1. O Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal Brasileiro

O Sistema de Gestão da Ética estabeleceu responsabilidades para consolidar a ética pública e gerenciar conflitos de interesse no Executivo federal

Em 1994, o Brasil introduziu o Código de Ética Profissional do Servidor Público do Poder Executivo Federal (Decreto nº 11.71/1994). O Código exige o estabelecimento de uma Comissão de Ética em todas as entidades do Executivo federal para apoiar a sua consolidação e implementação. Cada Comissão de Ética é composta por três membros efetivos e três suplentes, escolhidos entre servidores públicos do seu quadro efetivo e nomeados pela mais alta autoridade da respetiva entidade ou órgão para mandatos não coincidentes de três anos. Ademais, cada uma das Comissões de Ética contará com uma Secretaria-Executiva, chefiada por um servidor ou empregado do quadro permanente da entidade ou órgão, ocupante de cargo de direção compatível com sua estrutura, para prover o apoio técnico e material necessário ao cumprimento das suas atribuições (Decreto nº 6.029/2007).

As Comissões de Ética são responsáveis por orientar e aconselhar os servidores públicos sobre ética profissional, conscientizar sobre as consequências de violações éticas e receber notificações de possíveis infrações. Elas fornecem ao departamento de recursos humanos informações sobre o histórico ético de servidores públicos ao longo de sua carreira e podem emitir reprimendas (censura) em caso de violação do Código.

Em 2007, as Comissões de Ética foram incorporadas ao Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal (Decreto nº 6.029/2007), o qual possui os seguintes objetivos:

• integrar os órgãos, programas e ações relacionadas à ética pública

• contribuir para a implementação de políticas públicas tendo a transparência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais para o exercício da gestão da ética pública (ver também a Revisão de Governo Aberto do Brasil (OCDE, em fase de elaboração[3]))

• promover compatibilização e coerência de normas, procedimentos técnicos e de gestão relacionados à ética pública

• desenvolver ações para estabelecer e implementar procedimentos que incentivem e aprimorem o desempenho institucional na gestão da ética pública no governo brasileiro.

Uma recente avaliação do SGEP foi realizada entre junho-julho de 2020, a partir de, entre outros instrumentos, a aplicação do Questionário de Avaliação de Gestão da Ética Pública, ao qual responderam 117 Comissões. Os resultados evidenciam que 58% dessas Comissões dispõem de um plano de trabalho e 88% possuem uma Secretaria-Executiva. Além disso, em 31% delas, o Secretário-Executivo ocupa cargo de chefia e, em 62%, a Secretaria-Executiva possui espaço próprio (Comissão de Ética Pública, 2021[17]). Os resultados também indicam que, embora tenha avançado em sua implantação, o SGEP ainda enfrenta desafios, principalmente fora das empresas estatais. As entrevistas realizadas para este relatório da OCDE ressaltaram que frequentemente uma de suas principais fraquezas consiste na falta de apoio da alta administração.

Por sua vez, a Comissão de Ética Pública (CEP, Quadro 1.3), criada em 1999, coordena, avalia e supervisiona o Sistema de Gestão da Ética. Desde 2000, a CEP é responsável pela implementação e cumprimento do Código de Conduta da Alta Administração Federal, bem como por fornecer aconselhamento sobre conflito de interesses. Entre outras atribuições, essa comissão monitora e realiza uma avaliação anual da implantação do Sistema de Gestão da Ética no Poder Executivo Federal. Adicionalmente, a CEP pode realizar visitas técnicas, que são iniciativas in loco para divulgar e avaliar o andamento da adoção de ações para o estabelecimento de uma infraestrutura ética mais efetiva. Além disso, a CEP vem promovendo e ministrando inúmeros cursos de capacitação, incluindo, por exemplo, o Curso de Gestão e Apuração da Ética Pública e o Seminário Internacional de Ética na Gestão.

Um segundo elemento-chave do arcabouço jurídico de integridade pública é a Lei nº 12.813/2013, a qual versa sobre a gestão de conflitos de interesses e se aplica a todos os servidores públicos do Executivo federal. No entanto, atualmente o seu escopo limita-se à divulgação ou utilização de informação privilegiada e à realização de atividades externas privadas incompatíveis com o cargo ou funções públicas. No entanto, a utilização de informações privilegiadas ainda não foi regulamentada para servidores públicos que não pertençam à alta administração, conforme definido em lei. Uma análise preliminar indica que a estrutura de conflito de interesses poderia ser melhorada levando-se em consideração os padrões da OCDE (2004[18]). A próxima Revisão de Integridade da OCDE analisará esse aspecto em profundidade (OCDE, em fase de elaboração[5]).

Além disso, sob o atual arcabouço, a competência para orientar e opinar em caso de dúvidas quanto ao exercício de atividade privada que não seja expressamente proibida, bem como para supervisionar e avaliar formalmente situações de conflito de interesses, foi dividida entre a CEP e a CGU. Atualmente, a CEP é responsável por autoridades públicas da alta administração e a CGU por todos os demais servidores públicos.

O Sistema de Integridade Pública é um passo importante para fortalecer as políticas de integridade e garantir a sua consolidação no Executivo federal

A CGU é o órgão de controle interno do governo federal e, desde a sua criação em 2001, tem sido um ator central da estratégia do governo federal para fortalecer a integridade e prevenir a corrupção no Brasil (OCDE, 2012[4]). A CGU é responsável por uma série de funções essenciais e complementares de integridade, conforme descrito na Tabela 1.1, tais como promover a integridade pública; contribuir para a estrutura de gestão de conflito de interesses; prevenir e combater a corrupção; apoiar a gestão de riscos para a integridade, o controle interno, a auditoria e o cumprimento de normas disciplinares; além de exercer a função de ouvidoria, promovendo o controle social e a transparência.

Em particular, a CGU é responsável por conduzir a implementação os Programas de Integridade Pública obrigatórios para prevenir, detectar, punir e remediar corrupção, fraude, atos ilícitos e violações das normas de ética, e de conduta e orientar todos os órgãos e entidades públicas do Executivo federal. O Decreto nº 9.203/2017 introduziu os Programas de Integridade Pública, os quais foram posteriormente regulamentados por meio da Portaria nº 1.089/2018 e da Portaria nº 57/2019. Os Programas de Integridade Pública devem ser desenvolvidos ao longo dos seguintes eixos:

• Compromisso e apoio da alta administração

• Existência de unidade responsável pela implementação no órgão ou na entidade

• Análise, avaliação e gestão de riscos associados à integridade

• Monitoramento dos elementos do Programa de Integridade.

Os Programas de Integridade Pública visam garantir que as unidades internas responsáveis por atividades relacionadas à integridade e por áreas como prevenção à corrupção, auditoria interna, cumprimento de normas disciplinares e transparência trabalhem juntas em coordenação para garantir a integridade e minimizar os seus riscos. Assim, os Programas de Integridade Pública focam na prevenção e visam reduzir os riscos para a integridade em órgãos e entidades públicas. Desenvolver um Programa de Integridade implica ir além do cumprimento formal de leis e regulamentos e deveria objetivar a promoção de culturas de integridade dentro dos órgãos e entidades públicas.

A CGU estabeleceu procedimentos para desenvolver, implementar e monitorar esses Programas de Integridade Pública, como o Manual para Implementação de Programas de Integridade 2017 e o Guia Prático de Implementação de Programa de Integridade 2018. Atualmente, a CGU está realizando uma avaliação desses programas e alguns resultados preliminares contribuíram para as conclusões do relatório, mediante discussões com a equipe da CGU.

A primeira etapa obrigatória de um Programa de Integridade é estabelecer uma Unidade de Gestão da Integridade (UGI) dentro do órgão ou entidade pública. A UGI coordena o desenvolvimento do Plano de Integridade interno da entidade pública, bem como a sua posterior implementação, acompanhamento e avaliação. Esses planos precisam ser aprovados pela alta administração e devem estabelecer as medidas de integridade e um plano de ação para sua implementação.

Os principais elementos exigidos nos Planos de Integridade incluem (Portaria nº 57/2019):

• descrição do órgão ou entidade

• estabelecimento das unidades de integridade

• avaliação dos riscos de integridade e medidas para enfrentá-los

• disposições para monitoramento e atualização periódica dos planos de integridade.

Desde 2017, a CGU apoia a implantação de UGIs e a elaboração de Planos de Integridade em todas os 186 órgãos e entidades da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. O recente Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal (SIPEF), instituído em julho de 2021, formaliza e fortalece ainda mais a base normativa dos Programas de Integridade Pública e da UGI e, portanto, de promoção da integridade em todo o Executivo federal. O SIPEF estabelece a UGI como unidade setorial do sistema, ampliando suas funções e responsabilidades (Quadro 1.4). Essas responsabilidades podem ser resumidas como a articulação de diferentes esforços de integridade dentro do órgão ou da entidade, mas também incluem o fornecimento de orientação, treinamento e suporte em questões relacionadas à integridade pública e gestão de riscos para a integridade.

Conforme mencionado acima, a CGU tem responsabilidade compartilhada na gestão de conflitos de interesses. Com efeito, para facilitar essa gestão, os servidores públicos podem enviar à unidade de recursos humanos das suas entidades pedido de consulta sobre eventuais situações de conflito de interesses. Caso a entidade pública conclua que existe potencial situação de conflito de interesses, a consulta é automaticamente encaminhada à CGU. Essas consultas são enviadas por meio do Sistema Eletrônico de Prevenção de Conflitos de Interesses (SeCI, Quadro 1.5).

O Brasil poderia transferir a responsabilidade de apoiar a gestão da ética pública e conflito de interesses para o SIPEF e suas unidades de modo a fortalecer a transparência e a coerência do seu sistema

A Gestão da Ética e, mais recentemente, o Sistema de Integridade Pública são respostas ao desafio de consolidação. No entanto, a averiguação da OCDE, que envolveu uma análise aprofundada da legislação brasileira pertinente e de documentos de política, bem como pesquisa, entrevistas e discussões de grupo focal, evidenciou alguns desafios relacionados à concepção e implementação, bem como sobreposições ou responsabilidades pouco claras, em particular em relação à promoção de culturas de integridade pública e gerenciamento de riscos para a integridade. Conforme mencionado acima, embora a integridade pública tenha muitos elementos e tipicamente envolva diferentes agentes e unidades, também é necessário haver coerência e clareza com relação à promoção da integridade no nível da instituição para evitar possíveis mensagens truncadas ou confusão entre os servidores públicos.

Embora o debate conceitual seja complexo, tanto a “ética” quanto a “integridade” objetivam promover altos padrões de comportamento dos servidores públicos. Na verdade, a OCDE emprega “gestão da ética” e “gestão da integridade” como sinônimos. Embora as publicações anteriores da OCDE se refiram a “ética”, publicações recentes priorizam o termo “integridade”, indicando uma mudança para estilos modernos de gestão de integridade que combinam abordagens baseadas em normas com abordagens baseadas em valores (OCDE, 2009[11]). Dessa forma, a Recomendação da OCDE sobre Integridade Pública de 2017 resulta de um processo de revisão da Recomendação da OCDE sobre a Melhoria da Conduta Ética no Serviço Público de 1998, que até então fornecia pela primeira vez orientação aos formuladores de políticas sobre a gestão de ética no setor público. A Recomendação sobre Integridade Pública incorpora essa perspectiva, convocando os aderentes a estabelecerem altos padrões de conduta aos servidores públicos, enquanto ampliam o escopo para fornecer aos formuladores de políticas a visão de uma abordagem de integridade pública que seja comportamental, dependente do contexto e baseada no risco, e que enfatize a relevância de construir uma cultura de integridade em toda a sociedade (OCDE, 2017[1]).

Afinal, o que importa mais do que o termo é a definição do conceito, sua operacionalização e capacidade de impactar em termos de mudanças comportamentais. A gestão da integridade - ou ética - visa promover a integridade e prevenir violações de integridade (OCDE, 2009[11]). Integridade pública garante um consistente alinhamento e adesão a valores, princípios e normas éticas compartilhados para defender e priorizar o interesse público sobre os interesses privados no setor público (OCDE, 2017[1]). Porém, a coexistência de dois sistemas no Brasil com essencialmente o mesmo objetivo implica complexidade e opacidade e representa um sério risco de sobreposições, enviando mensagens truncadas e pouco claras quanto a responsabilidades, principalmente no que se refere a treinamentos e orientações sobre valores, dilemas éticos e situações de conflito de interesses. De fato, a averiguação evidenciou que a coexistência de um sistema de ética e de programas de integridade (e agora também do SIPEF) vem acompanhada de alguns mal-entendidos e confusão entre os servidores públicos.

O Brasil poderia, portanto, esclarecer e simplificar a responsabilidade e os conceitos voltados para a promoção de culturas de integridade organizacional no Executivo federal, transferindo as responsabilidades de apoiar a gestão da ética pública e a gestão de conflitos de interesse do Sistema de Gestão da Ética para o SIPEF e suas unidades. Essa reforma poderia oferecer a oportunidade de ampliar o escopo de aplicação do SIPEF a toda a administração do Poder Executivo federal (Quadro 1.2). Por sua vez, em estreita coordenação com o SIPEF, a CEP poderia ser mantida como órgão consultivo do Presidente da República e dos Ministros de Estado e para fiscalizar e promover a aplicação do atual Código de Conduta da Alta Administração Federal. Até o momento da elaboração deste relatório, um grupo de trabalho interinstitucional vem realizando a revisão do Código de Ética Profissional e do Código de Conduta da Alta Administração Federal. Essa revisão está em andamento e oferece uma oportunidade para esclarecer ainda mais e simplificar a orientação fornecida aos servidores públicos (ver Capítulo 2).

A Recomendação da OCDE sobre Política Regulatória e Governança enfatiza que os governos devem garantir que os regulamentos sejam compreensíveis e claros, bem como identificar e reformar os regulamentos sobrepostos (OCDE, 2012[21]). Na verdade, conforme enfatizado no Relatório da OCDE sobre Integridade Pública a partir de uma Perspectiva Comportamental, o esclarecimento das responsabilidades em todo o setor público não apenas aumenta a eficácia de um sistema de integridade, mas também pode fortalecer a integridade dos tomadores de decisão individualmente (OCDE, 2018[22]). De fato, percepções comportamentais associadas a simplificação, conveniência e relevância (salience) sugerem que a coexistência de muitas regulamentações pode torna-las muito complexas e complicadas para serem eficazes (Lunn, 2014[23]). Ao simplificar os sistemas de integridade e ética conforme recomendado acima, o Brasil poderia facilitar a apresentação do que é importante para promover uma cultura de integridade e limitar o número ou a complexidade dos conceitos a ela associados. Essa simplificação também ajudaria a promover a relevância do conceito de integridade pública. Evidências sugerem que, como seres humanos, os servidores públicos podem prestar atenção a um número limitado de atributos associados a qualquer opção diante deles (Lunn, 2014[23]). Tornar o conceito de integridade relevante (salient) facilitaria a comunicação sobre questões relacionadas à integridade e forneceria clareza com relação aos elementos-chave das políticas de integridade, como o gerenciamento de conflitos de interesse, a promoção de culturas abertas de integridade organizacional, a gestão de riscos para a integridade ou o enfrentamento de dilemas éticos, ou seja, dilemas que surgem devido a áreas legais cinzentas e/ou valores conflitantes (Capítulo 2).

Finalmente, o Brasil deve considerar a revisão da coerência e do alinhamento do novo SIPEF em termos de conexões e conceitos com os seguintes sistemas federais relacionados à integridade pública (ver também a próxima Revisão de Integridade do Brasil (OCDE, em fase de elaboração[5]):

• o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI) para alinhar os conceitos relacionados à gestão de riscos, controle interno e auditoria

• o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal (SISCOR) para garantir o cumprimento das normas frente a violações de integridade

• o Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal para aspectos relacionados à consulta e ao recebimento de relatórios e feedback de cidadãos e usuários de serviços públicos em relação à integridade pública (para uma análise aprofundada sobre as deficiências do sistema atual, consulte a Revisão sobre Governo Aberto da OCDE (OCDE, em fase de elaboração[3]).

O apoio à ética pública e o fornecimento de orientação sobre o gerenciamento de conflitos de interesse são mais bem conduzidos por unidades dedicadas

Conforme descrito acima, as Comissões de Ética são atualmente responsáveis, no âmbito das instituições públicas, por orientar e conscientizar sobre a ética pública, bem como por receber notificações sobre possíveis violações do Código de Ética Profissional.

No entanto, as Comissões de Ética no Brasil padecem de fragilidades semelhantes às identificadas em outros países com arranjos comparáveis (OCDE, 2017[24]; OCDE, 2021[25]; OCDE, 2019[26]):

• Primeiro, como uma comissão, a organização apresenta desafios inerentes. Os integrantes das Comissões de Ética, selecionados entre os servidores pertencentes ao quadro de pessoal da entidade federal em caráter temporário, muitas vezes, não possuem experiência prévia no assunto e necessitam de treinamento especializado para o desempenho eficaz de suas atribuições. No Brasil, a CEP providencia treinamento, porém, visto que seus membros são selecionados para um mandato de três a seis anos, é difícil adquirir experiência, o que afeta o aprendizado, a continuidade e a eficácia das Comissões de Ética. A rotatividade também dificulta a criação de maior visibilidade para a integridade na instituição pública e pode prejudicar o estabelecimento da confiança necessária para cumprir com credibilidade a função de aconselhar sobre questões frequentemente delicadas. Além disso, visto que ser membro da Comissão de Ética é uma tarefa adicional sem remuneração complementar, o trabalho de promover a ética, muitas vezes, constitui apenas uma prioridade secundária ou depende fortemente da motivação das pessoas que foram selecionadas.

• Em segundo lugar, o fato de as Comissões de Ética no Brasil poderem receber relatos sobre potenciais violações e emitir reprimendas (censura) mistura tarefas de prevenção com aquelas relacionadas ao cumprimento de normas. Isso faz com que essas comissões não sejam o melhor lugar para fornecer aos servidores públicos um espaço seguro, onde possam buscar orientação sobre dilemas éticos ou sobre situações em que possam ter cometido um erro (OCDE, 2018[22]). A unidade ou pessoa encarregada de fornecer aconselhamento não deve estar envolvida em quaisquer tarefas relacionadas à investigação ou punição de violações de integridade, mas sim ser um local seguro onde os servidores possam manifestar-se livremente e fazer perguntas sem temer repercussões diretas. Além disso, a confidencialidade das questões tratadas deve ser garantida para promover um ambiente de confiança.

Em contrapartida, no SIPEF, as Unidades de Gestão da Integridade (UGI) são responsáveis por promover orientações e treinamentos em questões relacionadas ao Programa de Integridade Pública e por apoiar a gestão de riscos para a integridade. Além disso, com o apoio da CGU, as UGIs já desempenharam um papel fundamental no processo de identificação dos novos Valores do Serviço Público Federal e na promoção da campanha #IntegridadeSomosTodosNós. Como tal, as UGIs estão mais bem posicionadas para utilizar os Valores como um ponto de entrada para consolidar a integridade em processos e práticas diárias relevantes no contexto de seus órgãos e entidades públicas e promover uma cultura organizacional aberta de integridade (ver Capítulo 2).

Contudo, conforme já mencionado, a coexistência das Comissões de Ética e as UGIs pode confundir os servidores públicos. Portanto, em consonância com a recomendação anterior, o Brasil poderia considerar a transferência das funções preventivas relacionadas à ética e à gestão de conflitos de interesse das Comissões de Ética para as UGIs. Sob outra perspectiva, isso poderia ser equivalente a transformar as Secretarias-Executivas das Comissões de Ética em UGIs com pessoal permanente e profissionalizado no âmbito do SIPEF, como foi recomendado para o caso semelhante da esfera federal no México (OCDE, 2017[24]; OCDE, 2019[26]).

Assim, enquanto as UGIs possuem potencial para se tornarem unidades dedicadas com pessoal permanente e profissionalizado no SIPEF, Quadro 1.6 o atual arcabouço normativo brasileiro não exige isso.1 A averiguação conduzida no contexto deste projeto revelou que isso se soma a desafios e fraquezas no cumprimento do mandato e das funções da UGI (Capítulo 2). O Quadro 1.6 fornece alguns argumentos gerais a favor de tal espaço dedicado à integridade em uma organização. O Brasil poderia, portanto, focar no fortalecimento da UGI, exigindo que ela fosse uma unidade dedicada e alinhando o seu desenho organizacional com as suas competências. Dessa forma, o papel da UGI dentro do SIPEF poderia ser comunicado claramente, facilitando o investimento nas capacidades e habilidades necessárias para coordenar, planejar e monitorar os Programas de Integridade e fornecer suporte e orientação sobre dilemas éticos, potencial conflito de interesses, gestão de riscos para a integridade e outras questões relacionadas à integridade pública. Isso resolveria as deficiências identificadas, daria à integridade pública um lugar visível e dedicado dentro das organizações e contribuiria para melhorar a clareza e a coerência conceitual da estrutura institucional e do nível da entidade. O Capítulo 2 fornece recomendações adicionais sobre como fortalecer a UGI nesse sentido.

Funções relacionadas ao cumprimento do arcabouço normativo não devem ser transferidas para as UGIs e o seu arranjo institucional deve ser esclarecido

Como já mencionado, as Comissões de Ética atualmente também recebem reclamações e denúncias de possíveis infrações ao Código de Ética Profissional, realizam apuração preliminar de denúncias e têm o poder de emitir reprimendas (censura) em caso de infração ao Código. Essas funções não devem ser transferidas para as UGIs para evitar misturar funções preventivas com elementos punitivos; no entanto, as UGIs poderiam articular e assegurar a implementação de tais elementos relacionados à detecção e ao cumprimento de normas.

Na verdade, o arcabouço legal que regulamenta o regime do jurídico do servidor público civil da União (Lei nº 8.112/1990) inclui uma lista de deveres e proibições, cuja violação leva à responsabilidade administrativa disciplinar além da responsabilidade civil e criminal que pode ser aplicada cumulativamente. A Corregedoria-Geral da União da CGU e, no âmbito das instituições, as Corregedorias Federais são as instituições competentes para lidar com tais casos disciplinares internos, embora ainda não existam em todas as entidades federadas. Instituídas em 2001, as Corregedorias Federais conduzem investigações de possível má conduta de autoridades públicas federais, ex officio ou mediante o recebimento de um relato confiável. Como unidade central do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal (SISCOR), esse ator coordena, avalia e supervisiona as atividades de inspeção e das comissões disciplinares nos órgãos públicos federais. Recentemente, a CGU atualizou o Sistema de Gestão de Processos Disciplinares (e-PAD), um sistema online que visa armazenar e disponibilizar informações sobre os procedimentos disciplinares do Poder Executivo federal.

Embora uma análise aprofundada do regime disciplinar do Brasil esteja fora do escopo deste relatório e será realizada na próxima Revisão de Integridade da OCDE do Brasil, uma análise preliminar parece indicar uma sobreposição das funções investigativa e punitiva das Comissões de Ética com a Lei nº 8.112/1990 e as Corregedorias Federais. Dependendo do grau dessa potencial sobreposição e, caso as funções preventivas sejam transferidas para a UGI, conforme recomendado acima, as Comissões de Ética deixariam de exercer qualquer função ou poderiam manter o foco apenas em sua função de fazer cumprir o Código de Ética Profissional vigente. No entanto, esta função deve assegurar uma estreita coordenação com as Corregedorias Federais, articulada por meio dos Programas de Integridade Pública e da UGI.