4. Impacts sur l’investissement du Pilier Un et du Pilier Deux

4.1.1. Les nouvelles règles fiscales ont des répercussions sur les structures d’incitation des EMN et des pouvoirs publics

291. Les propositions au titre du Pilier Un et du Pilier Deux entraîneraient d’importantes modifications des règles fiscales internationales, dont les effets sur les incitations présentées aux entreprises multinationales et aux pouvoirs publics se répercuteraient sur l’investissement à l’échelle mondiale. Le Montant A du Pilier Un prévoit la création d’un nouveau droit d’imposition et la réattribution aux juridictions de marché d’une part des bénéfices résiduels déterminée au niveau du groupe d’EMN et calculée par l’application d’une formule. Le Pilier Deux, qui porte sur les problématiques de BEPS subsistantes, est conçu pour veiller à ce que les entreprises qui exercent leur activité à l’échelle internationale s’acquittent systématiquement d’un impôt minimum, indépendamment de la localisation de leur siège ou de la juridiction où elles exercent leurs activités. Sans préjuger de la conception et des choix de paramètres finaux, qui font encore l’objet de discussions entre les membres du Cadre inclusif sur le BEPS, les changements structurels induits par ces nouvelles règles pourraient avoir d’importants effets directs et indirects sur l’investissement et la production économique.

292. Les nouvelles règles ne concernent pas toutes les entreprises multinationales, mais visent les grands groupes d’EMN très rentables (Pilier Un) et les grands groupes d’EMN dont les taux d’imposition effectifs sont faibles (Pilier Deux). L’inclusion de plusieurs restrictions du champ d’application signifierait que les effets des Piliers Un et Deux sur les coûts d’investissement ne toucheraient pas l’ensemble des EMN, mais seulement un sous-ensemble d’entre elles. Par exemple, bien qu’une décision politique n’ait pas encore été tranchée à cet égard, le critère relatif au champ d’application à l’étude pour le Montant A du Pilier Un ne concerne que les entreprises ou les branches d’activité dont les activités répondent aux définitions des services numériques automatisés (ADS) et des activités en relation étroite avec les consommateurs (CFB) à l’étude. Il prévoit aussi, et c’est important de le souligner, un seuil de rentabilité déterminé au niveau du groupe d’EMN, l’objectif de ces règles étant de cibler les EMN très rentables. Le Pilier Un prendra également en compte un seuil de chiffre d’affaires mondial, pour faire en sorte que seuls les plus grands groupes d’EMN soient ciblés. Le Pilier Deux, quant à lui, se concentre sur les grandes EMN dont les taux d’imposition effectifs sont faibles et vise donc principalement les entreprises qui déclarent des bénéfices importants dans des juridictions à faible fiscalité. Ceci sera particulièrement vrai en cas d’adoption d’une exception fondée sur la substance calculée au moyen d’une formule.

4.1.2. Réactions en matière d’investissement au niveau des entités des EMN

293. Au niveau des entités des entreprises multinationales, l’augmentation des coûts d’investissement pourrait entraîner un certain degré de relocalisation des investissements hors des juridictions à faible fiscalité. La hausse des coûts d’investissement est principalement un effet imputable au Pilier Deux et concerne surtout les entités des EMN dont le taux d’imposition effectif (TIE) serait sinon inférieur au taux d’imposition minimum. Une nouvelle étude empirique sur la sensibilité fiscale de l’investissement vient confirmer la littérature existante en suggérant qu’on peut s’attendre à ce que les entités des EMN concernées réagissent à d’éventuelles augmentations de coûts en diminuant ou en relocalisant leur investissement, en l’absence d’autres considérations commerciales.

294. La relocalisation de l’investissement d’une juridiction à une autre n’entraîne pas forcément une baisse de l’investissement global, dès lors qu’elle est associée à une hausse de l’investissement ailleurs. La relocalisation des activités des EMN peut conduire à une répartition plus efficace du capital entre juridictions, dans les cas où auparavant les décisions d’investissement étaient principalement motivées par des considérations fiscales. Les EMN fondent leurs décisions d’investissement sur un éventail de considérations commerciales, la fiscalité étant l’une d’entre elles. Dès lors que la fiscalité exerce de l’influence, les décisions d’investissement sont dictées par des considérations de rendement après impôt plutôt que de rendement avant impôt. Étant donné que les différentiels de TIE peuvent être importants, des EMN pourraient potentiellement être incitées à privilégier des lieux où l’investissement produit un taux de rendement avant impôt plus faible, mais un taux de rendement après impôt plus élevé. Les propositions au titre des Piliers Un et Deux réduisent les différentiels de TIE entre juridictions, ce qui aura pour effet de limiter les distorsions dans les décisions d’investissement induites par la fiscalité et pourra potentiellement conduire à une allocation plus efficace du capital et à un niveau de production mondiale plus élevé.

4.1.3. Les réactions des pouvoirs publics peuvent avoir des effets indirects sur l’investissement

295. Des recettes fiscales supplémentaires peuvent avoir des effets positifs indirects sur l’économie, en soutenant par exemple la mobilisation des ressources intérieures dans les pays en développement. Tandis que le niveau optimal de recettes fiscales, la structure optimale du système d’imposition et l’utilisation optimale des fonds publics dépendent du contexte propre à chaque pays, il n’en reste pas moins que des recettes fiscales supplémentaires pourraient être profitables à l’économie, si elles sont utilisées par exemple pour soutenir l’investissement public ou privé, pour réduire les niveaux de la dette publique ou encore pour financer des réductions sur d’autres impôts. La diminution des différentiels de TIE réduit les gains potentiels découlant du transfert de bénéfices, ce qui implique une possible élasticité réduite des bases de l’impôt sur les bénéfices des sociétés et une possible efficacité accrue de la levée de fonds publics. Ces effets indirects positifs sur la capacité fiscale sont particulièrement importants pour les pays en développement, qui sont souvent confrontés à des contraintes de capacité plus strictes.

296. Les réactions des pouvoirs publics aux modifications apportées au système fiscal international pourraient avoir de forts effets indirects sur l’attrait de leur juridiction pour les investissements étrangers. Il est possible que le Pilier Deux réduise l’efficacité de certaines incitations fiscales que confère le système de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (l’IS). Il n’en demeure pas moins que les pouvoirs publics pourront toujours s’appuyer sur un large éventail d’instruments fiscaux et non fiscaux pour soutenir des objectifs tels que le renforcement de l’innovation ou le développement économique. Toutefois, en réponse à des changements structurels, certaines juridictions pourraient adapter leurs politiques afin d’améliorer leur attractivité pour les investissements étrangers au-delà des simples considérations de coût fiscal. Par exemple, une utilisation plus limitée et plus efficiente des incitations fiscales à l’investissement pourrait renforcer la mobilisation des ressources intérieures dans les pays en développement. Ces réactions renforceraient l’une comme l’autre les effets positifs sur l’allocation du capital à l’échelle internationale.

4.1.4. Réactions en matière d’investissement au niveau des groupes d’EMN

297. Au niveau des groupes d’EMN, la hausse moyenne pondérée en fonction du PIB des taux marginaux d’imposition effectifs pourrait se situer aux alentours de 1.4 point de pourcentage, ce qui suggère des effets limités sur les niveaux d’investissement à l’échelle mondiale. L’augmentation moyenne pondérée en fonction du PIB mondial des taux d’imposition effectifs moyens (TIEM) est estimée à environ 0.3 point de pourcentage, ce qui représente un faible impact au regard du TIEM moyen pondéré de l’échantillon (24 %) et de la baisse de 6 points de pourcentage du TIEM moyen non pondéré observée entre 1999 et 2017. La hausse correspondante des taux marginaux d’imposition effectifs (TMIE) est estimée à environ 1.4 point de pourcentage, ce qui représente ici encore une faible variation au regard du TMIE pondéré moyen d’environ 25 %. Ces effets représentent des moyennes mondiales pour l’ensemble des EMN ; la hausse correspondante des TIEM et des TMIE serait généralement plus élevée pour les EMN qui relèvent du champ d’application du Pilier Un ou du Pilier Deux. Ces effets sont principalement attribuables au Pilier Deux et sont plus marqués pour les projets établis dans des centres d’investissement, dont les taux d’imposition effectifs actuels sont pour la plupart comparativement faibles.1

298. La relocalisation des investissements devrait être faible pour les entités des groupes d’EMN touchés par les réformes : de nouvelles données suggèrent en effet que les entités des groupes d’EMN plus rentables sont moins sensibles aux augmentations d’impôts que celles de groupes d’EMN hors du champ d’application. Plus précisément, les entités des groupes d’EMN dont le taux de rentabilité se situe entre 0 % et 10 % réduiraient, en moyenne, leur taux d’investissement sur le plan national d’environ 0.15 point de pourcentage après une augmentation d’un point de pourcentage du TMIE dans la juridiction concernée. L’ampleur de cet effet peut être quasiment divisée par deux pour les entités des groupes d’EMN dont les ratios de rentabilité sont supérieurs à 10 % et divisée par trois pour les entités des groupes d’EMN au taux de rentabilité supérieur à 15 %.

299. Les propositions devraient produire des conditions de concurrence plus équitables parmi les EMN et vis-à-vis de leurs concurrents plus petits et nationaux. Le Pilier Un ciblerait les grandes EMN rentables, tandis que le Pilier Deux ferait en sorte que toutes les EMN paient un impôt minimum dans chaque juridiction dans laquelle elles opèrent, où que leur siège soit basé.

4.1.5. Incidences sur l’économie mondiale en cas d’absence de consensus

300. Ces résultats sont à comparer aux répercussions pour l’économie mondiale d’un scénario contrefactuel où il n’est pas possible de parvenir à une solution multilatérale de consensus. Il serait erroné de supposer que le scénario contrefactuel équivaut au statu quo. Il est impératif également que l’évaluation tienne compte de l’évolution du scénario de référence en raison de la pandémie de COVID-19.

301. Ne pas parvenir à trouver une solution de consensus aurait pour effet d’accroître les pressions exercées au niveau national auprès des pouvoirs publics pour qu’ils relèvent de manière unilatérale les défis fiscaux soulevés par la numérisation, et conduirait donc probablement de plus en plus de juridictions à introduire des taxes sur les services numériques ou des mesures similaires. Un nombre croissant de juridictions imposent des taxes sur les services numériques ou envisagent de le faire, alors que parmi les autres mesures unilatérales adoptées, on compte des applications alternatives du seuil de l’établissement stable, des retenues à la source ou encore des impôts sur les bénéfices détournés. L’adoption de telles mesures, ainsi que d’autres potentiellement plus agressives de la part des administrations fiscales, pourraient se répercuter de manière indirecte sur l’investissement en provoquant davantage de différends entre les pays et les EMN, ce qui engendrerait des coûts administratifs et des coûts de conformité élevés.

302. Une prolifération des taxes sur les services numériques (TSN) entraînerait des pertes d’efficacité économique, et par conséquent un repli de l’investissement et de la production à l’échelle mondiale. Les taxes sur les services numériques ne sont pas conçues comme des impôts sur les bénéfices des sociétés, mais comme des impôts sur le chiffre d’affaires total associé à des types spécifiques de transactions numériques. Elles risquent donc d’assujettir à des impôts des entreprises déficitaires ainsi que d’infliger une double imposition économique, de sorte qu’elles occasionnent plus de distorsions que les impôts basés sur les bénéfices, avec pour conséquence potentielle de faire monter les prix, de peser sur les ventes et de pénaliser les investissements dans les secteurs concernés. Étant donné qu’elles sont généralement prélevées sur des services intermédiaires, comme la publicité en ligne par exemple, il est fort possible qu’elles aient un effet boule de neige sur un bien plus grand nombre d’entreprises et de secteurs, et ce d’autant plus si ces services intermédiaires sont fournis par des plateformes en ligne ayant un certain degré de pouvoir de marché.

303. Il est fort probable que l’adoption plus généralisée de TSN provoquerait une augmentation des différends commerciaux, en plus de ses effets négatifs immédiats sur l’efficacité économique.

304. Le tort que des conflits prolongés portant sur des questions fiscales et commerciales pourraient causer à l’économie est susceptible d’être conséquent, variant entre environ -0.1 % et -1.2 % du PIB mondial. En fonction des différents taux de TSN et des mesures de représailles envisagés, les simulations font apparaître un recul du PIB mondial compris entre -0.1% et -0.2% si un groupe restreint de juridictions est impliqué dans le conflit, et entre -0.4% et -1.2% s’il en concerne un plus grand nombre, par rapport à un scénario dépourvu de différends fiscaux et commerciaux. Ces résultats représentent une forte baisse du PIB mondial, attribuable aux pertes d’efficacité dues aux droits de douane, exacerbées par la baisse des salaires et des rendements du capital, ainsi que par un ralentissement des investissements imputable au recul des exportations. Les effets sur les revenus des ménages seraient de même ampleur que sur le PIB, de sorte que ce sont les ménages qui supporteraient le plus les coûts de la contraction de l’économie. Les échanges mondiaux, mesurés en volumes réels d’importations mondiales, reculent d’environ deux fois le taux du PIB réel.

305. En revanche, dans le cadre du scénario avec consensus, l’approximation des effets de la hausse des coûts d’investissement suggère un repli de moins de 0.1 % du PIB mondial, par rapport à un scénario hypothétique dans lequel l’absence de consensus n’entraînerait aucuns conflits fiscaux et commerciaux futurs.

4.1.6. Évaluation globale dans le contexte du COVID-19

306. Dans un scénario comme dans l’autre, la pandémie de COVID-19 nuit gravement à l’investissement et à la production à l’échelle mondiale. Les répercussions de la crise du COVID-19 sur les entreprises, les économies et les gouvernements pourraient modifier les effets attendus de la réforme. Par exemple, la crise économique aura fortement entamé la rentabilité de la plupart des EMN à court, voire à moyen terme. Dans la perspective du scénario avec consensus, en raison des dispositifs de report des pertes, les éventuelles incidences du Pilier Un et du Pilier Deux sur les coûts d’investissement, et donc sur l’investissement mondial, risquent d’être moindres que celles estimées et de ne véritablement se concrétiser qu’à beaucoup plus long terme. Étant donné la structure de certains marchés à forte composante numérique, une demande accrue de services numériques pourrait se traduire par une hausse de rentabilité pour certains grands groupes d’EMN, auquel cas une plus grande part des bénéfices serait soumise au Pilier Un.

307. Dans le contexte de la crise du COVID-19, l’absence de consensus serait probablement encore plus dommageable. Au vu de l’extrême fragilité de l’économie mondiale, des différends fiscaux et commerciaux aggravés pourraient exacerber les effets de la crise du COVID ou entraver la reprise d’après-crise. Des TSN pourraient être cause de double imposition et d’asymétrie dans la fiscalité des entreprises, incitant ces dernières à renoncer à des opportunités d’investissement qui seraient économiquement viables sans ces taxes. La pression politique exercée sur les pouvoirs publics augmentera, alors que d’un côté, les défis fiscaux liés à la numérisation ne sont toujours pas résolus et que de l’autre, de nombreuses EMN à forte composante numérique voient leurs ventes et leur valorisation augmenter.

308. Une solution de consensus face aux défis fiscaux soulevés par la numérisation soutiendra l’investissement mondial, contrairement aux scénarios contrefactuels, susceptibles d’aggraver des perspectives économiques déjà sombres. S’il est possible que, dans le scénario avec consensus, l’augmentation des coûts d’investissement pèse légèrement sur l’investissement mondial, il s’agirait là d’un effet négatif quantitativement faible par rapport aux coûts potentiels d’autres scénarios prévoyant des conflits fiscaux et commerciaux qui pourraient survenir en l’absence de solution de consensus. Sans compter que la réforme aurait pour effet de renforcer la cohérence et la certitude en matière fiscale, ainsi que l’efficacité de l’allocation du capital par rapport au scénario sans consensus, autant de facteurs propices à l’investissement et à la croissance.

4.5.1. Approche méthodologique

323. En cohérence avec la perspective au niveau des groupes d’EMN, l’approche empirique envisage une structure organisationnelle schématisée qui reste constante tout au long de l’analyse et qui est calibrée en fonction de données spécifiques aux juridictions quant à la localisation des bénéfices et des actifs. Aux fins du calibrage empirique, on suppose que l’entité mère ultime du groupe d’EMN procède à un investissement dans la juridiction où elle est implantée, exerce ses opérations par l’intermédiaire de ses filiales implantées dans d’autres juridictions incluses dans le jeu de données et produit un bien de consommation final qui est vendu à une clientèle mondiale. Il est supposé aussi que l’entreprise est une grande EMN en situation bénéficiaire, qui finance ses investissements à partir de ses bénéfices non distribués ; l’hypothèse d’une entreprise déficitaire n’est donc pas retenue. L’investissement est déterminé sous la forme d’une moyenne non pondérée répartie entre trois grandes catégories d’actifs : les constructions à usage non résidentiel, les actifs corporels et les actifs incorporels acquis. Les taux d’imposition légaux, les règles relatives à l’amortissement et les paramètres macroéconomiques sont issus de la base de données des Statistiques de l’impôt sur les sociétés compilée par l’OCDE (OECD, 2020[13]).7 Ne sont pas pris en compte l’impôt sur le revenu des personnes physiques et les autres impôts au niveau international, par exemple les retenues à la source.

324. Les taux marginaux d’imposition effectifs (TMIE) et les taux d’imposition effectifs moyens8 (TIEM) sont calculés au niveau du groupe d’EMN pour un investissement supplémentaire dans la juridiction de l’entité mère ultime9, en supposant qu’une part de ses bénéfices est transférée à d’autres filiales du groupe situées dans des juridictions dont les taux d’imposition sont plus faibles. L’ampleur approximative du transfert de bénéfices est déterminée d’après les estimations qui font consensus dans les publications disponibles sur le transfert de bénéfices (Johansson et al., 2017[14]), (Heckemeyer and Overesch, 2017[15]), (Beer, de Mooij and Liu, 2020[16]). La localisation des bénéfices transférés ainsi que la structure des revenus sont soumises à un calibrage empirique, conforme à la base de données établie pour procéder à des estimations des recettes fiscales (voir le chapitre 5) ; les bénéfices transférés, quant à eux, sont imposés aux taux légaux respectifs de l’IS (voir Hanappi et González Cabral (2020[12]) pour l’analyse de sensibilité). Cette approche fait en sorte de refléter dans l’analyse l’hétérogénéité entre pays des activités des EMN et par conséquent des incidences potentielles des propositions.

325. Pour saisir les incidences des propositions, les TIE sont d’abord calculés10 pour un cas de référence de transfert de bénéfices, en s’appuyant sur les données de 2019 sur les taux et les bases de l’impôt sur les sociétés publiées dans la base de données des Statistiques de l’impôt sur les sociétés de l’OCDE (OECD, 2020[17]). En maintenant constants la structure organisationnelle et l’emplacement des bénéfices, le cas de référence est alors comparé au cas après mise en œuvre pour déterminer les variations de TIE au niveau du groupe d’EMN. Les Piliers Un et Deux comprennent dans leur conception plusieurs caractéristiques qui déterminent leur degré d’incidence exercé sur les TIE au niveau du groupe d’EMN. Bien qu’il reste encore à déterminer les paramètres précis à appliquer, l’analyse repose sur un ensemble d’hypothèses, sans préjuger de leur approbation ultérieure, pour modéliser les effets attendus des deux piliers.11 La spécification sous-tendant l’analyse exposée ci-dessous suppose12 que le Montant A13 au titre du Pilier Un entraîne un seuil de rentabilité de 10 % basé sur le bénéfice avant impôt sur le chiffre d’affaires, un pourcentage de 20 % de réattribution des bénéfices aux juridictions du marché et une application restreinte aux activités ADS et CFB. Au titre du Pilier Deux, on suppose un taux de 12.5 % avec agrégation par juridiction ; l’exception de 10 % de la dotation aux amortissements est estimée en utilisant la valeur et l’emplacement des actifs corporels, tandis que l’exception sur la masse salariale ne peut pas être couverte dans le présent chapitre faute de données suffisantes. Un seuil de chiffre d’affaires de 750 millions EUR est modélisé pour les deux piliers. Ces paramètres sont utilisés pour calibrer la part des entreprises et des bénéfices qui relève du champ d’application du Pilier Un et celle du Pilier Deux en utilisant des données au niveau des entreprises spécifiques aux juridictions14. Des résultats supplémentaires pour un éventail d’options de conception et de valeurs de paramètres sont présentés dans Hanappi et González Cabral (2020[12]).

4.5.2. Résultats empiriques

326. En cohérence avec les hypothèses sur les structures organisationnelles schématisées, les résultats présentés au Graphique 4.2 relèvent les variations de TIE au niveau du groupe d’EMN associées à des investissements réels dans la juridiction de l’entité mère ultime.15 Le calcul des TIE au niveau du groupe d’EMN ne tient pas compte des changements en matière de transfert de bénéfices dus à la mise en œuvre des propositions. Comme on l’a vu au chapitre 3, les nouvelles dispositions sont censées réduire le montant des bénéfices transférés vers des juridictions à faible fiscalité ; cela signifie que l’imposition effective globale augmenterait, en moyenne, alors que les impôts à payer au titre du Pilier Deux diminueraient une fois pris en compte les changements survenus en matière de transfert de bénéfices. Dans ce cas, l’incidence directe de l’imposition minimale effective sur le TIE au niveau du groupe serait plus faible. En suivant l’approche adoptée en ce qui concerne les résultats sur les recettes, les résultats spécifiques aux juridictions sont regroupés en trois groupes basés sur le PIB par habitant : les juridictions à revenu élevé, celles à revenu faible et intermédiaire et les centres d’investissement.16 Les résultats agrégés pondérés en fonction du PIB sont présentés, pour chacun des trois groupes ainsi que pour la moyenne mondiale, au Graphique 4.2.

327. Plusieurs observations initiales ressortent de l’analyse des TIE au niveau du groupe d’EMN. Premièrement, la part des EMN non touchées par les nouvelles règles demeure importante, en raison du seuil de chiffre d’affaires et de diverses restrictions concernant le champ d’application.17 Deuxièmement, les résultats suggèrent que les effets des Piliers Un et Deux sur les taux d’imposition effectifs moyens (TIEM) et les taux marginaux d’imposition effectifs (TMIE) seront faibles en moyenne dans l’ensemble des EMN. La variation moyenne pondérée en fonction du PIB mondial des TIEM découlant des Piliers Un et Deux est estimée à un peu plus de 0.3 point de pourcentage (Partie A), ce qui représente un faible impact au regard de la moyenne pondérée de 24 % des TIEM dans l’échantillon et de la baisse de 6 points de pourcentage des TIEM observée au cours de la période 1999-2017 (section 4.7.3). La variation correspondante des TMIE est estimée à environ 1.4 point de pourcentage, ce qui représente ici encore une faible évolution au regard du TMIE pondéré moyen d’environ 25%. Troisièmement, une grande part de cette augmentation est due au Pilier Deux. Bien que la variation moyenne pondérée globale du TIEM due au Pilier Un soit proche de zéro (0.01 point de pourcentage), celle due au Pilier Deux est estimée à environ 0.3 point de pourcentage. On observe le même schéma pour le TMIE (Partie B au Graphique 4.2). Quatrièmement, l’effet des nouvelles règles sur l’investissement réel dans les centres d’investissement est plus important que celui sur l’investissement dans d’autres juridictions.

Graphique 4.2. Modifications des taux d’imposition effectifs attribuables aux Piliers Un et Deux

Les TIE sont calculés au niveau du groupe d’EMN, en supposant un investissement dans la juridiction de l’entité mère ultime. L’axe vertical indique les variations moyennes pondérées en fonction du PIB des TIE en points de pourcentage par groupes de revenu.

Note : Le Pilier Un (Montant A uniquement) retient un seuil de rentabilité de 10 % sur le ratio bénéfices/C.A., un pourcentage de réattribution au marché de 20 % et un champ d’application circonscrit aux secteurs ADS et CFB. Le Pilier Deux envisage un taux de 12.5 % avec agrégation par juridiction et une exception de 10 % sur la dotation aux amortissements (estimée en fonction de la valeur de l’emplacement des actifs corporels). En outre, on suppose qu’un groupe d’EMN qui se réclame de l’exception devrait être tenu de procéder à un ajustement correspondant et proportionnel aux taxes couvertes pour le calcul du TEI. L’alternative (à savoir, se passer d’un ajustement correspondant et proportionnel aux taxes couvertes) serait difficile à modéliser avec les données disponibles. Voir le chapitre 3 pour plus de détails. Comme l’indique la note en bas de page 12, ne sont pas pris en compte les investissements réels dans les juridictions qui ne disposent pas d’un système d’impôt sur les bénéfices des sociétés à part entière ; ces juridictions sont donc exclues du Graphique, néanmoins des bénéfices peuvent toujours être transférés vers ces juridictions. Un seuil de chiffre d’affaires de 750 millions EUR est supposé, sans préjuger de son approbation ultérieure, pour la modélisation des deux Piliers. L’effet des interactions entre les deux Piliers n’est pas pris en compte dans l’effet combiné. Les résultats présentés dans le Graphique reflètent les effets moyens dans l’ensemble des EMN. Le nombre de juridictions est limité à celles disponibles dans les Statistiques de l’impôt sur les sociétés de l’OCDE (OECD, 2020[17]), à l’exception de l’Estonie et de la Lettonie où l’imposition des bénéfices ne se fait qu’au moment de la distribution. Les groupes de juridictions reprennent la classification par la Banque mondiale des pays par groupe de revenu. Un centre d’investissement est défini comme une juridiction dont la position totale de l’IDE entrant est supérieure à 150 % du PIB, sur la base des données brutes de l’IDE (voir le chapitre 5).

Source : Hanappi et González Cabral (2020[12]).

328. Toute une série d’autres enjeux sont à prendre en compte lors de l’interprétation de ces résultats en ce qui concerne leurs impacts sur l’investissement et la production mondiale. Bien que l’analyse quantitative ci-dessus se concentre sur les TIE au niveau du groupe, d’autres éclairages sur les TIE au niveau des entités apparaissent comme un corollaire ; en particulier, les deux Piliers restreignent la dispersion des TIEM et des TMIE au niveau des entités et au niveau du groupe entre les juridictions. Cette contraction de la dispersion des taux d’imposition réduit les gains fiscaux découlant des transferts de bénéfices, ce qui est susceptible de se traduire par une réduction correspondante du montant des bénéfices transférés. Avec ce rétrécissement du gain marginal induit par le transfert de bénéfices, les bases de l’impôt sur les sociétés pourraient perdre de leur élasticité et, par conséquent, une augmentation donnée du taux d’imposition pourrait s’accompagner d’un coût moindre en termes d’érosion de la base d’imposition due à la relocalisation : les États pourraient ainsi être en mesure de lever des fonds plus efficacement.

329. En outre, une réduction des différentiels de TIE entre juridictions devrait améliorer l’efficacité de l’allocation internationale du capital (Englisch and Becker, 2019[18]). Les entreprises prennent des décisions d’investissement en fonction de leurs rendements après impôt plutôt qu’avant impôt. Si les bénéfices sont imposés à la source et les revenus provenant de sources étrangères sont exonérés d’impôt, comme c’est de plus en plus le cas18, les différentiels de TIE peuvent être importants, ce qui peut potentiellement inciter les entreprises à choisir des localisations où l’investissement produit un rendement avant impôt moins élevé, mais plus élevé après impôt. Avec la contraction des différentiels de TIE au niveau des entités sous l’effet des nouvelles règles fiscales, le champ d’action des distorsions induites par la fiscalité s’en trouverait réduit et la production mondiale19 pourrait donc augmenter du fait d’une allocation du capital plus efficace entre les juridictions.20

4.5.3. Incidence de l’impôt

330. L’incidence de la réforme sur l’impôt peut se répercuter sur les agents économiques et leur comportement en matière d’investissement, d’où la nécessité de l’envisager dans l’évaluation. Contrairement à l’incidence légale (c.-à-d. l’obligation légale de s’acquitter de l’impôt), l’incidence économique associée à un nouvel impôt sur les sociétés peut être à la charge des actionnaires ou peut être transférée à d’autres agents économiques, par exemple, les travailleurs ou les consommateurs, par le biais d’ajustements de prix. La mesure dans laquelle ces différents agents économiques supporteront l’incidence de la réforme pourrait affecter l’impact des augmentations de coûts sur l’investissement des entreprises, ce qui induit d’importantes implications pour l’évaluation des nouvelles règles en termes d’efficacité.21 Par exemple, dans le cas d’une augmentation des coûts d’investissement principalement supportée par les travailleurs ou les consommateurs, la réduction de l’investissement des entreprises pourrait être moins marquée que si c’était les actionnaires qui en supportaient une plus grande part.

331. En général, le degré de transfert sur d’autres agents de l’incidence économique dépend de tout un éventail de facteurs, notamment de l’élasticité de l’offre et de la demande, ainsi que de la structure du marché (Fullerton and Metcalf, 2002[19]) (Auerbach, 2006[20]). Dans le contexte de la fiscalité des entreprises, on suppose généralement que dans les économies ouvertes (dotées de marchés de produits concurrentiels), où le capital est relativement mobile entre juridictions, ce qui est moins le cas pour la main-d’œuvre, les entreprises pourront transférer une part relativement importante de la charge sur les travailleurs par des baisses de salaire. Cependant, seuls quelques articles empiriques examinent spécifiquement ces idées théoriques et des recherches ultérieures ont remis en question les hypothèses sous-jacentes, en suggérant que, d’après les estimations empiriques, les actionnaires supportent en fait une plus grande part de l’incidence économique que précédemment supposé (voir Gravelle (2013[21]), Clausing (2012[22]) (2013[23]) et les références dans ce document).

332. Bien que la recherche empirique sur l’incidence fiscale ne soit pas concluante en raison de la rareté des données ventilées au niveau des entreprises, des études récentes suggèrent que souvent, les ajustements de prix en fonction des variations fiscales suivent des schémas plus complexes, surtout quand les hypothèses théoriques classiques ne se vérifient pas complètement. Par exemple, si les entreprises dégagent plus que le rendement normal du capital, par ex. en raison de leur position dominante sur un marché donné, ce sont les rentes économiques qui supporteraient, du moins en partie, la charge de l’impôt sur les sociétés ; il s’ensuivrait que l’allocation du capital serait moins déformée et la pression à la baisse sur les salaires serait moindre (Auerbach, 2006[20]). Par ailleurs, Clausing (2013[23]) fait valoir que le transfert de bénéfices permet aux entreprises multinationales de dissocier le lieu où elles déclarent leurs bénéfices de celui de leurs activités économiques, ce qui a ainsi pour effet d’isoler partiellement les travailleurs dans les juridictions à fiscalité élevée des effets négatifs sur les salaires associés à une augmentation donnée de l’impôt sur les sociétés (2013[23]). En outre, des études récentes fondées sur des données désagrégées suggèrent que l’hétérogénéité au niveau des entreprises et le partage des rentes entre travailleurs et actionnaires pourraient avoir des répercussions sur l’incidence fiscale (Arulampalam et al. (2012[24]); Suarez Serrato et Zirdar (2018[25]) ; Fuest, Peichl et Siegloch (2018[26])). En outre, les constatations présentées à la section 4.6 suggèrent que l’investissement des entités qui appartiennent à des groupes d’EMN plus rentables est moins sensible à la fiscalité, un résultat qui pourrait également être dû à l’existence de rentes économiques au niveau du groupe d’EMN.

333. La littérature sur l’incidence de l’impôt sur les sociétés suppose souvent que les marchés de produits sont concurrentiels, auquel cas les entreprises sont dans l’impossibilité d’en transférer l’incidence sur les consommateurs. Bien que cette hypothèse puisse être justifiée dans des contextes plus généraux, elle est moins susceptible de s’appliquer aux entreprises à forte composante numérique qui opèrent sur des marchés caractérisés par une dynamique du « winner-takes-all » ou du « winner-takes-most ». En particulier, la présence de marchés multi-faces pourrait avoir des répercussions sur l’analyse de l’incidence fiscale, ce qui pourrait avoir des répercussions sur les décisions d’investissement. La recherche théorique suggère que sur les marchés multi-faces, les prix optimaux ne correspondent pas forcément aux coûts marginaux (Rochet et Tirole (2003[27]), (2006[28])). Si c’est le cas, il est possible que les modifications fiscales induisent un ajustement de la structure de prix optimale, par exemple, si la plateforme numérique détient un certain degré de pouvoir de marché et partage des rentes économiques avec différents groupes d’utilisateurs finaux. Pour autant, la littérature universitaire sur ce sujet spécifique reste limitée et des contributions récentes laissent à penser qu’il existe un degré d’incertitude considérable quant à l’incidence fiscale sur les marchés multifaces (Kind, Koethenbuerger et Schfeldup (2008[29]), (2010[30])Belleflamme et Toulemonde (2016[31]), Kind et Koethenbuerger (2017[32]), Tremblay et Tremblay (2017[33]), Bourreau, Caillaud et de Nijs (2018[34]), Cui (2019[35]), Bibler, Teltser et Tremblay (2019[36])).

334. Au-delà de ces considérations, les nouvelles règles sont susceptibles de provoquer d’autres changements de comportement de la part des EMN et des pouvoirs publics, qui pourraient induire d’autres effets indirects sur l’efficacité et la production mondiale, comme l’évoque la section 4.7.

4.7.1. Marge de manœuvre budgétaire

349. Ayant déjà considéré les effets directs correspondants sur l’investissement à la section 4.5, l’évaluation globale26 des nouvelles règles doit également tenir compte des augmentations attendues de la marge de manœuvre budgétaire. Comme le montrent les analyses des recettes, les nouvelles règles fiscales devraient avoir pour effet direct d’accroître les recettes fiscales de la plupart des pays (voir chapitre 2 et chapitre 3). Bien qu’il appartienne à chaque pays de décider de l’utilisation optimale de sa marge de manœuvre budgétaire supplémentaire en fonction de sa situation propre, une hausse des recettes fiscales, ayant déjà pris en compte l’évolution des coûts d’investissement, devrait avoir des effets positifs sur l’économie, car elle pourra être utilisée, par exemple, pour soutenir l’investissement public ou privé ou pour réduire les niveaux de dette publique.

350. En outre, la réduction des différentiels de TIE observée à la section 4.5 a une incidence non seulement sur l’investissement réel, mais elle a aussi pour effet de diminuer les gains potentiels découlant du transfert de bénéfices. Par conséquent, on s’attendrait à ce que les EMN aient moins tendance à se livrer à l’évasion fiscale et à ce que l’élasticité moyenne des bases de l’impôt sur les sociétés diminue, par exemple, si la sensibilité des bénéfices à l’impôt augmente de façon non linéaire avec les écarts de taux d’imposition. Une augmentation donnée du taux d’imposition serait donc associée à un coût moindre en termes d’érosion de la base d’imposition due à la relocalisation et permettrait ainsi aux États de renflouer leurs caisses plus efficacement ; par exemple, les administrations fiscales pourraient dégager les mêmes recettes moyennant des efforts réduits pour le recouvrement de l’impôt. De cette façon, les nouvelles règles fiscales réduiraient ainsi le coût marginal des fonds publics (Slemrod and Wilson, 2009[43]), ce qui consoliderait d’autant plus la marge de manœuvre budgétaire dans l’ensemble des juridictions.

351. Les effets positifs de l’accroissement de la marge de manœuvre budgétaire sont susceptibles d’être particulièrement marqués pour les pays en développement. Il est possible que le coût marginal des fonds publics soit plus élevé dans les pays en développement en raison de leurs contraintes de capacité concernant l’application des lois fiscales et de l’administration fiscale (Dabla-Norris et al., 2019[44]; Keen et al., 2015[45]). Dans la mesure où les fonctions de conformité et d’administration prévues au titre des Piliers Un et Deux sont exécutées par des entités implantées dans la juridiction de l’entité mère ultime, des recettes fiscales supplémentaires pourraient être perçues moyennant un moindre coût par unité de fonds publics. Par ailleurs, le besoin de mobilisation des ressources intérieures pour soutenir l’investissement public tend à être plus important dans les pays en développement, ce qui suggère que dans ces pays, l’investissement public pourrait produire des effets positifs plus importants que dans les pays développés, où le retour sur l’investissement public supplémentaire risque d’être moindre (Besley and Persson, 2014[46]).

352. La mise en œuvre de la réforme pourrait accroître les coûts administratifs pour les administrations fiscales. Cela pourrait être particulièrement le cas pour les juridictions où sont implantées des entités accordant un allègement destiné à éviter la double imposition ou celles où sont implantées des entités servant de « guichet unique » potentiel, par l’intermédiaire desquelles une EMN s’acquitte de ses obligations fiscales à l’échelle mondiale en ayant principalement recours à une seule administration fiscale. Lorsque ces fonctions de conformité sont situées à l’extérieur des juridictions de plus petite taille, les coûts connexes sont susceptibles d’être supportés principalement par les administrations de plus grande taille. De plus, en fonction de la conception des règles, il est possible que les administrations fiscales puissent bénéficier de l’éventuelle réduction des différends résultant de l’élargissement des procédures de prévention des différends.

4.7.2. Coûts administratifs et de conformité

353. L’introduction de nouvelles dispositions fiscales pour la mise en œuvre des Piliers Un et Deux augmentera les obligations de dépôt, et les coûts de conformité, pour les EMN qui entrent dans leur champ d’application. Comme indiqué aux chapitre 2 et chapitre 3, la conception des règles prévoit plusieurs restrictions de champ d’application, impliquant que seules seront concernées les grandes EMN relativement rentables. Par conséquent, les augmentations des coûts de conformité seront principalement supportées par les entreprises dont les coûts actuels de conformité sont les plus faibles en proportion du chiffre d’affaires (voir Encadré 4.2). De surcroît, il est possible que certaines administrations fiscales enregistrent une hausse de leur charge administrative en raison de la mise en œuvre des nouvelles règles. Des formalités administratives simplifiées actuellement à l’étude pour diverses composantes des deux piliers permettraient de limiter ces coûts.

Graphique 4.5. Tendances des cas soumis à la procédure amiable (PA) pour les pays de l’OCDE

Source : Calculs de l’OCDE basés sur les statistiques de l’OCDE relatives à la procédure amiable, à la page : https://www.oecd.org/ctp/dispute/

Pour garantir un groupe équilibré, les données sont fournies uniquement pour les pays suivants : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Corée, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Israël, Italie, Japon, Luxembourg, Mexique, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse et Turquie.

Graphique 4.6. Délai de clôture des cas soumis à la procédure amiable

Source : Calculs de l’OCDE basés sur les statistiques de l’OCDE relatives à la procédure amiable, à la page : https://www.oecd.org/ctp/dispute.

354. Plusieurs effets indirects sur le comportement des entreprises pourraient atténuer, du moins en partie, l’augmentation anticipée des coûts de conformité. Premièrement, la planification fiscale représente une plus grande proportion de la charge administrative des grandes EMN que de celles de plus petite taille (voir l’Encadré 4.2). Les nouvelles règles devraient avoir pour effet de réduire les incitations pour les EMN de se livrer à des transferts de bénéfices. Dans la mesure où les entreprises réduisent ou abandonnent, à moyen terme, leur recours à des structures de planification fiscale complexes, on pourrait constater une baisse des coûts de conformité pour les entreprises et des coûts d’administration pour les autorités fiscales.

355. Deuxièmement, il s’est produit une augmentation des cas soumis à la procédure amiable (PA), de sorte que le système fiscal international connaît un volume croissant de cas en suspens soumis à la PA (Graphique 4.5). Ces cas suscitent déjà d’importants coûts de conformité pour les EMN. Il convient de noter qu’une grande partie de ces cas soumis à la PA (51 % d’entre eux en 2018) sont des cas relatifs aux prix de transfert, qui prennent généralement beaucoup plus de temps à conclure (Graphique 4.6). Bien que le délai de clôture reste élevé pour les cas de prix de transfert, celui-ci a récemment été réduit pour les cas autres que ceux liés aux prix de transfert. Certains cas de prix de transfert font référence à des distributeurs de parties liées, en particulier à des distributeurs assumant des risques limités. En normalisant la rémunération des distributeurs de parties liées, le Montant B du Pilier Un réduirait la probabilité que ces cas se soldent par des procédures amiables. 27

356. Troisièmement, on s’attend à ce que les réformes envisagées au titre des Piliers Un et Deux élargissent et améliorent les procédures de prévention des différends, ce qui laisse présager d’une possible réduction des contraintes de conformité liées à la mise en œuvre des propositions. En effet, les EMN seraient contraintes de consacrer moins de ressources à des procédures d’appel, de litige et d’audit, dans la mesure où celles-ci seraient moins nombreuses. Tous ces aspects, associés à une possible diminution des différends se concluant par une procédure amiable attribuable aux simplifications au titre du Montant B du Pilier Un, pourraient atténuer toute augmentation des coûts de conformité pour les EMN résultant de la mise en œuvre des nouvelles règles.

357. Dans la mesure où la mise en œuvre des propositions induit des coûts de conformité supplémentaires pour les EMN qui relèvent du champ d’application, il est possible aussi qu’elle entraîne des coûts d’administration supplémentaires pour les autorités fiscales. Comme c’est le cas pour les EMN, une réduction du nombre de différends due à l’élargissement des procédures de prévention et de règlement des différends pourrait avoir pour effet de baisser les coûts administratifs. Des mesures de simplification (telles que le Montant B) peuvent elles aussi permettre d’éviter des différends liés aux prix de transfert dans certains domaines. Quoi qu’il en soit, il est possible que le niveau global des coûts administratifs augmente malgré tout en raison de la mise en œuvre des propositions. Il est possible que l’augmentation des coûts d’administration soit plus marquée pour les administrations qui assument la fonction d’administration fiscale principale dans le cadre de la proposition du système d’administration centralisé et simplifié et que, par conséquent, elle varie d’une juridiction à l’autre.

4.7.3. Concurrence fiscale internationale

358. Comme le confirment les données empiriques, les juridictions tendent à se servir de leur système de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, y compris des taux légaux et de la définition des bases de l’impôt sur les sociétés, pour se disputer l’investissement des EMN et les recettes fiscales qu’il génère sur la durée (voir Encadré 4.3). Premièrement, les taux légaux de l’IS sont en baisse depuis le milieu des années 1980, non seulement dans les pays de l’OCDE, mais aussi dans de nombreuses économies en développement et émergentes (Devereux et al., 2002[61]) (Klemm and Van Parys, 2012[62]). Le taux légal moyen non pondéré de l’IS, en particulier, est passé de plus de 32 % en 2000 à environ 23 % en 2020 dans les pays de l’OCDE, et d’environ 28 % à un peu moins de 21 % dans un échantillon couvrant plus de 90 pays en développement et développés au cours de la même période (voir le Graphique 4.7 basé sur les Statistiques de l’impôt sur les sociétés de l’OCDE (2020[17])). Deuxièmement, les données disponibles sur les taux d’imposition effectifs moyens28 (TIEM) prospectifs, reflétant non seulement les taux légaux, mais aussi les composantes standards de la base de l’impôt sur les sociétés, font état d’un recul de 29 % à environ 23 % du taux d’imposition effectif moyen non pondéré dans un panel équilibré de pays de l’OCDE et du G20 entre 1999 et 2017. Une autre source de données couvrant la plupart des pays européens montre une baisse similaire du TIEM non pondéré de 24 % à 20 % entre 2005 et 2018 (Graphique 4.8).

359. En outre, les recherches empiriques relèvent également des interactions stratégiques à l’œuvre dans la conception par les juridictions de leurs règles fiscales, de sorte que les choix d’un pays donné concernant ses taux et ses bases d’imposition sont affectés par les choix de politique fiscale d’autres pays (voir Annexe 4.A). Des interactions peuvent intervenir dans de nombreux domaines, au-delà des taux légaux et des bases de l’IS : les décisions relatives aux régimes préférentiels, les règles régissant les SEC ou encore les conventions préventives de la double imposition sont autant de facteurs qui peuvent avoir des répercussions sur la conception des politiques dans d’autres juridictions. Au bout du compte, ces réactions stratégiques à la concurrence fiscale produisent des externalités budgétaires (ou retombées) négatives qui peuvent entraîner les taux d’imposition effectifs des sociétés en dessous de leur niveau optimal et conduire à une imposition inefficacement élevée des bases d’imposition moins mobiles, telles que la main-d’œuvre ou la consommation. Dans ce cas, une action publique unilatérale (ou non coordonnée) est susceptible de produire un résultat globalement inefficace, c’est-à-dire une réduction de la production économique mondiale par rapport à ce que permet de faire une action publique multilatérale (ou coordonnée) (Gupta et al., 2014[63]).

360. Toutefois, la littérature théorique examinée à l’Annexe 4.A présente aussi des arguments en faveur des effets potentiellement propices à l’amélioration de l’efficacité de la concurrence fiscale. Par exemple, la pression concurrentielle est susceptible d’avoir des effets positifs sur l’efficacité si le capital devient partiellement immobile une fois que la décision de localisation a été prise et que les pouvoirs publics ne peuvent pas s’engager de manière crédible à maintenir des taux d’imposition effectifs stables en l’absence de concurrence fiscale. Par ailleurs, des effets positifs sur l’efficacité pourraient également se matérialiser si la pression concurrentielle vient limiter une croissance du secteur public alimentée par la recherche de rentes ou des comportements intéressés de la part des dirigeants politiques et de responsables gouvernementaux.

Graphique 4.7. Taux légaux combinés de l’IS de 2000 à 2020, par région (non pondérés)

Note : La série de données représente les taux combinés moyens non pondérés de l’IS dans tous les pays couverts par la deuxième édition des Statistiques de l’impôt sur les sociétés de l’OCDE ; les juridictions à fiscalité nulle sont incluses ; dans le cas des systèmes d’impôt progressif, le taux applicable le plus élevé est utilisé.

Source : Statistiques de l’impôt sur les sociétés de l’OCDE (2020[17])).

361. Les nouvelles règles fiscales introduites au titre des Piliers Un et Deux auront une incidence sur les interactions stratégiques à l’œuvre dans la conception par les juridictions de leur politique fiscale, ce qui pourrait réduire la mesure dans laquelle les gouvernements se livrent à une concurrence fiscale. Au titre du Pilier Un, la part de la base de l’impôt sur les sociétés qui relève du champ d’application du Montant A est déterminée par référence à la rentabilité au niveau du groupe d’EMN ; une fraction de cette part est ensuite réattribuée aux juridictions du marché29 et imposée aux taux en vigueur. Cette approche est susceptible de réduire la pression concurrentielle exercée sur les pays de deux manières. Premièrement, les consommateurs et les utilisateurs peuvent généralement être considérés comme relativement immobiles : l’attribution d’une part de la base de l’impôt sur les sociétés aux juridictions du marché réduira donc directement l’assiette fiscale pouvant être attirée par une imposition effective plus faible. Deuxièmement, il est probable que l’évaluation des bases de l’impôt sur les sociétés au niveau du groupe d’EMN, plutôt que sur une base distincte pour chacune des entités du groupe, réduira la sensibilité de l’investissement des EMN aux taux d’imposition pratiqués dans des lieux spécifiques. Dans la mesure où la quantité d’investissements pouvant être attirés par une réduction donnée du taux d’imposition effectif sera plus faible, les pays disposeront d’une certaine marge de manœuvre pour maintenir des niveaux plus élevés (d’imposition effective ou résister aux pressions d’en abaisser les taux) par rapport au cas sans une évaluation au niveau du groupe d’EMN.

362. Au titre du Pilier Deux, l’imposition minimale est mise en œuvre par l’introduction de quatre nouvelles règles, ayant d’importantes conséquences pour les pays en ce qui concerne leurs choix en matière de politique fiscale optimale. Il appartient au Cadre inclusif d’entériner l’objectif des nouvelles dispositions, qui vise à garantir de porter à ce taux minimum le taux effectif d’imposition sur les bénéfices des EMN qui seraient autrement imposés en dessous d’un taux minimum convenu. La règle d’inclusion du revenu autorisera la juridiction où est implantée l’entité mère ultime à exiger un impôt supplémentaire sur les bénéfices faiblement imposés réalisés par ses filiales implantées dans d’autres juridictions, ce qui aura pour effet d’élever à un taux minimum donné les taux d’imposition effectifs. En l’absence de règles complémentaires, l’EMN pourrait être incitée à délocaliser son siège, c’est-à-dire à changer de résidence à des fins fiscales, afin d’éviter une imposition minimale si certaines juridictions n’adoptent pas la règle d’inclusion du revenu (voir l’Annexe 4.C). Pour éviter de créer toute incitation de la sorte, la règle relative aux paiements insuffisamment imposés imputerait un impôt supplémentaire de manière proportionnelle entre les entités appliquant cette règle ; il s’agirait de l’appliquer de manière coordonnée, en commençant par les entités qui procèdent à des paiements directs à l’entité de l’EMN à faible imposition, puis entre toutes les entités du groupe qui ont des dépenses nettes intragroupes (Englisch and Becker, 2019[18]). En outre, ces règles sont étayées de deux composantes supplémentaires, la règle de substitution et la règle d’assujettissement à l’impôt, qui contribuent à l’objectif d’assurer une imposition minimale effective.

363. Le Pilier Deux instaure un plancher aux taux d’imposition effectifs que les pays peuvent offrir en vue d’attirer des investissements étrangers, limitant ainsi la mesure dans laquelle la concurrence peut s’exercer par le biais du système de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. Il n’empêche qu’il est possible que la pression concurrentielle persiste et que certains pays réagissent en offrant d’autres formes de soutien public. Dans certains cas (par exemple s’il s’agit de subventions), ce soutien sera plus transparent que s’il était fourni au travers du système fiscal. En outre, l’existence d’un plancher ne signifie pas pour autant que les taux d’imposition effectifs resteront stables (voire augmenteront) dans toutes les juridictions participantes. Comme l’examine l’Annexe 4.A, certains modèles théoriques30 suggèrent qu’une réduction du taux d’imposition effectif dans les juridictions à taux relativement élevés pourrait, selon certaines hypothèses, devenir plus attrayante avec l’adoption d’une imposition minimale effective, car il est de notoriété publique que toute juridiction à faible imposition ne peut pas abaisser ses taux en dessous d’un certain minimum. Pour autant, il n’est pas certain que ce résultat théorique soit empiriquement pertinent, à la lumière des éléments d’appréciation récents au niveau infranational allemand qui penchent dans le sens contraire (Schwerin and Buettner, 2016[64]).

Graphique 4.8. Taux d’imposition effectifs moyens (TIEM) par source de données (non pondérés)

Deux sources différentes fournissent actuellement des données de séries chronologiques sur les TIEM : l’Oxford Centre for Business Taxation (CBT) et le Centre de Leibniz pour la recherche économique européenne (ZEW) ; les moyennes non pondérées indiquées dans ce graphique sont calculées pour des panels équilibrés, l’un composé de 38 pays et l’autre de 35.

Note : La série chronologique de ZEW couvre 35 pays, principalement européens, sur la période de 2005 à 2018 : Autriche, Belgique, Bulgarie, Canada, Suisse, Chypre31, République tchèque, Allemagne, Danemark, Estonie, Espagne, Finlande, France, Royaume-Uni, Grèce, Croatie, Hongrie, Irlande, Italie, Japon, Lituanie, Luxembourg, Lettonie, Macédoine, Malte, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Suède, Slovénie, République slovaque, Turquie et États-Unis. La série chronologique d’Oxford University Centre for Business Taxation couvre 38 pays, sur la période de 1999 à 2017 : Argentine, Autriche, Brésil, Belgique, Bulgarie, Canada, Suisse, Chili, Allemagne, Danemark, Estonie, Espagne, Finlande, France, Royaume-Uni, Grèce, Hongrie, Indonésie, Irlande, Israël, Inde, Islande, Italie, Japon, République de Corée, Luxembourg, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pologne, Portugal, Russie, Suède, Slovénie, Turquie, États-Unis et Afrique du Sud.

Source : Les taux de ZEW sont basés sur le projet de la Commission de l’Union européenne TAXUD/2018/DE/307 ; les taux d’Oxford CBT ont été extraits du site internet.

364. Un autre volet de la littérature théorique étudie le rôle des juridictions à fiscalité nulle spécialisées dans l’attraction des bénéfices comptables transférés depuis d’autres juridictions. D’une part, l’existence de ce type de juridictions a pour effet d’accroître le coût marginal des fonds publics supporté par d’autres juridictions, ce qui implique une perte nette pour la production économique mondiale (Slemrod and Wilson, 2009[43]). D’autre part, il a aussi été argumenté que le fait d’autoriser un certain degré de transfert de bénéfices vers d’autres juridictions pourrait relever d’une stratégie efficace dans un contexte où les pays se disputent des bases d’imposition mobiles et immobiles, mais où la politique fiscale n’est pas capable de faire la distinction entre les deux (Dharmapala, 2020[65]).

365. À eux tous, ces éclairages théoriques et empiriques suggèrent que, sans pour autant mettre un terme à la concurrence fiscale, les nouvelles règles devraient atténuer la pression à la baisse sur les taux d’imposition effectifs dans de nombreuses juridictions, principalement en raison de la réduction des différentiels de TIE. Bien que les dispositions envisagées au titre du Pilier Un réduisent clairement les externalités budgétaires négatives, les limites du champ d’application auront pour effet de restreindre les impacts globaux de ces changements dans la structure des incitations au niveau mondial. Certes, l’imposition minimale effective au titre du Pilier Deux instaure un plancher à la concurrence fiscale ; pour autant, les modifications qui en résultent au niveau de la structure des incitatifs sont complexes et les réponses politiques optimales dépendront d’un éventail d’autres facteurs, comme la taille et la structure de l’économie, les interactions régionales ou encore la structure fiscale générale.

4.7.4. Incitations fiscales à l’appui de l’innovation

366. L’innovation est un moteur essentiel de la productivité, de l’investissement et de la croissance, tant au niveau des entreprises que pour les économies dans leur entièreté. Cependant, en raison de la nature intrinsèque de l’innovation, faute d’intervention des pouvoirs publics, il existe des raisons de croire que le niveau d’innovation de la part des entreprises et des entrepreneurs individuels pourrait être inférieur au seuil socialement optimal (voir l’Encadré 4.4).

367. Pour soutenir l’innovation et les activités d’innovation32 telles que la recherche et le développement (R&D), les pouvoirs publics disposent de tout un arsenal de politiques. Les politiques ciblées peuvent prendre la forme d’un soutien direct par le biais de subventions ou par la passation de marchés publics de services de R&D, ou d’un soutien indirect par le biais du système fiscal, par exemple des incitations fiscales à la R&D. Bien que, souvent, les gouvernements optent pour une combinaison de mesures directes et indirectes, on constate depuis quelques années une hausse généralisée du recours à des instruments de soutien indirect dans l’ensemble de l’OCDE. Dans certains cas, les gouvernements combinent des incitations fiscales qui offrent un traitement préférentiel aux intrants de l’innovation (par exemple, les dépenses de R&D telles que le salaire des chercheurs) à d’autres qui offrent un traitement préférentiel aux extrants de l’innovation (par exemple, les recettes provenant d’un brevet) (Appelt, Galindo-Rueda and González Cabral, 2019[80]) (voir l’Encadré 4.4). Cependant, malgré le recours accru à des incitations fiscales dans les politiques, les preuves de leur efficacité sont mitigées et semblent indiquer des résultats plus positifs pour les incitations basées sur les intrants que sur celles basées sur les extrants (voir l’Annexe 4.B). 33 En outre, force est de constater que le traitement préférentiel des revenus provenant d’actifs très mobiles entraîne une localisation stratégique des actifs de propriété intellectuelle, stratégie majeure utilisée pour le transfert de bénéfices relevée dans la littérature (Beer, de Mooij and Liu, 2020[16]).

368. Quelle que soit l’incidence de l’environnement fiscal élargi sur l’innovation, les nouvelles règles prévues au titre des Piliers Un et Deux induisent un changement radical, à savoir la limite potentielle du recours à des mesures ciblées telles que des incitations fiscales basées sur les dépenses ou sur le revenu pour favoriser l’innovation. En particulier, l’imposition minimale effective, telle que proposée au titre du Pilier Deux, aura pour effet de limiter les avantages fiscaux potentiels que les pouvoirs publics peuvent accorder par l’intermédiaire de ces instruments. L’ampleur des avantages fiscaux offerts dépendra à la fois de la conception de l’incitation et des caractéristiques générales du régime fiscal (voir l’Annexe 4.B). Par conséquent, cette réduction potentielle de générosité ne sera tangible que dans les situations où les incitations fiscales ont un effet sur l’imposition effective au niveau de la juridiction34, c’est-à-dire en tenant compte de l’imposition sur d’autres revenus non admissibles, en dessous du seuil minimum. Dans les cas où le seuil minimum restreint les avantages des incitations fiscales au titre du Pilier Deux, seul serait concerné un sous-ensemble de grandes EMN tandis que les entreprises nationales et potentiellement aussi les multinationales de plus petite taille pourraient continuer à bénéficier d’incitations fiscales comme auparavant. Alors que les paramètres de la conception finale au titre du Pilier Deux sont encore à l’étude, l’introduction d’exceptions réduirait aussi le nombre d’entreprises concernées et limiterait la réduction des avantages fiscaux découlant du Pilier Deux à un nombre final cas encore plus restreint.

369. Les dispositions envisagées au titre du Pilier Un auront quant à elles bien moins d’effet direct sur le recours à des incitations fiscales pour soutenir l’innovation. Les deux types d’incitations fiscales : tant celles basées sur les dépenses que celles sur les revenus, diminuent l’imposition effective des projets novateurs, ce qui en augmente la rentabilité. Dans la mesure où la réattribution d’un pourcentage des bénéfices résiduels au titre du Pilier Un entraîne une hausse des taux d’imposition des revenus issus de projets innovants, les nouvelles règles pourraient atténuer la baisse de l’imposition effective prévue par les incitations fiscales. Cet effet est plus susceptible de se produire dans le cas des incitations basées sur les revenus.35 Toutefois, compte tenu de la taille du pourcentage de réattribution actuellement à l’étude, on peut s’attendre à ce que cette éventuelle interaction avec une réattribution des assiettes fiscales au titre du Pilier Un n’influe guère sur la générosité et l’efficacité des incitations fiscales fondées sur les dépenses et les revenus. Globalement, seul un sous-ensemble relativement restreint de groupes d’EMN de grande taille et très rentables seront concernés, de la manière déterminée par le champ d’application du Pilier Un.

Graphique 4.9. Dépenses R&D des entreprises, par type de dépenses

Note : Les définitions utilisées dans le graphique sont basées sur le manuel Frascati. Les dépenses courantes sont composées des coûts de main-d’œuvre du personnel de R&D et des autres coûts courants de la R&D. Les autres dépenses courantes sont définies dans le manuel Frascati au paragraphe 4.23 comme étant les achats de matériel, de fournitures, d’équipement et de services autres qu’en capital pour soutenir la R&D, y compris le personnel de R&D externe. La couverture par pays de cet indicateur est limitée aux données disponibles dans les statistiques de R&D de l’OCDE. Les données sous-jacentes renvoient à la dernière année disponible, principalement l’année 2017. Les données du graphique font référence à 2018 pour le Taipei chinois, le Japon et la Corée, à 2016 pour l’Argentine, le Chili, l’Estonie, la Lettonie, la Pologne et le Royaume-Uni, à 2013 pour la France et la Nouvelle-Zélande, à 2011 pour la Chine et à 2009 pour les Pays-Bas.

Source : OCDE, Statistiques R&D, septembre 2020.

370. L’ensemble des politiques d’innovation disponibles est assez large pour permettre aux pouvoirs publics de réagir avec souplesse et d’adapter leur dosage de mesures à ces changements structurels dans l’environnement fiscal international si le niveau d’innovation dans leurs économies est jugé préoccupant.36 Après tout, les incitations par le biais du système fiscal ne sont qu’un instrument parmi d’autres dans la boîte à outils stratégique des pouvoirs publics. Par exemple, des mesures de soutien direct pourraient toujours être utilisées.37 Toutefois, même dans le cadre du régime fiscal, les incitations fiscales présentées par l’IS ne sont pas les seuls instruments dont disposent les pays pour soutenir l’innovation. Premièrement, les incitations fiscales basées sur les dépenses qui offrent des exonérations de prélèvements sur les salaires ou sur les cotisations de sécurité sociale ne seront pas concernées, en principe, car elles ne dépendent pas de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. Ces types d’incitations représentent une subvention immédiate aux coûts de main-d’œuvre, lesquels représentent une part majeure des dépenses de la R&D, soit environ 60 % du total, comme l’illustre le Graphique 4.9.

Graphique 4.10. Entreprises innovantes actives en R&D, en pourcentage des entreprises actives dans le domaine de l’innovation, 2016

Note : L’indicateur fait référence à des entreprises innovatrices de produits ou de procédés. Les données couvrent l’OCDE et les économies partenaires. Les données sur Israël, le Mexique, l’Irlande et le Luxembourg ne sont pas disponibles. Les statistiques pour la Colombie et l’Argentine se rapportent au secteur manufacturier.

Source : OCDE, sur la base de l’enquête de l’OCDE de 2019 sur les statistiques nationales de l’innovation et de l’enquête communautaire sur l’innovation d’Eurostat (CIS-2016), http://oe.cd/inno-stats, janvier 2020. Données et notes disponibles ici : https://www.oecd.org/sti/inno/innovation-indicators-2019.zip

371. Deuxièmement, hormis des incitations fiscales ciblées sur la R&D, il existe d’autres instruments fiscaux qui peuvent être utilisés pour promouvoir les activités d’innovation. En fait, le type d’activités d’innovation auxquelles se prêtent les entreprises varie selon les pays, les secteurs et les types d’entreprises (Castellacci, 2008[90]; Galindo-Rueda and Verger, 2016[91]; Galindo-Rueda, Verger and Ouellet, 2020[92]), et il en va donc de même pour le dosage de mesures optimal. Parmi les entreprises actives dans le domaine de l’innovation, la part de celles qui sont actives en R&D est en moyenne de 47 % pour les pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles, avec de grands écarts entre les juridictions, voir le Graphique 4.10.38 Ceci ne fait que souligner le rôle des activités d’innovation au-delà de la R&D. L’acquisition d’immobilisations et de savoir représente généralement une part importante du total des dépenses dans l’innovation, atteignant environ 50 % des dépenses d’innovation dans les juridictions de l’UE pour lesquelles cette ventilation est disponible, avec des variations importantes d’une juridiction à l’autre (Eurostat, 2020[93]). Des régimes d’amortissement accéléré visant à réduire le coût d’acquisition de nouveaux équipements, comme du matériel ou des logiciels informatiques, et qui semblent être des outils efficaces pour promouvoir l’investissement (Ohrn, 2019[94]; Zwick and Mahon, 2017[37]), pourraient être envisagés dans le cadre de ce dosage de mesures.39

372. En fin de compte, la fiscalité n’est que l’un des nombreux facteurs qui influent sur les décisions en matière d’innovation. Des marchés des produits, du travail et des capitaux qui fonctionnent bien, s’accompagnant de réglementations qui ne pénalisent pas trop l’échec, peuvent chacun à leur façon agir pour accroître les rendements de l’innovation (Andrews, Criscuolo and Menon, 2014[95]). Une main-d’œuvre qualifiée, un environnement propice à une innovation intensive, des conditions macroéconomiques et réglementaires stables, la concurrence et l’ouverture aux échanges et des politiques qui aident à surmonter les obstacles à l’innovation (par exemple, les obstacles réglementaires à la concurrence ou un capital humain insuffisant) sont autant d’éléments essentiels au développement d’un environnement d’innovation sain (Bloom, Van Reenen and Williams, 2019[96]; OECD, 2015[97]; OECD, 2010[98]). En dépit des limites que les réformes du Pilier Un et du Pilier Deux imposeront à l’utilisation d’incitations fiscales liées à l’IS, les pouvoirs publics resteront en capacité de s’appuyer sur un large éventail d’instruments pour rééquilibrer leur dosage de mesures visant l’innovation afin d’atténuer les répercussions sur le soutien que reçoivent les entreprises concernées par les nouvelles règles, si nécessaire.

373. Bien que les nouvelles règles, en particulier l’imposition minimale effective prévue au titre du Pilier Deux, soient susceptibles de limiter la générosité de certaines incitations fiscales à la R&D et à l’innovation dans des circonstances spécifiques, elles limiteront également les gains fiscaux potentiels découlant des transferts de bénéfices opérés grâce à la localisation stratégique des actifs de propriété intellectuelle. Cela atténuera les incitations pour les pouvoirs publics à se livrer à des pratiques de concurrence fiscale sur les bases d’imposition mobiles. Dans la mesure où la localisation des activités liées à la R&D et à l’innovation était auparavant motivée par des considérations fiscales, plutôt que par d’autres considérations commerciales, les nouvelles règles devraient donc soutenir une relocalisation de ces activités qui augmenterait l’efficacité. Cet effet ne fait que renforcer plus encore l’incidence de la contraction des différentiels de TIE sur l’efficacité de l’allocation internationale du capital, comme on l’a vu à la section 4.4. À eux tous, ces changements dans la structure d’incitation des EMN et des pouvoirs publics sont donc susceptibles de conduire à une localisation plus efficace des activités d’innovation, et des investissements plus généralement, qui serait plus fortement déterminée par des considérations non fiscales liées à des conditions économiques et commerciales plus larges.

4.7.5. Incitations fiscales à l’appui du développement économique

374. L’investissement direct étranger (IDE) peut jouer un rôle important dans la promotion du développement économique en raison de son potentiel à générer des effets externes positifs dans l’économie locale, en ayant par exemple des retombées sur les connaissances et le savoir-faire pour les travailleurs et les entreprises du pays. Les pouvoirs publics se servent d’incitations fiscales à l’investissement pour influencer l’ampleur ainsi que la localisation sectorielle ou régionale de l’IDE, dans le but40, par exemple, de créer des emplois et de stimuler les exportations dans leur juridiction (voir l’Encadré 4.5).41

375. Les juridictions diffèrent quant à leurs structures fiscales générales et au type d’incitations utilisées. Les juridictions à faible revenu (ou les pays en développement), en particulier, perçoivent beaucoup moins de recettes fiscales en proportion du PIB par rapport aux juridictions à revenu plus élevé, constatation empirique qui est souvent rattachée à un manque de capacité administrative (Besley and Persson, 2014[46]). Compte tenu des différences qui existent dans les domaines des infrastructures publiques, du capital humain et de l’environnement général des entreprises, leur avantage comparatif est généralement lié au coût, par exemple, des écarts de coût de la main-d’œuvre plus importants ou une fiscalité des entreprises plus faible (Vukšić, 2013[99]). Dans ce contexte, les juridictions à revenu élevé ont tendance à s’appuyer davantage sur les incitations fiscales liées à la R&D, qui sont généralement de portée plus étroite et sont plus tributaires de la capacité administrative de l’État, tandis que les juridictions à faible revenu ont souvent recours à des incitations fiscales plus généreuses telles que, par exemple, des congés d’impôt ou des exonérations fiscales, qui sont d’une portée plus large mais exigent moins de capacité à administrer (IMF-OECD-UN-World Bank, 2015[100]). Dans certains cas, les incitations fiscales sont combinées à d’autres mesures, comme des politiques visant à créer un environnement commercial et juridique favorable, dans une zone économique spéciale (ZES), approche qui est également plus répandue dans les juridictions à revenu faible et intermédiaire (Graphique 4.11).

Graphique 4.11. Zones économiques spéciales (ZES) par groupe de revenu

Source : CNUCED (2019).

Note : Les zones économiques spéciales n’incluent pas les pôles logistiques.

376. Dans certaines circonstances, les nouvelles règles fiscales proposées pourraient servir à limiter la capacité des pouvoirs publics à fournir des incitations fiscales généreuses, y compris des incitations fiscales à l’investissement. En particulier, les dispositions fiscales au titre du Pilier Deux visent à assurer un niveau minimum d’imposition effective. Cela sous-entend que le niveau maximal d’avantages fiscaux que les pouvoirs publics pourront offrir à des investisseurs étrangers sera limité étant donné que d’autres juridictions (par exemple, dans le cas de l’application de la règle d’inclusion du revenu, la juridiction mère ultime) seront en mesure d’imputer l’impôt supplémentaire sur les bénéfices faiblement imposés afin de ramener au taux minimum les taux d’imposition effectifs au niveau de la juridiction. Même s’il est possible aussi que le taux d’imposition minimum devienne contraignant dans le cas de crédits et d’abattements très généreux, cet effet sera plus marqué pour les incitations fiscales les plus généreuses, comme les congés d’impôt ou les exonérations fiscales, qui réduisent souvent à zéro l’IS exigible, que ce soit indéfiniment ou pendant une période déterminée. Les dispositions fiscales introduites au titre du Pilier Un sont moins susceptibles de limiter les avantages fiscaux obtenus par les incitations fiscales à l’investissement, car une réattribution potentielle des bases d’imposition sera déterminée au niveau du groupe d’EMN, ou de la branche d’activité, et entraînera la réattribution d’une part seulement des bénéfices résiduels. Toutefois, même après la mise en œuvre du Pilier Un et du Pilier Deux, les pouvoirs publics pourront toujours utiliser des incitations fiscales comme auparavant pour attirer l’IDE, tant que les taux d’imposition effectifs ne tomberont pas en dessous du taux minimum au niveau de la juridiction.

377. Bien que la possible limitation de la générosité des incitations fiscales puisse réduire la portée de certaines mesures d’intervention à la disposition des pouvoirs publics pour attirer des investissements étrangers, il est peu probable qu’elle produise des pertes d’efficacité au niveau de la juridiction ou au niveau mondial. Premièrement, l’effet des incitations fiscales sur les écarts de coûts entre les juridictions pourrait être moins marqué que prévu si la concurrence fiscale encourage un nombre croissant de juridictions à offrir des incitations, ce qui conduit à un effet de nivellement sans créer d’avantage comparatif pour quelque juridiction que ce soit. Deuxièmement, les incitations fiscales peuvent entraîner des distorsions entre différents investissements et produire des gains exceptionnels pour des projets qui auraient de toute façon été réalisés sans ces incitations. Troisièmement, la pression concurrentielle est susceptible d’être plus forte dans les pays en développement, en raison des besoins en ressources associés à l’administration, à l’audit et à l’évaluation de régimes ciblés basés sur un champ d’application plus étroit, ce qui a pour effet de limiter d’autant plus la mobilisation potentielle de ressources. Quatrièmement, il est peu probable que les réductions des ressources intérieures à la disposition des administrations des pays en développement soient compensées par des augmentations au niveau mondial si les investissements sont simplement délocalisés dans d’autres juridictions aux caractéristiques économiques similaires. Il y a donc un risque que les incitations fiscales ne parviennent pas à atteindre les objectifs énoncés au niveau de la juridiction, tout en entraînant dans le même temps une répartition du capital globalement inefficace.

378. Confortant ces arguments, la littérature ne trouve que des preuves limitées de l’efficacité des incitations fiscales comme moyen d’attirer des IDE supplémentaires. D’un côté, la littérature existante n’examine généralement pas si les incitations fiscales à l’investissement obtenues dans une juridiction spécifique conduisent à une augmentation de l’investissement mondial d’un groupe d’EMN donné, par exemple, sous l’effet d’une baisse du taux d’imposition effectif au niveau du groupe. De l’autre, même au niveau des juridictions, on ne trouve que des preuves mitigées de leur efficacité à attirer des investissements étrangers (Encadré 4.5 et Hajkova et al. (2006[4])).

379. Quoi qu’il en soit, quand bien même elles parviennent à attirer des investissements, les incitations fiscales ne constituent sans doute pas l’utilisation la plus rentable des fonds publics pour promouvoir l’investissement. Compte tenu de la perte de recettes fiscales qu’elles induisent, les avantages nets des incitations fiscales à l’investissement sont souvent mal compris, en raison de contraintes de capacité et/ou de l’absence d’une évaluation approfondie. Ces contraintes sont particulièrement importantes pour les pays en développement, où l’on ne dispose souvent pas d’informations fiables sur les recettes perdues. Étant donné que les recettes fiscales sont une source essentielle de financement pour la fourniture de biens et services publics qui font souvent défaut dans les pays en développement, tels que l’éducation et le développement des compétences, la santé et les infrastructures, on peut penser que d’autres mesures d’intervention42 produiraient de meilleurs résultats en matière d’investissement, de croissance et de développement durable.

Graphique 4.12. Répartition des taux légaux de l’IS par groupe de revenu

Note : Pour chacun des groupes de revenu, le graphique indique le 25^e centile (bord inférieur de la case), le centile médian (ligne horizontale dans la case) et le 75^e centile (bord supérieur de la case) ; la moyenne est indiquée par une croix et chaque cercle correspond à une observation.

Source : Statistiques de l’impôt sur les sociétés de l’OCDE.

380. Indépendamment de la rentabilité et de l’efficacité des incitations fiscales en général, il restera aux pays en développement une marge de manœuvre conséquente pour soutenir les investissements étrangers par le biais de leurs systèmes d’impôt sur les sociétés, même après l’introduction des règles proposées. Le Graphique 4.12 montre que, sur la base des données disponibles les plus récentes, les taux légaux d’IS sont, en moyenne, les plus élevés dans les pays à revenu inférieur et intermédiaire ; les taux d’imposition effectifs moyens prospectifs, tenant compte des composantes types de la base d’imposition des sociétés, ont également tendance à être plus élevés dans les pays en développement (OECD, 2020[13]). En moyenne, dans les pays en développement, les deux types de taux sont généralement bien supérieurs aux seuils d’imposition effectifs minimaux qui font l’objet des présents débats (Graphique 4.12). Les pays en développement conserveront donc une marge de manœuvre considérable pour le recours à des incitations fiscales, même après la mise en œuvre du Pilier Un et du Pilier Deux, en particulier par rapport aux économies émergentes ou avancées. Comme pour les incitations fiscales en R&D visées plus haut, les pouvoirs publics continueront de pouvoir s’appuyer sur des incitations fiscales à l’investissement pour encourager la localisation de l’IDE dans leur juridiction, tant que les taux d’imposition effectifs résultants se maintiendront au-dessus du seuil minimum. Étant donné que dans un certain nombre de pays en développement, les régimes d’incitation actuels sont très généreux, principalement basés par exemple sur des congés d’impôt ou des exonérations fiscales, une adaptation des stratégies de promotion de l’investissement aux fins d’une utilisation efficiente des incitations fiscales pourrait donc s’avérer être une priorité clef pour ces pays s’ils souhaitent favoriser le développement économique dans le contexte d’un système fiscal international en mutation.

381. Une fois combinées, les données disponibles suggèrent que, faute de conditions économiques autrement attrayantes, la rentabilité et l’efficacité des incitations fiscales est limitée. De surcroît, les incitations fiscales pourraient avoir pour effet d’accroître la concurrence fiscale et de saper les efforts nationaux de mobilisation des recettes, en particulier dans les pays en développement. Dans ce contexte, l’introduction de nouvelles règles fiscales au titre du Pilier Un et du Pilier Deux pourrait renforcer la position de négociation des pays en développement désireux d’abandonner certains choix d’action publique, particulièrement coûteux, aux avantages nets difficiles à cerner. Avec un recours réduit aux incitations fiscales, les décisions de localisation des EMN relèveraient par ailleurs davantage de considérations commerciales que fiscales, ce qui contribuerait potentiellement à renforcer les effets positifs sur l’efficacité de l’allocation du capital à l’échelle internationale, comme on l’a vu dans le contexte des incitations fiscales à la R&D et, plus généralement à la section 4.4.

4.7.6. Concurrence entre entreprises et investissement

382. Des études récentes suggèrent que les transformations économiques structurelles qui sont liées à la numérisation et à la mondialisation ont d’importants effets sur la concentration des entreprises et sur la marge sur coût de revient au niveau des marchés et des secteurs. Bien que le débat sur ces effets ne soit pas encore tranché, les données des dernières décennies suggèrent que, dans certains pays et dans certains secteurs, un moins grand nombre d’entreprises sont responsables d’une plus grande part des revenus, de la production et/ou de l’emploi (voir l’Encadré 4.6). En particulier, plusieurs études empiriques suggèrent que ces évolutions sont principalement attribuables aux secteurs de l’économie à forte composante numérique, alors que les effets de réseau induisent une dynamique du « winner-takes-all » (ou « winner-takes-most ») permettant à certaines entreprises d’acquérir des avantages concurrentiels (Bauer and Latzer, 2016[124]) (OECD, 2018[125]) (OECD, 2019[126]). Dans la mesure où ces constats sont associés à une diminution de l’intensité de la concurrence entre les entreprises,43 ils pourraient sous-entendre une réduction du bien-être des consommateurs, ainsi que de l’investissement des entreprises, de l’innovation et de la croissance de la productivité (Gutiérrez and Philippon, 2017[127]).

383. Les propositions au titre des Piliers Un et Deux ne visent pas à influencer la dynamique de la concurrence entre entreprises, une telle démarche relevant principalement des politiques de concurrence et de réglementation plutôt que de la politique fiscale. Il n’en reste pas moins que, du point de vue fiscal, les Piliers Un et Deux devraient contribuer à des conditions de concurrence plus équitables entre EMN, ainsi qu’entre entreprises multinationales et entreprises non multinationales. Par contrecoup, cela pourrait contribuer à réduire, ou du moins à ralentir, la tendance à une concentration accrue et à d’autres effets potentiellement défavorables associés à une telle concentration.

384. Les incidences des propositions varient d’une entreprise à l’autre, en raison des seuils et des restrictions de champ d’application intégrés dans les nouvelles dispositions. La conception du Pilier Un vise les EMN en fonction de leur taille, en établissant un seuil de chiffre d’affaires mondial, et de leur rentabilité, par le biais du seuil de rentabilité (OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS, 2020[128]).  En outre, son application se limite potentiellement aux entreprises fournissant des services numériques automatisés (ADS) et à celles en relation étroite avec les consommateurs (CFB). Les nouvelles dispositions au titre du Pilier Un visent donc les EMN les plus grandes et les plus rentables, celles-là même qui ont été les plus fortement associées aux tendances séculaires de concentration des entreprises et de la marge sur le coût de revient (Calligaris, Criscuolo et Marcolin ; Bailin Rivares et al. (2019[129])). Au titre du Pilier Deux, aucune restriction du champ d’application à spécificité sectorielle n’est prise en compte. En revanche, les nouvelles dispositions introduites pour assurer une imposition minimale effective auront pour effet de soumettre les EMN qui transfèrent des bénéfices vers des juridictions à faible fiscalité à des hausses d’impôt plus importantes au titre du Pilier Deux, conformément à l’objectif visé de remédier aux problèmes subsistants en matière d’érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices (BEPS). Puisque les grandes EMN sont plus enclines à se livrer à des activités de planification fiscale et à profiter des économies fiscales ainsi dégagées pour évincer d’autres entreprises (Sorbe and Johansson, 2017[130]), la réduction attendue du transfert de bénéfices sous l’effet des nouvelles règles fiscales, et du Pilier Deux en particulier, pourrait faire encore plus contrepoids aux tendances concentrationnaires observées.

385. Les effets des Piliers Un et Deux se renforcent mutuellement, ce qui pourrait contribuer au ralentissement de la tendance à une concentration accrue au niveau des marchés et des secteurs. Dans la mesure où ce sont les EMN les plus grandes et les plus rentables, en particulier celles qui se livrent à des transferts de bénéfices, qui seront les plus touchées, les nouvelles règles devraient produire des conditions de concurrence plus équitables entre les EMN, et entre elles et entre leurs concurrents nationaux de plus petite taille, ainsi que les entreprises qui ne se livrent pas à des activités de transfert de bénéfices. S’il s’avère qu’il existe une corrélation entre des marchés et des secteurs moins concentrés, ainsi qu’une hausse de l’investissement et de l’innovation de la part des entreprises, la réforme pourrait avoir encore plus d’effets bénéfiques sur la croissance par ce biais. Pour autant, la politique fiscale n’est que l’un des nombreux facteurs se répercutant sur la dynamique de la concentration ; en effet, son impact quantitatif dépend également du contexte plus large de la concurrence et de la politique de réglementation.

4.8.1. Implications économiques mondiales dans le cas d’une solution de consensus

387. En faisant le bilan des constats présentés aux sections 4.3 à 4.7, plusieurs grandes observations se dégagent quant aux effets attendus sur l’investissement au niveau des groupes et des entités, comme le résume le Graphique 4.13. Pour commencer, il convient de souligner que les propositions opèrent au niveau du groupe d’EMN, en déterminant les bases d’imposition d’après les résultats mondiaux du groupe d’EMN comme formant un tout, plutôt que sur la base de ses entités distinctes. En fonction de la conception finale des règles, l’inclusion d’un certain nombre de restrictions du champ d’application signifierait que les effets des Piliers Un et Deux sur les coûts d’investissement seraient limités à un sous-ensemble d’EMN. Il est actuellement proposé que le champ d’application du Pilier Un soit limité aux groupes d’EMN qui se livrent à des activités ADS et CFB, qu’un seuil de rentabilité cible l’impact des règles sur les EMN plus rentables et qu’un seuil de chiffre d’affaires les groupes d’EMN les plus grands. Le Pilier Deux, quant à lui, vise les grandes EMN dont les taux d’imposition effectifs sont faibles au niveau des juridictions. En particulier, en cas d’application d’une exception fondée sur la substance calculée au moyen d’une formule, il est probable que ces règles concerneront principalement les entreprises qui se livrent à des transferts de bénéfices.

Réactions des pouvoirs publics et autres effets indirects sur l’investissement

389. Comme on l’a vu à la section 4.7, les effets indirects potentiels sur l’investissement dépendent généralement du contexte. En outre, les effets indirects peuvent agir les uns sur les autres, tant de manière positive que négative, ce qui pourrait renforcer ou compenser les effets globaux sur l’investissement au niveau des juridictions. Par conséquent, l’orientation globale de ces effets au niveau des juridictions dépend essentiellement des réactions des pouvoirs publics face à l’évolution du système fiscal international. Par exemple, une plus grande marge de manœuvre budgétaire pourrait être mise à bon escient pour renforcer le soutien à l’innovation des entreprises ou pour élargir les administrations fiscales dans le but de réduire les coûts de conformité ; l’établissement de conditions de concurrence plus équitables pour les entreprises nationales et multinationales pourrait être combiné à un soutien supplémentaire pour les jeunes entreprises innovantes ; l’allègement de la pression concurrentielle sur les taux d’imposition effectifs pourrait faciliter l’élaboration d’une stratégie différente de promotion de l’investissement. Par conséquent, l’adaptation réussie des politiques nationales à l’évolution de la structure des incitations pourrait avoir d’autres effets positifs sur l’investissement et la production économique dans le monde.

390. En particulier, l’analyse met en évidence plusieurs domaines d’action dans lesquels la réponse des pouvoirs publics aux évolutions du système fiscal international pourrait avoir des effets importants sur l’investissement au niveau des juridictions et, en fin de compte, au niveau mondial. Pour commencer, les coûts d’investissement augmenteront dans les juridictions où, avant la réforme, les entreprises étaient soumises à des TIE inférieurs au seuil minimum, en raison soit d’une imposition minimale effective au titre du Pilier Deux, soit d’une hausse des TIE nationaux des juridictions à faible fiscalité. Il en résultera une contraction des différentiels de TIE entre juridictions, ce qui impliquera des gains fiscaux moindres provenant de la relocalisation et donc un plus grand rôle des facteurs non fiscaux dans les décisions de localisation. De plus, des incitations moindres au transfert de bénéfices feraient baisser le coût des fonds publics dans la mesure où les administrations fiscales auraient moins à dépenser dans des activités coercitives. En réponse à cette transformation structurelle, les juridictions à faible fiscalité pourraient décider d’adapter leurs stratégies politiques globales pour améliorer leur attractivité pour les investissements étrangers, au-delà de simples considérations de coût. Comme on l’a vu à la section 4.7, une réponse similaire pourrait être adoptée par les pays, y compris ceux en développement, ayant choisi jusque-là d’accorder des incitations fiscales généreuses, et souvent inefficaces, pour attirer l’IDE, en optant pour un renforcement de la mobilisation des ressources nationales et l’élargissement de leur marge de manœuvre budgétaire en faveur de l’investissement public.

391. Par ailleurs, il convient d’envisager spécifiquement les domaines d’action où l’investissement génère des externalités positives, dans la mesure où il est souvent fait recours à des politiques fiscales pour répondre à des craintes de sous-investissement dans de tels contextes. Bien que les retombées de l’IDE puissent également avoir des effets positifs sur les économies locales, le principal domaine d’action où les effets externes devraient être quantitativement pertinents est celui de l’innovation et, en particulier, de la R&D des entreprises. La section 4.7 a présenté un examen approfondi de diverses politiques fiscales et non fiscales visant à soutenir l’innovation et de leur efficacité en se fondant sur des données empiriques. Cette analyse suggère que, bien que dans certaines juridictions les stratégies politiques puissent devoir être adaptées (par exemple pour mettre les régimes préférentiels en conformité avec les recommandations du projet OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, ou pour réorienter le soutien public en passant de mesures de soutien indirectes à des mesures de soutien directes), les pouvoirs publics continueront de disposer d’un large éventail de moyens d’action après la mise en œuvre des Piliers Un et Deux pour atteindre les objectifs visés.

392. Si l’évolution de la structure d’incitation est susceptible d’induire des réactions comportementales de la part des EMN et des pouvoirs publics qui aboutiraient à une allocation du capital plus efficace entre les juridictions, et par conséquent à une hausse de la production économique mondiale, tel que résumé au Tableau 4.2, la quantification de ces effets sort du champ de cette évaluation globale. Toutefois, on peut estimer que certains effets positifs potentiels sur l’efficacité générés au niveau mondial par la mise en œuvre des Piliers Un et Deux viendraient, du moins partiellement, compenser les effets négatifs associés à des coûts d’investissement plus élevés au niveau des groupes d’EMN.

Graphique 4.13. Effets sur l’investissement au niveau du groupe d’EMN et de ses entités

Réactions des EMN au niveau du groupe et effets sur le PIB mondial

393. En ce qui concerne l’analyse des coûts d’investissement au niveau du groupe d’EMN, les résultats empiriques montrent qu’en moyenne, les effets des Piliers Un et Deux sur les taux d’imposition effectifs moyens et les taux marginaux d’imposition effectifs ne sont que d’ampleur limitée.46 La variation moyenne pondérée en fonction du PIB mondial des TIEM est estimée à seulement 0.35 point de pourcentage et celle des TMIE à environ 1.40 point de pourcentage, la majeure partie de cette augmentation étant due au Pilier Deux. En outre, l’effet sur les coûts d’investissement est plus marqué pour les projets situés dans des centres d’investissement, dont la plupart sont soumis à des taux d’imposition effectifs comparativement faibles. Ces résultats reposent sur les hypothèses illustratives suivantes concernant la conception du Pilier Un et du Pilier Deux. Au Pilier Un, seul le Montant A est modélisé, supposant un seuil de rentabilité de 10 % basé sur le bénéfice avant impôt sur le chiffre d’affaires, un pourcentage de 20 % de réattribution des bénéfices aux juridictions du marché et une application restreinte aux activités ADS et CFB. Pour la modélisation du Pilier Deux, on suppose un taux de 12.5 % avec agrégation par juridiction, comprenant une exception de 10 % sur la dotation aux amortissements (estimée en fonction de la valeur et de l’emplacement des actifs corporels).

394. Ces résultats constituent un point de départ pour déterminer dans quelle mesure l’éventuelle mise en œuvre des propositions au titre des Piliers Un et Deux pourrait conduire à une réduction du niveau mondial de l’investissement des EMN. En particulier, il est possible de dériver une approximation quantitative des effets globaux sur la production mondiale à moyen et long terme (soit au cours des 10 années suivant la mise en œuvre) en combinant les résultats empiriques des sections 4.5 et 4.6 à l’aide d’autres hypothèses et techniques de modélisation. Afin de fournir une approximation quantitative des effets sur l’investissement qui soit compatible avec le modèle de l’OCDE pour les projections à long terme47, il est possible d’estimer l’évolution du taux d’investissement total des entreprises, d’après le calcul illustré au Graphique 4.14.

Graphique 4.14. Estimation de la variation du taux d’investissement total des entreprises

Source : Illustration de l’OCDE.

395. Les calculs sont basés sur les chiffres agrégés suivants.

• Variation du TMIE moyen mondial. En supposant un seuil de rentabilité de 10 % basé sur le bénéfice avant impôt sur le chiffre d’affaires, un pourcentage de réattribution de 20 % aux juridictions du marché et une application circonscrite aux activités des secteurs ADS et CFB pour le Montant A au titre du Pilier Un, et un taux de 12.5 % avec agrégation par juridiction et une exception de 10 % sur les actifs corporels pour le Pilier Deux, l’effet combiné sur le TMIE moyen pondéré en fonction du PIB mondial,48 mesuré au niveau du groupe d’EMN, est d’environ 1.4 point de pourcentage. L’approximation utilise le taux marginal d’imposition effectif plutôt que le taux d’imposition effectif moyen pour rester plus en phase avec les travaux de la littérature empirique quant à la sensibilité fiscale de l’investissement.

• Élasticité fiscale de l’investissement. La sensibilité fiscale de l’investissement repose sur les estimations au niveau sectoriel élaborées par Sorbe et Johansson (2017[7]), car leur approche empirique est alignée sur les estimations visées à la section 4.6, tout en permettant une approximation cohérente des effets à long terme sur l’investissement. Sur la base de cette approche, la sensibilité à court terme, de -0.05, se traduit par une sensibilité à long terme de -0.12, et ajustée à la baisse à -0.08 pour tenir compte de la constatation empirique que les sensibilités fiscales sont en moyenne environ 35 % moins élevées parmi les groupes d’EMN dont la rentabilité est supérieure à 10 %.49

• Part de l’investissement des EMN. Les résultats empiriques des sections 4.5 et 4.6 concernent les coûts d’investissement et les élasticités des EMN ; toutefois, les investissements des entreprises ne proviennent pas tous d’EMN. Dans la mesure où les données ne relèvent pas directement la part des EMN dans l’investissement mondial des entreprises, celle-ci est estimée50 d’après la part moyenne mondiale des EMN dans la valeur ajoutée brute (32 %), y compris des EMN nationales et étrangères, à partir des données fournies par la base de données analytique AMNE51.

396. Le regroupement des chiffres agrégés, comme illustré au Graphique 4.14, suggère que l’augmentation des coûts d’investissement entraînerait une baisse du taux d’investissement total des entreprises d’environ 0.04 point de pourcentage (1.4 x -0.08 x 0.32 = 0.04). Bien que cette approximation tienne compte des sensibilités fiscales moindres de la part des groupes d’EMN visés par les nouvelles règles, elle correspond à une valeur maximale, étant donné que la sensibilité fiscale ignore le fait que les réactions au niveau du groupe sont susceptibles d’être moins marquées en raison de la relocalisation de l’investissement au sein du groupe. Il convient toutefois d’accompagner cette approximation provisoire de plusieurs réserves qui ont été mises en évidence dans les travaux empiriques sous-jacents discutés tout au long de ce document ainsi que dans les deux notes techniques.

397. Une fois estimée la variation du taux d’investissement total des entreprises, il est possible d’estimer à son tour la variation du PIB, en utilisant un cadre schématique conforme au modèle de l’OCDE pour les projections économiques à long terme (voir l’Encadré 4.7 pour la description succincte de l’approche de modélisation). Sur la base de cette approche, la variation du taux d’investissement, de -0.04, se traduit par une réduction du PIB d’environ 0.07 % à un horizon de court à moyen terme.

398. Bien que le calcul ci-dessus ne représente qu’une simple estimation des effets probables sur le PIB, une analyse de sensibilité peut être effectuée pour comprendre l’évolution du résultat quantitatif en fonction de plusieurs hypothèses sous-jacentes. Plus précisément, le même calcul peut être fait en utilisant la sensibilité fiscale moyenne de l’investissement, de -0.12, sans ajustement à la baisse pour tenir compte de la sensibilité fiscale moindre des EMN hautement rentables. Dans ce cas, la variation du taux d’investissement est estimée à -0,05 (1.4*-0.12*0.32=-0.05), ce qui entraîne une réduction légèrement plus importante du PIB, soit 0.11 % sur le même horizon. Sinon, il est possible d’utiliser la variation du TIEM au lieu de celle du TMIE, pour estimer les impacts des propositions sur les TEI rétrospectifs. En utilisant comme base pour l’estimation la variation du TIEM moyen pondéré en fonction du PIB mondial, de 0.35 point de pourcentage, on aurait un effet nettement moins négatif sur le PIB, à savoir de -0.02 %, sur le même horizon.

Encadré 4.7. Modélisation de projections économiques à long terme

Les effets d’une réduction du taux d’investissement sur le PIB peuvent être évalués sur la base du cadre suivant, qui peut être considéré comme une version schématique et simplifiée du modèle de l’OCDE pour les projections économiques à long terme. On suppose que la production dans l’économie est une fonction de Cobb-Douglas du capital $K$ et du travail $L$, avec une part de travail, $1-\alpha$.

$Y_t=A{K}_t^{\alpha }{L}^{1-\alpha }$

Dans cette équation, $A$ représente la productivité totale des facteurs. Le capital se déprécie à un taux constant, $\delta$, de sorte que son évolution est déterminée par l’équation d’accumulation.

$K_{t+1}=\left(1-\delta \right)K_t+I_{t+1}$

$I_{t+1}$ représente l’investissement, qui est supposé être une part constante, $\gamma$, du PIB, $I_{t+1}=\gamma Y_t$. Étant donné qu’à l’état stable, le taux d’investissement est fixé au niveau du taux de dépréciation, $\frac{I}{K}=\delta$, la baisse de l’investissement est appliquée comme une réduction permanente du ratio investissement/PIB, $\gamma$. Pour aligner les paramètres sur le modèle à long terme de l’OCDE, on suppose que le ratio capital/production est égal à 1.5, $\frac{K}{Y}=1.5$, ce qui implique qu’un choc de $ϵ$ sur le taux d’investissement, $\frac{I}{K}$, tel que calculé dans les estimations économétriques, peut se traduire par une réduction permanente de $\gamma$ de $1.5\cdot ϵ$. Le choc est appliqué en partant d’une situation où l’économie se trouve à un état stable, avec les paramètres initiaux fixés à $\alpha =0.24$, $\delta =5\%$ (par an) et $\gamma =7.5\%$ avant le choc.

399. Conjugués l’un à l’autre, les deux principaux canaux de transmission par lesquels les propositions se répercutent sur l’investissement et la production à l’échelle mondiale sont, premièrement, une augmentation des coûts d’investissement au niveau du groupe d’EMN, qui a pour effet de réduire les niveaux d’investissement mondiaux et, deuxièmement, une réduction des différentiels de TIE, qui entraîne une réduction du transfert de bénéfices et l’amélioration de l’allocation du capital à l’échelle internationale entre les juridictions. Le premier effet est négatif et une quantification provisoire suggère qu’il pourrait entraîner une réduction du PIB mondial de moins de 0.1%. En revanche, il pourrait se produire un deuxième effet compensatoire sur le PIB mondial si l’allocation du capital entre les différentes juridictions devenait plus efficace. Cependant, la mesure dans laquelle cela sera le cas dépendra des réponses politiques des pays aux évolutions du système fiscal international, ainsi que des réponses des EMN et d’autres marges de décision, notamment en ce qui concerne leur structure organisationnelle. Dans la mesure où ces effets sont difficiles à quantifier, seul l’effet du premier canal est modélisé dans cette évaluation quantitative.

Tableau 4.1. Scénario avec consensus : Résumé
Effets directs sur l’investissement	Effets indirects	Résumé
Du fait des restrictions du champ d’application, beaucoup d’EMN ne seront pas concernées et les augmentations des coûts d’investissement visent les groupes d’EMN hautement rentables et ceux qui se prêtent au transfert de bénéfices	La marge de manœuvre budgétaire augmente pour la plupart des juridictions et en raison de la diminution des incitations au transfert de bénéfices, il pourrait être plus facile de lever des fonds publics supplémentaires	L’augmentation des coûts d’investissement pourrait entraîner un léger repli de l’investissement mondial
Les hausses des coûts d’investissement devraient être quantitativement faibles, principalement sous l’effet du Pilier Deux	Les coûts de conformité et d’administration pourraient augmenter, quoique sans doute de façon moins marquée qu’en cas d’absence d’accord	Cela pourrait entraîner une réduction du PIB mondial de moins de 0.1 %, qui peut être partiellement ou entièrement compensée par des effets indirects positifs
Les hausses du TEI au niveau de l’entité peuvent entraîner des délocalisations abandonnant les juridictions à faible fiscalité	Les effets indirects sont souvent spécifiques au contexte et dans certaines juridictions, il pourrait être nécessaire d’adapter le dosage des mesures	Les modifications apportées au système fiscal international pourraient nécessiter une adaptation des mesures d’intervention dans certaines juridictions
Les entreprises dans les groupes d’EMN les plus rentables sont moins sensibles aux hausses d’impôt	De nombreux moyens d’action restent disponibles après la mise en œuvre du Pilier Un et du Pilier Deux pour atteindre les objectifs visés
La contraction des différentiels de TIE entre juridictions devrait atténuer les incitations au transfert de bénéfices et pourrait améliorer l’efficacité de l’allocation du capital à l’échelle internationale	L’efficacité économique pourrait augmenter, notamment en cas de concurrence accrue entre les entreprises	Une solution multilatérale fondée sur le consensus déboucherait sur un environnement plus favorable à l’investissement et à la croissance, que ce qui serait envisageable en l’absence d’accord
Source : Illustration de l’OCDE.

4.8.2. Implications économiques mondiales en cas d’absence de consensus

400. Les défis fiscaux soulevés par la numérisation ont été décrits en détail dans le Rapport sur l’Action 1 du BEPS (OECD, 2015[137]). Malgré les différentes options envisagées par le rapport pour relever ces défis, aucune n’avait débouché sur un accord à l’époque. Par la suite, le rapport intitulé Les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie – rapport intérimaire 2018 relevait la nécessité de modifier les règles fiscales internationales et d’entreprendre un examen cohérent et simultané de deux aspects majeurs du cadre existant, à savoir les nouvelles règles relatives au lien fiscal et à la répartition des bénéfices, dans l’optique de parvenir à un consensus mondial en 2020 (OECD, 2018[125]).

401. Comme l’indiquait le rapport intérimaire, certaines juridictions ont adopté la position selon laquelle, faute d’une solution de consensus à l’échelle mondiale, des mesures provisoires unilatérales pourraient être mises en œuvre pour répondre aux préoccupations concernant les défis fiscaux soulevés par la numérisation. En dépit des positions divergentes qui existaient tant sur le bien-fondé que sur la nécessité de mesures provisoires telles que des taxes sur les services numériques (TSN) spécifiques aux transactions, un nombre croissant de juridictions appliquent une TSN ou envisagent de le faire. Ajoutons à cela que plusieurs juridictions ont introduit d’autres mesures unilatérales, y compris des applications alternatives du seuil d’établissement stable (ES), des retenues à la source ou des régimes spécifiques ciblant les EMN de grande taille, par exemple l’impôt sur les bénéfices détournés. Bien que ces mesures unilatérales additionnelles ne soient pas incluses, le Tableau 4.2 présente un aperçu des juridictions soit qui ont ratifié l’application d’une TSN ou d’une mesure similaire, soit qui envisagent de le faire.

Modélisation des répercussions économiques des différends fiscaux et commerciaux

410. Les scénarios contrefactuels cherchent à envisager la situation potentielle de l’économie mondiale en supposant l’échec d’un accord sur la fiscalité internationale. Comme on l’a vu plus haut, un tel accord repose sur le postulat qu’il sera le résultat d’un consensus sur la conception des propositions, ainsi que d’un engagement à retirer toutes les TSN existantes et à s’abstenir de mettre en œuvre de telles mesures à l’avenir. A contrario, les scénarios contrefactuels ne se contentent pas de rendre compte des effets économiques de mesures unilatérales sur l’investissement et la production à l’échelle mondiale, mais aussi des conséquences potentielles sur le commerce d’une fragmentation croissante du système fiscal international et, en particulier, de ses retombées sur les résultats économiques. À cette fin, l’analyse suivante s’appuie sur un travail de coopération avec la Direction commerce et agriculture de l’OCDE en utilisant METRO, le modèle commercial de l’OCDE56 : ce modèle d’équilibre général calculable (EGC) permet de simuler, dans un cadre cohérent, les incidences économiques des taxes ainsi que des représailles tarifaires.

411. Le modèle METRO de l’OCDE, est couramment utilisé pour étudier des scénarios d’évolution en matière de politique commerciale ainsi que d’autres facteurs (voir l’Annexe 4.D et la documentation du modèle (OECD, 2020[145])). Il couvre 65 pays et regroupements régionaux et 65 biens et services marchands dans l’économie mondiale, et s’appuie sur des sources de données externes et internes, telles que la base de données sur les échanges en valeur ajoutée57 (TiVA), pour analyser les interactions entre la production et les échanges dans les chaînes de valeur mondiales et la répartition entre les activités économiques des ressources telles que la main-d’œuvre, le capital et les ressources naturelles. Il permet de simuler les effets économiques d’un large éventail de politiques commerciales, y compris les taux tarifaires frontaliers, les mesures non tarifaires, les restrictions à l’exportation, les taxes intérieures et les programmes de soutien en vigueur.

Encadré 4.8. Les taxes sur les services numériques et les tarifs douaniers punitifs dans METRO, le modèle commercial de l’OCDE

La TSN est appliquée sous la forme d’une taxe ad valorem sur les ventes intermédiaires du secteur des services aux entreprises à tous les acheteurs, en supposant que les revenus provenant des services fournis numériquement, comme ceux provenant de la publicité sur une plateforme numérique, se situent exclusivement dans ce secteur.58

Si certes la TSN ne constitue pas l’élément central de la présente analyse, son application par le groupement de pays correspondant dans chaque scénario détermine l’ampleur des représailles tarifaires et des contre-représailles. Pour calibrer le taux de la TSN, l’affaire française sert de point de référence, en s’appuyant sur l’observation que la TSN de 3 % en France devrait engendrer des recettes d’environ 450 millions EUR au cours de sa première année d’application. À partir de cette information et en prenant comme référence la valeur des ventes intermédiaires de services aux entreprises en France, un taux de TSN correspondant sur le secteur des services aux entreprises peut être estimé à soit 3 % soit 5 %59 pour chaque pays ; en revanche, il n’est pas possible de modéliser les recettes ou les seuils de revenu, car le modèle ne fait pas de distinction entre les entreprises individuelles.

Compte tenu de cette approche, le taux de 3 % de la TSN en France se traduit par un impôt de 0.12 % sur l’ensemble du secteur des services aux entreprises, c’est-à-dire le taux d’imposition sectoriel équivalent à la TSN. Par conséquent, l’hypothèse implicite est qu’environ 1/30^e des ventes intermédiaires de services aux entreprises correspond à des services fournis numériquement qui relèvent du champ d’application de la TSN. Ce taux d’imposition équivalent à la TSN est appliqué aux ventes intermédiaires de services aux entreprises dans tous les pays pour lesquels l’application d’une TSN est simulée, donnant les recettes fiscales ciblées visées au Tableau d’annexe 4.D.1 à l’Annexe 4.D.

La région à l’origine des représailles, à savoir les États-Unis, applique des tarifs douaniers punitifs sur des secteurs ciblés pour faire en sorte qu’ils soient équivalents au montant des recettes de TSN dans les pays qui en appliquent une, multiplié par un facteur de représailles de un ou cinq. Le taux des tarifs douaniers punitifs (ad valorem) est donc une fonction des recettes de la TSN dans le pays d’application, des importations aux États-Unis des secteurs visés dans les données de référence et de l’ampleur du facteur de représailles. Les droits de douane sont simulés sur les échanges dans les secteurs non liés aux services, réputés être couramment la cible de mesures tarifaires, et ils sont appliqués symétriquement aux mêmes produits, ce qui rend les résultats comparables d’un pays à l’autre.

Sur la base de ces hypothèses, les tarifs douaniers punitifs augmentent en même temps que le taux de la TSN et le facteur de représailles, ce qui aboutit à un ensemble de taux tarifaires calibrés. Les tarifs douaniers de contre-représailles sont supposés correspondre exactement aux tarifs douaniers punitifs imposés par les États-Unis en termes de recettes, sans majoration supplémentaire de contre-représailles (voir OCDE (2018[146]) et l’Annexe 4.D). Tous les taux fiscaux et tarifaires contrefactuels sont supposés être permanents et calculés à partir de données de référence, c’est-à-dire,, sans tenir compte des ripostes et des ajustements qui se produiront une fois qu’une taxe ou un tarif sera mis en place.

412. Bien que la TSN ne soit pas incluse dans l’ensemble des mesures de politique commerciale ordinaires, elle peut l’être de manière schématisée sous forme de taxe ad valorem sur la part des ventes intermédiaires livrées numériquement du secteur des services aux entreprises vers d’autres secteurs. Comme le décrit l’Encadré 4.8, sa conception est calibrée sur la base des dispositions et des estimations de recettes de la TSN française pour produire une approximation de la base de cette taxe. Conformément à la variation des TSN entre les juridictions, le taux de ces taxes est supposé être de 3 % ou de 5 % (Tableau 4.2). Les tarifs douaniers punitifs constituent une caractéristique type de modélisation des échanges prise en compte dans le cadre existant. Dans le calibrage utilisé pour cette analyse, un éventail de facteurs de représailles plausibles est envisagé. Dans le pire des cas, un facteur de représailles de cinq est envisagé, reflétant l’ampleur des représailles tarifaires qui ont été annoncées initialement dans le conflit entre la France et les États-Unis. Dans le meilleur des cas, un scénario de représailles proportionnelles est envisagé, qui correspond à peu près à la riposte tarifaire annoncée par l’USTR le 10 juillet 2020 (voir l’Annexe 4.D pour les analyses de sensibilité).

Graphique 4.15. Représailles commerciales : séquence des événements

La simulation des différentes affaires suit une séquence d’événements en trois étapes.

Source : Dans chacun des cas, le nombre de pays appliquant une TSN ou une mesure similaire varie et le groupe de pays lançant des contre-représailles varie en conséquence. Les groupes de pays sont décrits aux Tableau 4.3 et Tableau 4.4.

Le Graphique 4.15 décrit la séquence de la mise en œuvre de TSN, des représailles tarifaires et des contre-représailles qui sous-tendent les simulations contrefactuelles présentées dans cette section (voir l’Annexe 4.D pour une description d’autres résultats de simulation). Pour rendre compte d’un large éventail d’évolutions possibles des échanges, comme on l’a vu plus haut, deux cas sont envisagés, chacun correspondant à un groupe distinct de pays appliquant une TSN. Dans le cas d’une application étroite de TSN, seules les juridictions qui ont déjà ratifié de telles taxes ou qui font l’objet d’une enquête de la part de l’USTR au titre de la section 301 sont supposées adopter de telles mesures dans l’éventualité où le processus multilatéral ne déboucherait pas sur un consensus, c’est-à-dire les groupes 1, 2 et 3 au Tableau 4.3.

. Dans le cas60 d’une application large de TSN, toutes les juridictions du modèle, à l’exception des États-Unis, de la République populaire de Chine et de Hong Kong (Chine), appliquent une TSN ou une mesure similaire, c’est-à-dire les groupes 1, 2, 3 et 6 au Tableau 4.3.61

Tableau 4.3. Groupements de pays
Les groupes de pays suivants sont utilisés pour l’élaboration des simulations au Tableau 4.4.
Groupe	Label	Pays	Part du PIB mondial
1	TSN ratifiée et/ou en vigueur	France	4 %
2	Enquête en cours au titre de la section 301 - UE	Autriche, République tchèque, Hongrie, Italie, Espagne, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre62, Danemark, Estonie, Finlande, Allemagne, Grèce, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Suède	16 %
3	Enquête en cours au titre de la section 301 - non-UE	Brésil, Inde, Indonésie, Turquie, Royaume-Uni	12 %
4	Représailles	États-Unis	22 %
5	Pas de TSN, pas de représailles	Chine, Hong Kong (Chine)	14 %
6	Autre (pas de TSN sauf en cas d’application large)	Reste du monde	33 %
Note : Dans le cas d’une application étroite de TSN, seules les juridictions qui ont déjà ratifié de telles taxes ou qui font l’objet d’une enquête de la part de l’USTR au titre de la section 301 sont supposées adopter de telles mesures dans l’éventualité où le processus multilatéral ne déboucherait pas sur un consensus, c’est-à-dire les groupes 1, 2 et 3. Dans le cas d’une application large de TSN, toutes les juridictions du modèle, à l’exception des États-Unis, de la République populaire de Chine et de Hong Kong (Chine), appliquent une TSN ou une mesure similaire, c’est-à-dire les groupes 1, 2, 3 et 6. Le Groupe 6 comprend les pays suivants : Australie, Canada, Israël, Nouvelle-Zélande, Norvège, Philippines, Tunisie, Russie, Kenya, Japon, Corée, Brunei Darussalam, Cambodge, Philippines, Singapour, Viet Nam, Argentine, Chili, Colombie, Pérou, Costa Rica, Suisse, Kazakhstan, Arabie saoudite, Maroc, Afrique du Sud, Malaisie, Mexique, Thaïlande, ainsi qu’une catégorie regroupée couvrant le reste de l’économie mondiale.
Source : OCDE.

413. Dans un cas comme dans l’autre, il est supposé que l’application unilatérale de TSN ou de mesures similaires est suivie par l’imposition de la part des États-Unis de tarifs douaniers punitifs sur des biens et secteurs spécifiques dans les pays qui appliquent ces taxes. Les secteurs ciblés sont choisis en fonction des annonces officielles et de l’expérience des différends commerciaux passés (voir l’Encadré 4.8 et l’Annexe 4.D). Enfin, les pays qui ont appliqué une TSN à la première étape du scénario sont supposés contre-riposter contre les États-Unis à mesure égale (OECD, 2018[146]). Cette hypothèse de simulation se fonde également sur des déclarations publiques faites par des représentants français et de l’Union européenne. Encore une fois, les secteurs ciblés sont choisis en fonction des annonces officielles et de l’expérience passée.

Tableau 4.4. Vue d’ensemble des cas simulés
Les différents taux de TSN et facteurs de représailles sont simulés dans les deux cas. Les numéros de groupe reprennent les groupes de pays visés au Tableau 4.3.
Cas	DST rate	Facteur de représailles tarifaires	Simulations
Application étroite de TSN	3 %, 5 %	1, 5	TSN appliquée : groupe 1,2,3 Représailles tarifaires : groupe 4 Contre-représailles tarifaires : groupe 1,2,3
Application large de TSN	3 %, 5 %	1, 5	TSN appliquée : groupe 1,2,3,6 Représailles tarifaires : groupe 4 Contre-représailles tarifaires : groupe 1,2,3,6
Note : Pour l’analyse de sensibilité, d’autres scénarios ont été simulés et sont décrits à l’Annexe 4.D.
Source : OCDE