7. Coordinación y consolidación

Un Régimen Común de Fiscalización Ambiental para garantizar la “armonización” y la “homogeneidad”

El Régimen Común de Fiscalización Ambiental vigente desde 2013 se introdujo para hacer frente a la fragmentación y la falta de coordinación existentes anteriormente, para lograr una mayor claridad de los mandatos de las funciones y para aumentar la coordinación en la esfera de la protección del medio ambiente. Uno de los objetivos del Régimen Común de Fiscalización Ambiental es establecer las directrices, los principios y los fundamentos comunes de las fiscalizaciones ambientales y la promoción del cumplimiento en el país, así como las disposiciones generales que deben acatar todas las EFA dentro del SINEFA. Esto con el propósito de garantizar la coherencia, la coordinación y la efectividad de las fiscalizaciones. También, de conformidad con el Art. 3, todas las EFA deben coordinar el desempeño de sus responsabilidades uniendo fuerzas y evitando superposiciones, duplicaciones y brechas en el desempeño de sus actividades.

En línea con estos principios, las responsabilidades directas del OEFA se han expandido sobre diferentes sectores (Figura 7.1).1

Ampliar el alcance de las responsabilidades directas del OEFA puede ayudar a mejorar gradualmente la coherencia del sistema a través de todos los sectores económicos, así como un enfoque más homogéneo para la implementación regulatoria, procesos, herramientas y métodos estandarizados en el campo regulatorio ambiental.

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Figura 7.1. Descripción general del proceso de transferencia de competencias de los Ministerios relevantes al OEFA

Fuente: OEFA (n.d.[3]), Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, https://www.gob.pe/minam/oefa (acceso el 14 de octubre de 2019).

El OEFA es responsable de dirigir y vigilar el Régimen Común de Fiscalización Ambiental y está bajo el mando del Ministerio del Ambiente, el cual establece los objetivos estratégicos a largo plazo, así como las consignas políticas de alto nivel y las metas que seguirán todas las EFA (incluyendo el OEFA). Estas se establecen en particular en el Plan Nacional del Ambiente y el PLANAA.

Sin embargo, siguen existiendo retos significativos en lo que respecta a la integración del campo de la supervisión ambiental, lo que exige nuevos esfuerzos para eliminar la fragmentación restante. Esta situación es particularmente visible a través de la existencia de una variedad de EFA nacionales y locales, que el OEFA tiene el difícil mandato de coordinar. La divergencia de enfoques y métodos sigue manifestándose en muchas EFA. Además, el OEFA ha comenzado a delegar algunas competencias en las oficinas regionales del OEFA, por ejemplo, en el sector minero. Dicho proceso de descentralización puede ayudar a atender mejor las necesidades y prioridades locales y dar a las oficinas la oportunidad de identificar los riesgos emergentes. Sin embargo, también puede implicar una serie de desafíos que el OEFA tendrá que afrontar para garantizar la coherencia y la consistencia del enfoque y los métodos, así como una asignación adecuada de los recursos entre las regiones.

El Gobierno de Perú ha realizado esfuerzos para construir gradualmente un sistema regulatorio ambiental coherente (el SINEFA) con la intención de mejorar la eficiencia y la efectividad. Sin embargo, en la práctica, siguen existiendo problemas de coordinación posteriores a la reforma. En particular, conflictos de competencia o brechas en la competencia han resultado en conflictos e incluso disputas, entre diferentes autoridades, como lo han notificado las partes involucradas durante las misiones técnicas. Además, cierta de confusión con relación a las actividades informales o ilegales, por ejemplo, en el sector minero,2 es otra fuente de problemas posteriores a la reforma.

La consolidación parece verse disputada ya que algunas EFA parecen no estar seguras de su participación en una sociedad con el OEFA, y otras lamentan los acuerdos “de ruptura”. Además, las relaciones con los reguladores a nivel regional y municipal no parecen ser muy sólidas, un problema también observado en otras áreas regulatorias en Perú (OECD, 2016[4]).

Aclaración de los mandatos y responsabilidades para lograr la coordinación

Papel del OEFA en el proceso de coordinación

Como se mencionó previamente3, además de su papel en la realización directa de las fiscalizaciones regulatorias y la promoción del cumplimiento de ciertos sectores y subsectores, el OEFA es el organismo regulador del SINEFA (véase la Figura 7.2).

De ese modo, el OEFA tiene una función regulatoria y supervisa las actividades de otras EFA. Las responsabilidades de vigilancia incluyen verificar si las EFA realizan fiscalizaciones y promueven el cumplimiento de acuerdo con los instrumentos y metodologías relevantes, evaluando su desempeño, verificando la planeación de las fiscalizaciones entre otras actividades. El PLANEFA es la principal herramienta que permite al OEFA a) asegurar la homogeneidad en un número de prácticas, b) ayudar a las EFA a gestionar y realizar sus actividades basándose en las reglas preestablecidas, y c) evaluar la forma en la que las llevarán a cabo. Cada EFA debe presentar su PLANEFA para el siguiente año calendario (OEFA, n.d.[9]).

A pesar de esta función, el OEFA no cuenta con la autoridad para obligar a las EFA a respetar sus obligaciones, imponerles medidas o forzarlas a cambiar de enfoque o de herramientas. Si es necesario, el OEFA puede notificar al Contralor General de la República en casos donde considera que las EFA han incurrido en una violación de sus obligaciones, dando lugar a una responsabilidad administrativa. En vista de esto, el papel real del OEFA consiste más bien en vigilar si las EFA están realizando sus actividades alineándose con las regulaciones y los reglamentos guía del OEFA para emitir recomendaciones y proporcionar información sobre cómo mejorar.

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Figura 7.2. Funciones del OEFA (excluyendo la “retroalimentación regulatoria”)

Fuente: OEFA (n.d.[3]), Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, https://www.gob.pe/minam/oefa (acceso el 14 de octubre de 2019).

En la práctica, el OEFA y sus delegaciones regionales capacitan a las EFA, especialmente a las locales, en la elaboración del PLANEFA y en la verificación de su correcta preparación y ejecución. Las EFA reciben recomendaciones sobre cómo mejorar el contenido y/o la implementación del PLANEFA, cómo definir el problema prioritario para planear las fiscalizaciones del siguiente año, qué documentos y herramientas se deben utilizar, entre otros. El ejercicio está sujeto a procedimientos formalistas, con una severa carga administrativa - una gran cantidad de documentos, trabajo administrativo y formalismos legales. El OEFA verifica los documentos de identificación del personal, el organigrama, el perfil de los inspectores, la planeación del presupuesto y el registro de todas las quejas para cada EFA. Queda por evaluar en qué medida se puede simplificar el proceso, sin poner en peligro el logro del objetivo de la política subyacente.

En la actualidad, el OEFA está desarrollando el proyecto SUPEREFA, el cual busca resolver parte del problema presentado en el párrafo anterior. El sistema habilitaría a las EFA recopilar en línea toda la información necesaria y el OEFA realizaría su función de vigilancia vía remota. Esto permitiría al OEFA enfocarse más en los métodos y procesos dirigidos a introducir un enfoque basado en riesgos en otras EFA en lugar de enfocarse en elementos formales. Esto implicaría un avance hacia una gestión más adecuada de las denuncias, la evaluación de los riesgos, la priorización de las cuestiones que merecen ser fiscalizadas y aplicadas, y la recopilación de datos sobre los establecimientos.

Uno de los problemas reportados por el OEFA es la alta rotación de personal en las EFA, especialmente después de los cambios de administración tras las elecciones. Esta situación obstaculiza la disposición de una capacitación más profunda o un mayor apoyo en la preparación del PLANEFA debido a que las personas de contacto y los equipos continúan cambiando. Esto también entorpece la coordinación efectiva. Las delegaciones regionales del OEFA notificaron que en muchos casos habían capacitado desde el inicio a la persona a cargo del PLANEFA debido a los cambios en el personal dentro de la EFA.

Por último, las EFA locales expresaron su interés en que se organizaran más fiscalizaciones conjuntas o de capacitación con el OEFA para mejorar su práctica, así como para poder utilizar materiales como los dispositivos de medición de las delegaciones regionales del OEFA.

Intercambio de información y actividades conjuntas con otras autoridades

Se han realizado esfuerzos para mejorar gradualmente el intercambio de información en el marco del SINEFA. Prácticas como la publicación obligatoria de los PLANEFA por parte de cada EFA y la disposición y libre acceso del público a la información técnica y objetiva del resultado de la toma de muestras, análisis y monitoreos (Art. 13.A. de la Ley del SINEFA) son un paso en la dirección apropiada. Las EFA tienen acceso a la información del OEFA disponible en el Portal de Fiscalización Ambiental interactivo (PIFA) de la organización, los Registros de Actos Administrativos (RAA) y del Registro de Infractores Ambientales (RINA), así como los informes públicos elaborados por la institución, que también se encuentran disponibles al público (OEFA, n.d.[10]).

Recientes acuerdos interinstitucionales con otras EFA nacionales o con las autoridades encargadas de las áreas de regulación estrechamente relacionadas son buenas señales de la voluntad de la OEFA de reforzar la coordinación. Los acuerdos más destacados son:

• Acuerdos firmados con la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) (OEFA, 2019[11]) y con la Autoridad Nacional del Agua (ANA) (OEFA, 2019[12]), que permiten la realización de fiscalizaciones conjuntas y/o actuar como “ojos y oídos” entre sí, entre otras actividades.4

• Un Protocolo para la realización de fiscalizaciones conjuntas y la ejecución de fiscalizaciones para la otra autoridad en caso de emergencia entre el OEFA y la SUNAFIL, así como una plantilla para el informe de las fiscalizaciones. Este protocolo también establece el procedimiento en caso de emergencias, por correo electrónico, SMS o teléfono.

• El Acuerdo de Cooperación Interinstitucional firmado por el OEFA y el SENACE sobre el uso de herramientas TIC. Por ejemplo, el Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) es una herramienta dirigida a automatizar los procedimientos administrativos, en particular, a intercambiar documentos electrónicos firmados digitalmente (OEFA, 2017[13]).

Otras actividades se han realizado en un intento por fortalecer la coordinación con otras EFA. Un ejemplo son las capacitaciones conjuntas impartidas con la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (Digesa) sobre la eliminación y el manejo de residuos hospitalarios a partir de enero de 2019.

Dichos ejemplos son alentadores, dado que todavía necesita mejorarse la coordinación y parece estar basada en las relaciones personales entre los gerentes senior y ejecutivos. Esto significa en otros términos que el aspecto “sistémico” del SINEFA aún requiere importantes esfuerzos para desarrollarse plenamente. De acuerdo con algunos ministerios reunidos durante la misión técnica, el OEFA, como política, no proporciona acceso abierto a la información que posee a otras instituciones públicas.

Además de la información mencionada previamente (disponible en particular sobre el PIFA, los RAA y el RINA), considerada como información pública y de libre acceso al público, las EFA no pueden tener acceso a otras herramientas de TIC y a las bases de datos del OEFA, en particular a las que contienen información sobre las fiscalizaciones. La razón para esto es la prohibición para revelar información públicamente relacionada a investigaciones en curso realizadas en el ejercicio de las facultades para imponer sanciones por parte de la administración pública (Art. 15.g de la Ley No. 27806 Transparencia y Acceso a la Información Pública5). Sin embargo, cabe preguntarse si esto se aplica a compartir automáticamente la información o a dar acceso a ella cuando se trata de otras autoridades. Las solicitudes de información se hacen caso por caso, y a menudo a través de un proceso muy formal, que está previsto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

No hay evidencia de que existan sistemas de alerta conjunta para emergencias ambientales, aparte del procedimiento mencionado por correo electrónico, SMS o teléfono. Se necesita un intercambio de información mejor y más sistemático con las autoridades en las áreas regulatorias relacionadas. El intercambio de información de entidades reguladas entre las autoridades se encuentra en sus etapas tempranas y se está convirtiendo progresivamente en una práctica institucionalizada a través del uso de información y tecnologías de la comunicación (véase el Capítulo 9 sobre Integración de información).

Evaluación

A pesar de que el establecimiento del Régimen Común de Fiscalización Ambiental tiene por objeto lograr una mayor coordinación y consolidación, la distribución general de los mandatos y las tareas dentro del SINEFA sigue presentando algo de confusión, conflictos o brechas de competencia.

Pese a los pasos positivos que se han dado hacia el intercambio de información, todavía se necesitan más mejoras en este ámbito. La consolidación y la coordinación con otras EFA debería incluir un intercambio de información más sistemático (es decir, a través de bases de datos existentes y herramientas de TIC), sistemas de alertas conjuntos y coordinación y cooperación en ese terreno. El SINEFA ha mejorado considerablemente desde la situación previa, pero todavía se requieren importantes esfuerzos para desarrollarlo en un sistema articulado.

Recomendaciones

• Implementar un mejor intercambio de información y más sistemático con otras EFA, y posiblemente con otras agencias de fiscalización y promoción de cumplimiento regulatorio cercanamente relacionadas, en particular al:

  • Continuar los esfuerzos para firmar acuerdos de intercambio de información con otras instituciones

  • Implementar sistemas de alerta conjuntos “reales” (siempre que sea posible, automatizados)

  • Considerar permitir a otros usuarios el acceso a la herramienta de TI sobre fiscalizaciones (INAPS) – interpretando la prohibición de revelar información de las fiscalizaciones como una "divulgación pública" únicamente. El intercambio de información bajo solicitud ya existe y se está llevando a cabo, pero de una manera pesada.

• Continuar los esfuerzos relacionados con encontrar acuerdos interinstitucionales sobre fiscalizaciones conjuntas e inspecciones a nombre de otra autoridad.

• El Gobierno de Perú podría considerar una mayor consolidación o el fortalecimiento de la coordinación dentro de la función regulatoria ambiental. Esto podría incluir reconsiderar todas las competencias – incluyendo el alcance de las competencias – de las EFA de acuerdo con los riesgos reales para determinar cuáles deben excluirse (por ejemplo, las actividades de muy bajo riesgo). El sistema SINEFA es el resultado de un intento por mejorar la coherencia y la coordinación entre los actores relevantes que ya formaban parte del panorama regulatorio ambiental, sin cuestionar las competencias de un sistema heredado.

• Considerar avanzar más en la consolidación de las funciones de supervisión ambiental en una sola autoridad (OEFA) y/o fortalecer significativamente las facultades del OEFA sobre otras EFA – mientras a su vez garantiza que todas las EFA (incluyendo el OEFA) usan los mismos sistemas de información. Esto podría ser un objetivo a mayor plazo al cual contribuirían los puntos anteriores.