Indicador de sanciones disciplinarias”, http://www.anticorrupcion.gov.co/Paginas/indicador-sanciones-disciplinarias.aspx (accessed on 30 July 2019).

[23] OCDE (2018), Foreign Bribery Enforcement: What Happens to the Public Officials on the Receiving End?, OECD, París, http://www.oecd.org/corruption/Foreign-Bribery-Enforcement-What-Happens-to-the-Public-Officials-on-the-Receiving-End.pdf.

[16] OCDE (2018), Integridad para el buen gobierno en América Latina y el Caribe: De los compromisos a la acción, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264307339-es.

[2] OCDE (2018), La integridad pública desde una perspectiva conductual: El factor humano como herramienta anticorrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264306745-es.

[21] OCDE (2018), “Proposals to streamline co-ordination when detecting, investigating and prosecuting bribery and corruption in Greece”, OCDE, París, http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/OECD-Greece-Anti-Corruption-Law-Enforcement-Coordination-ENG.pdf.

[1] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264280687-es.

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[17] OCDE (2016), OECD Integrity Review of Mexico: Enforcing Integrity: Mexico’s Administrative Disciplinary Regime for Federal Public Officials (unpublished), OCDE, París.

[15] OCDE (2016), Public Consultation on Liability of Legal Persons: Compilation of Responses, OECD, París, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Online-consultation-compilation-contributions.pdf.

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[13] United Nations (2012), Declaration of the High-level Meeting of the General Assembly on the Rule of Law at the National and International Levels, https://www.un.org/ruleoflaw/files/A-RES-67-1.pdf (accessed on 17 February 2020).

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[24] UNODC (2009), Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, https://www.unodc.org/documents/corruption/Technical_Guide_UNCAC.pdf (accessed on 6 July 2017).

[34] UNODC (2002), The Bangalore Principles of Judicial Conduct, https://www.unodc.org/res/ji/import/international_standards/bangalore_principles/bangaloreprinciples.pdf (accessed on 17 February 2020).

[19] Van Dijk, F. and G. Vos (2018), “A Method for Assessment of the Independence and Accountability of the Judiciary”, International Journal for Court Administration, Vol. 9/3, pp. 1-21, http://doi.org/10.18352/ijca.276.

Notas

← 1. Por ejemplo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Declaración de la reunión de alto nivel de la Asamblea General sobre el Estado de derecho en los planos nacional e internacional (United Nations, 2012[13]), el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Council of Europe, 1950[11]) y la Carta Europea de Derechos Fundamentales (EU, 2012[12]).

← 2. Véanse los fallos del Tribunal en Vathakos c. Grecia 20235/11 (fallo definitivo de 28/09/2018), Vilho Eskelinen y otros c. Finlandia 63235/00 (fallo definitivo de 19/04/2007), Kamenos c. Chipre 147/07 (fallo definitivo de 31/01/2018).

Nota al pie de página de Turquía:

La información del presente documento en relación con “Chipre” se refiere a la parte sur de la Isla. No existe una sola autoridad que represente en conjunto a las comunidades turcochipriota y grecochipriota de la Isla. Turquía reconoce a la República Turca del Norte de Chipre (RTNC). Mientras no haya una solución duradera y equitativa en el marco de las Naciones Unidas, Turquía mantendrá su postura frente al “tema de Chipre”.

Nota al pie de página de todos los Estados Miembros de la Unión Europea que pertenecen a la OCDE y de la Unión Europea:

Todos los miembros de las Naciones Unidas, con excepción de Turquía, reconocen a la República de Chipre. La información contenida en el presente documento se refiere a la zona sobre la cual el Gobierno de la República de Chipre tiene control efectivo.

← 3. Véanse los art. 108, 132, 134-136 del Código de la Administración Pública de Grecia.

← 4. Véanse los fallos pertinentes del CEDH sobre Albert y Le Compte c. Bélgica 7299/75, Gautrin y otros c. Francia 21257/93, 21258/93, 21259/93 y otros, Frankowicz c. Polonia 53025/99.

← 5. Véanse, por ejemplo, los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura de 1985 de las Naciones Unidas (United Nations, 1985[44]), la Carta Europea sobre el estatuto de los jueces (European Association of Judges, 1997[43]), la Carta Magna de los jueces (Consultative Council of European Judges, 2010[42]), la Carta Universal del Juez (International Association of Judges, 1999[41]) y los Principios de Bangalore sobre la conducta judicial (UNODC, 2002[34]).

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