1. Antecedentes y contexto
Este documento es el último de una serie de informes elaborados bajo los auspicios del Comité de Política Regulatoria de la OCDE. Al igual que otros informes sobre “principios de mejores prácticas”, proporciona una elaboración de los principios fundamentados en la Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria de la OCDE 2012.
Los principios de este documento pretenden ser relevantes y aplicables a todos los países miembros y no miembros de la OCDE. De tal manera, ofrecen una guía general en lugar de proporcionar un conjunto normativo o una lista de seguimiento. Algunos de ellos son intencionalmente ambiciosos y es poco probable que algunos países, si es que hay alguno, los cumplan de manera consistente en su totalidad. Sin embargo, todos los principios se basan y serán respaldados por experiencias reales de diferentes países, de tal forma que no se perciban como irreales o inalcanzables.
Las interacciones de los negocios y los ciudadanos con los gobiernos se vuelven cada vez más complejas. Esto no es más que un reflejo de la realidad económica, ya que los negocios, los ciudadanos y los gobiernos están cada vez más interconectados, tanto a nivel nacional como internacional. Sin embargo, los gobiernos pueden obstaculizar innecesariamente las oportunidades de crecimiento cuando la interfaz con los negocios y los ciudadanos está desvinculada o es engorrosa. En un intento de resolver este problema, los gobiernos han introducido ventanillas únicas como medio para reducir los costos de las transacciones.
La prosperidad económica está estrechamente vinculada al desarrollo de un ambiente pro negocio. Facilitar la vida de las compañías existentes y facilitar el ingreso de las nuevas en el mercado promueve la competitividad y el crecimiento. Aunque las regulaciones que rigen la operación de los negocios son importantes, su implementación puede convertirse a veces en un proceso difícil y oneroso, lo que desmotiva la actividad empresarial. La interacción de los ciudadanos con los gobiernos suele ser en momentos de mayor estrés a lo largo de sus vidas. Por ejemplo, los ciudadanos suelen tener que interactuar con las autoridades gubernamentales cuando se trasladan a una nueva zona geográfica, compran una casa o sufren una pérdida familiar. Por lo tanto, es importante que las interfaces entre los ciudadanos y los gobiernos cuenten con el menor estrés posible. La Recomendación sobre Política y Gobernanza Regulatoria 2012 de la OCDE (OECD, 2012[1]) establece que los países deben “Revisar los medios mediante los cuales los ciudadanos y los negocios requieren interactuar con el gobierno para satisfacer los requisitos regulatorios y reducir los costos de transacción” y que los gobiernos deben “emplear las oportunidades de la tecnología de la información y ventanillas únicas para licencias, permisos otros requisitos procesales para hacer que la prestación de servicios sea más ágil y se centre en el usuario”
El Secretariado agradece al gobierno de Canadá, que ha proporcionado el financiamiento inicial para realizar varios casos de estudio como parte de la creación de un conjunto de principios de mejores prácticas para el diseño, la implementación y la mejora continua de las ventanillas únicas. Asimismo, el Secretariado agradece al gobierno de Noruega por otorgar el financiamiento para extender este trabajo y al hacerlo, ayudar a enriquecer el diseño de los principios de mejores prácticas.
Los siguientes países y ventanillas únicas se seleccionaron como los casos de estudio:
Canadá. Creado en 2005, Service Canada opera como punto único de acceso a los ciudadanos para muchos servicios gubernamentales, ofreciendo algunos de los programas y servicios más importantes y conocidos del Gobierno, como el Seguro de Empleo y el Plan de Pensiones de Canadá. BizPaL se lanzó en 2005 como un proyecto piloto con un grupo líder de gobiernos participantes. Permite a los negocios canadienses identificar fácilmente los permisos y licencias que requieren de todos los niveles de gobierno y cómo obtenerlos para iniciar y operar un negocio.
Alemania. El Informationsportal für Arbeitgeber se estableció en 2017 como parte de una estrategia para reducir la burocracia. Proporciona a los empleadores, incluyendo a las PyME, que estén contratando a empleados nuevos por primera vez, información sobre sus derechos y obligaciones de seguridad social.
México. Tu Empresa fue lanzada en 2009 y tiene como objetivo facilitar los trámites para la constitución y operación de negocios. Proporciona información sobre los trámites para abrir, operar y cerrar un negocio en México. Como parte de la Estrategia Digital Nacional del 2015, el sitio web formó parte de la plataforma GOB.MX y desde marzo de 2016 su función se ha expandido para incluir la autorización de los nombres corporativos y actas constitutivas para ciertos tipos de compañías.
Noruega. Altinn es el Punto de contacto único noruego responsable de implementar la Directiva de Servicios de la Unión Europea. Los Puntos de contacto único son portales electrónicos del gobierno que permiten a los proveedores de servicios obtener la información que necesiten y completar sus trámites administrativos en línea. Proporciona información sobre el ciclo de vida de los negocios, desde el establecimiento a la liquidación. Altinn es una ventanilla única completamente legítima donde los negocios pueden acceder a información relativa a los requisitos formales, financiamiento y requisitos de notificación a las entidades gubernamentales y llenar solicitudes o realizar notificaciones en línea.
Portugal. ePortugal.gov.pt es el punto de partida para 1 000 servicios gubernamentales esenciales, proporcionando información, orientación y servicios para los ciudadanos y los negocios, así como también una guía detallada para los profesionales y grupos específicos como empleados, migrantes y otros, e información sobre gobierno y política. Organizado con un enfoque en los eventos de la vida, los servicios ofrecidos son proporcionados por 590 entidades del gobierno central (17 ministerios), el gobierno local y entidades privadas.
Reino Unido. El sitio de internet GOV.UK es el punto de partida para 152 servicios gubernamentales esenciales. Como sitio web del gobierno del Reino Unido, GOV.UK tiene un alcance muy amplio que incluye muchas áreas políticas relacionadas tanto con los ciudadanos como con los negocios. La Autoridad Primaria del Reino Unido proporciona asesoramiento con garantía jurídica que se adapta a las necesidades específicas de las empresas para darles una mejor comprensión de lo que tienen que hacer para cumplir con la ley. La asesoría es impartida por reguladores de la autoridad local, en consulta con los negocios o representantes de las asociaciones comerciales o franquicias relevantes.
Tres de las ventanillas únicas (Altinn, ePortugal y GOV.UK) son los Puntos de contacto único designados por cada país para los propósitos de la Directiva de Servicios de la Unión Europea. Se diseñaron para brindar asistencia en el establecimiento de nuevos negocios en otros países de la UE, y como parte de ello, estipulan las reglas y las formalidades que apliquen, así como también permitir la realización de trámites administrativos. Más información relativa a la Directiva de Servicios y a temas relacionados se proporciona en el anexo de este informe.
Después de recibir las encuestas completadas, el Secretariado inició una serie de entrevistas con los funcionarios de gobierno para comprender mejor los matices particulares de las distintas ventanillas únicas examinadas. Las respuestas a la encuesta, combinadas con las entrevistas, constituyeron la base para los casos de estudio y los ejemplos que aparecen en el informe.
El punto de partida fue recordar la razón de ser de las ventanillas únicas. La literatura indica que existen cuatro posibles razones interrelacionadas para el establecimiento de las ventanillas únicas:
1. Mejor coordinación a través y dentro de los niveles de gobierno
2. Servicio holístico amigable con el usuario y orientado hacia el usuario
3. Prestación de servicios a través de múltiples políticas integradas
4. Como posible mecanismo de servicios gubernamentales conjuntos (Askim et al., 2011[2])
Además de los puntos previos, las ventanillas únicas se establecen con frecuencia como un medio para reducir las cargas regulatorias y administrativas. Estas son las razones por las que los gobiernos pueden introducir ventanillas únicas para adaptar y mejorar la prestación de servicios públicos. Desde una perspectiva económica, el principal fundamento para introducir las ventanillas únicas es mejorar el bienestar económico general a través de una reducción en los costos de transacción. Los costos de transacción tienden a ser desproporcionadamente mayores para las PyME y, por consiguiente, afectan la competencia y el bienestar social. Por otro lado, existen costos asociados con servicios gubernamentales no estructurados difíciles de seguir para los ciudadanos. Estas dificultades justifican la mejora de la prestación de diversos servicios gubernamentales cuando sea necesario.
El primer punto por destacar es que las ventanillas únicas son extremadamente diversas. Por ejemplo, pueden operar en áreas políticas o ubicaciones geográficas aparentemente bastante discretas; y al mismo tiempo hay ventanillas únicas con más de 10 000 empleados responsables de prestar todo un conjunto de servicios gubernamentales. Existen diferencias adicionales en cuanto al alcance, la finalidad y las herramientas de comunicación que utilizan las distintas ventanillas únicas. El diseño, la operación y la mejora de estos modelos tan diferentes plantean una serie de retos únicos para los gobiernos, así como para los usuarios, es decir, los usuarios de los servicios. Los principios que se exponen a continuación reconocen estas enormes diferencias y, por tanto, deben considerarse más como un consejo general para los países que como algo prescriptivo. También hay que recordar que la importancia relativa de determinados principios puede cambiar con el tiempo. Así pues, los principios intentan abarcar cuestiones relacionadas con las principales etapas de las ventanillas únicas a través de su creación, funcionamiento y mejora continua.
Una ventanilla única unifica una serie de requisitos de información en un lugar físico y/o virtual. Las ventanillas únicas físicas pueden proporcionar varios servicios públicos bajo el mismo techo. Los gobiernos implementan una red de oficinas donde los ciudadanos y los negocios pueden realizar una serie de transacciones con la administración. Este es el caso, por ejemplo, en Hungría donde todos los servicios disponibles están enumerados en un decreto gubernamental (Government of Hungary, 2019[3]). Las oficinas de las ventanillas únicas pueden crearse en instalaciones gubernamentales nuevas o existentes, o utilizando la red de oficinas de otras entidades públicas.
Algunos países han implementado ventanillas únicas de información que también pueden proporcionar asesoría y orientación para realizar varias transacciones con la administración, pero con frecuencia el objetivo de las ventanillas únicas es prestar servicios públicos. Existen dos modelos básicos:
Servicios individuales – diferentes entidades gubernamentales están presentes en la ventanilla única prestando sus propios servicios. Normalmente cada entidad tiene su mostrador por separado donde sus funcionarios y servidores públicos prestan los servicios.
Servicios integrados – la provisión de servicios suele basarse en un evento de vida único (por ejemplo, “tener un hijo”, “iniciar un negocio”, etc.), de tal forma que un funcionario único puede resolver todas las transacciones con el ciudadano o el negocio de una manera holística.
El principal modelo de las ventanillas únicas en línea se basa en proporcionar servicios individuales o integrados (o ambos), basándose en las necesidades de los usuarios. Por lo general tienden a ser portales “paraguas” a través de todo el gobierno, aunque pueden existir unos más especializados en combinación con otras ventanillas únicas enfocadas individualmente. Suelen contar con una gestión y supervisión centralizadas que garantizan que la prestación de servicios sea fluida para los usuarios (es decir, que los sitios web tengan un aspecto similar), en función de los servicios requeridos. Este tipo de ventanillas únicas son las más completas en cuanto a servicios ofrecidos.
El alcance de los servicios no se limita a los procedimientos de los gobiernos centrales: las oficinas de ventanilla única pueden prestar servicios de los gobiernos regionales y locales. La configuración de las oficinas y los servicios prestados no tienen porqué ser homogéneos en todo el país, por lo que cada oficina podría adaptarse a la demanda local, la disponibilidad de recursos y la colaboración con otras entidades a nivel local.
Las ventanillas únicas por lo general proporcionan información y/o sirven como un centro de transacciones:
Las puertas de enlace de información diseminan información a través de un mostrador físico y/o a través de un sitio web en línea sobre los trámites requeridos para lidiar con la administración pública.
Las autoridades únicas o las ventanillas únicas permiten a los usuarios realizar transacciones con la administración pública y solicitar diferentes servicios. Por lo general, los usuarios no tienen que interactuar con diferentes agencias, ya que la ventanilla única actúa como un tercero que proporciona los servicios que requieren los usuarios. Este modelo podría ser físico, con la creación de una red de oficinas donde los negocios y los usuarios pueden lidiar con la administración, o virtual, donde un sitio web unificado proporciona los servicios gubernamentales en línea o una combinación de ambos.
Las ventanillas únicas pueden ser de carácter general o especializado. Las ventanillas únicas generales manejan los trámites de un dominio completo (por ejemplo, servicios para negocios), mientras que las ventanillas únicas especializadas lidian con un conjunto concreto de trámites (por ejemplo, creación de negocios). Estos servicios pueden coexistir potencialmente.
Las experiencias de las ventanillas únicas virtuales en diferentes países han sido diversas y han adaptado a la estructura del gobierno, el marco legal, la infraestructura de TICs existente y otras características específicas del país. Existen dos modelos básicos para las ventanillas únicas por internet:
Sitios web informativos que ofrecen información sobre los diferentes trámites a realizarse, para cumplir con las regulaciones de la administración. Los usuarios pueden interactuar con la administración obteniendo respuestas a sus preguntas, descargando formatos en papel y seguir enlaces a sitios web específicos de la agencia donde pueden completar los trámites regulatorios en línea. Con este modelo, una organización central puede agrupar la información de diferentes agencias, o se puede crear un modelo de distribución en el cual las diferentes entidades gubernamentales pueden incluir información en el sistema.
Sitios web transaccionales donde los usuarios pueden completar los trámites en línea, tratando con varias agencias gubernamentales en un proceso continuo. Dependiendo del nivel de sofisticación de las interacciones entre los sistemas de TI de las agencias involucradas, se pueden implementar diversos tipos de soluciones (Recuadro 1.1).
Las ventanillas únicas virtuales basadas en transacciones pueden tener las siguientes características fundamentales:
Interconectividad entre los sitios web del gobierno electrónico. El servicio de las ventanillas únicas recibe información relativa al ciudadano o al negocio y posteriormente redirecciona al usuario a diferentes sitios web de las agencias pasando la información recibida, de tal forma que información común de diversos trámites (información general) se solicite solo una vez. En algunos casos, las interfaces de usuarios pueden diseñarse siguiendo un conjunto de principios predefinidos, con un aspecto común, de forma que los usuarios no perciban que están visitando sitios web de diferentes agencias.
Interoperabilidad entre los servicios de gobierno electrónico. La ventanilla única integra los sistemas de las distintas agencias implicadas en el proceso. El usuario solo necesita utilizar la aplicación de internet de la ventanilla única y esta aplicación se comunica con las otras agencias de gobierno para realizar las transacciones necesarias. Por lo general, un modelo de interoperabilidad suele implantarse en las distintos agencias, creando procesos comunes e implementando una infraestructura técnica estándar.
Modelos de aplicación unificados. Un enfoque más sofisticado adoptado por algunos países ha sido crear un modelo e infraestructura estándar para los servicios de gobierno electrónico que puedan utilizar las distintas agencias gubernamentales. Una agencia de gobierno crea un conjunto de servicios de gobierno electrónico, aplicaciones web y la infraestructura técnica que respaldan estos servicios y aplicaciones, y posteriormente publica las especificaciones, para que las otras agencias puedan implementar servicios sobre esta plataforma siguiendo un modelo definido. En algunos casos, existen mecanismos para compartir datos y pueden existir bases de datos comunes con datos estándar sobre los ciudadanos o negocios.
Modelos de aplicación descentralizados. Estos tienen aspectos de modelos de aplicaciones unificadas en términos de la existencia de un modelo central e infraestructura asociada para el uso de otras agencias. Sin embargo, este modelo va más allá de esto al descentralizar la responsabilidad de la prestación del servicio. Esto a menudo se realiza a través de la provisión de una plataforma publicitaria común para contenido informativo (es decir, un sitio web, múltiples autores), mientras permite la prestación de un servicio personalizado que comprende un punto de entrada único con la responsabilidad específica de la organización de prestar el servicio. También adoptan un lenguaje y una marca de diseño común para informar el diseño de las interacciones del servicio al nivel de la página, aunado con la disponibilidad de herramientas y servicios reutilizables para lidiar con partes específicas de la experiencia de los usuarios (por ejemplo, identidad, pagos, mensajes, hosting, agendar citas, realizar publicidad). Por último, tienen una infraestructura de datos que contempla la Interfaz de Programación de Aplicaciones (API) para recuperar información y/o validar entradas que pueden o no pueden incluir una plataforma de interoperabilidad.
Los principios que se exponen a continuación se basan en una revisión de la literatura y en comentarios de otras organizaciones internacionales. También se han beneficiado del trabajo realizado en la OCDE, incluyendo las revisiones de política regulatoria y gobierno digital. Algunos de los principios están estrechamente relacionados entre sí. Esto refleja el hecho de que los principios intentan abarcar la creación, el diseño, el funcionamiento y la revisión de las ventanillas únicas. Por ello, en todo el documento se hace referencia a los principios generales y varios de los principios específicos están relacionados entre sí.
Referencias
[2] Askim, J. et al. (2011), “One-stop shops for social welfare, the adaptation of an organizational form in three countries”, Public Administration, Vol. 89/4, pp. 1451-1468, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/j.1467-9299.2011.01933.x.
[3] Government of Hungary (2019), Government Decree about the government offices in the capital and the county, and the district offices in the capital 86/2019 (IV 23), https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1900086.KOR.
[1] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/governance/regulatory-policy/49990817.pdf.