Chapitre 2. Le gouvernement ouvert et la décentralisation

L’organisation territoriale et le rôle des collectivités locales en Tunisie

La Tunisie est un État unitaire dont le caractère très centralisé date des époques précoloniale et coloniale, un choix qui a été conservé après l’indépendance. La Constitution de 1959 ne consacre qu’un article (article 71 du chapitre VIII) aux collectivités locales qui stipule que « les conseils municipaux, les conseils régionaux et les structures auxquelles la loi confère la qualité de collectivité locale gèrent les affaires locales dans les conditions prévues par la loi ». L’organisation territoriale était alors fondée sur une logique de déconcentration, avec un découpage du territoire en gouvernorats, en délégations et en secteurs, et une logique de décentralisation avec des conseils régionaux, des communes, des arrondissements et des territoires non érigés en communes (Turki and Verdeil, 2015) (voir Graphique 2.1).

Les communes (municipalités) sont gouvernées par un maire élu lors d’élections municipales. Quand la logique de la déconcentration (voir Encadré ‎2.1) prévalait, on constatait une absence de vraie démocratie locale (Comité des régions de l’UE, 2014). Les prérogatives et compétences de l’autorité municipale étaient limitées et réduites et le travail des communes était encadré par les gouverneurs, les directions régionales des départements ministériels et les agences nationales (OCDE, 2017a). Ces limites, qui s’ajoutaient à un manque de moyens et de compétences, avaient pour effet que les communes n’étaient pas capables de développer de véritables politiques publiques dans des domaines-clés tels que l’urbanisme ou l’aménagement du territoire. Cela inhibait leur habilité à planifier l’évolution de leurs communes, à promouvoir des projets de développement ou à avoir la possibilité de fournir des services publics de qualité. De plus, la manière dont les élections se déroulaient avec la domination du parti au pouvoir contribuait à une faible représentativité des conseils municipaux. Enfin, l’absence de communication entre la commune et les citoyens ne permettait pas d’établir de bonnes relations entre les citoyens et la commune. En conséquence, aujourd’hui encore, les communes sont confrontées à un refus de paiement des impôts locaux et au non-respect par la population des règlementations urbaines et environnementales (Turki et Verdeil, 2015).

La décentralisation (voir Encadré ‎2.1) prévue par le Chapitre 7 de la Constitution de 2014 représente une réponse à cette absence de démocratie locale et à la capacité limitée des municipalités de développer leurs communes. Pour y remédier, la Tunisie a fait le choix de consacrer dans sa Constitution des notions telles que le pouvoir local, la décentralisation, les intérêts locaux, la libre administration, l’autonomie financière et administrative, le principe de subsidiarité, l’élection des conseils et l’autonomie des compétences (Comité des régions de l’UE, 2014) (OCDE, 2017a). La Constitution prévoit trois catégories de collectivités locales, notamment les communes, les régions et les districts. Par cela, elle crée une nouvelle organisation territoriale en ajoutant les districts (voir Graphique ‎2.1). Le district (iklim) comprend plus d’un gouvernorat et est géré par un conseil de district élu par les membres des collectivités locales. Le découpage des districts n’est cependant pas encore décidé (Comité des régions de l’UE, 2014). En outre, les municipalités ont vu une évolution avec la création de 25 nouvelles municipalités en 2015 et 61 nouvelles municipalités en 2016, portant le nombre de municipalités de 264 à 350. Faisant suite à une disposition constitutionnelle, le décret gouvernemental n° 2016-602 daté du 26 mai 2016 complète la couverture intégrale du territoire tunisien en matière d’administration municipale, alors qu’auparavant, environ 3,5 millions de Tunisiens, surtout dans les zones rurales, vivaient sans tutelle municipale. Cependant, le découpage des gouvernorats et des délégations n’a pas été affecté par ces changements (Drugeon, 2016).

Graphique ‎2.1. Organisation territoriale en Tunisie avant la nouvelle Constitution et en 2016

Avant 2011 et depuis 2016

Source : Turki et Verdeil, 2015 et auteur.

Les communes ont été gérées par des délégations spéciales jusqu’aux élections de mai 2018. Les conseils municipaux ont été dissous après la révolution de 2011 et remplacés par des délégations spéciales, nommées conformément à la loi organique des communes1. Bien que ces délégations spéciales aient initialement été nommées pour une année, elles sont encore en place –quelques communes ont vu la nomination de nouvelles délégations – et ont travaillé pendant plus de sept ans dans l’attente des élections municipales.

Les progrès du processus de décentralisation

La Tunisie se trouve actuellement dans une phase de transition avec, d’une part, une nouvelle Constitution qui établit les principes du pouvoir local et, d’autre part, des collectivités locales qui fonctionnent encore en vertu des anciennes lois élaborées sous le régime de Ben Ali en attendant la mise en œuvre effective du code des collectivités locales récemment approuvé.

Le chapitre VII de la Constitution de 2014 décline les principes du pouvoir local. Il prévoit, entre autres, que :

• Le pouvoir local est fondé sur la décentralisation (Article 131).

• Les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie administrative et financière. Elles gèrent les intérêts locaux conformément au principe de la libre administration (Article 132).

• Les collectivités locales disposent de compétences propres, de compétences partagées avec l’Autorité centrale et de compétences déléguées par cette dernière. Les compétences partagées et les compétences déléguées sont réparties conformément au principe de subsidiarité. Les collectivités locales disposent d’un pouvoir réglementaire dans l’exercice de leurs compétences ; leurs actes règlementaires sont publiés dans un journal officiel des collectivités locales (Article 134).

• Les collectivités locales disposent de ressources propres et de ressources déléguées par l’autorité centrale. Ces ressources doivent correspondre aux attributions qui leur sont dévolues par la loi (Article 135).

• Les collectivités locales adoptent les mécanismes de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin de garantir une plus large participation des citoyens et de la société civile à l’élaboration des projets de développement et d’aménagement du territoire et au suivi de leur exécution, conformément à la loi (Article 139).

• Les collectivités locales peuvent coopérer et créer entre elles des partenariats, en vue de mettre en œuvre des programmes ou de réaliser des actions d’intérêt commun. Les collectivités locales peuvent également établir des relations extérieures de partenariat et de coopération décentralisée (Article 140).

Le Chapitre VII marque une rupture avec l’ancienne Constitution qui stipulait que les collectivités locales géraient uniquement les affaires locales. La nouvelle Constitution renforce ainsi le rôle des collectivités locales et leur garantit plus de pouvoirs que l’ancienne, parmi lesquels il faut surtout souligner le principe de la libre administration.

Afin de mettre en œuvre, de manière progressive, la décentralisation et les principes prévus par la Constitution, un code des collectivités locales a été adopté le 27 avril 2018 par le Parlement. Toutefois les nouvelles compétences ne seront transférées aux municipalités que progressivement sur une période de neuf ans (Drugeon, 2016).

En parallèle, des progrès ont été réalisés dans la perspective des élections locales attendues depuis longtemps et dont la date a été reportée plusieurs fois. En effet, l’adoption par l’Assemblée des représentants du peuple de la loi organique n° 2017-7 du 14 février 2017, modifiant et complétant la loi organique n° 2014-16 du 26 mai 2014 relative aux élections et référendums du 31 janvier 2017 (AFP, 2017) a ouvert la voie à ce scrutin qui doit permettre d’ancrer le processus démocratique au niveau local. Cependant, la démission le 9 mai 2017 du président de l’Instance supérieure indépendante pour les élections et de plusieurs autres membres de l’Instance pour cause de tensions internes liées aux principes démocratiques (Bellamine, 2017a), a provoqué un débat sur la date des élections, qui ont finalement été reportées (RFI, 2017) (Bellamine, 2017b) et ont eu lieu le 6 mai 2018.

En attendant la mise en œuvre du code des collectivités locales et durant les dernières sept années, les communes ont été et restent régies par la loi organique des communes de 1975 (loi n° 75-33 du 14 mai 1975 portant promulgation de la loi organique des communes modifiée en 2008 par la loi n° 2008-57 du 4 août 2008). Selon son article 21, les compétences des communes sont fixées comme suit.

Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune :

• Il examine et approuve le budget communal.

• Il fixe dans la limite des ressources de la commune et des moyens mis à sa disposition le programme d’équipement de la collectivité.

• Il définit conformément au plan national de développement de la localité.

• Il donne son avis sur toutes les affaires qui présentent un intérêt local notamment en matière économique, sociale et culturelle et toutes les fois que cet avis est régulé par les lois et règlements ou qu’il est demandé par l’autorité de tutelle.

• Il est préalablement constitué sur tout projet devant être réalisé par l’État ou toute autre collectivité ou organisme public sur le territoire de la commune.

De plus, la commune est responsable de l’élaboration, de l’application et du suivi du plan d’aménagement (Article 119). Les principales prérogatives de la commune sont énumérées dans l’Article 118 qui prévoit les compétences traditionnelles des services publics de base dans le domaine des services de voirie et des travaux communaux dont l’aménagement de la voirie, des jardins et espaces verts, de l’éclairage, du traitement des déchets, du nettoyage des places publiques, de l’entretien des bâtiments communaux, etc. À première vue, peu de compétences dans le domaine de la planification stratégique sont données aux communes. L’esprit de la nouvelle Constitution présente une nouvelle approche qui envisage un rôle renforcé des communes dans la gestion communale. Encadré ‎2.3 montre les compétences des gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE.

Selon le code des collectivités locales, les compétences des communes seront élargies en ajoutant des compétences propres, des compétences partagées avec l’autorité centrale ainsi que des compétences transférées par cette dernière. Les compétences seront réparties selon le principe de subsidiarité. Le transfert de compétences doit être accompagné d’un transfert de fonds et de moyens proportionnels. Les compétences propres incluent la fourniture des services et les équipements de proximité. En outre, le conseil municipal est tenu de gérer les affaires de la commune qui incluent, entre autres, les engagements financiers de la commune et la détermination des impôts. Il est le responsable de l’élaboration du programme d’investissement et d’équipement et du plan d’aménagement urbain. Les compétences partagées incluent des aspects tels que le développement de l’économie locale, tandis que les compétences transférées mettent l’accent sur la construction et la rénovation de certains établissements publics. En outre, les collectivités locales disposent d’un pouvoir réglementaire. Cela implique une décentralisation allant au-delà de la simple déconcentration (IACE, 2015).

Le contexte actuel place les communes dans une situation compliquée. Elles doivent en effet trouver un équilibre entre, d’une part, les exigences des citoyens et les nouvelles compétences qu’elles devraient recevoir et, d’autre part, la tutelle des anciennes lois. Cette situation génère un manque de légitimité lié à un manque de capacités et à la nomination des délégations spéciales qui ont géré les communes jusqu’à la tenue des élections locales. De plus, depuis la révolution, les communes ont perdu l’autorité sur la police municipale ce qui les prive d’un pouvoir exécutif et réduit davantage leur champ de manœuvre pour répondre aux attentes des citoyens et surtout pour mettre fin aux diverses infractions à la réglementation municipale en vigueur, telles que des constructions anarchiques ou l’occupation illégale du sol par des cafés, commerces et restaurants. Depuis 2011, la police est placée sous l’autorité du chef de la sûreté de district (ministère de l’Intérieur), tandis que la municipalité reste responsable de lui fournir la logistique nécessaire à l’accomplissement de ses tâches. Le fait de ne pas avoir l’autorité sur la police ainsi que l’affectation de la police à d’autres tâches, crée une situation difficile à gérer pour les communes (Lajili, 2016). Une fois que la politique de décentralisation sera mise en place, les communes devraient regagner de l’autorité en la matière.

Alors que les réformes de la décentralisation tardent à se concrétiser, les communes sont confrontées à des problèmes structurels auxquels elles ont des difficultés à répondre. La Tunisie a connu des grèves multiples dans les secteurs de services urbains qui ont eu pour conséquence une titularisation des agents contractuels, ce qui implique une augmentation de la masse salariale. De plus, les ressources des communes ont chuté suite à la diminution des paiements des impôts et taxes locaux. Par exemple, en 2011, les communes ont connu une régression de 37% de leurs ressources propres et, dans certaines communes, les charges salariales dépassent leurs ressources propres (Turki et Verdeil, 2015). Les disparités régionales persistent bien que la part du budget de l’État allouée au développement régional ait plus que quadruplé depuis 2011 (Ben Raies, 2015). Dans ce contexte, les délégations spéciales, qui manquent de légitimité démocratique parce qu’elles n’ont pas été élues, confrontées aux citoyens qui demandent un droit de participation, ont essayé de s’ouvrir et d’expérimenter de nouvelles formes d’interaction avec les populations. En outre, en attendant l’adoption du code des collectivités locales et la tenue des élections municipales, le gouvernement central a mis en œuvre des programmes et initiatives de développement régional, à savoir le Programme de développement urbain et de la gouvernance locale décrit dans le premier chapitre, qui impose des exigences et conditions en matière des processus participatif aux communes. Ce contexte a un impact sur leurs initiatives de gouvernement ouvert, en particulier sur le budget participatif qui suit d’autres mécanismes de participation, tel que discuté plus en détail ci-dessous. La Tunisie est encore aujourd’hui dans une phase de transition pour définir son modèle de gouvernement ouvert au niveau local mettant en son centre la participation des populations. Sur ce point, les principes du Conseil de l’Europe pourraient servir de source d’inspiration (voir Encadré ‎2.3).

La mise en place et la concrétisation de la décentralisation reste cependant l’élément-clé pour le gouvernement ouvert au niveau local. Un engagement concernant les compétences et les ressources permettrait aux administrations locales de développer des approches à long terme facilitant le gain de confiance des citoyens. Les mouvements sociaux des dernières années, en particulier dans les régions les plus marginalisées, témoignent de l’importance de la mise en œuvre d’une décentralisation qui réponde aux besoins des citoyens. Cela nécessite une coordination interministérielle incluant le ministère des Affaires locales et de l’Environnement, le ministère des Finances et surtout l’unité responsable du gouvernement ouvert au sein de la Présidence du Gouvernement. Cette coordination assurerait une harmonisation entre les politiques publiques du développement local et de la décentralisation, les ressources humaines et les finances.