3. Hacia una cultura de integridad pública en el Estado de México

La desconfianza de la ciudadanía hacia los servidores públicos y el gobierno es alta en el Estado de México (véase la Gráfica 3.1). Los datos disponibles sugieren que el grado de confianza en los gobiernos y la percepción sobre la integridad de sus acciones tiene la mayor influencia directa sobre los niveles de confianza en las instituciones públicas. La integridad refuerza la credibilidad y legitimidad del gobierno, además, facilita la acción de las políticas públicas (OCDE, 2017[1]). En el Estado de México, 57.5% de los ciudadanos considera la “corrupción” como uno de los problemas más apremiantes en el Estado de México, por encima de la “pobreza” (30.1%), “atención deficiente en los centros de salud y hospitales públicos” (19.9%) y “baja calidad de la educación pública” (10.8%). Además, en una comparación interna, 63.3% de la población del Estado de México considera que las prácticas corruptas en el Estado son “muy frecuentes”, superado solamente por la Ciudad de México con un 68.3% (INEGI, 2017[2]). De esa forma, el Estado de México, así como otras entidades federativas en la República Mexicana, se enfrentan al desafío de reconstruir la confianza ciudadana en las instituciones públicas a nivel estatal y municipal.

Para construir una cultura de integridad en el sector público se requiere ir más allá de los requisitos normativos sobre valores y principios, y definir las sanciones adecuadas. Un primer paso es contar con leyes y estándares de conducta claros que consten por escrito. Sin embargo, esto exige un entendimiento común y compartido sobre el tipo de comportamiento que se espera de los funcionarios públicos en el desempeño de sus tareas diarias, al enfrentar dilemas éticos o confrontar situaciones de conflicto de interés. La implementación eficaz de este conjunto de reglas es, en consecuencia, la parte más desafiante del proceso de avanzar de un marco de integridad a una cultura de integridad.

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública reconoce la importancia de establecer estándares de integridad y sanciones claras en casos de conductas inadecuadas, así como la necesidad de proporcionar información, capacitación y asesoría suficientes para que los servidores públicos apliquen eficazmente los estándares de integridad pública en su lugar de trabajo (OCDE, 2017[3]). La Recomendación ofrece orientación a los encargados de la toma de decisiones sobre el desarrollo y el aseguramiento de una cultura organizacional abierta que motive discusiones libres sobre dilemas éticos y contribuya a ventilar preocupaciones de integridad pública. Asimismo, sugiere que los organismos públicos inviertan en líderes de integridad pública que puedan brindar una orientación adecuada y estén dispuestos a demostrar su compromiso con la integridad y el combate a la corrupción.

El Estado de México ha llevado a cabo los ajustes regulatorios requeridos para armonizar su marco normativo con la legislación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNAC). Particularmente, el Estado de México adoptó la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios (LRAEM), y la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México (LSAEM), así como un Código de Ética para servidores públicos del Gobierno del Estado de México y sus organismos auxiliares. Junto con otras legislaciones aplicables, estas definen los estándares para el comportamiento esperado de parte de los servidores públicos, así como las sanciones por su incumplimiento (véase el Cuadro 3.1). Este marco regulatorio de ética pública concuerda con el SNAC y las directrices del Gobierno Federal.

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública anima a los países a garantizar que sus estándares de integridad sean aplicables “a los organismos legislativos, ejecutivos, administrativos y judiciales”, así como “a sus funcionarios, nombrados o elegidos, remunerados o no, temporales o permanentes a nivel de la administración central y subnacional”. En la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (artículo 130), se define al servidor público como toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, en órganos autónomos, en los ayuntamientos de los municipios y en los organismos auxiliares, así como en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a estas y en los fideicomisos públicos. Esta definición es válida para la aplicación de la LRAEMM. Como tal, los principios rectores del servicio público se aplican a todos los empleados públicos de acuerdo con la Recomendación de la OCDE.

Por su parte, el Código de Ética de los servidores públicos del Gobierno del Estado de México y sus organismos auxiliares (el Código de Ética), promulgado en el mes de abril de 2019, será aplicable a todas las personas que desempeñen un empleo, cargo o comisión, al interior de alguna de las dependencias u organismos auxiliares de la Administración Pública Estatal (artículo 2). A nivel municipal, la información proporcionada a la OCDE indica que actualmente solo 10 de 125 municipios reportan que han desarrollado un Código de Ética. Las regulaciones en el Estado de México ordenan a todas las instituciones públicas, incluidos los municipios, elaborar sus propios Códigos de Ética. Considerando que un porcentaje significativo de los servidores públicos trabajan en los municipios y que muchos servicios públicos vulnerables a la corrupción se brindan en este orden de gobierno, el Estado de México debería considerar darle un énfasis mayor a la promoción y apoyo de la ética pública en los municipios. La visibilidad, frecuencia y cercanía de las interacciones entre los servidores públicos y los ciudadanos, así como las empresas en este nivel, generan oportunidades para fortalecer la rendición de cuentas local y combatir la erosión en la confianza pública (véase la subsección “Sentar las bases de la integridad pública en el orden municipal” en este Capítulo 3).

Fuera del poder ejecutivo, el Código de Ética del Poder Judicial del Estado de México es aplicable a toda persona que desempeñe una labor, encargo o comisión en cualquiera de las unidades administrativas o jurisdiccionales del Poder Judicial del Estado de México (artículo 2). Por su parte, el poder legislativo se encuentra actualmente en proceso de desarrollar su propio Código de Ética.

El Código de Ética del Poder Ejecutivo contiene quince principios y ocho valores del servicio público, que son en su mayoría consistentes con aquellos definidos en otras regulaciones aplicables, tanto a nivel federal como estatal (véase el Cuadro 3.2). Estos 23 valores y principios también son similares a aquellos que enfatizan la mayoría de los países miembros de la OCDE.

Sin embargo, aun cuando estén alineados con la legislación federal y estatal, algunos de los 23 principios y valores contenidos en el actual Código de Ética parecen repetitivos y pueden generar confusión entre los servidores públicos. La investigación conductual sugiere que un conjunto de valores o principios clave debe tener, idealmente, no más de siete elementos para facilitar así su memorización (OCDE, 2018[4]; Miller, 1955[5]). Además, los valores se enfocan en el nivel informal y en los aspectos sociales que moldean el comportamiento humano y, como tales, deben complementar los marcos regulatorios existentes, los cuales proporcionan el contexto formal. Así, en vez de seguir un enfoque encaminado a la exhaustividad y el rigor conceptual y legal, los valores en un código de ética deben ser sobre todo de relevancia práctica, y fáciles de recordar para los servidores públicos. Impulsados por esta consideración, países como Australia y Colombia, y más recientemente Brasil, han revisado su enfoque hacia los códigos de ética y han reducido significativamente el número de valores (véase el Recuadro 3.1). Del mismo modo, el Código de la Función Pública del Reino Unido establece solo cuatro valores de la función pública y el “Kodex VII” de Dinamarca define siete deberes centrales para orientar a los funcionarios públicos.

Por tanto, el Estado de México podría comenzar un proceso dirigido a identificar cuáles son los cinco a siete valores centrales que los servidores públicos consideran más relevantes, con cuáles se identifican y a cuáles aspiran. Para lograrlo, el Estado de México podría iniciar un proceso para simplificar los valores contenidos en el actual Código de Ética y, como resultado, mejorar su claridad y relevancia práctica, al mismo tiempo que se mantiene la congruencia con las disposiciones legales existentes, como se hizo en el estado de Nuevo León (véase el Recuadro 3.2). Por ejemplo, los cinco a siete valores seleccionados podrían integrarse en un manual práctico o caja de herramientas para complementar, no sustituir, el Código de Ética formal, de manera que el marco general estatal siga siendo congruente con el nacional. Dicha revisión, que es similar a la experiencia colombiana o la más reciente de Brasil, sería la oportunidad de buscar una fuerte participación e involucramiento por parte de los servidores públicos. Consultarles e involucrarlos en el proceso de elaboración a través de discusiones o encuestas puede ayudar a la construcción de un consenso sobre valores compartidos, así como aumentar su sentido de propiedad y cumplimiento del código. Para llegar al orden municipal, el Estado de México podría considerar la participación de los municipios en la revisión del Código de Ética y enfocarse en un solo conjunto de valores para los gobiernos estatal y municipal. Además, al igual que en Colombia (véase el Recuadro 3.1), las dependencias públicas y los municipios podrían ser invitados a agregar uno o dos valores específicos en una etapa posterior, si así lo consideran necesario. Estos valores adicionales podrían discutirse en un proceso interno y participativo.

Del mismo modo que distintas organizaciones enfrentan diversos contextos y llevan a cabo diferentes tipos de trabajo, típicamente enfrentan también una variedad de dilemas éticos y situaciones específicas de conflictos de interés. Particularmente, la experiencia de la OCDE sobre la gestión de conflictos de interés muestra que los funcionarios públicos deben contar con ejemplos de la vida real y conversaciones sobre la forma específica en que se pueden manejar las situaciones de conflicto. Los códigos de conducta organizacionales brindan la oportunidad de incluir ejemplos relevantes y concretos de las tareas cotidianas de la organización con las que los empleados puedan identificarse fácilmente (OCDE, 2009[7]).

De forma similar que en el ámbito federal, el Código de Ética del Estado de México requiere que todas las secretarías y organismos auxiliares emitan sus códigos de conducta, que incluyen Reglas de Integridad aún más detalladas y establecen las conductas que se esperan de los servidores públicos. Desarrollar e implementar los códigos de conducta puede brindar también un excelente punto de entrada para comenzar el trabajo sobre integridad pública en el orden municipal (véase la subsección “Sentar las bases de la integridad pública en el orden municipal” en este Capítulo 3).

El mandato de los Comités de Ética establece el desarrollo de una propuesta de estos Códigos de Conducta organizacionales y, junto con el Código de Ética, dirigir su implementación. Para garantizar la consistencia con el Código de Ética del Estado de México y entre los distintos Códigos de Conducta y Reglas de Integridad dentro de las secretarías del estado, la SECOGEM emitió directrices para apoyar a los Comités de Ética en sus labores.

Hay cuatro mejoras clave que podrían contribuir a fortalecer aún más los estándares contenidos en los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad. Primero, la SECOGEM debe asegurar que se ponga mayor énfasis en la gestión del conflicto de interés, el cual se encuentra en el centro de la defensa del interés público por sobre los intereses privados. El Código de Ética y los Códigos de Conducta, acordes con la LRAEM, definen brevemente lo que constituye un conflicto de interés potencial, aparente y real. Sin embargo, no especifican de manera concreta de qué forma se espera que reaccionen los servidores públicos al enfrentarse a una situación potencial de conflicto de interés más allá de exigir que llenen el formato de declaración de interés al ocupar un nuevo cargo y cada vez que consideren que pueda surgir un posible conflicto de interés. Aunque sea necesario desarrollar las competencias éticas específicas para identificar y gestionar estas situaciones mediante la capacitación, la práctica y mayor orientación (véase la sección “Asegurar que los estándares se traduzcan en un cambio práctico de conducta” en este Capítulo 3), los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad deben darle mayor prominencia a este tema en el contexto de la organización respectiva. Esto podría también contribuir a aclararle a los servidores públicos que hallarse en una situación de conflicto de interés no es en sí misma corrupción y que aprender a identificar y manejar dichas situaciones redunda a su favor. Esto también podría lograrse con el apoyo de manuales prácticos o cajas de herramientas, como el emitido en el orden federal por la SFP.

Segundo, en respuesta a la movilidad cada vez mayor entre los sectores público y privado (“puerta giratoria”), los países miembros de la OCDE han establecido reglas y procedimientos específicos para la gestión de conflictos de interés relativos al antes y después de ocupar un cargo público. Las reglas y procedimientos animan a los funcionarios e instituciones públicas a identificar y manejar de forma adecuada las posibles situaciones de conflicto de interés al cambiar de puesto e incluyen prohibiciones después de concluir el encargo, así como periodos de distanciamiento (cooling-off periods). En muchos casos, los países introducen en el sistema flexibilidad previa y posterior al encargo público imponiendo distintas restricciones en las dependencias y puestos del sector público, dependiendo del nivel de riesgo de los conflictos de interés potenciales. En general, los funcionarios políticos y públicos de alto nivel disfrutan de oportunidades de empleo posteriores a su encargo público, muy atractivas debido al poder que ejercen, la información y la experiencia que poseen, así como los fondos públicos que asignan. Además, sus elevados niveles de exposición les hacen más vulnerables al escrutinio público y de los medios en caso de abusar de sus restricciones de empleo previas y posteriores al cargo público que ocupan. Por ejemplo, en Alemania, la Ley del Servicio Público señala periodos de distanciamiento obligatorio después de ocupar un cargo público o de haber llegado a la edad de jubilación. Para los miembros del gobierno y de los secretarios de estado parlamentarios, el gobierno federal podría prohibir, ya sea de forma total o parcial, aceptar un empleo (remunerado o no) durante los 18 meses posteriores a haber dejado el encargo, en caso haber alguna inquietud respecto a que el nuevo empleo pueda interferir con intereses públicos. La decisión de establecer una prohibición se toma a la luz de una recomendación por parte de un órgano consultivo integrado por tres miembros (véase el Recuadro 3.3).

El Estado de México exige a los funcionarios públicos no utilizar información confidencial o privilegiada y prohíbe a los particulares contratar ex servidores públicos que posean información privilegiada hasta por el periodo de un año después de dejar el sector público. Sin embargo, los estándares no requieren periodos de distanciamiento después de dejar el sector público cuando se trate de asuntos relacionados con el cabildeo, o la participación en relaciones oficiales, o la interacción con ex subordinados o colegas en el sector público. Por tanto, el Estado de México podría considerar el establecimiento de un estándar de distanciamiento más amplio para evitar posibles situaciones de conflictos de interés, no necesariamente asociadas con la contratación de ex servidores públicos. Que un periodo de distanciamiento sea aplicable y cuál deba ser su duración podría depender del nivel del servidor público e, idealmente, de una evaluación de riesgo del puesto, en línea con las buenas prácticas en los países de la OCDE. Dada la escasez de expertos para ciertas tareas, podría ser necesario incluir la posibilidad de acortar el periodo de distanciamiento a cambio de requisitos que aumenten la transparencia y la rendición de cuentas de la persona. Por ejemplo, en España, los servidores públicos de alto nivel deben informar sobre sus planes de empleo futuro y solicitar la aprobación de un órgano consultivo (Transparency International, 2015[9]). Además, se requiere la aprobación de actividades privadas posteriores a un empleo público por parte de la Oficina de Conflictos de Intereses para un periodo de distanciamiento de dos años. En el Estado de México, la SECOGEM podría tomar las decisiones. Por supuesto, las sanciones relativas a la infracción de estos requisitos a la “puerta giratoria” deben garantizar la credibilidad de las reglas.

Tercero, los regalos son un tema sensible que puede generar situaciones de conflicto de interés. Sin importar su valor, pueden influir de manera indebida en el desempeño de los servidores públicos afectando su objetividad e imparcialidad. Conforme a la LRAEMM, está prohibido recibir regalos de una persona o una organización (artículo 7). El artículo 6 del Código de Ética, asimismo, enfatiza que los servidores públicos no pueden pedir ni aceptar regalos de ningún tipo. Sin embargo, el acuerdo reciente que establece las disposiciones para recibir, registrar y disponer de objetos recibidos detalla procedimientos claros sobre la forma en que los servidores públicos deben reportar los obsequios. Los códigos de conducta podrían abundar más sobre este acuerdo y enfatizar que si un servidor público recibe un regalo es mejor notificarlo que no hacerlo, ya que se expone al riesgo de malentendidos o incluso de extorsión. Sin duda, los regalos en ocasiones son dados de forma estratégica sin solicitar quid pro quo con el objeto de capturar a un servidor público –cuando eventualmente se solicita el quid pro quo, el servidor público ya está demasiado comprometido como para rechazar la petición, o bien está inconscientemente predispuesto a favor de quien le dio el obsequio– (OCDE, 2017[10]; OCDE, 2018[4]). Adicionalmente, el Estado de México podría considerar la aplicación de lecciones a partir de perspectivas conductuales para hacer que los recordatorios sobre el reporte de regalos para registro sean más eficaces (véase el Recuadro 3.4).

Finalmente, las directrices actuales para elaborar los códigos de conducta podrían fomentar de manera explícita que deban ser siempre documentos dinámicos actualizados con regularidad, alineados con los riesgos emergentes, y discutirse entre los empleados de la organización, dirigidos por los Comités de Ética. Por ejemplo, se puede animar al personal a proponer cambios de forma continua a través de un buzón de sugerencias. Dichas propuestas ascendentes podrían considerarse regularmente y actuar al respecto. Consultar e involucrar a los servidores públicos en la elaboración y actualización del código de conducta mediante discusiones en grupos de enfoque, encuestas o entrevistas puede promover el consenso sobre el comportamiento esperado, aumentar los sentimientos de pertenencia y el cumplimiento del código, garantizar que el lenguaje sea comprensible y que los comportamientos incluidos sean relevantes para los empleados de la organización. Además, la SECOGEM podría animar a los actores externos, tales como los usuarios de servicios públicos y proveedores privados de bienes y servicios, a adoptar un papel activo en el proceso de elaboración y actualización de los Códigos de Conducta y las Reglas de Integridad. Primero, esto puede asegurar que tanto los usuarios como los proveedores conozcan la conducta que se espera de los funcionarios públicos y puedan pedirles cuentas sobre tal conducta. En segundo lugar, permite tomar en cuenta las percepciones y experiencias de los externos cuando están en contacto con servidores públicos en el desarrollo de los códigos.

Establecer los estándares correctos y asegurar su relevancia para los funcionarios públicos es el primer paso hacia la construcción de una cultura de integridad. El reto es la implementación eficaz de estos estándares y lograr el cambio deseado en la práctica y el comportamiento. Los ingredientes clave para construir una cultura de integridad en el Estado de México son: concientizar y lograr la participación de todos los funcionarios públicos, ofrecer orientación, capacitación y asesoría, así como dirigir con el ejemplo.

Las Directrices de la OCDE para la Gestión de Conflictos de Interés, de 2003, buscan contribuir con los países en la promoción de una cultura de servicio público para que los conflictos de interés se identifiquen y resuelvan o gestionen con base en la transparencia y la oportunidad, sin inhibir indebidamente la eficacia y eficiencia de los organismos públicos involucrados. La eficacia en la gestión del conflicto de interés radica en la comprensión de los funcionarios públicos sobre el concepto de intereses en conflicto, su capacidad para identificar tal situación cuando se encuentren en ella y su conocimiento sobre cómo y dónde reportarlas. Asimismo, necesitan confiar en el sistema y saber que reportar una situación de conflicto de interés no les ocasionará daño alguno.

No obstante, es frecuente que los empleados no puedan identificar que se encuentran en una situación de intereses en conflicto, o que se les ha colocado deliberadamente en una posición de conflicto de interés mediante obsequios, invitaciones o gratificaciones aparentemente insignificantes. Además, la práctica internacional y la evidencia experimental muestran que ellos podrían estar conscientes de los factores que pueden influir en sus decisiones, pero con frecuencia sobreestiman su capacidad de seguir siendo objetivos (OCDE, 2018[4]). Por ejemplo, como se mencionó anteriormente, los funcionarios públicos podrían recibir obsequios o invitaciones por parte de un proveedor, pero piensan que podrán seguir siendo capaces de tomar una decisión neutral y objetiva. Pero los seres humanos están programados para corresponder a los favores, incluso de manera inconsciente.

Incluso cuando una situación de conflicto de interés se haya identificado correctamente, los funcionarios públicos deben tener una idea clara sobre cómo proceder a denunciarla y gestionar adecuadamente la situación. Si bien el superior jerárquico es y debe ser el primero a contactar, puede ser bueno informar a los empleados que tienen la alternativa de encontrar orientación previa con un asesor ético de confianza, como podrían ser las unidades de integridad propuestas y descritas en el Capítulo 1.

Además de la falta de conocimiento respecto a la forma de reportar procedimientos, pueden existir aspectos psicológicos que impidan reportar la situación. Sin duda, el concepto de un conflicto de interés puede ser difícil de comprender. Los Estudios de Integridad de la OCDE, así como las entrevistas realizadas en el Estado de México, hallaron que los empleados frecuentemente malinterpretan una situación de conflicto de interés como sinónimo del delito de “tráfico de influencias”. Del mismo modo, afirmar que alguien tiene un conflicto de interés frecuentemente se entiende como una crítica moral, y no como la descripción de un conjunto de circunstancias. Para obtener eficacia de las políticas sobre conflicto de interés, es fundamental ayudar a que los funcionarios públicos entiendan que estar en una situación de conflicto de interés es un juicio sobre la situación y no sobre su integridad moral.

Por tanto, además de enfatizar la necesidad de la gestión de conflictos de interés en el Código de Ética y en los Códigos de Conducta y Reglas de Integridad, la Unidad de Prevención de la Corrupción de la SECOGEM podría considerar el desarrollo de material con orientación adicional enfocado a la aclaración de conceptos y sus implicaciones prácticas. Dichos materiales o directrices no deben tratar de abarcar todas las situaciones posibles en que pueda surgir un conflicto de interés y no deben hacer demasiado hincapié en las sanciones a las infracciones. En vez de ello, deben dar a los funcionarios públicos descripciones claras y realistas de aquellas condiciones que pueden generar una situación de conflicto de interés, así como los procedimientos para ayudar a la identificación y declaración de los intereses privados que producirían un conflicto de interés potencial. En línea con lo mencionado anteriormente, la SECOGEM está trabajando actualmente en la elaboración de un Manual de Ética Pública. Como referencia, Argentina ha implementado un simulador en línea, donde los funcionarios públicos pueden recibir orientación para evaluar si se encuentran en una situación de conflicto de interés (véase el Recuadro 3.5).

Finalmente, la mayoría de los países miembros de la OCDE buscan identificar aquellas áreas que se encuentran en mayor riesgo de corrupción y tratan de dar asesoría particular para evitar, gestionar y resolver situaciones de conflicto de interés. De ese modo, la unidad de integridad fortalecida podría tener un papel clave al brindar asesoría a los funcionarios públicos para gestionar el conflicto de interés. Además, podrían combinar la información obtenida mediante evaluaciones de riesgo de integridad ya contestadas y recurrir a convocar y motivar a los funcionarios públicos para que compartan ejemplos de situaciones de conflicto de interés, por ejemplo, durante las discusiones de grupo de enfoque o sesiones de capacitación preparadas por los Comités de Ética. Al hacerlo, una organización podría desarrollar una imagen muy clara y concreta sobre las áreas, procesos y puestos “en riesgo”, que son particularmente propensos a situaciones potenciales de conflicto de interés, y preparar orientación específica, así como implementar medidas para abordarlas, reduciendo al mismo tiempo el estigma frecuentemente asociado con las situaciones de conflicto de interés. La Unidad de Prevención de la Corrupción podría apoyar a los Comités de Ética a llevar a cabo esta orientación sobre la gestión de conflicto de interés adecuada a las particularidades de la organización correspondiente.

Reconocer un conflicto de interés puede ser desafiante. Además, los dilemas éticos verdaderos no tienen una “solución” simple que lleve al comportamiento correcto; requieren tiempo para reflexionar sobre el dilema, documentar la ruta emprendida para decidir y la posibilidad de buscar orientación externa (Lewis and Gilman, 2005[13]). Por ejemplo, en Australia el modelo REFLECT brinda a los funcionarios públicos una serie de pasos y reflexiones generales y secuenciadas sobre cómo proceder (véase el Recuadro 3.6).

Una vez más, los Comités de Ética, especialmente si se transforman en Unidades de Integridad, como se recomienda en el Capítulo 1, podrían jugar un papel clave en brindar a los funcionarios públicos un lugar seguro. Dichos espacios protegidos son esenciales para apoyar a los empleados y ofrecerles una oportunidad para buscar asesoría al confrontar dilemas éticos, o en caso de dudas sobre el Código de Ética o el Código de Conducta y las Reglas de Integridad de sus organizaciones. Para cumplir con esta función, al menos un funcionario público debe recibir capacitación como asesor ético. La existencia de este recurso debe informarse con claridad al personal, e idealmente debe ser constante a lo largo del tiempo, de forma que el asesor ético pueda generar confianza dentro de la organización.

Crear conciencia, aumentar el conocimiento y las habilidades, así como cultivar el compromiso, son elementos esenciales de la integridad pública. Concientizar sobre los estándares, prácticas y desafíos de integridad ayuda a los funcionarios públicos a reconocer riesgos de integridad cuando estos surjan. Informar sobre los estándares, tanto al interior de la organización como al exterior con los actores interesados, permite que los estándares sean dinámicos y parte de la cultura organizacional. De la misma forma, la capacitación y orientación bien diseñadas proveen a los funcionarios públicos con el conocimiento y las habilidades para manejar adecuadamente los asuntos de integridad y buscar asesoría de expertos cuando sea necesario.

La Unidad de Prevención de la Corrupción reconoce que la información, concientización y fortalecimiento de capacidades contribuyen a promover el compromiso entre los servidores públicos y motivar el comportamiento adecuado para desempeñar sus funciones en beneficio del interés público. En 2019, la SECOGEM firmó un acuerdo con la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México para llevar a cabo siete conferencias magistrales sobre asuntos relativos a la ética en la administración pública, cultura de la legalidad, reglas de integridad, prevención del conflicto de interés y prevención de la corrupción, entre otros. Además, la Unidad de Prevención de la Corrupción brinda asesoría constante y ofrece capacitación sobre el combate a la corrupción, integridad y temas éticos a los servidores públicos que así lo soliciten. Actualmente, la Unidad brinda también capacitación y orientación especializada a los miembros de los Comités de Ética en las secretarías y organismos auxiliares del estado. Más recientemente, la SECOGEM comenzó a publicar en sus redes sociales, cada miércoles, una explicación de uno de los valores del servicio público. Si bien el Estado de México lleva a cabo actualmente las actividades antes mencionadas para promover la ética pública y la integridad, podrían implementarse más medidas para construir una cultura de integridad sólida.

Primero, con respecto a la comunicación y a la concientización, la SECOGEM podría apoyarse de la red de Comités de Ética propuesta, incluyendo a los de los gobiernos municipales, para acercarse a todas las instituciones públicas del estado, de forma que puedan ayudar a promover campañas de integridad y circular información dentro de cada dependencia. Además, el Estado de México podría complementar los esfuerzos actuales al diseñar campañas y asesorías más enfocadas. Por ejemplo, se pueden proporcionar casos concretos sobre el significado de un valor en particular para animar a los funcionarios públicos a reflexionar sobre este e interiorizarlo. Una asesoría bien formulada en forma de preguntas y respuestas que aborde un tema en específico también resulta útil (véase el Recuadro 3.7).

Segundo, el Estado de México podría diversificar las capacitaciones específicas sobre integridad y ética para servidores públicos, enfatizando las implicaciones prácticas, más allá del mero cumplimiento legal. Para asegurar un cambio real en el comportamiento, la capacitación ética debe promover que los servidores públicos se conviertan en aliados para crear una cultura de integridad en el gobierno. Los estudios han demostrado que la capacitación sobre ética no debe considerarse un ejercicio de una sola vez, sino que necesita repetirse ya que las personas olvidan lo aprendido, las circunstancias pueden cambiar, las responsabilidades pueden aumentar o cambiar y la normatividad puede ser reformada, o bien, pueden promulgarse nuevas normas. Por estos motivos, los regímenes éticos más rigurosos se embarcaron en una estrategia que enfatiza la exposición a una capacitación constante de los funcionarios públicos (Gilman, 2005[14]). Canadá, por ejemplo, incluso ha instituido sesiones de capacitación continua de sus funcionarios públicos desde el momento en que son contratados hasta que dejan su puesto de trabajo, y las sesiones están disponibles en línea. Sin duda, junto con el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México, la SECOGEM podría desarrollar un curso de integridad básica en línea, obligatorio para todos los empleados, incluyendo los de libre nombramiento (“confianza”). Los cursos en línea son una forma eficiente de alcanzar a una gran cantidad de funcionarios públicos a costos relativamente bajos y brindarles los fundamentos de las políticas de integridad. El Estado de México podría seguir el ejemplo de la República Eslovaca (véase el Recuadro 3.8).

Por otra parte, el Estado de México podría complementar un curso en línea con cursos de desarrollo de habilidades más profundos y específicos enfocados a tres grupos:

  • funcionarios públicos que trabajen en áreas de riesgo, por ejemplo, responsables de contrataciones, auditores, funcionarios públicos que atiendan directamente servicios orientados al usuario, tales como el otorgamiento de licencias o permisos

  • funcionarios públicos con responsabilidad de dirigir personal para reforzar su función como modelos de comportamiento ético (consulte la sección siguiente para obtener más detalles)

  • funcionarios públicos que trabajen en los Comités de Ética o la unidad de integridad reformada, como se recomienda en el Capítulo 1, para asegurar que estas unidades cuenten con las capacidades para abordar correctamente las cuestiones que se pongan a su consideración.

Estas capacitaciones específicas a profundidad podrían desarrollar habilidades para abordar dilemas éticos y situaciones de conflicto de interés. Podrían ser desarrolladas por las unidades de integridad reformadas con apoyo de la Unidad de Prevención de la Corrupción y el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México para asegurar que las capacitaciones respondan a las necesidades de la organización correspondiente. El Estado de México debe asegurar que estas capacitaciones sean obligatorias para los funcionarios públicos apropiados y exigir que el entrenamiento se repita de manera periódica (por ejemplo, cada dos años). Además, un funcionario público que se cambie a otro organismo público deberá seguir con la capacitación en el nuevo organismo. Una vez más, estas capacitaciones deben ser también obligatorias para todos los funcionarios públicos, incluyendo a aquellos de libre nombramiento (“confianza”). Por supuesto, deben ser dinámicas e interactivas, como en el ejemplo de la Región de Flandes (véase la Recuadro 3.9).

Finalmente, el Estado de México podría implementar también iniciativas nuevas para informar sobre las reglas de integridad en organismos públicos. El uso regular de pequeños recordatorios sobre el comportamiento adecuado podría permitir la interiorización de las normas sociales y la construcción de una idea colectiva sobre el tipo de comportamiento que es socialmente indeseable. Además, el uso de claves contextuales podría aumentar la concientización sobre los riesgos en situaciones en que pueden presentarse engaños (Mazar and Ariely, 2006[15]). Sin embargo, el efecto de un recordatorio moral puede reducirse si una persona es expuesta a ello de manera frecuente, y en algún punto, el mensaje podría ya pasar inadvertido. No obstante, cuando los encargados de la elaboración de políticas colocan dichos mensajes cerca de las decisiones con riesgos de integridad –que frecuentemente no las toma la misma persona– pueden representar una diferencia significativa. La Unidad de Prevención de la Corrupción, junto con los Comités de Ética, podría, por tanto, revisar los procesos y procedimientos para la posible inserción de recordatorios morales oportunos. Por ejemplo, siempre que un funcionario público entre en funciones, cambie de puesto o comience un nuevo proyecto, podría requerírsele que firme la Carta Compromiso ya existente.

El ejemplo y liderazgo ético constante de los administradores es una de las principales fuentes de promoción y difusión de estándares de conducta. No pueden subestimarse las funciones de los líderes en la promoción y gestión activa de la integridad en sus organizaciones. La teoría de aprendizaje social sugiere que las personas aprenden unas de otras, a través de la observación, la imitación y el servir de ejemplo, y que la participación de los administradores en acciones poco éticas es el factor que influye más en el comportamiento antiético (Hanna, Crittenden and Crittenden, 2013[16]). Incluso los códigos de conducta, procesos y estructuras de integridad mejor diseñados se quedan cortos si los funcionarios públicos no se ven animados por administradores y líderes visiblemente comprometidos.

Para ser un líder ético, se requieren dos aspectos interrelacionados:

  • El líder necesita ser percibido por los empleados como una persona moral que comprende sus propios valores y los usa para tomar las decisiones correctas cuando se enfrenta a un dilema ético.

  • Los líderes necesitan ser percibidos como administradores morales que toman decisiones éticas abiertas y visibles, otorgan recompensas o imponen sanciones a otros con base en criterios éticos, hablan abiertamente sobre ética y dan a los empleados oportunidades para tomar sus propias decisiones éticas y les animan a buscar asesoría.

Las entrevistas realizadas en el Estado de México ilustran el compromiso al más alto nivel, entre otros, expresado en la apertura para realizar un Estudio de Integridad y comenzar un proceso enfocado a la mejora de los estándares y prácticas de integridad. No obstante, las entrevistas indicaron también que podrían reforzarse las habilidades de liderazgo y gestión ética en los niveles directivos intermedios.

Primero, la integridad podría ser parte de las habilidades requeridas en el proceso de contratación de administradores públicos y en sus evaluaciones de desempeño. En Canadá, el Perfil de Competencias Clave de Liderazgo define los comportamientos que se esperan de los líderes en el servicio público al construir un servicio público profesional, ético y apartidista. La competencia para “mantener la integridad y la gestión” destaca el papel de los líderes en la creación de un entorno laboral que busque y valore el asesoramiento, además de ejemplificar y animar la conducta ética. El Perfil de Competencia se toma en cuenta para la selección, aprendizaje, desempeño y gestión del talento de ejecutivos y altos directivos. El Estado de México podría inspirar sus políticas de liderazgo en esta experiencia canadiense y adaptar la idea a la normatividad y procedimientos actuales para contratar administradores (véase el Recuadro 3.10).

Segundo, los administradores públicos con responsabilidad de gestión de personal deben recibir una formación que genere conciencia sobre su responsabilidad al gestionar conflictos de interés y de brindar asesoría en caso de que sus subordinados se enfrenten a dudas o dilemas éticos. Estas capacitaciones deben corresponder a su nivel de responsabilidades. Sin duda, el superior jerárquico directo debe ser la primera instancia a la que acudan los funcionarios públicos en caso de tener dudas, asimismo, juega el papel más importante en la promoción de una cultura de discusión abierta e integridad. Por ejemplo, no hay mejor incentivo para que los funcionarios públicos declaren una situación de conflicto de interés que haber visto a su superior jerárquico manejar una situación así de forma transparente. Por ello, las capacitaciones podrían preparar a los administradores para convertirse en un modelo a seguir, para informar a su personal que los errores son humanos y que pueden conversar libremente con ellos, así como a conocer las regulaciones de integridad aplicables y los factores de riesgo en sus áreas de trabajo.

Finalmente, las evaluaciones de desempeño periódicas pueden ser útiles para crear un espacio en que los administradores y su personal puedan discutir los asuntos de integridad en un ambiente de confianza para compartir dudas relativas a posibles situaciones de conflicto de interés o dilemas éticos. Las evaluaciones de desempeño pueden utilizarse también para transmitir las expectativas relacionadas con los valores y comportamientos que deben estar presentes al desempeñar las actividades diarias. Durante estas reuniones, también podría ser útil conversar sobre asuntos generales relativos a la división del trabajo, trabajo en equipo, etcétera. Si se toma en serio y no como un ejercicio de “marcar casillas”, dicha conversación regular podría promover que la integridad sea una de las prioridades del desempeño profesional y puede brindar la oportunidad de ir más allá de la evaluación de objetivos pasados y metas futuras para los empleados (OCDE, 2017[17]). En el Estado de México, las instituciones públicas llevan a cabo evaluaciones del desempeño de los servidores públicos cada seis meses. A los servidores públicos se les informa de su desempeño al final de la evaluación, antes de firmarla. La Unidad de Prevención de la Corrupción, junto con la Unidad de Administración de Recursos Humanos, podrían diseñar un procedimiento que dedique una sección a la integridad, por ejemplo, recordando los principios y valores de la función pública, invitando a los empleados a hablar sobre ética y preparar un plan de desarrollo de capacidades que incluya a todos los funcionarios públicos, incluyendo aquellos de libre nombramiento, sobre las políticas de integridad tales como la gestión de los conflictos de interés o dilemas éticos de los empleados.

Si bien la integridad es un tema de preocupación en todos los ámbitos de gobierno, las oportunidades para ciertos tipos de corrupción pueden ser más marcadas en los órdenes subnacionales. Las responsabilidades de los gobiernos subnacionales de brindar una gran cantidad de servicios públicos (por ejemplo: seguridad, manejo de residuos, servicios generales, otorgamiento de licencias y permisos) aumentan la frecuencia y franqueza de las interacciones entre autoridades gubernamentales y los ciudadanos y empresas, lo cual crea oportunidades para probar la integridad de los gobiernos subnacionales (OCDE, 2017[18]). Por ejemplo, en México 8 de los 10 trámites que se perciben como los más corruptos implican competencias distribuidas en los distintos órdenes de gobierno o se encuentran bajo la responsabilidad directa de los municipios (véase el Cuadro 3.3).

En el ámbito municipal en el Estado de México, un desafío importante es adoptar un enfoque realista que considere las realidades locales, capacidades y también las oportunidades. Además, este orden de gobierno requiere una distinción mucho más clara que para los órganos estatales sobre las medidas que pertenecen al nivel político, esto es, los presidentes municipales electos y el personal de la administración municipal. Para la administración pública, el involucramiento de los municipios en la selección de unos pocos valores para desarrollar herramientas prácticas, como se mencionó anteriormente, podría crear un buen punto de entrada para promover una discusión sobre los valores y principios que deben regir a las administraciones locales. Sobre esta base, los municipios pueden estar apoyados por la Unidad de Prevención de la Corrupción al desarrollar sus propios Códigos Municipales de Conducta, que serían el instrumento para considerar los riesgos locales y los factores contextuales. Tal apoyo tendría una naturaleza de cooperación, para respetar la autonomía municipal. En Perú, el Instituto de Gobernanza de Basilea, con la contribución de la OCDE, creó una metodología para gobiernos regionales que enfatiza la participación de los funcionarios públicos durante el proceso de desarrollo e implementación de un código de conducta local, desde la evaluación del contexto de integridad de la entidad hasta la divulgación del propio código (Basel Institute on Governance, 2018[19]). El Estado de México podría basarse en esta metodología, adaptándola a sus propias necesidades y contexto.

Además, al considerar a los presidentes municipales electos, las entrevistas realizadas en el Estado de México con representantes de los municipios y de la sociedad civil, sugieren que el desarrollo de habilidades básicas en la administración pública y un entendimiento sobre cómo funciona la administración pública serían esenciales para sentar las bases de las políticas de integridad. Como tal, el Estado de México podría considerar aplicar un programa similar de desarrollo de capacidades para funcionarios electos como el que tiene Colombia (véase el Recuadro 3.11).

De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental del INEGI, en promedio 82.6% de los ciudadanos que son víctimas de actos de corrupción en México no los denuncian. En el caso del Estado de México, aunque la tasa de no denuncia está ligeramente por abajo del promedio nacional, sigue siendo considerablemente alta (77.3%) (véase la Gráfica 3.2).

De acuerdo con otra pregunta de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2017, es posible identificar algunas de las razones por las que las víctimas de actos de corrupción en México no hicieron la denuncia correspondiente a las autoridades. De las personas que no denunciaron, cerca de la mitad lo consideró una acción inútil o una pérdida de tiempo, mientras que 15% no lo hizo porque se benefició del acto, y 14% porque consideraron que la corrupción es una práctica común (véase la Gráfica 3.3). Resulta interesante que solo 5.7% no denunció por miedo a represalias y solamente el 5.4% dijo que no sabía ante qué instancia había que hacer la denuncia. Sin embargo, dado el contexto de las actividades del crimen organizado, especialmente en algunos municipios, y de acuerdo con entrevistas realizadas en el Estado de México, no debe descartarse el “miedo” como motivación para no denunciar. Esto es especialmente cierto debido a que los resultados de las encuestas se aplican a pequeñas prácticas de corrupción, en las que los ciudadanos se vuelven víctimas de soborno, no a grandes esquemas de corrupción en que el crimen organizado podría estar involucrado directamente o usado como un mediador o un mecanismo de cumplimiento (Vannucci, 2002[20]; Boehm and Lambsdorff, 2009[21]).

Desafortunadamente, no existe evidencia de una encuesta similar por parte de los funcionarios públicos. Dicha evidencia, sin embargo, podría ser obtenida por el Estado de México en el contexto de una encuesta al personal como se recomienda a continuación. En este contexto de una cultura de baja denuncia y poca credibilidad en las instituciones públicas, es necesario que el Estado de México fortalezca sus medidas de protección a denunciantes, con el objeto de fomentar la integridad y evitar transgresiones (OCDE, 2009[7]).

El primer elemento esencial al crear una cultura organizacional abierta en los organismos públicos es establecer las condiciones adecuadas para que los funcionarios públicos discutan libremente sobre dilemas éticos, preocupaciones de integridad pública y errores. La protección de los denunciantes que reportan las faltas de conducta de los servidores públicos es un componente importante de cualquier sistema de integridad. Para promover la denuncia de comportamientos irregulares y actos de corrupción, es esencial construir un apoyo visible dentro de las organizaciones, así como un entorno seguro para los denunciantes. Ofrecer directrices claras para presentar quejas y asegurar que los denunciantes estén protegidos contra cualquier tipo de represalias, tales como intimidación, violencia, acoso e incluso el despido, es un esfuerzo necesario para salvaguardar el interés público por sobre cualquier lealtad personal y promover una cultura de integridad pública.

En el Estado de México, los servidores públicos y cualquier ciudadano pueden utilizar distintos canales para informar de actos de corrupción y conductas irregulares. Los servidores públicos o cualquier individuo pueden reportar las faltas de conducta, incluso de forma anónima a través del Sistema de Atención Mexiquense, SAM, administrado por la SECOGEM. El SAM es una plataforma electrónica para la presentación de quejas, sugerencias o reconocimientos en relación con trámites, servicios o funcionarios públicos de las secretarías y organismos auxiliares del Poder Ejecutivo del Estado de México.

Además, los servidores públicos y los particulares pueden presentar cualquier queja fundamentada en caso de una violación al Código de Ética, así como a los Códigos de Conducta y Reglas de Integridad, a los Comités de Ética. El Comité tiene la obligación de recibir las denuncias y enviarlas a la autoridad responsable de la investigación. Los Comités de Ética de los organismos públicos del Estado de México pueden acceder al Sistema de Delaciones vinculado al SAM para registrar directamente las denuncias, sugerencias y reconocimientos recibidos. Durante 2021, la SECOGEM emitirá un protocolo que detalla los procedimientos que los Comités de Ética deben seguir para la recepción, registro y procesamiento de las denuncias, sugerencias y reconocimientos.

Este protocolo establece también que todos los miembros de los Comités de Ética deben firmar una cláusula de confidencialidad sobre el manejo de la información a la que tienen acceso, con el objeto de salvaguardar la confidencialidad y el anonimato de los denunciantes. También informa sobre la posibilidad de que cualquier denunciante se mantenga en el anonimato, considerando las disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios y la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del Estado de México y Municipios.

No obstante, tal como se enfatizó en el Capítulo 1, y del mismo modo que en otros países de la OCDE, el Estado de México debe considerar la reforma a la normatividad y enfatizar que los Comités de Ética pueden asesorar a los posibles denunciantes respecto a sus derechos y canales de denuncia, pero no deben recibir denuncias ellos mismos.

Aunado a lo anterior, aunque las denuncias pueden ser anónimas, el Estado de México no ofrece protecciones adicionales si la identidad del denunciante se revela eventualmente. En este sentido, el Estado de México podría considerar la modificación al marco legal para prohibir específicamente las represalias laborales, tales como el despido injustificado de los denunciantes tanto del sector público como del privado, y la revocación del contrato de un denunciante. Estas protecciones deben garantizarse, incluso si las denuncias no derivan en procesos penales, sino en una investigación administrativa. Es más probable que los denunciantes reporten hechos relevantes si saben que estarán protegidos, independientemente de las decisiones de la autoridad sobre la investigación y sanción a las personas a quienes se refieran dichas denuncias.

El Estado de México podría considerar el establecimiento de regulaciones amplias para la protección de servidores públicos y ciudadanos que denuncien actos de corrupción. Estos procedimientos deben guiar las acciones de los servidores públicos y los particulares que sean testigos de actos de corrupción indicando claramente a quién deben acudir de forma interna, a qué institución pueden acudir externamente, cuáles son los canales disponibles para su denuncia y las protecciones que la ley ofrece después de denunciar.

Al definir el alcance de la divulgación protegida, los países deben buscar el equilibrio al evitar hacer el alcance demasiado detallado o muy amplio (OCDE, 2016[22]). Un enfoque detallado en exceso podría permitir muchas elecciones a discreción y convertirse en un impedimento para quienes no cuentan con conocimientos de las disposiciones jurídicas aplicables. Por otro lado, un alcance amplio podía ser muy impreciso y desanimar a las personas para hablar de forma abierta dentro de la organización. Para ayudar a que el alcance de la aplicación de una ley de protección a denunciantes sea más comprensible, el Estado de México podría revisar su marco jurídico. Una óptica más equilibrada para delinear las divulgaciones protegidas podría brindar una definición que sea clara, amplia y también detallada, tal como lo establece la legislación del Reino Unido (véase el Recuadro 3.12).

Finalmente, podrían emprenderse campañas de información mediante distintos canales para asegurar que los funcionarios públicos y las personas estén bien informados sobre la instancia a la que pueden contactar si deciden denunciar una conducta irregular y sobre las protecciones disponibles para ellos en caso de hacerlo. La disponibilidad de los canales no es suficiente para fomentar la denuncia. En vez de ello, el proceso debe estar acompañado de directrices y explicaciones claras de los procedimientos con el fin de asegurar que los denunciantes estén bien informados, minimizando los incentivos negativos para mantenerse en silencio.

La Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios contiene disposiciones relativas a la divulgación de intereses financieros y no financieros. Si bien está relacionado, este requisito, dirigido a la divulgación estática por medio de un formato, no debe equipararse a la necesidad de gestionar de forma dinámica las situaciones de conflicto de interés, como se enfatiza anteriormente. En particular, el capítulo 3 de la Ley señala que todos los funcionarios públicos a nivel estatal y municipal deben enviar tres tipos de formatos de divulgación: declaraciones fiscal, de situación patrimonial y de intereses (véase el Cuadro 3.4). Las tres declaraciones deben enviarse de forma electrónica. Si un municipio no cuenta con las tecnologías necesarias para llenar los formatos electrónicos, se pueden utilizar formatos impresos; en dichos casos, los órganos internos de control son responsables de su digitalización en los sistemas correspondientes (sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal). Sin embargo, esta alternativa ya no fue necesaria en 2020.

La experiencia internacional ha demostrado que saber que alguien verifica el contenido de las declaraciones puede animar a los servidores públicos a cumplir con los requisitos de divulgación y disuadir a los declarantes de abstenerse intencionalmente de declarar información o de hacer declaraciones falsas (Rossi, Pop and Berger, 2017[23]). Sin embargo, verificar el contenido de todas las declaraciones presentadas puede ser demasiado costoso y consumir mucho tiempo. Es por esta razón que los países han optado por diversas estrategias y el uso de la tecnología para llevar a cabo verificaciones de las declaraciones de situación patrimonial y de intereses (véase el Cuadro 3.5).

En el Estado de México, conforme a la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, se promueve que la SECOGEM y los órganos internos de control lleven a cabo una verificación aleatoria de las declaraciones de situación patrimonial, las declaraciones de intereses y el acuse de presentación de las declaraciones fiscales. Si no existe una anomalía o inconsistencia obvia, la SECOGEM y los órganos internos de control emiten una certificación que será registrada en el sistema correspondiente. De otro modo, se procede a iniciar la investigación correspondiente.

Además, el artículo 37 de la Ley establece que la SECOGEM y los órganos internos de control pueden llevar a cabo investigaciones o auditorías para verificar la evolución de los activos declarados por los servidores públicos. En los casos en que la declaración de situación patrimonial refleje un aumento en los activos del servidor público que no pueda explicarse o justificarse por la remuneración que recibe, la SECOGEM y los órganos internos de control podrían solicitar aclaración sobre el origen de los recursos. Si no se justifica, tendrán que presentar un informe al Fiscal General correspondiente.

Para llevar a cabo estas funciones, la SECOGEM podría firmar acuerdos con distintas autoridades que cuenten con datos, información o documentos disponibles para verificar la información declarada por los servidores públicos, tales como el Servicio de Administración Tributaria (SAT) o la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). De manera ideal, estas verificaciones serían automáticas, asegurándose de que las bases de datos sean compatibles y puedan comunicarse directamente entre sí.

Además, para permitir el control social, las declaraciones de situación patrimonial y de intereses deberían ponerse a disposición del público, idealmente en un formato de datos abierto y reutilizable. Se pueden hacer excepciones para los objetos que, de hacerse públicos, podrían afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la normatividad federal y local. Estas acciones buscan promover la rendición de cuentas y la participación ciudadana en el proceso de supervisión de los servidores públicos, así como generar mayor confianza en el gobierno.

En el Estado de México, el cumplimiento del requisito de presentar las declaraciones es muy alto, alcanzando 99.6%, incluyendo a los municipios. En 2019, se recibieron 132 008 declaraciones y, en 2020, se alcanzaron 180 078. No obstante, a pesar de las verificaciones no se ha detectado ni un solo caso de enriquecimiento ilícito a través de estas declaraciones; algunas declaraciones (377 en 2019) no se presentaron en tiempo, pero no fue necesario aplicar sanciones.

La divulgación actual de la situación patrimonial e intereses en el Estado de México, así como el requisito de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), es mucho más amplia que aquellas que se aplican usualmente en los países miembros de la OCDE, debido a que se aplica a todos los niveles y jerarquías de servidores públicos (OCDE, 2017[17]).

Hay diversos factores problemáticos con una cobertura tan amplia, como la imposibilidad de gestionar adecuadamente y, sobre todo, como se menciona con anterioridad, de verificar de manera efectiva la información contenida en las declaraciones. De hecho, no se han descubierto casos de enriquecimiento ilícito por medio de declaraciones. Además, como se comentó anteriormente, gestionar el conflicto de interés requiere un enfoque más dinámico al concientizar, orientar y brindar asesoría a los funcionarios públicos. Quizá sea más importante considerar, sin embargo, que exigir a todos los funcionarios llenar una declaración puede tener un impacto negativo en la moral de los servidores públicos y en la meta de lograr una cultura de integridad. De forma similar a la situación a nivel federal y en otras entidades federativas en México, se pone énfasis en la desconfianza y esto puede afectar la posibilidad de reclutar o retener al mejor talento.

Por lo tanto, el Estado de México podría iniciar un diálogo con el gobierno federal y el Congreso para promover reformas a la LGRA, en línea con las buenas prácticas de la OCDE (véase el Recuadro 3.13) e identificar, con base en los criterios inspirados por las evaluaciones de riesgo, a los funcionarios públicos que deban presentar declaraciones de situación patrimonial e intereses:

  • con base en la jerarquía dentro del ejecutivo (por ejemplo, todos los funcionarios a nivel de director y superiores)

  • con base en su puesto (secretario, subsecretario, director, etcétera)

  • con base en las atribuciones y funciones que ejercen (toma de decisiones administrativas, otorgamiento de contratos, adquisiciones públicas, inspección fiscal, etcétera)

  • con base en el riesgo de corrupción de las actividades en las que están involucrados (declarantes basados en su papel y el riesgo de que puedan involucrarse en una actividad corrupta que implique licencias de construcción, contratos de infraestructura, aduanas, etcétera)

  • con base en el hecho de que son clasificados como Persona Políticamente Expuesta (PPE), de acuerdo con el Grupo de Acción Financiera sobre Lavado de Dinero.

Diseñar, monitorear y evaluar las políticas de integridad requiere contar con información. Los datos administrativos, que son recabados por las unidades de gobierno para efectos administrativos, pueden proveer observaciones importantes, pero para comprender mejor los desafíos relacionados con la integridad y obtener información sobre cómo perciben y viven los ciudadanos, el sector privado y los funcionarios públicos los temas relativos a la integridad pública, los datos administrativos tienen que ser complementados con encuestas.

En México, el INEGI aplica distintas encuestas en hogares y el censo nacional, las cuales ofrecen información sobre los ámbitos nacional, regional, estatal y municipal acerca de temas sociales, políticos y económicos, así como sobre la percepción de los ciudadanos en distintos asuntos. En el tema de Gobierno, es posible encontrar distintos indicadores relacionados con temas de transparencia y anticorrupción. Específicamente, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, que se aplica cada dos años desde 2011, ofrece información sobre la relación entre los ciudadanos mexicanos y las autoridades públicas mediante trámites, pagos, servicios públicos y otros. Además de proporcionar información a nivel nacional, ofrece también estadísticas por región y por estado. Entre sus indicadores hay información relativa a experiencias de corrupción y denuncia ciudadana, lo cual puede resultar útil para que el Estado de México identifique posibles debilidades y acciones de mejora en la lucha contra la corrupción. Además, el INEGI, en su Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales, provee información sobre las sanciones a los servidores públicos de acuerdo con el tipo de comportamiento. Esta información también podría ser útil para fortalecer la lucha en contra de la corrupción.

Aparte de las encuestas ciudadanas, las aplicadas al personal también pueden generar evidencia para las políticas de integridad; apoyan en la evaluación de las capacidades y riesgos a la integridad de los funcionarios públicos y permiten identificar los valores y desafíos que afectan sus decisiones. Los encargados de la elaboración de políticas públicas están interesados en saber si estas encuentran eco en los funcionarios públicos, cambian sus actitudes y comportamientos, y si son útiles para alcanzar la meta de política pública de garantizar una cultura de integridad en el sector público. Las encuestas al personal podrían también apoyar la evaluación diagnóstica antes de diseñar las políticas de integridad. De hecho, muchos países miembros de la OCDE monitorean sus políticas de integridad utilizando encuestas al personal. En Países Bajos, por ejemplo, una encuesta detallada para el personal es un aspecto fundamental del establecimiento de la agenda para las políticas de integridad a futuro (véase el Recuadro 3.14).

Una encuesta al personal del sector público, administrada centralmente y que abarque varios aspectos de la función pública, tiene la ventaja de relacionar las respuestas entre sí y después comparar entre dependencias. En el Reino Unido, la Encuesta a Empleados de la Administración Pública entrevista cada año a casi 300 000 empleados de 98 organismos. Entre los aspectos que abarca la encuesta se encuentran el compromiso del empleado, la confianza en el liderazgo y el trato justo. La repetición de las mismas preguntas en intervalos regulares permite realizar comparaciones con el paso del tiempo. Las respuestas afirmativas a la pregunta ¿Tiene usted confianza de que en caso de plantear una inquietud conforme al Código del Servicio Público en [su organización] será investigada adecuadamente?, por ejemplo, han ido en aumento de 58% en 2009 a 70% en 2017 –indicando potencialmente éxito en las políticas de integridad de Reino Unido–. En Colombia se recaba información similar por parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que lleva a cabo anualmente una Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Nacional. La encuesta contiene una sección sobre “prácticas irregulares”, con preguntas sobre la eficacia de las iniciativas específicas sobre integridad. En general, 19 países de la OCDE realizan encuestas al personal administradas de forma central en toda la administración pública; muchas de ellas incluyen preguntas relativas a la integridad (OCDE, 2017[24]).

En el Estado de México, los Comités de Ética, como parte de sus programas anuales de trabajo, llevan a cabo una evaluación del Código de Ética, el Código de Conducta y las Reglas de Integridad. La evaluación está diseñada para aplicarse a todos los servidores públicos del gobierno del Estado de México y detecta áreas de oportunidad para fortalecer la comunicación de estos instrumentos éticos. La evaluación se lleva a cabo a través del Sistema de los Comités de Ética (SICOE). La SECOGEM ha aplicado dos encuestas para medir las percepciones y el nivel de conocimiento de sus servidores públicos en relación con temas del entorno laboral y no discriminación, así como el Código de Conducta. Por medio de estas encuestas, se recabaron más de 750 evaluaciones, lo que ha permitido que la secretaría compile información relevante y novedosa para los procesos de toma de decisiones.

Siguiendo con esta buena práctica y con la finalidad de ampliar la información del INEGI con las percepciones de los servidores públicos, la SECOGEM podría aumentar el alcance de las encuestas aplicadas a sus funcionarios públicos a todas las dependencias y organismos auxiliares del Estado de México, incluyendo los municipios. Además, el gobierno del Estado de México podría aprovechar la Evaluación Anual del Código de Ética, Código de Conducta y Reglas de Integridad, aplicada por los Comités de Ética, como parte de su Programa Anual de Trabajo, para conocer qué tan familiarizados están los servidores públicos con los valores y principios de la función pública. Esta información es esencial para definir el grado de conocimiento sobre estándares éticos en el estado, lo cual también permitirá a las autoridades diseñar e implementar nuevas actividades de concientización sobre las reglas de integridad.

Adicionalmente, esta información podría utilizarse para actualizar el marco de integridad pública al incorporar algunas de las principales inquietudes y expectativas de los servidores públicos. Las percepciones de estos podrían canalizarse como aportaciones para la revisión y mejora de las reglas de integridad que lleven a un mejor entendimiento y a una mayor apropiación de los estándares éticos en el Estado de México (OCDE, 2009[7]).

Referencias

[19] Basel Institute on Governance (2018), Guía para la implementación participativa de un Código de Conducta, http://gfpsubnacional.pe/wp-content/uploads/2018/12/Fortaleciendo-la-Gesti%C3%B3n-Descentraliza_final.pdf.

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[9] Transparency International (2015), “Cooling-Off Periods: Regulating The Revolving Door”, https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Cooling_off_periods_regulating_the_revolving_door_2015.pdf (consultado el 9 de marzo de 2018).

[20] Vannucci, A. (2002), “The governance mechanisms of corrupt transactions Donatella della Porta and Alberto”.

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