copy the linklink copied!Chapitre 2. Le défi de l’adaptation côtière

Les évolutions décrites dans le chapitre 1 mettront à rude épreuve la capacité des dispositifs de gestion des zones côtières à maintenir un niveau de risque acceptable pour un coût raisonnable. Ce chapitre analyse les possibilités de recourir à différentes stratégies d’adaptation pour répondre à l’augmentation des risques dans les zones côtières et à leurs conséquences redistributives. Il examine ensuite comment le défaut d’alignement des incitations, des moyens et des fonctions dans les zones côtières peut avoir un effet dissuasif sur la réduction des risques, installer durablement certaines politiques et déboucher globalement sur une situation inefficiente.

Ce chapitre a été rédigé par Lisa Danielson et Michael Mullan, de l’OCDE, avec le concours d’Alexander Bisaro, du Global Climate Forum.

    

copy the linklink copied!2.1. Concilier des priorités divergentes sur fond de montée des risques

L’adaptation côtière vise à maintenir les risques à un niveau acceptable pour la société et l’environnement dans les zones côtières, maintenant et à l’avenir. Ce maintien des risques à un niveau acceptable ne doit pas être confondu avec le maintien du statu quo à tout prix. De fait, il suppose de trouver un juste équilibre entre les conséquences économiques, sociales et environnementales de l’inaction et les coûts des mesures de réduction des risques (OCDE, 2013[1]). Il n’est pas possible techniquement et financièrement de viser le « risque zéro », dans la mesure où, en règle générale, les ressources disponibles sont l’enjeu de demandes concurrentes et peuvent faire l’objet d’affectations plus productives (OCDE, 2014[2]).

La définition du niveau de risque acceptable est le résultat d’un processus politique, qui peut être étayé par des évaluations circonstanciées des risques et des coûts financiers (OCDE, 2013[1]). Le point de vue des parties prenantes sur ce qu’est un niveau de risque acceptable varie selon leur degré d’aversion au risque et le contexte, y compris le niveau d’information. Le seuil de risque n’est sans doute pas le même pour tous les décideurs (ménages, entreprises et autorités locales ou nationales compris). Dans certains cas, le niveau de risque acceptable dans une zone donnée résulte d’une succession de décisions différentes prises pour différentes raisons plutôt que d’un choix délibéré. Par exemple, une zone côtière qui est abandonnée à l’érosion ne l’est pas forcément sur la foi d’une évaluation des risques en bonne et due forme, mais l’est peut-être parce que les populations et les actifs y sont peu nombreux. Dans d’autres cas, par exemple la construction d’ouvrages de protection contre les inondations, les pouvoirs publics ont recours à des outils techniques d’aide à la décision, comme l’analyse coûts-avantages, pour déterminer les niveaux acceptables de risque d’inondation. Qu’il soit implicite ou explicite, le jugement porté sur l’acceptabilité des risques côtiers influence grandement la réponse à ces risques, le rôle joué par les pouvoirs publics et le coût actuel et futur de la gestion des risques (OCDE, 2013[3]).

La définition de l’acceptabilité des risques côtiers permet aux pouvoirs publics d’y apporter des réponses proportionnées, mais il peut être difficile de trancher la question de ce qui est acceptable dans une zone où sont présentes de multiples parties prenantes qui ont des valeurs et des attentes différentes (OCDE, 2014[2]). Selon l’ampleur des risques, continuer de les gérer selon les méthodes classiques peut se révéler excessivement coûteux et il convient de viser davantage des transformations. Par exemple, si une zone est appelée à connaître à brève échéance d’importantes inondations, une politique qui privilégie la gestion des situations d’urgence ou les petites réparations de digue deviendra intenable. Quoique très perturbateur, le retrait planifié de la zone peut être plus efficient à long terme dans certains cas. Pourtant, de telles transformations peuvent être impossibles en l’absence d’une volonté politique suffisante, d’une communauté de vues sur le niveau de risque acceptable et tolérable ou d’une implication accrue des parties prenantes.

L’abandon des méthodes traditionnelles tournées vers le renforcement de la protection au profit de nouvelles façons de susciter chez les différents acteurs des comportements réduisant les risques, au travers d’une approche « sociétale » (Encadré 2.1), peut contribuer à améliorer la résilience dans les zones côtières (OCDE, 2017[8]). Les pays se tournent vers des approches inclusives en matière de réduction des risques dans les zones côtières, mais leur application devra monter en puissance étant donné l’ampleur des risques potentiels.

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Encadré 2.1. Adoption d’une approche sociétale de la gestion des risques

Par approche sociétale, on entend une approche qui fait intervenir tous les acteurs concernés dans le processus d’élaboration des politiques, dont les citoyens, les ménages, les organismes publics et les entreprises. L’adoption d’une approche inclusive en matière de gestion des risques permet de définir une vision partagée de ceux-ci et de la répartition des responsabilités entre les parties prenantes. Cela va de pair avec la reconnaissance du fait que les efforts des pouvoirs publics ne peuvent pas être efficaces si le secteur privé et les particuliers n’y contribuent pas comme il se doit en adaptant leurs comportements aux risques et en réalisant des investissements pour se protéger.

La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la gouvernance des risques majeurs encourage une telle approche sociétale et propose que les gouvernements facilitent un dialogue avec les ménages et les entreprises pour favoriser l’implication de l’ensemble de la société dans la gestion des risques de catastrophe. Elle préconise notamment :

  1. 1. la fourniture d’informations adaptées sur les risques qui soient accessibles et présentées de façon appropriée aux différents secteurs, collectivités et industries, ainsi qu’aux acteurs internationaux ;

  2. 2. la conjugaison d’une communication ciblée, de mesures incitatives et d’outils pour permettre aux parties prenantes de travailler ensemble et de prendre des mesures d’autoprotection et de renforcement de la résilience ;

  3. 3. la fourniture d’informations aux ménages sur les différentes échelles de risque – naturel et d’origine humaine – favorisant un débat éclairé sur la nécessité d’agir dans les domaines de la prévention, de l’atténuation et de la préparation ;

  4. 4. l’information et l’éducation du public en prévision d’une situation d’urgence particulière aux mesures à prendre si cette situation se concrétisait, et la mobilisation du système d’éducation publique pour promouvoir une culture de résilience.

Source : OCDE (2014[4]) Recommandation de l'OCDE sur la gouvernance des risques majeurs ; http://www.oecd.org/fr/gov/risques/recommandation-sur-la-gouvernance-des-risques-majeurs.htm ; OCDE (2017[5]) Reviews of Risk Management Policies. Boosting Disaster Prevention through Innovative Risk Governance: Insights from Austria, France and Switzerland; https://doi.org/10.1787/9789264281370-en

Une caractéristique indispensable des politiques d’adaptation côtière est qu’elles doivent permettre de faire face à un accroissement des risques à l’avenir. Il est particulièrement difficile de prévoir la hausse future du niveau des mers dans la planification, car les risques sont entourés d’une « profonde incertitude » qui empêche de connaître l’éventail des probabilités et des résultats possibles (voir chapitre 1). La prévision des effets de la HNM comporte des incertitudes inhérentes, mais c’est aussi le cas d’autres facteurs de risque. La conjonction de risques appelés à augmenter avec le temps et d’une incertitude profonde est lourde de conséquences pour les décisions prises aujourd’hui, car les mesures appliquées à présent peuvent tout à fait se révéler inadaptées à la situation future.

Les décisions qui ignorent l’avenir peuvent installer durablement des modes d’aménagement du littoral sur lesquels on ne peut ensuite revenir qu’au prix de dépenses et d’efforts prohibitifs. On peut illustrer cet effet de « verrouillage » en citant l’exemple de la création d’une infrastructure de protection, qu’elle fasse appel à des ouvrages ou soit fondée sur la nature, qui enclenche une spirale où aménagements et mesures de renforcement des protections se succèdent. La construction de protections structurelles peut procurer un sentiment de sécurité accrue qui incite à créer de nouveaux aménagements dans les zones inondables, ce qui peut avoir pour effet pervers d’accroître en fait la vulnérabilité à plus long terme (OCDE, 2014[6]). Si les défenses cèdent, les résultats peuvent alors être catastrophiques. Il arrive aussi que les collectivités qui mettent en place des défenses soient ensuite considérées comme responsables de leur maintien : en Australie et aux États-Unis, par exemple, des actions en justice ont été intentées contre des autorités locales qui souhaitaient cesser d’entretenir des défenses côtières (Hino, Field et Mach, 2017[7]).

Les sections suivantes passent en revue les principales stratégies côtières, examinent leurs possibles effets redistributifs et analysent en quoi différents dispositifs institutionnels peuvent influer sur le choix d’une stratégie d’adaptation.

copy the linklink copied!2.2. Stratégies pour gérer les risques croissants qui pèsent sur les zones côtières

Pour gérer les risques, les stratégies d’adaptation des zones côtières font appel à des mesures de protection, d’accommodation et de repli (Wong et al., 2014[8]) qui sont exposées dans leTableau 2.1 et décrites plus avant ci-dessous. Chaque stratégie induit des coûts de mise en œuvre, et chacune donne lieu à une répartition des bénéfices qui dépend de la façon dont elle modifie les risques d’inondation et d’érosion.

Il n’existe pas de solution universelle face aux risques de HNM ; la stratégie idoine dépend de la nature de chaque zone, des risques auxquels elle est exposée, des politiques suivies et du contexte institutionnel. Chaque solution a ses limites. Ainsi, la construction d’une digue maritime implique des coûts d’investissement élevés et peut encourager de nouveaux aménagements pérennes. Les solutions fondées sur la nature ne sont pas toujours réalisables techniquement. Une modification du code de la construction s’applique uniquement aux constructions nouvelles et faire évoluer les choses par ce biais peut donc prendre beaucoup de temps, d’autant que cela suppose aussi de veiller au bon respect des nouvelles dispositions. Même des stratégies qui affichent un rapport coûts-avantages satisfaisant peuvent se heurter à des obstacles institutionnels ou politiques.

Le contexte institutionnel plus général de chaque pays détermine en partie dans quelle mesure différentes stratégies d’adaptation sont appropriées et acceptables. Les pays de l’OCDE ont tendance à faire appel à des mesures structurelles de protection pour gérer le risque d’inondation dans les zones côtières densément peuplées (Tol, Klein et Nicholls, 2008[9] ; Harman et al., 2013[10] ; Gralepois et al., 2016[11]). Cela tient à la fois aux investissements existants dans les actifs et infrastructures côtières, et aux problèmes institutionnels et politiques que soulèveraient des mesures remettant en cause le statu quo et susceptibles d’avoir des effets dommageables sur certains biens (Harman et al., 2013[10] ; Filatova, Mulder et Van der Veen, 2011[12]).

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Tableau 2.1. Stratégies de gestion des risques côtiers

Objectif

Mesure

Avantages

Limites

Protection (réduire la probabilité de l’aléa)

Construire/entretenir des défenses « en dur »

  • Efficacité avérée en termes de prévention des dommages aux infrastructures en cas d’événement extrême

  • Normes techniques bien établies et certitudes à l’intérieur de certaines marges

  • Déplacement de plages et des aménités associées

  • Coûts d’entretien après la construction des ouvrages

  • Manque de flexibilité et risque de « verrouillage »

  • Risque de défaillance des ouvrages à l’avenir

  • Peut donner aux collectivités un sentiment de sécurité qui les dissuade d’adopter d’autres mesures de réduction des risques

Engraissement des plages et restauration des dunes

  • Préserve les aménités des plages et les activités touristiques associées

  • Est réversible et peut être aisément modifié en fonction du rythme effectif de hausse du niveau des mers

  • Onéreux au long cours

  • L’apport continuel de sable peut dans certains cas être préjudiciable à l’environnement

  • L’efficacité décroît en principe avec le temps à mesure que les plages deviennent plus instables

Remplacer/renforcer les protections côtières par des rivages « vivants » (végétalisation, etc.)

  • Réduit les effets négatifs des infrastructures de protection (érosion côtière)

  • Préserve la fonction d’habitat des plages à l’intérieur du périmètre

  • Nécessite plus de planification et de matériaux que les protections classiques

  • Ne convient pas aux zones soumises à des vagues puissantes comme les plages ouvertes

  • Moins appliquée et éprouvée que d’autres stratégies

Accommodation (réduire la vulnérabilité)

Modifier les codes de la construction et les normes de conception pour tenir compte de la hausse du niveau des mers, par exemple en ce qui concerne la hauteur des constructions et la conception de leurs fondations

  • Flexibilité pour gérer les futures inondations côtières temporaires et permanentes

  • Les changements sont plus progressifs qu’avec d’autres solutions

  • Augmente les coûts d’aménagement supportés au départ

  • Applicable uniquement aux constructions neuves ou rénovées

  • Exige un degré élevé de coordination entre organismes de planification et d’exécution

Encourager les propriétaires de biens neufs et anciens à prendre des mesures

  • Flexible et facile à combiner avec d’autres mesures

  • Sensibilise davantage les ménages aux risques

  • Les technologies destinées à être appliquées à l’échelle des biens sont encore peu développées

Gestion des situations d’urgence

  • Réduit les pertes en vies humaines et les pertes touchant les actifs en cas d’inondation côtière

  • Les prévisions relatives aux ondes de tempête sont incertaines dans le cadre des systèmes d’alerte précoce

  • Coût financier important de l’évacuation de personnes

Prévention et repli planifié (réduire l’exposition)

Empêcher de nouveaux aménagements dans les zones soumises à un risque d’inondation ou d’érosion, par des règlements d’urbanisme/mesures de zonage

  • Flexibilité pour faire face à des conditions et besoins différents à l’intérieur de la collectivité

  • Offre des possibilités supplémentaires d’accès au front de mer

  • Réduit le risque de rétrécissement de l’espace côtier

  • La suppression de droits d’aménagement existants peut prendre du temps et nécessiter des mesures d’indemnisation

  • S’applique uniquement aux nouveaux aménagements

Déplacement des personnes et des actifs essentiels, y compris suppression d’ouvrages de protection existants

  • Préserve les habitats intertidaux existants, qui assurent une protection naturelle contre les inondations, et en crée de nouveaux

  • Peut épargner aux collectivités des coûts futurs de protection contre les inondations

  • Le coût financier est souvent considérable si les propriétaires existants doivent être indemnisés

  • Répercussions directes sur les personnes qui habitent dans les biens concernés

Note : *Liste non exhaustive

Sources : Wilby, R.L et R. Keenan (2012[13]) « Adapting to flood risk under climate change », https://doi.org/10.1177/0309133312438908 ; Spalding, M.D. et al. (2014[14]) « The role of ecosystems in coastal protection: Adapting to climate change and coastal hazards » http://dx.doi.org/10.1016/J.OCECOAMAN.2013.09.007 ; Harman, B.P. et al (2015[15]), « Global Lessons for Adapting Coastal Communities to Protect against Storm Surge Inundation » https://doi.org/10.2112/JCOASTRES-D-13-00095.1

Ces différentes stratégies sont décrites plus en détail dans les sections suivantes.

2.2.1. Protection

Les mesures de protection contre les aléas de la HNM consistent généralement en des ouvrages statiques destinés à réduire les dommages causés par les vagues et les inondations. Elles peuvent aussi viser à lutter contre l’érosion du littoral. Ces infrastructures « en dur » – digues de mer, remblais, murs de défense, barrages anti-tempête, etc. – sont utilisées depuis fort longtemps dans de nombreux pays, notamment dans la plupart des pays d’Europe de l’Ouest et au Japon. Leurs aspects techniques sont généralement bien maîtrisés et elles devraient contribuer notablement à atténuer les dommages attendus du fait de la HNM dans toute une série de scénarios (voir chapitre 1).

Les défenses en dur se sont avérées efficaces pour réduire les risques d’inondation dans les zones côtières, mais leur viabilité financière peut être mise à mal par endroits si l’augmentation des risques oblige à les entretenir à grands frais de façon régulière pour qu’elles restent efficaces (Driessen et al., 2016[16] ; Keeler, McNamara et Irish, 2018[17]). En outre, les défenses côtières classiques peuvent amplifier l’affaissement des sols et empêcher l’accumulation naturelle de sédiments apportés par les marées, les vagues et les vents (Temmerman et al., 2013[18]), ce qui nuit à la capacité d’adaptation naturelle du littoral à l’élévation du niveau de la mer.

Les défenses fondées sur la nature sont de plus en plus utilisées en complément ou en remplacement des défenses en dur. Elles reproduisent ou renforcent des fonctions naturelles, et comprennent les îles barrières, les dunes végétalisées, les zones humides côtières, les mangroves et les récifs (un exemple est présenté dans l’Encadré 2.2). Ce type de mesures est désigné par différents termes : infrastructures naturelles, infrastructures vertes, solutions fondées sur la nature, adaptation fondée sur les écosystèmes… Il convient de distinguer les stratégies qui mettent l’accent sur les défenses naturelles, c’est-à-dire sur les possibilités de protection offertes par les habitats côtiers existants, et celles qui privilégient les défenses fondées sur la nature, c’est-à-dire la restauration dans un but de protection des côtes (Narayan et al., 2016[19]).

Les habitats côtiers remplissent plusieurs fonctions qui réduisent la vulnérabilité des collectivités : rétention des sédiments, accrétion verticale et atténuation des vagues, de l’érosion, des ondes de tempête et des mouvements de débris (Spalding et al., 2014[14]). Selon une étude de 2016 (Narayan et al., 2016[19]), les habitats côtiers (récifs coralliens, mangroves, marais salés, herbiers marins, peuplements de varech, etc.) diminuent de 35 % à 71 % la hauteur des vagues. Les stratégies de repli ou de limitation des aménagements en certains endroits s’accompagnent souvent d’une prise de conscience du fait qu’un paysage naturel (une zone humide, par exemple) que l’on préserve ou laisse se régénérer peut fournir une zone tampon qui assure une protection contre les aléas.

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Encadré 2.2. Avantages et inconvénients de l’engraissement des plages

L’engraissement des plages (ou rechargement) est une stratégie de lutte contre l’érosion côtière fondée sur la nature qui consiste à ajouter du sable aux plages afin de les stabiliser et de faire en sorte qu’elles conservent une certaine largeur. Cette stratégie est largement employée, car elle offre une solution souple et modifiable pour s’adapter à la hausse du niveau des mers (HNM). Elle est également réversible et facile à adapter au rythme effectif de la HNM, et peut compléter les défenses en dur comme les digues de mer. Comme le résultat a une apparence naturelle, cette stratégie présente aussi des avantages esthétiques et peut favoriser le tourisme et les activités de loisirs. L’engraissement est de plus en plus pratiqué dans les pays de l’OCDE. Aux États-Unis, on estime que l’administration fédérale y consacre 150 millions USD par an. Aux Pays-Bas, le « moteur de sable », projet d’un coût de 70 millions EUR achevé en 2011, a consisté à créer un banc de sable de 21.5 millions de mètres cubes au large de la côte, dont l’érosion progressive permettra de recharger en continu les plages du littoral.

L’engraissement peut aussi présenter des inconvénients. Tout d’abord, il peut menacer la biodiversité côtière en nuisant aux espèces qui sont tributaires de la nature dynamique des plages existantes et en perturbant les fonds marins aux endroits où le sable est prélevé. Cela peut avoir des répercussions en aval sur des groupes comme les pêcheurs, dont les moyens de subsistance reposent sur le bon fonctionnement des écosystèmes côtiers. La protection fondée sur la nature peut aussi donner lieu à l’effet de verrouillage évoqué plus haut en procurant un faux sentiment de sécurité qui favorise de nouveaux aménagements. En outre, l’engraissement a un coût, et l’obligation de recharger continuellement les plages peut tôt ou tard poser des problèmes de viabilité financière. Enfin, le sable pouvant être prélevé n’est pas illimité dans certaines régions, et l’accès à cette ressource peut devenir à terme l’enjeu d’une concurrence entre les collectivités qui pèse de plus en plus sur leurs finances.

Sources : McNamara, D.E. et al (2015[20]), « Climate adaptation and policy-induced inflation of coastal property value », https://doi.org/10.1371/journal.pone.0121278 ; Gopalakrishnan, S. et al (2016[21]), « Economics of Coastal Erosion and Adaptation to Sea Level Rise », https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095416 ; Gopalakrishnan, S. et al. (2017[22]), « Decentralized Management Hinders Coastal Climate Adaptation: The Spatial-dynamics of Beach Nourishment », http://dx.doi.org/10.1007/s10640-016-0004-8.

L’une des principales différences entre les approches fondées sur la nature et celles faisant appel à des ouvrages en dur tient au fait que les écosystèmes réagissent de façon très dynamique aux modifications physiques et peuvent dans certains cas récupérer et se régénérer après avoir subi des dommages (Spalding et al., 2014[23]). La régénération n’est toutefois pas immédiate, et lorsque les écosystèmes ne sont pas en bonne santé, leur résilience peut être moindre (Spalding et al., 2014[14]). Les mesures fondées sur la nature peuvent aussi fournir de nombreux avantages dans des domaines autres que la protection des zones côtières au travers de divers services écosystémiques : tourisme, loisirs, habitats nourriciers pour les poissons, transports, patrimoine culturel, bénéfices spirituels… (Mehvar et al., 2018[24] ; Temmerman et al., 2013[18] ; Guerry et al., 2012[25]). Même si les décideurs un peu partout dans le monde sont de plus en plus conscients des avantages de ces mesures (Wong et al., 2014[8]), leur mise en œuvre dans les pays de l’OCDE s’est faite jusqu’à présent à une échelle le plus souvent modeste (Arkema et al., 2017[26] ; Spalding et al., 2014[14]). En outre, leur efficacité est entourée de davantage d’incertitudes que celle des ouvrages de défense, ce qui peut faire obstacle à leur déploiement.

2.2.2. Accommodation

Les stratégies d’accommodation visent à réduire la vulnérabilité et sont généralement mises en œuvre au travers d’instruments réglementaires et d’urbanisme. Elles sont particulièrement adaptées lorsqu’il s’agit de répondre à des effets occasionnels de courte durée (conséquences de tempêtes ou d’inondations saisonnières, par exemple) et conviennent lorsque la protection des actifs côtiers est difficilement réalisable en raison de son coût et/ou ne serait efficace que relativement peu longtemps. Ces stratégies peuvent impliquer, par exemple, de modifier les codes de la construction pour donner plus d’importance aux mesures de résilience (voir les exemples dans l’Encadré 2.3), d’appliquer des règles d’urbanisme tenant compte des risques qui allouent de l’espace aux eaux d’inondation et d’établir des plans de gestion des situations d’urgence.

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Encadré 2.3. Prise en compte de la résilience à la hausse du niveau de la mer dans les codes de la construction des villes côtières

Les codes de la construction et normes de conception sont très importants pour rendre les aménagements réalisés sur le littoral résilients aux effets prévus de la hausse du niveau de la mer (HNM), au travers des dispositions régissant par exemple la hauteur à laquelle sont construits les bâtiments, la conception des fondations, l’absorption de l’humidité et les dommages susceptibles d’être causés par des débris. Les villes suivantes, entre autres, ont eu recours à ces instruments pour faire face à la HNM :

  • Helsinki (Finlande) a modifié à la fin des années 80 les normes de conception pour tenir compte des inondations côtières et de la HNM, relevant la hauteur des planchers par rapport au niveau moyen de la mer de 1 à 3 mètres dans le quartier périphérique de Ruoholahti (CE, 2009[27]).

  • Christchurch (Nouvelle-Zélande) a actualisé en 2011 son plan d’urbanisme pour tenir compte de la HNM et des inondations imputables au changement climatique. Les aménagements à l’intérieur des zones vulnérables aux inondations sont désormais encadrés, avec notamment des dispositions régissant la hauteur des planchers et la distance par rapport aux cours d’eau (Christchurch City Council, 2010[28]).

  • Vancouver (Canada) a relevé en 2014 d’un mètre les niveaux minimums de construction à la lumière des prévisions de HNM à l’horizon 2100.

Encourager les ménages à prendre à leur niveau des mesures de réduction des risques est une stratégie d’accommodation qui présente plusieurs avantages. Des mesures comme la mise hors d’eau, la construction des biens davantage en hauteur et la conservation d’objets utiles pour se protéger comme des sacs de sable peuvent réduire sensiblement les risques liés aux inondations (Kreibich et al., 2015[29]), et elles constituent des options de gestion des risques flexibles et « à faibles regrets », puisqu’elles ne rendent pas inévitables des coûts élevés comme les options de protection ou de repli (Wilby et Keenan, 2012[13]). En outre, les mesures au niveau des ménages renforcent la sensibilisation et la responsabilisation à l’égard de l’adaptation parmi les acteurs non publics, ce qui est considéré comme une pratique exemplaire de gestion des risques (voir Encadré 2.1) (OCDE, 2014[4]). Enfin, les mesures d’accommodation peuvent réduire les risques d’inondation résiduels en présence d’autres dispositions et complètent donc utilement l’arsenal des mesures de gestion des risques côtiers (Koerth, Vafeidis et Hinkel, 2017[30]).

2.2.3. Prévention et repli planifié

Le repli réduit l’exposition moyennant le retrait coordonné des actifs et des personnes se trouvant dans une zone côtière soumise à un aléa. Dans ce contexte, les actifs situés dans des zones très exposées peuvent être déplacés ou abandonnés, et les règles d’urbanisme peuvent empêcher de nouveaux aménagements dans les zones concernées ou les autoriser à la condition qu’ils soient abandonnés si nécessaire (Nicholls, 2011[31]). Le repli peut être planifié ou intervenir en réaction à des événements, généralement des aléas répétés et de grande ampleur. Au vu des modélisations présentées dans le chapitre 1, on peut penser qu’il jouera un rôle particulièrement important dans la gestion des zones côtières peu denses soumises à des risques croissants.

Même s’il est depuis longtemps admis qu’il fait partie de la panoplie des stratégies d’adaptation côtière, le repli est beaucoup moins pratiqué que les stratégies intégrant des éléments de protection et/ou d’accommodation (Gibbs, 2016[32]). Il est nettement plus perturbateur sur le plan matériel et émotionnel pour ceux qui le subissent et peut être contesté politiquement et devant les tribunaux (OCDE, 2017[5]). Dans les cas où l’expérience a été tentée, les programmes de relocalisation ont souvent pâti d’un faible taux de participation (OCDE, 2016[33]). Enfin, le rachat des biens concernés peut engendrer des coûts de départ élevés : d’après les données d’expérience disponibles, le coût d’un retrait coordonné pour les finances publiques s’échelonne entre 10 000 USD et nettement plus de 100 000 USD par personne (Hino, Field et Mach, 2017[7]). Malgré ces inconvénients, des tentatives de repli ont été entreprises dans les pays de l’OCDE, comme le montrent les exemples présentés dans le Tableau 2.1.

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Tableau 2.2. Exemples d’initiatives de repli du littoral menées dans les pays de l’OCDE

Lieu

Description

État

Byron Bay (Australie)

Le conseil du comté de Byron a adopté en 1988 des dispositions de repli qui prévoient l’obligation de retirer les structures dès lors que la ligne de rivage, sous l’effet de l’érosion, parvient à une certaine distance. Ces dispositions ont été révisées après que des propriétaires fonciers ont attaqué le conseil en justice au motif que leur bien s’en trouvait dévalué.

Mise en œuvre suspendue

États-Unis

Depuis 1989, la Federal Emergency Management Agency utilise son programme de subventions de réduction des aléas pour racheter les maisons de propriétaires désireux de les vendre après une catastrophe. Les terrains ainsi acquis redeviennent ensuite des espaces ouverts.

Mise en œuvre a posteriori (après un événement)

Royaume-Uni

Dans le cadre du programme Coastal Change Pathfinder (voir Chapitre 7), le gouvernement britannique a financé cinq projets pilotes de repli entre 2009 et 2011, qui ont consisté à racheter des biens soumis à un fort risque du fait de l’érosion. Chaque projet a donné lieu à la réinstallation d’une dizaine de ménages dans différentes localités.

Mise en œuvre préventive

De Noordwaard (Pays-Bas)

Dans le cadre du programme « De l’espace pour les rivières », un long processus de concertation a été organisé pour décider des moyens d’améliorer le système existant de gestion des inondations en vue de faire face aux futurs événements climatiques extrêmes. Il a abouti à la décision d’abaisser les digues autour du polder de Noordwaard, et les autorités ont soutenu la réinstallation de 75 ménages entre 2009 et 2014.

Mise en œuvre préventive

France

Le parlement a adopté une proposition de loi qui restreindra les aménagements à l’intérieur d’une bande de 100 mètres à partir du rivage. La loi permettra également le repli des habitations et des activités à l’intérieur des terres.

Proposition

Sources : Niven, R.J. et D.K. Bardsley (2013[34]), « Planned retreat as a management response to coastal risk: A case study from the Fleurieu Peninsula, South Australia », https://doi.org/10.1007/s10113-012-0315-4 ; Verchick, R. et al. (2013[35]), « When Retreat Is the Best Option: Flood Insurance after Biggert-Waters and Other Climate Change Puzzles », http://repository.jmls.edu/lawreview ; Defra (2012[36]), Coastal Change Pathfinder Review Final Report, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/69508/pb13720-coastal-pathfinder-review.pdf ; Schut, M., C. Leeuwis et A. van Paassen (2010[37]), « Room for the River: Room for Research? The case of depoldering De Noordwaard, the Netherlands », http://dx.doi.org/10.3152/030234210X12767691861173.

Malgré les problèmes politiques, juridiques et sociaux soulevés par sa mise en œuvre, le repli est de plus en plus considéré comme préférable à la poursuite de la protection dans certains cas. Tout d’abord, il peut permettre de protéger les habitats intertidaux susceptibles de faire office de zones tampons en cas d’inondation et d’en créer de nouveaux (Kousky, 2014[38]). Ensuite, il peut permettre de réaliser des économies en réduisant les besoins futurs en mesures de protection contre les inondations, et ses coûts financiers sont négligeables passée la phase de mise en œuvre, à l’inverse des ouvrages de défense dont l’entretien induit des coûts récurrents (Verchick et al., 2013[35] ; Hino, Field et Mach, 2017[7]). Un repli planifié dans le cadre d’un processus qui laisse suffisamment de temps aux parties prenantes, préserve la cohésion de la collectivité et réduit au minimum les coûts pour les populations concernées est préférable à un repli forcé à la suite d’un événement déstabilisant (OCDE, 2017[5]).

copy the linklink copied!2.3. L’économie politique des décisions d’adaptation des zones côtières

Les coûts et avantages potentiels de l’adaptation à la HNM sont très variables selon les acteurs (dont on trouvera la liste dans le Tableau 2.4). Cela tient à des facteurs physiques, comme le risque d’onde de tempête, la HNM attendue et la topographie du littoral (Hinkel et al., 2015[39]), mais aussi à des facteurs socio-économiques, tels que la densité et l’emplacement des aménagements et la capacité d’adaptation des populations locales (Fletcher et al., 2015[40]).

La perception qu’ont les différents acteurs locaux de la répartition des risques liés à la HNM détermine leur point de vue sur la meilleure façon de gérer ces risques et, in fine, l’acceptation par eux de différentes stratégies (protection, accommodation, repli). Les pistes de réforme envisageables politiquement dépendent des différentes conséquences des stratégies (résumés dans le Tableau 2.3).

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Tableau 2.3. Conséquences directes et indirectes des stratégies d’adaptation des zones côtières

Stratégie

Conséquences directes (modification des risques côtiers)

Conséquences indirectes (fiscalité, valeur d’investissement…)

Protection

  • Risque de rendre (plus) vulnérables d’autres territoires ; par exemple, effets indésirables sur d’autres actifs publics ou privés situés à côté ou en aval d’un ouvrage1

  • Détérioration du milieu naturel (plages, par exemple) pouvant porter préjudice aux secteurs qui dépendent du tourisme

  • Perte de valeur des biens résultant de la restriction des usages fonciers et de la vue (espaces nécessaires pour renforcer les infrastructures ou en créer de nouvelles)

  • Baisse des primes d’assurance pour les bénéficiaires de la protection renforcée

  • Selon les dispositions financières prises par les pouvoirs publics, subventionnement de propriétés à risque par la collectivité

Accommodation

  • La valeur des biens augmente dans les secteurs où les aménagements sont autorisés et baisse dans ceux où ils sont interdits

  • Coûts généralement supportés par un groupe plus restreint (ceux directement concernés par les risques) que dans le cas des mesures de protection

  • Déplacement d’opportunités d’aménagement vers les localités voisines

Repli

  • Fort impact financier et psychologique sur les ménages obligés de déménager

  • Selon les dispositions financières prises par les pouvoirs publics, subventionnement de propriétés à risque par la collectivité

1. Contrairement aux défenses en dur comme les digues maritimes, l’engraissement des plages en un endroit donné peut ralentir l’érosion du littoral dans les secteurs voisins en leur permettant de bénéficier d’apports nets en sédiments (Gopalakrishnan et al., 2017[22])

Sources : Gibbs, M.T (2016[32]), « Why is coastal retreat so hard to implement? Understanding the political risk of coastal adaptation pathways », http://dx.doi.org/10.1016/j.ocecoaman.2016.06.002 ; Colgan, C.S (2016[41]),

« The Economics of Adaptation to Climate Change in Coasts and Oceans: Literature Review, Policy Implications and Research Agenda », http://dx.doi.org/10.15351/2373-8456.1067.

Les premières expériences ont montré que, bien souvent, l’adoption de stratégies d’adaptation des zones côtières donne lieu à des conflits sociaux et suscite l’opposition (Gibbs, 2016[32]). Les exemples de conflits déclenchés par des tentatives d’adaptation sont nombreux. Sur la côte Adriatique italienne, par exemple, professionnels du tourisme et défenseurs de l’environnement s’affrontent sur la question de l’engraissement des plages, les premiers la voyant d’un bon œil parce qu’elle sauvegarde les revenus tirés des plages, tandis que les seconds y sont fermement opposés parce qu’elle introduit des matériaux étrangers sur le littoral (Prati et al., 2016[42]). En Louisiane, des petits pêcheurs professionnels ont contesté la méthode employée pour détourner des cours d’eau afin d’accroître les apports de sédiments sur le littoral et d’agrandir et protéger ainsi des zones humides (Gotham, 2016[43]). Les situations où un nombre restreint de biens profite d’une stratégie appelée à être financée par la collectivité dans son ensemble peuvent également être source de conflits, comme on a pu le voir en Australie (Fletcher et al., 2015[40]).

Dans beaucoup de pays, l’effet – réel ou perçu – de différentes mesures d’adaptation sur la valeur des biens immobiliers peut susciter un fort courant favorable ou, au contraire, une forte opposition. Ainsi, la mise en place d’ouvrages de défense peut réduire le risque futur d’inondation du littoral, mais aussi nuire à son importante valeur d’aménité actuelle en limitant l’accès aux plages et leur largeur. Dans ces conditions, les propriétaires de biens immobiliers sur le littoral ont intérêt à peser sur les processus de décision et peuvent réussir à bloquer des mesures qui font baisser la valeur de leur bien, rendant ainsi impossible la remise en cause des choix antérieurs. Par exemple, selon une étude menée en 2015 en Caroline du Nord (McNamara et al.[20]), l’arrêt des subventions fédérales aux projets d’engraissement des plages ferait baisser de pas moins de 34 % la valeur des biens immobiliers situés sur le littoral.

Dans les pays et territoires où la fiscalité est calculée sur la base de la valeur des biens immobiliers, une modification de cette valeur par suite de décisions d’adaptation risque également de se répercuter sur les collectivités locales. Une étude réalisée dans la ville de New York montre ainsi que la baisse de la valeur des biens induite par la révision de la carte des risques d’inondation pourrait réduire de 22 millions USD le produit annuel des impôts immobiliers (Dixon et al., 2017[44]).

La répartition des coûts et des avantages des stratégies de protection, d’accommodation ou de repli dépend en partie des politiques et dispositifs institutionnels en place. Dans le cas des biens d’habitation situés sur le littoral, par exemple, une hausse des risques pesant sur eux est supportée en premier lieu par les ménages, qui sont alors confrontés à des primes d’assurance plus élevées ou, s’ils n’ont pas la capacité ou la volonté de souscrire une assurance, à des dommages non assurés plus importants. Dans le pire cas de figure, ils peuvent même perdre la totalité de leur bien en cas de transgression marine ou de forte érosion côtière. Les pouvoirs publics peuvent cependant intervenir en subventionnant la souscription de contrats d’assurance ou en venant en aide aux sinistrés (par des primes, réductions fiscales, prêts subventionnés, etc.), ce qui revient à transférer une partie des coûts aux contribuables installés dans des zones où les risques sont plus faibles.

copy the linklink copied!2.4. Alignement des incitations, des capacités et des fonctions dans les zones côtières

L’adaptation côtière ne se limite pas aux aspects techniques de la construction de défenses, du rehaussement des constructions et de la planification sur la base des risques. Les dispositifs institutionnels auxquels ces stratégies sont adossées revêtent également de l’importance : ils déterminent comment les capacités d’adaptation des secteurs public et privé sont mobilisées au travers du cadre d’action et de la réglementation, des incitations, de l’allocation des ressources et de la coordination. Ces dispositifs englobent les décisions qui débouchent sur la mise en place de politiques ou règlements destinés à renforcer les capacités d’adaptation (création des conditions propices à l’adaptation) et les mesures d’application des décisions d’adaptation opérationnelles (stratégies de mise en œuvre) (Adger, Arnell et Tomkins, 2005[45] ; Wilby et Keenan, 2012[13]).

Dans une étude sur les politiques nationales de réduction des risques de catastrophe menée en 2014, l’OCDE a mis en évidence comment des institutions inefficaces pouvaient compromettre les nécessaires incitations en faveur d’une approche sociétale de cette réduction (Encadré 2.1) (OCDE, 2014[2]). Les dispositifs institutionnels existants peuvent faire obstacle à une adaptation efficace et efficiente en faussant les signaux du marché et en créant des incitations perverses, et l’absence de coordination des politiques peut susciter des comportements économiques individuels qui vont à l’encontre de l’objectif général de réduction des risques (OCDE, 2014[2]). Sur la base des conclusions de l’étude de 2014, le Tableau 2.4 répertorie les principaux acteurs qui prennent des décisions en rapport avec les risques côtiers et l’adaptation, expose les déterminants de leur comportement et donne des exemples de défauts d’alignement des incitations qui peuvent déboucher sur une situation globalement inefficiente.

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Tableau 2.4. Présentation générale des acteurs clés, des déterminants de leur comportement et des défauts d’alignement des politiques

Acteur Clé Et Rôle

Déterminants Du Comportement

Exemples De Défauts D’alignement Des Incitations

Acteurs Privés

Particuliers/propriétaires immobiliers

  • Les futurs accédants à la propriété prennent des décisions concernant l’emplacement de leur habitation et les matériaux employés.

  • Les propriétaires immobiliers existants peuvent investir à leur niveau dans des mesures de réduction des risques et souscrire une assurance (s’il en existe)

  • Souhaitent réduire le coût de possibles dommages et préserver la valeur de leur bien.

  • Exposés à des coûts financiers directs et à des conséquences immatérielles (répercussions sur la santé mentale, par exemple) en cas d’événement extrême.

Si les pouvoirs publics apportent aux propriétaires une aide au rétablissement et à la reconstruction après sinistre, que ceux-ci aient ou non souscrit une assurance avant le sinistre, cela nuit à l’incitation qu’ont les propriétaires à investir en amont dans la réduction ou le transfert des risques.

Promoteurs immobiliers

  • Prennent des décisions concernant la construction de nouveaux logements et l’investissement dans l’entretien du parc de logements existants.

  • Sont incités à préserver la valeur des biens et à éviter des coûts supplémentaires.

  • Les biens immobiliers situés sur le littoral ont généralement une valeur élevée en raison de la proximité d’aménités et de la vue sur mer.

Si les prix des biens/primes d’assurance ne tiennent pas compte des risques et que les biens situés sur le littoral ont une forte valeur, l’incitation à investir et à construire dans des zones côtières soumises à un risque élevé reste forte.

Acteurs Publics

Collectivités locales

  • Souvent compétentes pour les questions d’adaptation côtière du fait de leurs prérogatives en matière d’urbanisme, de gestion des situations d’urgence et d’éducation.

  • Bénéficient des opérations d’aménagement, qui augmentent les recettes fiscales locales.

  • Peuvent être directement exposées à un risque financier si les aléas liés à la hausse du niveau de la mer entraînent une modification de la valeur des biens.

  • Peuvent supporter les coûts des opérations de secours et de réparation, de la reconstruction des actifs publics, de l’indemnisation des personnes physiques et morales (elles sont souvent en première ligne lorsqu’il s’agit d’apporter un soutien)

Les collectivités locales peuvent autoriser la construction dans des secteurs à risque si elles tirent profit de la hausse de l’activité économique et des recettes fiscales qui en résulte, alors que les coûts sont en totalité ou en partie à la charge d’autres niveaux d’administration.

Administration centrale/régionale

  • Contribue à faire en sorte que les acteurs concernés aient les incitations et les outils voulus pour s’adapter, notamment en fournissant des informations sur les risques climatiques et des moyens pour investir dans la réduction de ces risques

  • Peut supporter les coûts des opérations de secours et de réparation, de la reconstruction des actifs publics, de l’indemnisation des personnes physiques et morales et/ou des collectivités territoriales, ainsi que des mécanismes d’assurance ou de réassurance publique des dommages et pertes.

Les cycles politiques peuvent avoir un effet dissuasif sur les investissements à long terme dans l’adaptation à la hausse du niveau de la mer, car les bénéfices de ces investissements peuvent être peu visibles à court terme, voire invisibles pendant la durée du mandat d’un gouvernement.

Source : OCDE (2014[2]), Boosting Resilience through Innovative Risk Governance, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209114-en ; OCDE (2014[6]), Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, http://dx.doi.org/10.1787/9789264102637-en.

La façon dont sont réparties les incitations, les capacités et les fonctions dans les zones côtières influence la réflexion de chaque acteur sur la question de savoir s’il doit investir ou non pour renforcer sa résilience (OCDE, 2014[2]). Les différentes approches en matière de répartition des risques supposent un arbitrage entre efficience, efficacité et équité sociale. Du point de vue économique, l’alignement des incitations constitue un mécanisme puissant pour amener les individus à gérer leur exposition au risque. Une personne qui devra supporter les coûts en cas d’aléa est davantage susceptible d’investir dans des mesures de prévention ou de quitter les secteurs géographiques à risque. Cependant, cela peut aussi aller à l’encontre d’un éventuel objectif de solidarité sociale.

Les dispositifs institutionnels existants influencent également le type de stratégie globale d’adaptation qui est appliqué. Comme indiqué, les institutions influent sur la répartition des risques et des coûts d’adaptation et contribuent ainsi à déterminer quelles stratégies peuvent être viables d’un point de vue politique. Dans le même ordre d’idées, l’échelle à laquelle sont prises et financées les décisions d’adaptation peut influencer le type de mesures d’adaptation appliquées. Il est essentiel de comprendre ces enjeux pour concevoir des institutions capables d’améliorer la résilience. Le Graphique 2.1 donne un aperçu des principales questions à poser pour appréhender les dispositifs institutionnels qui ont trait à la gestion des risques côtiers.

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Graphique 2.1. Dispositions de gestion des risques d’inondation dans les zones côtières
Graphique 2.1. Dispositions de gestion des risques d’inondation dans les zones côtières

La section suivante explique en quoi différents dispositifs institutionnels (ceux mis en exergue dans le Graphique 2.1) peuvent influer sur le choix des stratégies d’adaptation et aboutir à des résultats qui vont à l’encontre de l’objectif de réduction efficiente et flexible des risques côtiers.

2.4.1. Financement de la protection

La construction de nouveaux ouvrages de défense sur le littoral et l’entretien de ceux déjà en place nécessitent d’importants moyens, ce qui peut être problématique pour les finances publiques. Selon une étude de 2011, rien qu’en Europe, l’adaptation à la HNM au moyen de défenses en dur représentera un coût additionnel de 1.5 milliard EUR1 par an dans les années 2050 (aux prix courants), hors frais d’entretien (Brown et al., 2011[46]).

Le financement de l’entretien est un aspect particulièrement délicat. Comme le montre une étude comparative menée en 2017 sur la gestion des risques de catastrophe (non limités aux zones côtières) en Autriche, en France et en Suisse (OCDE, 2017[5]), les investissements passés ont doté les pays d’un important stock d’ouvrages de protection, mais aucun crédit n’a généralement été prévu dans ce cadre pour en financer l’entretien courant. Du fait de ce manque de planification financière, le niveau d’entretien des infrastructures est variable à l’intérieur des pays (OCDE, 2017[5]). Même si l’étude ne portait pas spécifiquement sur la protection côtière, on peut en conclure que le financement de l’entretien courant de ces ouvrages mettra de plus en plus sous pression les budgets nationaux, surtout dans un contexte d’élévation du niveau des mers. Dans beaucoup de pays d’Europe, les infrastructures existantes ont besoin d’être réparées pour continuer d’assurer un niveau de protection idoine (Alexander, Priest et Mees, 2016[47]). Par le passé, le manque d’entretien des ouvrages de défense côtiers a débouché sur des catastrophes – la dévastation de La Nouvelle-Orléans par l’ouragan Katrina en est un exemple emblématique (Kates et al., 2006[48]).

Comme les défenses côtières coûtent cher et ont une dimension de bien public, elles sont le plus souvent financées par les pouvoirs publics dans les pays de l’OCDE. La contribution relative des différents niveaux d’administration varie toutefois selon les pays. Dans certains pays tels que le Japon et la Pologne, c’est l’administration centrale qui est directement responsable du financement. Dans d’autres, comme l’Allemagne, la Belgique et le Canada, ce sont en premier lieu les provinces ou régions, même s’il existe des dispositifs de cofinancement avec l’administration centrale et les collectivités locales (communes). Dans le Land allemand du Schleswig-Holstein, par exemple, celui-ci a pris en charge 50 % des coûts entre 2001 et 2013, le gouvernement fédéral, 37 %, et l’Union européenne, 13 %, comme le montre l’étude de cas présentée au chapitre 4. En Suède, en revanche, les mesures de protection contre les inondations (y compris sur le littoral) sont gérées et financées principalement au niveau local. Elles peuvent être à la charge des communes, des entreprises, des particuliers ou de tout ou partie de ces acteurs, selon le régime de propriété foncière et les besoins en protection (Gralepois et al., 2016[11]). L’Australie applique un modèle similaire : le financement de l’adaptation des zones côtières incombe principalement aux collectivités locales, hormis pour certains grands projets d’équipement qui couvrent le territoire de plusieurs collectivités et même si les États financent par des subventions ad hoc des travaux d’aménagement et de gestion du littoral. Dans certains cas, il appartient aux propriétaires fonciers privés de financer la construction de leurs propres ouvrages de protection (Harman et al., 2013[10]).

Dans les pays où les autorités nationales financent la majorité des coûts des défenses côtières et où prime le principe de solidarité, le caractère régional du bien public produit peut être problématique. Par exemple, le financement de telle ou telle mesure d’adaptation peut être considéré comme socialement ou économiquement optimal par une région ou commune côtière, mais pas forcément par l’administration nationale si elle est tenue de puiser pour cela dans les recettes fiscales nationales (Bisaro et Hinkel, 2018[49]). Des conflits liés à l’emploi des deniers publics peuvent aussi apparaître entre les territoires qui bénéficient d’un soutien public pour protéger le littoral et les acteurs qui le financent par le biais de la fiscalité alors qu’ils sont installés loin des côtes. Aux Pays-Bas, par exemple, les coûts de la protection contre les risques d’inondation sont supportés par la collectivité nationale tout entière, y compris les territoires non concernés par le principal réseau de digues situés dans l’Est et le Sud du pays, alors que les avantages sont réservés à un nombre de territoires plus restreint (OCDE, 2014[6]). On peut toutefois faire valoir qu’en la circonstance, l’application du principe de solidarité est justifiée par le fait que les territoires non concernés par les mesures bénéficient indirectement de la protection des zones côtières où sont implantées les principales activités économiques du pays (OCDE, 2014[6]).

Là où le financement des défenses côtières est entièrement du ressort des collectivités locales, comme dans certaines parties des États-Unis et en Australie, la capacité à lever les fonds nécessaires est souvent citée comme un obstacle à la mise en œuvre de telles mesures de gestion des risques côtiers (Fletcher et al., 2013[50] ; National Research Council, 2014[51]). Cela tient en partie à la forte influence de facteurs locaux qui relèvent de l’économie politique (National Research Council, 2014[51]). À tous les niveaux d’administration, l’adaptation des zones côtières est en concurrence avec d’autres priorités nécessitant des financements. Les investissements dans la protection du littoral visent à éviter des dommages à plus long terme ; or les décideurs qui évitent des crises en sont rarement récompensés. Au niveau local, les décideurs sont sommés d’investir pour s’attaquer à des problèmes plus fréquents et immédiats, et incités à agir à plus court terme en fonction des cycles politiques (Brown, Naylor et Quinn, 2017[52]). En outre, il y a parfois des incompatibilités avec certaines dispositions administratives et réglementaires : ainsi, dans beaucoup de pays, les possibilités d’emprunt des collectivités locales sont restreintes, ce qui complique le financement de projets de grande envergure.

Depuis peu, on observe en différents endroits une évolution vers des modèles bénéficiaire-payeur. Au Royaume-Uni (Encadré 2.4), la réforme menée en ce sens visait entre autres à amener les collectivités à s’approprier la gestion des risques et à garantir l’existence de financements sur tout le cycle de vie des investissements (Penning-Rowsell et Priest, 2015[53]). Aux États-Unis, de nombreuses communes de la côte est ont eu recours à la modulation des impôts immobiliers pour financer l’engraissement des plages, après avoir constaté qu’utiliser le produit des impôts payés par tous pour financer des projets bénéficiant de façon disproportionnée aux propriétaires des biens situés en bord de mer pouvait être difficile politiquement (McNamara et al., 2015[20]).

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Encadré 2.4. Le financement en partenariat, la solution du Royaume-Uni pour financer les défenses anti-inondations et la protection du littoral

En Angleterre et au Pays de Galles, le système de financement de la gestion des risques d’inondations (y compris côtières) a été largement modifié en 2011. L’ancien système, qui était financé par une dotation globale de l’administration centrale et administré par l’Agence de l’environnement, a été remplacé par un dispositif de « partenariat » qui favorise le partage des coûts entre les collectivités locales et l’administration centrale. Ainsi, une partie des investissements est à présent à la charge de ceux qui sont appelés à bénéficier de la réduction des risques correspondante.

Les modalités de partage des coûts dépendent de la valeur totale des avantages procurés aux ménages, aux entreprises et à l’environnement par la maîtrise des risques d’inondation ou d’érosion du littoral. En outre, la part prise en charge par l’administration centrale est modulée en fonction du niveau de revenu des territoires, le but étant d’aider davantage les collectivités à faible revenu qui sont soumises à un risque relativement élevé. Pour éviter d’encourager des aménagements inadaptés, une autre disposition adoptée dans le cadre de la réforme prévoit que les biens construits après janvier 2012 sont exclus des financements.

La réforme du système avait notamment pour objectif de permettre le financement d’un plus grand nombre de projets. De plus, les collectivités investissant dans un projet de maîtrise des risques étaient censées être davantage incitées à gérer les coûts de celui-ci sur l’ensemble de son cycle de vie. Les premières évaluations du nouveau dispositif de financement semblent favorables et montrent une progression des financements externes, même si les difficultés rencontrées pour faire contribuer les collectivités locales et le secteur privé restent clairement un motif de préoccupation.

Sources : Defra (2011[54]), Flood and Coastal Resilience Partnership Funding: An Introductory Guide, https://www.gov.uk/government/publications/flood-and-coastal-resilience-partnership-funding-an-introductory-guide ; Penning-Rowsell, E.C. et S.J. Priest (2015[53]), « Sharing the burden of increasing flood risk: Who pays for flood insurance and flood risk management in the United Kingdom », http://dx.doi.org/10.1007/s11027-014-9622-z.

2.4.2. Responsabilité financière des dommages

Beaucoup de pays ont commencé à prendre conscience des coûts croissants occasionnés par les activités de rétablissement en cas d’inondation2 qui sont financées sur fonds publics (OCDE, 2016[33]). Au Canada, par exemple, les paiements effectués dans le cadre du dispositif national destiné à rembourser aux provinces et territoires une partie des frais d’intervention et de rétablissement en cas de catastrophe, à savoir les Accords d’aide financière en cas de catastrophe, se sont envolés depuis 20 ans. De 291 millions CAD durant la période 1995-2004, les coûts annuels sont passés à 410 millions sur la période 2005-14 et devraient être supérieurs à 650 millions CAD au cours de la période 2017-22 (DPB, 2016[55]).

On s’attend souvent à ce que les pouvoirs publics soutiennent financièrement le redressement et la reconstruction, même lorsqu’il n’existe pas de dispositions législatives ou réglementaires qui les y engagent. Pour les gouvernements, ces attentes sont souvent synonymes de passif éventuel et de risques politiques (Hall et al., 2012[56]). Beaucoup de pays consacrent nettement plus de moyens aux interventions en cas de catastrophe qu’aux défenses côtières et autres mesures de réduction des risques (OCDE, 2016[33]). Même s’il existe peu de données portant spécifiquement sur les zones côtières, les données sur les dépenses globales liées aux catastrophes sont révélatrices : au Japon, par exemple, 25 % de ces dépenses sont affectés à des mesures de réduction des risques ex ante, et 75 % financent des activités de rétablissement et de reconstruction ex post ; au Mexique, ces parts sont de respectivement 3 % et 97 % (la reconstruction est obligatoire pour atteindre des objectifs d’amélioration) (OCDE/Banque mondiale, à paraître[57]).

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Encadré 2.5. Suivi et réduction du coût des risques de catastrophe naturelle

Les catastrophes naturelles, dont celles liées aux risques côtiers, peuvent avoir un coût élevé, puisqu’il arrive que certaines provoquent des dégâts qui représentent jusqu’à 20 % du produit intérieur brut (PIB) et touchent de façon disproportionnée l’économie et les populations de certaines zones.

Les autorités publiques ont tendance à supporter une part importante de ce coût, en particulier dans les pays où le taux de couverture assurantielle est faible. Cela va des paiements effectués pour indemniser les entreprises et les ménages sinistrés au financement de la remise en état des actifs publics. En outre, le recul de l’activité économique en cas de catastrophe peut faire baisser les recettes fiscales et autres et avoir ainsi des conséquences négatives pour les finances publiques. Celles-ci peuvent également pâtir d’une détérioration des conditions de refinancement ou des termes de l’emprunt.

Dans un récent rapport, l’OCDE et la Banque mondiale font valoir que les coûts imposés par les catastrophes aux gouvernements sont une forme de passif éventuel (et de perte de recettes éventuelle). Pour les autorités nationales et infranationales, les plus importants éléments de ce passif sont liés aux dommages subis par les actifs publics comme les bâtiments et les équipements et, dans une mesure moindre, aux dispositions prises pour venir en aide aux ménages victimes de catastrophes.

L’étude montre que dans beaucoup de pays, les pouvoirs publics disposent d’une quantité d’informations significative sur les catastrophes qui peuvent être à l’origine d’éléments de passif éventuel et leur ampleur potentielle. Ces informations sont toutefois éparpillées dans différents secteurs de l’administration et rarement regroupées pour éclairer la planification financière, notamment la surveillance et l’atténuation des risques budgétaires.

Il ressort également du rapport que les coûts des catastrophes ont tendance à être plus élevés dans les pays où les autorités ont pris seulement des engagements ex ante limités ou très généraux en ce qui concerne l’aide au rétablissement qui sera apportée en cas de catastrophe. Par conséquent, identifier et quantifier au préalable les risques budgétaires liés aux catastrophes est essentiel pour concevoir des stratégies d’atténuation et définir clairement les engagements publics d’aide qui sont nécessaires pour améliorer la résilience financière d’un pays face aux aléas naturels. Les stratégies de réduction des risques devraient prévoir des mécanismes clairs de partage des coûts entre niveaux d’administration qui ont pour effet d’encourager les parties prenantes à prendre des mesures de prévention et d’atténuation des risques de catastrophe. Les pays devraient aussi envisager l’élaboration de stratégies financières pluridimensionnelles intégrant des budgets conditionnels, des instruments de transfert de risque ou des obligations-catastrophe.

Source : OCDE/Banque mondiale (à paraître[57]), « Boosting financial resilience to disasters: understanding and strengthening the role of government ».

Les pays de l’OCDE appliquent des modèles différents pour le financement des mesures d’intervention et de redressement en cas d’aléa côtier. La responsabilité financière des dommages est régie par différents modèles qui se distinguent par le degré auquel celui qui subit des dommages en paie le prix. Pour reprendre le référentiel proposé par Penning-Rowsell et Priest (2015[53]), ces modèles se répartissent dans les catégories suivantes :

  • absorption des pertes – les victimes supportent la totalité du préjudice ;

  • partage des pertes – les pertes sont réparties plus largement, par exemple dans le cadre d’une assurance-inondation qui donne lieu au versement de primes par les individus ;

  • indemnisation – les autorités nationales, régionales ou locales apportent une aide financière aux victimes des aléas côtiers.

Dans la plupart des pays de l’OCDE, la solution appliquée se situe à mi-chemin entre le partage des pertes et l’indemnisation. Le rôle de l’administration nationale est variable : parfois elle intervient très peu (comme au Royaume-Uni), parfois elle administre son propre système d’assurance (aux États-Unis et en France, par exemple), parfois encore elle finance en grande partie le rétablissement par l’indemnisation. Il existe cependant des nuances et des différences à l’intérieur de ces cas de figure (OCDE, 2016[33]).

La conception des mécanismes d’aide et programmes d’assurance publics a des conséquences pour l’approche sociétale en matière de réduction des risques en raison du possible aléa moral. L’aléa moral renvoie au fait que les ménages sont peu enclins à prendre des mesures de réduction des risques ou à déménager vers une zone à l’abri des risques d’inondation s’ils peuvent s’attendre à être indemnisés par les assureurs ou les pouvoirs publics en cas de catastrophe (Hanger et al., 2017[58] ; OCDE/Banque mondiale, à paraître[57]). Il peut aussi concerner les niveaux d’administration infranationaux dans les pays où le financement de la protection leur incombe, mais où c’est l’administration nationale qui finance les mesures d’intervention et de redressement (OCDE, 2016[33]). En Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande, en cas de catastrophe, les autorités infranationales perçoivent des indemnisations calculées conformément à une formule de partage des coûts et se voient rembourser une partie des dépenses admissibles qu’elles ont consacrées à des activités comme les interventions d’urgence, la remise en état et la reconstruction des actifs publics. Au Mexique, le fonds pour les catastrophes naturelles (FONDEN) applique des conditions particulières pour régler le problème de l’aléa moral entre niveaux d’administration : en cas de deuxième sinistre, les autorités infranationales ne peuvent être indemnisées que si elles ont pris certaines mesures de protection dans le cadre des activités de redressement et de reconstruction ayant bénéficié d’indemnisations à la suite du premier sinistre (OCDE/Banque mondiale, à paraître[57]).

Les systèmes qui font appel à la solidarité peuvent être par essence déconnectés de la réduction des risques (même s’il existe certaines exceptions), mais ont l’avantage d’assurer une couverture des risques généralisée et abordable. Ils évitent ainsi de faire reposer entièrement la charge de la gestion des risques et du redressement sur des ménages qui ne sont pas forcément armés pour y faire face (Dixon et al., 2017[44] ; Hudson et al., 2016[59] ; OCDE, 2016[33]). Par exemple, une étude sur l’exposition menée au Royaume-Uni tend à montrer que les classes défavorisées sont exposées de façon disproportionnée aux risques d’inondation côtière (Walker et Burningham, 2011[60]).

L’augmentation des risques sous l’effet du changement climatique peut entraîner une remise en cause du principe de solidarité dans la mesure où elle devrait être synonyme de hausse du coût des sinistres et de forte concentration des risques dans un nombre restreint de territoires. En France, par exemple, où il existe un système d’assurance national fondé sur la solidarité, les communes du littoral méditerranéen ont connu en moyenne 6.9 catastrophes naturelles entre 1982 et 2009, contre 2.5 pour l’ensemble des communes du pays (Clément, Rey-Valette et Rulleau, 2015[61]).

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Encadré 2.6. Risques côtiers et hausse des primes d’assurance

Les compagnies d’assurance peuvent jouer un rôle clé dans l’adaptation des zones côtières au travers de l’évaluation, de la tarification et de la couverture des risques. En tant qu’entreprises, elles sont fortement incitées à cerner le profil de risque de leurs clients potentiels pour pouvoir fixer le montant des primes en conséquence. Sur les marchés libres, les primes réclamées sont suffisantes pour couvrir ces risques et les frais de l’assureur. Les primes renseignent les propriétaires sur le niveau actuel des risques, mais pas sur l’évolution possible de ces risques à l’avenir.

La hausse du niveau des mers fera augmenter les risques sous-jacents en entraînant des sinistres plus importants et/ou plus fréquents, de sorte qu’il sera de plus en plus compliqué de proposer des assurances abordables. Il est donc probable que les primes d’assurance augmenteront ou que les biens les plus exposés cesseront d’être considérés comme assurables par les professionnels (Wolfrom et Yokoi-Arai, 2015[62]). En définitive, ce sont les propriétaires qui supporteront les coûts de ces évolutions, mais les assureurs aussi pourraient en pâtir s’il en résulte une baisse de la demande ou des réactions négatives dans l’opinion publique. Si les primes deviennent inabordables, les collectivités et les ménages seront moins nombreux à s’assurer et donc globalement moins résilients aux inondations. La hausse des primes peut en outre faire baisser la valeur des biens immobiliers, accroître le taux de défaillance sur les prêts, réduire les recettes fiscales et causer des difficultés économiques et financières aux habitants des zones sujettes aux inondations (Dixon et al., 2017[44]). Les assureurs peuvent aussi en pâtir temporairement s’ils omettent de tenir compte de l’évolution des risques dans leurs provisions et dans la couverture et les tarifs des produits qu’ils proposent.

L’avantage des systèmes d’absorption et de partage des pertes tient au fait qu’ils peuvent créer une incitation directe à réduire les risques. La capacité des assurances-inondation fondées sur les risques à encourager les ménages à réduire les risques a largement retenu l’attention des responsables de l’élaboration des politiques, mais les faibles taux de couverture assurantielle et le subventionnement des primes nuisent concrètement à cette incitation dans beaucoup de zones côtières (OCDE, 2016[33] ; Surminski, 2013[63]). Ainsi, le bilan des assurances pour ce qui est d’encourager des comportements réduisant les risques parmi les ménages est mitigé (cet aspect est examiné de manière plus approfondie dans le chapitre 3) (Surminski et Thieken, 2017[64]). En outre, les collectivités côtières sont confrontées à des problèmes non négligeables qui limitent le déploiement des assurances. Les zones côtières très peuplées ont de fortes chances d’être dans une situation de concentration des risques, c’est-à-dire une situation caractérisée par la présence de nombreux assurés susceptibles d’être sinistrés en même temps en cas de catastrophe. Dans ces conditions, les couvertures disponibles sont moins nombreuses et moins abordables (OCDE, 2016[33]). Enfin, les évolutions causées par le changement climatique qui se manifestent lentement et sont prévisibles, comme l’érosion provoquée par la HNM, ne sont souvent pas des risques assurables (Wolfrom et Yokoi-Arai, 2015[62]).

2.4.3. Autorité en matière de planification

L’urbanisme peut avoir une influence importante sur les risques côtiers, et les aménagements inopportuns peuvent largement contribuer à amplifier les pertes (OCDE, 2016[33]). Aux États-Unis, par exemple, 38 % des indemnités versées entre 1978 et 2004 ont concerné des biens à haut risque ayant subi des sinistres répétés (OCDE, 2016[65]). Les décideurs devraient s’employer à réduire le nombre de personnes et d’actifs fixes soumis à un risque d’inondation.

La gestion des zones côtières relève souvent d’un ensemble disparate d’autorités locales, régionales, nationales et supranationales chargées d’aspects particuliers : lutte contre les inondations, transports, aménagement, conservation, etc. Aux États-Unis, par exemple, la gestion des risques côtiers est du ressort conjoint de diverses instances relevant de l’échelon fédéral, des États et des collectivités locales qui poursuivent chacune leurs propres objectifs (National Research Council, 2014[66]). Il peut en résulter une situation où les décisions d’une instance se répercutent sur le mandat des autres et où il est difficile de faire évoluer les choses autrement que par petites touches (Verschuuren et Mcdonald, 2012[67] ; National Research Council, 2014[51]).

Dans la plupart des pays de l’OCDE, l’urbanisme est du ressort des autorités locales, mais la discordance des intérêts et les contraintes de capacités peuvent faire obstacle à une action efficace en la matière (OCDE, 2017[68]). En particulier, les autorités locales sont souvent fortement encouragées à déclarer constructibles des terrains très prisés en bord de mer, car c’est pour elles la promesse de recettes fiscales supplémentaires. Dans beaucoup de pays, l’enjeu sous-jacent est celui de l’application des règlements d’urbanisme restrictifs au niveau local. En Italie, par exemple, les lacunes dans le respect des dispositions et le nombre d’amnisties accordées à des propriétaires ayant construit leur bien sans tenir compte du niveau de risque d’inondation ont limité l’efficacité des obligations légales d’évaluation de l’aléa inondation pour les nouvelles constructions (OCDE, 2016[33]). Dans certains pays, des décideurs locaux ont été tenus responsables d’avoir omis les informations sur les risques dans leurs décisions d’urbanisme. En France, il appartient aux maires de faire respecter les zones de danger, et leur responsabilité peut être engagée s’ils les ignorent, comme ce fut le cas à la suite de la catastrophe qui a touché la commune côtière de La Faute-sur-Mer (OCDE, 2017[5]).

La mise en œuvre des politiques d’urbanisme est souvent du ressort des autorités locales, mais d’autres niveaux d’administration jouent un rôle important par le biais des orientations et incitations qu’ils donnent en matière de réduction des risques (Encadré 2.7). Dans les pays où les systèmes de gestion des risques côtiers sont coordonnés au niveau national, comme en France avec les plans de prévention des risques ou au Royaume-Uni avec les Shoreline Management Plans, des déficits de mise en œuvre au niveau local ont été signalés.

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Encadré 2.7. Des programmes d’assurance au service d’une meilleure gestion de l’utilisation des terres

Dans certains pays, des systèmes publics d’assurance/réassurance ont été mis en place pour les dommages causés par les inondations (selon les cas, ils sont disponibles pour tous les biens ou seulement pour les biens résidentiels ou les biens résidentiels soumis à un risque élevé). Ces systèmes s’accompagnent souvent d’incitations, d’obligations ou d’exclusions qui visent à encourager la maîtrise des risques d’inondation au niveau local.

Au Royaume-Uni, par exemple, la couverture de réassurance proposée par Flood Re (qui est destiné à faire en sorte que des assurances abordables soient disponibles pour les biens à haut risque) est réservée aux aménagements réalisés avant 2009. Par conséquent, les promoteurs de biens plus récents doivent s’assurer que le niveau de risque d’inondation est dans les limites de ce que les assureurs privés sont en mesure d’accepter, faute de quoi ceux-ci pourraient renoncer à assurer les biens neufs dans les secteurs à haut risque et empêcher potentiellement les propriétaires de recourir au financement hypothécaire (lequel nécessite normalement que l’ensemble des risques soient assurés).

Aux États-Unis, le programme national d’assurance-inondation (NFIP) est réservé aux collectivités qui acceptent d’appliquer un ensemble de normes minimales concernant l’aménagement dans les zones inondables. Ces normes prévoient notamment le recours à des cartes des zones inondables dans le cadre de la planification des aménagements, le calcul d’une hauteur d’inondation de base et l’application de normes de construction propres à assurer la protection des nouveaux bâtiments. Ce dispositif est complété par un système de notation des collectivités (CRS), grâce auquel les ménages vivant dans des collectivités qui adoptent des pratiques reconnues de maîtrise du risque d’inondation (mesures d’urbanisme et autres dispositions réduisant les risques) allant au-delà des normes minimales du NFIP peuvent bénéficier de primes d’assurance réduites.

Source : OCDE (2016[33]), Financial Management of Flood Risk, https://doi.org/10.1787/9789264257689-en

Les autorités locales peuvent aussi se heurter à des injonctions contradictoires et des contraintes de capacité dans la mise en œuvre des règlements d’urbanisme. Au Royaume-Uni, par exemple, dans le cadre des activités de redressement engagées en 2013-14 à la suite d’une tempête ayant frappé le pays, la présence de sources de financement nationales et locales et le manque d’harmonisation entre politiques d’urbanisme ont fait que des infrastructures côtières ont été reconstruites au même endroit qu’auparavant, alors qu’aussi bien les collectivités locales que les plans de gestion du rivage préconisaient leur déplacement vers l’intérieur des terres (Brown, Naylor et Quinn, 2017[69]). En Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande, les préoccupations au sujet de la responsabilité sont souvent citées comme un facteur qui fait obstacle à l’application de décision d’urbanisme qui tiennent compte d’aléas futurs incertains (Verschuuren et Mcdonald, 2012[67] ; Lemmen et al., 2016[70]) (Encadré 2.8).

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Encadré 2.8. Responsabilité dans le cadre des décisions d’urbanisme

En général, on ne s’attend pas à ce que la décision d’une collectivité locale d’autoriser un aménagement dans une zone inondable qui est par la suite inondée puisse donner lieu à une demande de réparation à l’encontre du décideur. Les effets du changement climatique changent toutefois la donne dans différents pays, et les décisions locales d’urbanisme ne sont pas forcément à l’abri de telles demandes. Ainsi, en Nouvelle-Zélande, plusieurs mesures de précaution prises par des collectivités locales dans un but d’adaptation à la hausse du niveau de la mer ont été attaquées par des détenteurs de droits de propriété dans les zones côtières concernées. En Suède, des conseils locaux ont été jugés responsables des dommages provoqués par les inondations dans des zones jugées inadaptées à l’aménagement. En règle générale, les questions de responsabilité se posent dans trois cas de figure :

  • responsabilité juridique du propriétaire/exploitant d’un ouvrage (souvent l’administration centrale) en cas de défaillance de celui-ci ;

  • responsabilité juridique du fait de dispositions de zonage existantes autorisant de nouveaux aménagements dans des secteurs dont on prévoit qu’ils seront touchés par la hausse du niveau de la mer ;

  • questions juridiques concernant les droits de propriété en cas d’élaboration de règlements de zonage plus restrictifs destinés à limiter les aménagements.

Source : OCDE (2016[33]), Financial Management of Flood Risk, https://doi.org/10.1787/9789264257689-en.

2.4.4. Bénéfices de l’installation à proximité des côtes

Si les individus choisissent d’occuper ou d’utiliser l’espace côtier, c’est en raison des avantages importants qu’il leur procure, parmi lesquels l’accès aux aménités environnementales du littoral. Ces avantages se traduisent dans les prix des biens immobiliers : une étude menée aux États-Unis montre ainsi que les maisons qui se trouvent à 150 mètres ou moins du rivage coûtent 100 % plus cher que les biens équivalents situés à plus de 10 km du bord de mer (Krause, 2014[71]).

Les propriétaires ne sont pas les seuls bénéficiaires. Promoteurs, ingénieurs, architectes et entrepreneurs en bâtiment sont également gagnants en termes de contrats et de bénéfices, tout comme les autorités régionales et locales en termes de recettes fiscales. En plus de procurer des recettes fiscales, les opérations d’aménagement peuvent stimuler l’emploi local et vont parfois dans le sens de la préservation des valeurs historiques et culturelles des populations (National Research Council, 2014[51]). C’est pourquoi la mise en route de nouveaux aménagements est souvent perçue comme servant au mieux l’intérêt des propriétaires, promoteurs, entrepreneurs et communes, quels que soient les futurs risques publics et autres externalités.

Toutes choses égales par ailleurs, un bien situé dans un endroit à risque devrait logiquement avoir une valeur moindre qu’un bien identique situé dans un endroit plus sûr ; or la réalité est moins tranchée. Les études publiées sur les liens entre la valeur des biens immobiliers et les risques associés à la HNM (Beltrán, Maddison et Elliott, 2018[72] ; Bernstein, Gustafson et Lewis, 2018[73] ; Keenan, Hill et Gumber, 2018[74] ; Bakkensen et Barrage, 2017[75] ; Warren-Myers et al., 2018[76]) font ainsi ressortir les tendances suivantes :

  • En général, le seul fait qu’un bien côtier soit exposé à des risques liés à la HNM future ne fait pas baisser sa valeur, surtout s’il n’a jamais subi d’aléa par le passé (inondation ou phénomène érosif, par exemple). Cela s’explique principalement par une perception inexacte des risques et une information inadéquate les concernant.

  • Bien souvent, la proximité des aménités côtières pèse plus lourd dans la valeur que le risque d’exposition accrue aux aléas associés à la HNM.

  • Si l’information sur les risques associés à la HNM n’affecte pas toujours la valeur d’un bien, le fait que celui-ci ait déjà subi des inondations/phénomènes érosifs a en revanche de très fortes chances de se répercuter négativement sur cette valeur.

  • L’investissement dans des mesures publiques de réduction des risques comme les digues maritimes peut faire remonter la valeur des biens, car les particuliers et les investisseurs ont le sentiment que les risques s’en trouvent réduits.

  • Les prix ont aussi tendance à remonter au bout d’une certaine période sans aléa significatif, car le souvenir des conséquences des événements antérieurs s’estompe et les individus actualisent les risques futurs.

Ces tendances laissent entrevoir un possible « décalage » dans la valorisation des biens côtiers, en ce sens que les valeurs ne reflètent pas avec précision les risques actuels et futurs pesant sur les biens. Lorsque survient une inondation ou un événement érosif, il s’ensuit une chute de la valeur des biens qui peut être spectaculaire et entraîner des conséquences dommageables en cascade.

copy the linklink copied!2.5. Influence des dispositifs institutionnels sur les mesures d’adaptation futures

Les pays de l’OCDE gèrent les risques côtiers suivant des approches très différentes, et leur degré d’attention et d’intervention est souvent corrélé à l’ampleur de ces risques (Tol, Klein et Nicholls, 2008[9]). Les stratégies ont tendance à être moins évoluées et plus morcelées dans les pays qui n’ont été exposés que récemment à des événements météorologiques récurrents ou à certains effets liés au changement climatique, ainsi que dans ceux où la proportion de la population soumise à des risques est plutôt faible (Harman et al., 2015[15]). Les différences d’approche en matière de gestion sont aussi en partie le fait de facteurs non économiques, parmi lesquels le point de vue de la collectivité sur la manière de faire face aux risques, la façon dont ceux-ci ont été gérés par le passé, y compris les investissements consacrés aux infrastructures de protection, les inondations subies et la répartition des responsabilités institutionnelles (degré de centralisation, par exemple). Si l’organisation de la gestion des risques côtiers est très différente selon les pays de l’OCDE, elle relève de trois grands types qui sont, avec leurs conséquences possibles pour l’adaptation, décrits dans le Tableau 2.5.

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Tableau 2.5. Implications de l’augmentation des risques côtiers pour différents dispositifs institutionnels

Type de dispositif

Quelles seront les conséquences de l’augmentation des risques côtiers ?

Quelles stratégies d’adaptation sont susceptibles d’être privilégiées ?

1. Financement et coordination par l’administration centrale (France, Pays-Bas, Pologne…)

Les risques sont répartis sur l’ensemble de la collectivité nationale, et des dépenses publiques croissantes sont consacrées aux mesures de préparation et d’intervention. Cela peut renforcer le mécontentement de ceux qui ne profitent pas des avantages de la hausse des dépenses de protection des côtes et remettre en question les principes de solidarité existants.

  • Recours massif au renforcement de la protection.

  • Le financement public constant offre des possibilités de privilégier largement les grandes infrastructures fondées sur la nature et des réponses novatrices.

2. Soutien de l’administration centrale, mise en œuvre par les autorités locales (Allemagne, Belgique, Canada, États-Unis, Royaume-Uni …)

Comme il sera difficile de lever des fonds pour financer l’entretien courant et la réparation des défenses côtières existantes, leur efficacité se dégradera sans doute pour ne plus être conforme aux normes actuelles. Avec l’augmentation de la fréquence des inondations et autres effets de la HNM, les capacités de gestion des situations d’urgence pourraient être davantage sollicitées, ce qui imposerait un coût accru aux contribuables, surtout si les risques correspondants deviennent inassurables.

  • Un mélange de défenses en dur et de mesures de protection au niveau des ménages (en dur et fondées sur la nature).

  • Risque de repli non programmé, surtout en cas d’événement de grande ampleur, s’il n’est pas possible de lever des ressources financières pour la reconstruction et la protection.

  • Des transformations sont peu probables, sauf si la collectivité en prend l’initiative.

3. Financement et mise en œuvre par les autorités locales (Australie, Nouvelle-Zélande, Suède…)

La hausse des risques sera ressentie par les collectivités du littoral et les personnes qui y vivent. Dans certains cas, elle créera des incitations en faveur d’actions individuelles, mais cela débouchera sans doute sur des solutions ponctuelles faute de coordination. Il est possible que les collectivités prospères continuent de lever des fonds destinés à la protection, ce qui pourrait avoir des effets négatifs en aval sur les collectivités qui n’ont pas les moyens de prendre des mesures similaires. À court terme, il est vraisemblable que les collectivités locales poursuivront des politiques qui sont rationnelles d’un point de vue local, mais sont globalement un facteur d’inefficience, par exemple en continuant de délivrer des permis de construire dans des zones présentant un risque relativement élevé.

  • Un mélange de mesures de protection ponctuelles (« en dur » et fondées sur la nature) et de mesures individuelles, qui seront sans doute davantage en rapport avec les moyens de chaque collectivité qu’avec son profil de risque.

  • Des transformations sont peu probables, sauf si la collectivité en prend l’initiative.

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Notes

← 1. Le coût d’adaptation estimé varie sensiblement selon l’ampleur des changements climatiques futurs, le niveau de protection contre les risques acceptable et le cadre d’analyse (protection contre les risques ou efficience économique) (Brown et al., 2011[46]).

← 2. Inondations fluviales et côtières comprises.

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