1. Bewertung und Handlungsempfehlungen

Berlin ist Deutschlands Hauptstadt und größte Stadt mit fast 3 650 000 Einwohnern. Als eines von 16 Bundesländern in Deutschland verfügt Berlin in verschiedenen Politikbereichen über eine größere Autonomie als die meisten OECD-Städte, vor allem in den Bereichen Kultur, Grund-, Sekundar- und Hochschulbildung. Berlin hat mehr als 2 Millionen Erwerbstätige, ist aber aufgrund der dezentralen Wirtschaft Deutschlands weder die Finanzhauptstadt des Landes, noch die Stadt mit den meisten Hauptsitzen von Großunternehmen. Auf den Großraum Berlin, der auch die Pendlergebiete im benachbarten Land Brandenburg einschließt, entfallen 6,4 % der nationalen Bevölkerung, aber nur 5,8 % des nationalen Bruttoinlandsprodukts (BIP). In Deutschland ist Berlin eine der am schnellsten wachsenden und vielfältigsten Städte. Berlins Bevölkerung ist seit 2000 um mehr als 8 % gewachsen, und etwa ein Drittel der Einwohner*innen hat einen Migrationshintergrund.

Dieser OECD-Bericht fällt in eine Zeit großer Veränderungen, die die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt Berlins weiter umgestalten werden. Die Berliner Wirtschaft ist weiterhin von der COVID-19-Pandemie betroffen. Während diese hauptsächlich in der ersten Welle einen Wirtschaftsrückgang verursachte, sieht sich die Berliner Wirtschaft dennoch Unsicherheit gegenüber. Auch wenn sich der Arbeitsmarkt in Berlin von dem Schock erholt hat, der durch die Kontaktbeschränkungen und anderen Pandemiebekämpfungsmaßnahmen verursacht wurde, geben neue Wellen und COVID-19-Varianten erneut Anlass zur Sorge. Während Berlin den Sturm relativ gut überstanden hat und die Arbeitslosigkeit sogar während der Pandemie zurückging, hat die Unterbeschäftigung zugenommen, da viele Unternehmen mit finanziellen Problemen zu kämpfen haben und einige Arbeitnehmende in Kurzarbeit bleiben.

Vor dem Ausbruch von COVID-19 hatte Berlin zwei Jahrzehnte lang ein steigendes Beschäftigungs- und Wirtschaftswachstum zu verzeichnen. Zwischen 2000 und 2019 wuchs die Gesamtbeschäftigung in Berlin mit einer jährlichen Rate von fast 1,3 %, verglichen mit 0,7 % in Deutschland und 0,6 % in der Europäischen Union, wodurch fast 450 000 neue Arbeitsplätze geschaffen wurden. In diesem Zeitraum konnte Berlin auch seine Arbeitsproduktivität steigern, was dazu beitrug, den Abstand zu anderen großen OECD-Metropolen zu verringern. Dennoch liegt die Arbeitsproduktivität nach wie vor 40 bis 50 % unter anderen OECD-Metropolen wie Amsterdam, Stockholm, Oslo oder Paris. Während die Unsicherheit und die wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie einen Teil der Produktivitäts- und Beschäftigungsgewinne, die Berlin in den letzten zehn Jahren erzielt hat, gefährden könnten, scheint der Berliner Arbeitsmarkt in eine neue Phase einzutreten.

Der Berliner Arbeitsmarkt wird zunehmend angespannter, da das Arbeitskräfteangebot mit der steigenden Nachfrage nach Arbeitskräften nicht Schritt halten kann. Für Berliner Arbeitgebende wird es immer schwieriger, ausreichend qualifizierte Arbeitskräfte zu finden. Zwischen 2010 und 2019 verdreifachte sich die Zahl der offenen Stellen und erreichte 2019 rund 115 000. Im gleichen Zeitraum ist die Arbeitslosenquote von 13 % auf 5,5 % gesunken. Infolgedessen hat sich das Angebot an verfügbaren Arbeitskräften verringert. Während im Jahr 2010 auf jede offene Stelle etwa neun Arbeitslose kamen, sank dieses Verhältnis bis 2019 auf fast einen Arbeitslosen je offene Stelle. Mehr als 40 % der Unternehmen in Berlin und dem benachbarten Brandenburg gaben an, dass sie 2019 Schwierigkeiten hatten, einen geeigneten Kandidaten für eine offene Stelle zu finden, was einem Anstieg von 10 Prozentpunkten seit 2010 entspricht. Neben dem Mangel an verfügbaren Arbeitskräften nennt mehr als ein Viertel der Unternehmen das Fehlen ausreichender beruflicher Qualifikationen als Haupthindernis bei der Personalbeschaffung, was auf die Qualifikationsdefizite hinweist, die ihre Unternehmen und letztlich das Wirtschafts- und Produktivitätswachstum in Berlin behindern.

Die Pandemie hat nicht nur zu einer weit verbreiteten Annahme von Telearbeit geführt, sondern auch Megatrends beschleunigt, die den Berliner Arbeitsmarkt weiter verändern und den Fachkräftemangel beschleunigen könnten. Schon vor der Pandemie stand Berlin vor einer Reihe tiefgreifender Herausforderungen, da Digitalisierung und Automatisierung Arbeitsplätze und die auf dem Arbeitsmarkt benötigten Qualifikationen veränderten. Wie in früheren Wirtschaftskrisen hat COVID-19 die Einführung neuer Technologien weiter beschleunigt. Die Automatisierung könnte fast jeden zweiten Arbeitsplatz in Berlin betreffen. Betroffene Arbeitsplätze sehen sich entweder erheblichen Veränderungen von Anforderungen an Aufgaben und Qualifikationen gegenüber (32 %) oder könnten ganz verschwinden (14 %). Um betroffene Arbeitnehmende zu unterstützen, sind maßgeschneiderte Angebote der beruflichen Weiterbildung erforderlich, die eine Weiterbildung oder Umschulung ermöglichen.

Schon vor der Pandemie stand Berlin vor erheblichen Herausforderungen in Bezug auf Qualifikationsdefizite und Ungleichgewichte. Das Bildungsniveau in Berlin ist zwar gestiegen, bleibt aber hinter dem vieler anderer OECD-Metropolen zurück. Hinzu kommt, dass viele Berliner*innen ihre Fähigkeiten nicht optimal nutzen und in Berufen arbeiten, die nicht ihrem Qualifikationsniveau entsprechen. Rund 41 % der Arbeitnehmenden fallen in diese Kategorie, der zweithöchste Wert unter 13 großen OECD-Metropolen. Solche Qualifikationsunterschiede und -lücken verringern die Produktivität der Arbeitnehmende und das lokale Wirtschaftswachstum, da die Unternehmen Schwierigkeiten haben, freie Stellen mit geeigneten Mitarbeitern zu besetzen. Neben dem Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage bei den Beschäftigten steht Berlin auch vor der Herausforderung, junge Menschen auf den Arbeitsmarkt vorzubereiten. Etwa 14 % der 18- bis 24-Jährigen verlassen die Schule ohne Abschluss, ein Wert, der mehr als drei Prozentpunkte über dem deutschen Durchschnitt liegt.

Das Berliner Weiterbildungssystem spielt eine wichtige Rolle dabei, wie die Stadt den Wandel auf dem Arbeitsmarkt bewältigen kann. Ein effektiver Abgleich zwischen den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes und den Weiterbildungsangeboten kann dazu beitragen, die Qualifikationslücken zu schließen, die viele Arbeitgebende in Berlin erleben. Ein starkes Weiterbildungssystem mit maßgeschneiderten Lernangeboten hilft Arbeitnehmenden, den Wandel in der Produktion zu bewerkstelligen. Ebenso ist die Weiterbildung ein wichtiges Instrument zur Steigerung der sozialen Mobilität, insbesondere bei Geringqualifizierten und Jugendlichen. Darüber hinaus können ausreichende Weiterbildungsangebote die Integration von Migrant*innen und Geflüchteten fördern, welche in Berlin einen besonderen Stellenwert einnimmt. Ein Drittel der Berliner Bevölkerung hat einen Migrationshintergrund.

Dieser OECD-Bericht wurde nach umfangreichen Konsultationen mit Akteuren in ganz Berlin erstellt, darunter die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales und die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie. Darüber hinaus konsultierte die OECD die Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit, die Industrie- und Handelskammer sowie eine Vielzahl von Anbietern von Erwachsenenbildung und Weiterbildungsmaßnahmen. Zur Stärkung des Berliner Weiterbildungssystems, könnten die folgenden Empfehlungen in Betracht gezogen werden.

Berlin hat wichtige Fortschritte bei der Anerkennung der Bedeutung der Erwachsenenbildung und der beruflichen Weiterbildung gemacht, und die Lernenden profitieren von einer vielfältigen Landschaft von Lernmöglichkeiten. Das neue Erwachsenenbildungsgesetz in Berlin zielt darauf ab, der Ausweitung der allgemeinen Erwachsenenbildungsmöglichkeiten und der Bereitstellung der notwendigen Unterstützung für potenzielle Lernende neue Impulse zu geben. Außerdem bieten die Senatsverwaltungen, Bildungsträger und Unternehmensverbände vielfältige und abwechslungsreiche Lernprogramme an. Dennoch gibt es eine Reihe von Schwachstellen, die die Wirksamkeit des Berliner Weiterbildungssystems beeinträchtigen.

Obwohl die allgemeine Erwachsenenbildung und die berufliche Weiterbildung wichtiger sind als je zuvor, fehlt Berlin derzeit ein umfassender langfristiger Plan, der eine klare und umfassende Qualifizierungsstrategie für Berlin festlegt. Der Berliner Arbeitsmarkt verändert sich schnell, und es gibt viele vielversprechende Initiativen zur Qualifikationsentwicklung, sowohl unter dem Dach des Berliner Senats als auch der deutschen Bundesregierung. Diese sind jedoch derzeit zersplittert. Eine umfassendere Vision für die Qualifikationsstrategie der Stadt, einschließlich strategischer Antworten auf langfristige Megatrends auf dem Arbeitsmarkt, würde Qualifikationsdefiziten und -diskrepanzen entgegenwirken und die Berliner Bürger*innen dabei unterstützen, sich während des gesamten Erwerbslebens um- und weiterzubilden.

Bei der Entwicklung einer langfristigen Qualifizierungs- und Weiterbildungsstrategie könnte Berlin auf die Erkenntnisse dieses OECD-Berichts zurückgreifen und auf Ideen aufbauen, die zuvor von relevanten lokalen Akteuren identifiziert worden waren. Berlins Masterplan Qualifizierung, der 2011 veröffentlicht wurde, sieht eine langfristige Qualifizierungsstrategie vor. Er wurde von der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales in Zusammenarbeit mit den wichtigsten Akteuren der Weiterbildung in Berlin entwickelt. Eine Wiederbelebung des Bündnisses, das hinter diesem Plan steht, und die Zusammenarbeit mit anderen Bildungsträgern in Berlin könnte dabei helfen, die großen Herausforderungen zu bewältigen, denen sich die Berliner Weiterbildung gegenüber sieht.

Derzeit werden die allgemeine Erwachsenenbildung und die arbeitsmarktbezogene Weiterbildung getrennt voneinander definiert und verwaltet. Während die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales für die berufliche Weiterbildung und die Arbeitsmarktpolitik zuständig ist, liegt die Verantwortung für die allgemeine Erwachsenenbildung und das lebenslange Lernen bei der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie. Diese strikte Trennung des Weiterbildungssystems birgt die Gefahr, dass die Vorteile von Verbindungen und Synergien zwischen diesen beiden Bereichen nicht genutzt werden. So fällt beispielsweise der Großteil der Deutschkurse in die allgemeine Erwachsenenbildung der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie, hat aber deutliche Auswirkungen auf die Arbeitsmarktchancen von Migrant*innen in Berlin. Das Berliner Erwachsenenbildungsgesetz gibt zwar positive Impulse für die allgemeine Erwachsenenbildung, ist aber auch ein Beispiel für die starke Trennung zwischen allgemeiner Erwachsenenbildung und arbeitsmarktspezifischer Weiterbildung in Berlin. Der Beirat des Gesetzes ist stark auf die allgemeine Erwachsenenbildung ausgerichtet. Durch eine geringe Vertretung von Unternehmen, könnte die Kluft zwischen allgemeiner Erwachsenenbildung und arbeitsmarktspezifischer Weiterbildung weiter vergrößert werden.

In Berlins vielfältiger Weiterbildungslandschaft gibt es viele Anbieter, die eine breite Palette von Lernprogrammen anbieten, die jedoch für Lernende und Arbeitnehmende schwer zu durchschauen sind. Das System bietet den Lernenden zwar eine große Auswahl, aber seine fragmentierte Struktur kann es für potenziell interessierte Lernende oder Arbeitgebende schwierig machen, die Programme zu finden, die ihren Bedürfnissen am besten entsprechen. Berlin und die Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit geben auf zwei Internetplattformen einen Überblick über die bestehenden Angebote der beruflichen Weiterbildung sowie der allgemeinen Erwachsenenbildung. Ein Ausbau dieser Bemühungen, sowie die Unterstützung von Arbeitgebenden bei der Navigation und Nutzung dieser Programme könnte sowohl Einzelpersonen als auch Arbeitgebenden die Suche nach geeigneten Programmen, die ihren spezifischen Bedürfnissen, Fähigkeiten und Qualifikationen entsprechen, erleichtern. In Verbindung mit einer integrierten langfristigen Qualifizierungsstrategie könnte eine solche Datenbank auch dazu beitragen, die Verwirrung darüber, "wer was anbietet", in der Berliner Weiterbildungslandschaft zu verringern.

Das Hauptziel der Weiterbildung besteht darin, Möglichkeiten zur Umschulung und Fortbildung zu bieten. Die Gruppen, die am meisten von solchen Möglichkeiten profitieren können, sind vor allem Personen, die auf dem Arbeitsmarkt einem erhöhten Risiko ausgesetzt sind. Dazu gehören gering qualifizierte Arbeitnehmende, deren Arbeitsplätze mit größerer Wahrscheinlichkeit automatisiert werden oder sich durch die Automatisierung stark verändern. Andere gefährdete Gruppen sind junge Menschen, die in den Arbeitsmarkt eintreten, oder Migrant*innen, die möglicherweise nicht über die in der lokalen Wirtschaft geforderten Qualifikationen verfügen oder Probleme mit der Anerkennung ihrer ausländischen Qualifikationen haben.

Berlin könnte erhebliche Vorteile aus einer besseren Integration seiner Bevölkerung mit Migrationshintergrund in sein Weiterbildungssystem und letztlich in seinen Arbeitsmarkt ziehen. Etwa 33 % der Berliner Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter haben einen Migrationshintergrund, d. h. sie haben keine deutsche Staatsangehörigkeit oder mindestens ein Elternteil besitzt nicht die deutsche Staatsangehörigkeit von Geburt an. In Berlin leben viele Geflüchtete, die in den letzten Jahren zugewandert sind. Diese Gruppen weisen im Durchschnitt niedrigere Beschäftigungsraten und Bildungsabschlüsse auf als die allgemeine Berliner Allgemeinbevölkerung. Sicher zu stellen, dass Weiterbildung die soziale und wirtschaftliche Integration von Migrant*innen direkt fördern, würde erhebliche Vorteile mit sich bringen.

Eine bessere Integration der allgemeinen Erwachsenenbildung, die vor allem von Volkshochschulen (VHS) angeboten wird, mit der beruflichen Weiterbildung könnte die wirtschaftliche Integration von Migrant*innen fördern. Die Nachfrage nach Deutschkursen ist in Berlin sehr hoch, da neu zugewanderte Migrant*innen die notwendigen Sprachkenntnisse erwerben wollen, um sich wirtschaftlich zu beteiligen. Sprachkurse allein reichen jedoch nicht aus, und der Erwerb von Sprachkenntnissen erfordert Zeit. Daher könnte eine stärkere Betonung der Kombination von Sprachkursen mit berufsbezogener Weiterbildung nicht nur eine attraktive Option für potenzielle Lernende darstellen, sondern sie auch mit der notwendigen Berufserfahrung ausstatten, um auf dem Berliner Arbeitsmarkt erfolgreich zu sein. Die systematische Ausweitung und Institutionalisierung vielversprechender Beispiele bestehender Bemühungen (z. B. REDI-Schule sowie Initiativen der VHS) könnte die Integration, Kompetenzentwicklung und wirtschaftliche Mobilität von Migrant*innen verbessern.

Trotz zahlreicher Lernangebote ist die Beteiligung an Weiterbildungskursen in Berlin gering. Im OECD-Vergleich ist die Teilnahme an formaler und nicht-formaler Weiterbildung in Berlin nur halb so hoch wie in den führenden OECD-Metropolen. Innerhalb Deutschlands liegt die Teilnahme an berufsbezogener Weiterbildung deutlich unter dem Niveau anderer Bundesländer. Um die Teilnahme zu erhöhen, könnte Berlin versuchen, das Bewusstsein für das lokale Weiterbildungsangebot zu steigern. Insbesondere könnte Berlin den Umfang der Programme ausweiten, die sich an alle bedürftigen Arbeitnehmende richten, und insbesondere an diejenigen, die von der Automatisierung betroffen sein könnten. In Anbetracht des sich beschleunigenden Wandels auf dem Arbeitsmarkt müssen Qualifizierungs- und Weiterbildungsmaßnahmen zunehmend nicht nur für Langzeitarbeitslose und Personen, die mit Hindernissen auf dem Arbeitsmarkt konfrontiert sind, angeboten werden, sondern auch für Arbeitnehmende, die vom technologischen Wandel betroffen sind, bevor sie arbeitslos werden.

Zwei wichtige Herausforderungen für den Berliner Arbeitsmarkt sind die Notwendigkeit, Arbeitskräfte sowohl mit grundlegenden als auch mit digitalen Kompetenzen auszustatten. Einem beträchtlichen Teil der Berliner Bevölkerung mangelt es an grundlegenden Lese-, Schreib- und Rechenkenntnissen. Dies wird noch dadurch verstärkt, dass 14 Prozent der 18- bis 24-Jährigen die Schule ohne Abschluss verlässt, ein Wert der mehr als drei Prozentpunkte über dem deutschen Durchschnitt liegt. Diese Kompetenzen sind die notwendige Grundlage für Erfolg auf dem Arbeitsmarkt. Ohne angemessene Grundkenntnisse ist es ebenso schwierig, sich weiterzubilden und umzuschulen, wenn sich der Qualifikationsbedarf der Wirtschaft ändert. Besonders wichtig ist dies für digitale Kompetenzen, deren Bedeutung mit der Einführung neuer Technologien durch Unternehmen rasch zunimmt.

Arbeitgebende sind nach wie vor die wichtigsten Anbieter von beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen in Berlin. Die COVID-19-Krise hat jedoch gezeigt, dass die finanziellen Ressourcen in Zeiten der Rezession knapp sind. Fast drei Viertel der Arbeitgebenden in Berlin geben fehlende finanzielle Mittel als Hindernis für die Ausweitung der Weiterbildung in ihrem Unternehmen an. Weitere nennenswerte Hemmnisse sind der einfache Zugang zu Informationen über Weiterbildungsangebote, Weiterbildungsberatung und Unterstützung bei der Weiterbildungsplanung.

Die Herausforderungen, denen sich Arbeitgebende in Bezug auf die Weiterbildung gegenübersehen, sind für KMU noch ausgeprägter. Vor allem KMU und Kleinstunternehmen investieren tendenziell zu wenig in die Weiterbildung, weil ihnen die Ressourcen fehlen, die Investitionsanreize zu gering sind und die Kapazitäten für interne Weiterbildungs- und Lernangebote deutlich geringer sind als für größere Unternehmen. In Berlin ist der Anteil der Kleinstunternehmen an den KMU und der Anteil der Selbstständigen höher als in anderen deutschen Regionen. Für sie sind maßgeschneiderte Weiterbildungsangebote, bessere Informationen über bestehende Programme und eine leichtere Nutzung dieser Programme besonders wichtig.

Die Ausrichtung des Weiterbildungssystems auf den Qualifikationsbedarf der Arbeitgebenden ist eine wesentliche Voraussetzung, um den Wandel des Arbeitsmarktes effizient und inklusiv zu gestalten. Dies erfordert einen häufigen und systematischen Austausch zwischen Arbeitgebenden und politischen Entscheidungsträger*innen auf der einen Seite und Arbeitgebenden und Weiterbildungsanbietern auf der anderen Seite. Ein entscheidender Schritt wäre eine bessere Vertretung und Beteiligung der Arbeitgebenden an der Planung des Qualifikationsbedarfs und der neuen Strategie. Seit Beginn der COVID-19-Pandemie hat die Berliner Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales regelmäßige Treffen mit relevanten Akteuren, einschließlich Arbeitgebenden, zu Qualifikations- und Arbeitsmarktfragen abgehalten. Die Institutionalisierung eines solchen Austauschs und die Einrichtung spezieller Beratungsgruppen für Unternehmen zum Thema Qualifikationsentwicklung könnte ein nächster Schritt sein.

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