5. Promoviendo la Formulación de Políticas Basadas en Evidencia en Nuevo León

La formulación de políticas públicas basada en evidencia se define como un proceso mediante el cual se consultan múltiples fuentes de información, incluidas estadísticas, datos y las mejores evidencias y evaluaciones disponibles emanadas de investigaciones, antes de tomar la decisión de planificar, implementar y (cuando sea relevante) modificar las políticas públicas y los programas (OECD, 2020[1]).

Aumentar la capacidad de los gobiernos de adoptar un enfoque basado en evidencia para la formulación de políticas públicas es parte fundamental del fomento de la buena gobernanza pública orientada a lograr objetivos sociales amplios, como promover el desarrollo sostenible o mejorar el bienestar. El objetivo de la formulación de políticas públicas basada en evidencia es facilitar que los gobiernos sean ágiles y con capacidad de respuesta y que estén preparados para abordar retos políticos complejos y, en ocasiones, “perversos”.

Si bien es factible que las políticas se basen en la evidencia, a menudo aún es difícil lograr una conexión eficaz entre la oferta y la demanda de dicha evidencia en el proceso de formulación de políticas públicas. Muchos gobiernos carecen de la infraestructura requerida para desarrollar conexiones que resulten tan eficaces. En la práctica, los formuladores de políticas públicas también tienden a tener competencias y capacidades limitadas (tiempo, acceso, incentivos) para generar y/o utilizar investigación científica y datos estadísticos.

Por otra parte, en un contexto en el que resulta cada vez más importante justificar el uso de los recursos públicos con evidencia veraz, la forma como esta se recaba, aplica e integra en los procesos de toma de decisiones es un elemento esencial para determinar la naturaleza y el impacto de una política pública (Parkhurst, 2017[2]). Se ha vuelto imprescindible consultar múltiples fuentes de información y actores antes de poner en marcha una política, un programa o un servicio públicos (OECD, 2020[1]). De hecho, la participación de diversos actores en los procesos de formulación de políticas contribuye a garantizar que se tomen en consideración la pertinencia y el contexto de las políticas públicas emergentes.

En consecuencia, muchos países de la OCDE han establecido órganos consultivos de políticas públicas para respaldar la formulación de políticas públicas basadas en evidencia con lo mejor que logre obtenerse. Por lo general, la configuración institucional de estos órganos consultivos en política pública depende de la historia institucional de los países, las tradiciones en materia de administración y la configuración básica de su sistema gubernamental (OECD, 2017[3]). Estos órganos pueden ser muy diversos en cuanto a estructuras organizacionales, mandatos o funciones en el ciclo de la política pública (OECD, 2017[3]). Pueden adoptar varias formas: consejos consultivos o consejos de planeación estratégica, con responsabilidad sectorial u horizontal; órganos que operan separados del gobierno, pero de todas maneras pertenecen al ámbito público en general, u organizaciones dentro del gobierno. En muchos sentidos, las funciones del Consejo Nuevo León pueden contemplarse dentro de este marco de órganos consultivos en materia de políticas públicas.

En este contexto, en el informe se presentan buenas prácticas para mejorar las capacidades de formulación de políticas públicas basadas en evidencia. En primer lugar, se analiza el papel desempeñado por el Consejo en el organismo neolonés consultivo en materia de políticas públicas y se sugieren formas en las que puede contribuir mejor a configurar la agenda de políticas estatales sobre temas estratégicos. En segundo lugar, se aborda el lado de la oferta de la formulación de políticas públicas basada en evidencia, recomendando que el Consejo promueva la adopción de métodos de intermediación del conocimiento para promover la pertinencia, el impacto y el uso del asesoramiento en la administración pública estatal. Por último, se concluye que mejorar la capacidad de Nuevo León para adoptar un enfoque basado en evidencia requerirá incrementar las competencias para comprender, obtener, interrogar y evaluar, utilizar y aplicar evidencia, así como establecer la infraestructura adecuada para generar y hacer uso de evidencia que resista el paso del tiempo.

Muchos países de la OCDE han instaurado organismos orientados a brindar asesoramiento confiable al Gobierno y facilitar la capacidad de implementar reformas. Debido al ritmo de los avances tecnológicos, ambientales y culturales, a los responsables de formular políticas públicas se les llama constantemente a encontrar nuevas soluciones a problemas complejos. La vía por la que los gobiernos han intentado aumentar sus capacidades estratégicas es la de apoyarse en redes de órganos dentro y fuera del gobierno, que brinden evidencia y asesoramiento sobre políticas públicas: los llamados organismos consultivos sobre políticas públicas.

De hecho, los organismos consultivos de políticas públicas, entendidos como "un conjunto entrelazado de órganos consultivos con una configuración particular que ofrece a los responsables de formular políticas públicas información, conocimientos y recomendaciones para emprender acciones" (Craft and Halligan, 2015[4]), no basan el asesoramiento que proporcionan a los gobiernos únicamente en hechos y pruebas objetivos, sino también aportan perspectivas nuevas y alternativas (Hoppe, 1999[5]). En este sentido, los organismos consultivos en la materia de políticas públicas combinan la dimensión de poder de la política y la dimensión de conocimiento de las políticas públicas (Hustedt, 2019[6]). Los organismos consultivos contribuyen a conformar enfoques más amplios de formulación de políticas públicas basadas en evidencia, ya que brindan a los gobiernos indicios personalizados.

La mayoría de los países de la OCDE disponen de algún tipo de organismo consultivo sobre políticas públicas, incluso si sus mecanismos institucionales específicos suelen emanar de la historia institucional de cada país, de sus tradiciones administrativas y de la configuración básica de su sistema gubernamental (OECD, 2017[3]). Sin embargo, se distinguen tres grandes tipos de sistemas:

  • Los "países Westminster" —entre ellos Gran Bretaña, Canadá, Australia y Nueva Zelanda— comparten una tradición administrativa común. En el "modelo Westminster" suele haber asesores científicos en jefe que operan en el seno de los gobiernos, acompañados por oficiales médicos jefes, estadísticos jefes o economistas jefes. Aun así, en muchos de estos países prevalece la práctica de establecer “comisiones reales”, como órganos consultivos ad hoc sobre asuntos específicos. Hay órganos consultivos más permanentes, como la Comisión de Productividad en Australia y un organismo similar recién instaurado en Nueva Zelanda, o el Instituto Australiano de Salud y Bienestar en Australia.

  • Los "países nórdicos" como Suecia y Noruega, cuyos sistemas de gobernanza se caracterizan por la importancia de sus organismos, se basan en instituciones descentralizadas. Suecia tiene la tradición de conformar “comisiones de investigación” para abordar cuestiones importantes. En Noruega, el Gobierno decidió establecer comisiones oficiales noruegas externas y temporales para estudiar los principales problemas de política pública y aportar recomendaciones. Tienen tal importancia que, en promedio, durante el periodo 1967-2013 se crearon alrededor de 30 comisiones cada año (Christensen and Serrano Velarde, 2019[7]).

  • Los “países de la Europa continental”, como Bélgica, Países Bajos y Alemania, y en menor medida Francia, también establecen organismos que reflejan una diversidad de intereses o acuerdos tripartitos con el gobierno, los interlocutores sociales (incluidos los sindicatos y los representantes de empresas y la sociedad civil). Estos órganos tienen la función de ayudar a lograr un consenso sobre las principales opciones de reforma. Sin embargo, también hay importantes "organizaciones de expertos", como la Oficina del Plan Central, o la Oficina del Plan Social Cultural/Instituto de Investigación Social de Países Bajos, o entidades como el Consejo Alemán de Expertos en Economía que se basan en sus conocimientos especializados y operan de forma independiente del Gobierno.

Los órganos consultivos en materia de políticas públicas pueden ser bastante distintos en cuanto a estructuras organizacionales, mandatos o funciones en el ciclo de la política pública (OECD, 2017[3]). Los órganos consultivos adoptan formas diversas, por ejemplo, consejos consultivos, consejos de planeación estratégica (como el Consejo Nuevo León), comisiones de investigación, unidades de prospectiva, asesores especiales, grupos de expertos y muchos otros órganos, todos los cuales aportan conocimientos y asesoramiento estratégico a los gobiernos (Bressers, 2015[8]) (Blum and Schubert, 2013[9]).

Pese a esta fuerte diversidad, en un informe de la OCDE (2017[3]) se demostró que los órganos consultivos en materia de políticas públicas comparten ciertas características comunes, como la duración de su mandato, su posición frente al gobierno y su enfoque temático.

  • Duración del mandato: si bien no se predefine la duración del mandato de los órganos consultivos permanentes (como consejos e institutos de investigación), se establecen órganos especiales para analizar un asunto durante un período específico, los cuales se disuelven pasados uno o dos años, al finalizar su misión. Los órganos consultivos permanentes pueden ser consejos o institutos de investigación, en tanto que los especiales asumen diversas formas, desde comités de gabinete hasta grupos de estrategas políticos u organizaciones comunitarias.

  • Posición ante el gobierno: los órganos consultivos por lo común gozan de tres grados diferentes de autonomía legal y administrativa en relación con el gobierno (véase la Gráfica 5.1).

    • Pueden operar dentro del gobierno.

    • Pueden actuar separados del Gobierno, esto es, no son por completo independientes del Gobierno en el aspecto legal, pero tienen cierta autonomía administrativa o técnica, como el Consejo Nuevo León.

    • Pueden actuar fuera del gobierno, lo cual significa que tienen total autonomía jurídica para brindarle asesoramiento (OECD, 2017[3]).

  • El foco temático de los órganos consultivos es variable. Ciertos órganos tienen un enfoque temático muy amplio, como el Consejo Alemán de Expertos Económicos, que asesora a los responsables de formular políticas sobre cuestiones de política económica. Otros tienen un ámbito de política muy específico; por ejemplo, el Consejo Lituano para los Asuntos de los Discapacitados, que organiza y coordina medidas orientadas a la integración social de las personas con discapacidad. Los órganos consultivos específicos suelen gozar de un alto nivel de experiencia técnica (OECD, 2017[3]).

En los países de la OCDE, los gobiernos han recurrido a una cantidad cada vez mayor de actores para brindar asesoramiento sobre políticas. En particular, los actores externos al gobierno que influyen en los procesos de toma de decisiones políticas han aumentado y se considera que aportan beneficios al organismo consultivo en general, ya que hacen que el asesoramiento político sea más democrático y responda a las preocupaciones del público. El mecanismo estipulaba el papel y las funciones que cada actor desempeñaba en el proceso, con el fin de estandarizar el asesoramiento brindado por una amplia gama de órganos, como las academias europeas y nacionales y la comunidad científica en general (véase el Recuadro 5.1).

Sin embargo, hay que diferenciar según el tamaño de la organización o del país. Nuevo León es un estado que pertenece a una federación muy grande, pero por su tamaño es similar a muchos países europeos relativamente pequeños, como Dinamarca, Irlanda o Noruega. Cualquier opción para establecer un organismo consultivo debe adaptarse al tamaño de su aparato gubernamental, puesto que condiciona la disponibilidad y la diversidad de los conocimientos expertos disponibles. En México, es necesario también tomar en cuenta la capacidad de contar con el asesoramiento de expertos de órganos del ámbito federal o con experiencia académica de primer nivel, como la del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Por último, como se ahonda en el capítulo 1, el espacio fiscal relativamente pequeño en los estados mexicanos puede afectar la capacidad de Nuevo León de recurrir a asesoramiento especializado.

En Nuevo León, el Consejo realmente se destaca como el actor principal del organismo consultivo disponible a nivel estatal. El Consejo sirve como una plataforma multiactor (civil, academia, sector privado y gobierno) para promover el desarrollo económico, social y político del estado mediante la planeación estratégica y el monitoreo y evaluación del Plan Estratégico y el Plan Estatal de Desarrollo. En ese sentido, actúa como un órgano consultivo dado que el Consejo tiene el mandato de recabar los datos necesarios para análisis futuros y atender asuntos de mediano y largo plazo (artículo 9 de la Ley de Planeación Estratégica). Asimismo, su enfoque temático es amplio, lo que le otorga gran visibilidad como órgano consultivo del Gobierno. Además del Consejo, otros actores también se ocupan de recabar evidencia y asesoramiento en el estado, entre ellos algunas organizaciones no gubernamentales muy activas que por lo común se centran en temas específicos, así como expertos de clase mundial cuyo asesoramiento está disponible por medio de las instituciones académicas del estado (por ejemplo, el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y la Universidad Autónoma de Nuevo León).

En relación con los órganos que conforman el Poder Ejecutivo de Nuevo León, otros actores podrían considerarse como órganos consultivos, ya que apoyan al Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones brindándole información y/o asesoramiento. Por ejemplo, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, en sus artículos 41 al 46, contempla la creación de consejos de participación ciudadana (véase el Recuadro 5.2). Dichos consejos aportan legitimidad en la conformación de la agenda, ya que consultan a partes interesadas de diferentes sectores (academia, privado, social y sindical) sobre un tema en particular, y difunden programas prioritarios (Estado de Nuevo León, 2009[11]). No obstante, el enfoque temático de estos órganos se limita en gran medida a un asunto específico de política pública. Por ejemplo, el Instituto Estatal de la Juventud tiene un consejo ciudadano que monitorea y promueve políticas y acciones centradas en la juventud (Estado de Nuevo León, 2019[12]).

Por consiguiente, parece que la administración pública estatal puede disponer de una amplia gama de consejos a los cuales recurrir. En el futuro, el Consejo podría apoyar a la administración pública estatal en el mapeo de grupos de expertos, institutos de investigación, entre otros, que trabajan en el campo del asesoramiento sobre políticas, para así determinar las brechas técnicas en el sistema de asesoría y aumentar la representatividad en la oferta de evidencia.

Según la encuesta OECD Survey on Policy Advisory Systems (2017[3]) (Encuesta sobre organismos consultivos), los órganos consultivos tienen múltiples funciones en el proceso de formulación de políticas públicas, como las siguientes (OECD, 2017[3]):

  • Conformar la agenda: los órganos consultivos pueden dar a conocer ciertos temas y ayudar a que estos cobren importancia en la agenda política. Durante esta etapa, las instituciones públicas de investigación y los órganos consultivos de planeación y evaluación cumplen una función particularmente relevante, mientras que los "órganos consultivos de prospectiva" y los grupos de expertos públicos son los que tienen la función de menor peso.

  • En la etapa de desarrollo de políticas, los órganos consultivos señalan nuevas opciones en esta materia, generan evidencia y ayudan a establecer legitimidad para elegir opciones de políticas particulares. Durante esta etapa, los órganos consultivos especiales y las instituciones públicas de investigación desempeñan un papel sumamente importante.

  • En la etapa de implementación, todos los órganos tienden a mantenerse relativamente activos, excepto los grupos de expertos públicos, los órganos de prospectiva y los órganos asesores de planeación y evaluación. Las instituciones públicas de investigación y los asesores secretariales intervienen de manera relevante durante esta etapa.

  • En la etapa de evaluación, los órganos consultivos especiales, así como los órganos consultivos permanentes con una secretaría y las instituciones públicas de investigación cumplen una función de relativa trascendencia. Los órganos consultivos de planeación y evaluación también cumplen una función específica, ya que tienen la tarea explícita de "evaluar" las políticas gubernamentales. Por el contrario, el papel de los órganos consultivos de prospectiva, los grupos de expertos públicos y los órganos consultivos permanentes sin secretaría, es más limitado.

En Nuevo León, el Consejo interviene en cada una de las etapas del ciclo de políticas ya descritas. En la Gráfica 5.2 se muestran estas funciones con mayor detalle.

De acuerdo con la Ley de Planeación Estratégica, el Consejo es responsable, entre otras cosas, de elaborar el Plan Estratégico, definir estrategias para incluir a la sociedad en el trabajo de implementación, definir criterios para la elaboración de indicadores (artículo 9), así como de monitorear y evaluar los resultados del Plan Estratégico (artículo 19). De ahí que el Consejo sirva como un foro a múltiples partes interesadas para desarrollar, monitorear y evaluar políticas públicas por medio de la planeación estratégica.

Además, el Consejo ofrece un espacio donde reunir al Gobierno, el sector privado, la academia y la sociedad civil con miras a debatir nuevas iniciativas que no se establecieron en el Plan Estratégico de manera explícita. Tal es el caso de la iniciativa “Hambre Cero” (véase el Recuadro 1.5 en el capítulo 1), un trabajo interinstitucional derivado del Plan Estratégico 2015-2030 para erradicar la pobreza alimentaria extrema y el desperdicio de alimentos en el estado. En estas funciones, el Consejo contribuye a conformar la agenda política.

Además, el Consejo participa de manera importante en el monitoreo del Plan Estratégico (véase el Capítulo 3). Por otra parte, como se analizó en el capítulo 1, el Consejo también ha participado en la implementación de políticas, por ejemplo, al desarrollar nuevas iniciativas, como “Hambre Cero Nuevo León”, para implementar el plan. Por último, el Consejo tiene un mandato claro para evaluar el programa prioritario en el Plan Estratégico y Estatal (artículo 19, Ley de Planeación Estratégica).

Sin embargo, el ejercicio de estas distintas funciones a lo largo del ciclo de políticas públicas ha debilitado el impacto de las recomendaciones del Consejo. El hecho de que este desempeñe un papel en cada etapa del ciclo ha creado tensiones políticas con la administración pública estatal y ha provocado que el Consejo pierda su enfoque estratégico a la función de planeación, la cual está también vinculada de manera intrínseca con la prospectiva y la evaluación. Esas tensiones también pueden explicarse por la incompatibilidad de las funciones: en tanto que el monitoreo eficaz requiere una influencia política y un compromiso fuertes (por ejemplo, para identificar obstáculos de implementación y enredarlos), las evaluaciones se benefician de la independencia y la legitimidad técnica.

Definir y separar los roles respectivos del Consejo y la administración pública ayudará a impulsar la eficacia de la planeación estratégica. Como se recomienda en el capítulo 1, el Consejo debería reforzar su función en la configuración de la agenda política y la planeación estratégica para alejarse del monitoreo y la implementación de políticas públicas.

Como órgano relativamente autónomo al cual le beneficia representar los puntos de vista de múltiples partes interesadas, y como órgano que opera separado del gobierno, el Consejo se encuentra en la mejor posición para aportar evidencia y evaluaciones confiables y, al hacerlo, contribuir a configurar la agenda política. De hecho, la evidencia no solo se relaciona con datos estadísticos, sino que abarca toda la investigación orientada a comprender por qué algunas políticas o estrategias funcionan y otras no (evaluación de políticas públicas). Por consiguiente, junto con la evaluación, puede respaldar decisiones sobre opciones políticas basadas en hechos y sustentar la agenda política.

Aunque no existe una definición estricta de lo que es el asesoramiento eficaz, investigaciones realizadas por la OCDE indican que puede dividirse en dos dimensiones: "pertinencia" e "impacto" (OECD, 2017[3]). En esta sección se analiza sobre todo el primero de estos factores.

En primer lugar, el asesoramiento pertinente es multifactorial, lo cual quiere decir que depende de una multitud de factores interdependientes, incluidos los siguientes (Cash et al., 2003[13]):

  • Carácter oportuno de los conocimientos de asesoramiento para los responsables de formular políticas públicas.

  • Representatividad, que señala si el conocimiento se genera de manera imparcial al considerar todos los intereses pertinentes.

  • Credibilidad, que se refiere a si la generación de conocimiento sigue los estándares establecidos de evidencia (si es científicamente sólida).

En la Ley de Planeación Estratégica, el Consejo define en qué medida se darán a conocer sus recomendaciones. Sin embargo, dichas recomendaciones formales se publican anualmente (aunque haya debates periódicos en las comisiones) y, por tanto, están desconectadas de los procesos de toma de decisiones. En la actualidad, el Consejo está obligado por ley a elaborar un informe anual sobre los resultados del Plan Estratégico. Esto podría limitar su intervención en los debates públicos de interés y disminuir la influencia de sus recomendaciones en el proceso de toma de decisiones.

En cambio, el Consejo podría anticipar un calendario con la cronología de sus publicaciones. Por ejemplo, el Consejo francés France Stratégie desarrolla un cronograma de investigación anual, que orienta su investigación y centra la generación de conocimiento en temas muy concretos durante todo el año (véase el Recuadro 5.3).

De manera similar a esta práctica, y de acuerdo con las recomendaciones presentadas en el capítulo 4, el Consejo podría elaborar un plan de investigación o evaluación, con el fin de identificar el carácter oportuno de sus informes a lo largo del año y anticipar cómo coincidirían con los debates y eventos públicos. Para ello, podría solicitar aportes de la administración pública estatal para identificar las principales áreas de interés. Por consiguiente, este plan de evaluación distinguiría claramente entre las evaluaciones ordenadas por el Gobierno y las evaluaciones realizadas por iniciativa del Consejo. Como se analizó en el capítulo 4, esta distinción puede requerir diferentes mecanismos de monitoreo para asegurar el debate de las recomendaciones extraídas de las evaluaciones.

El sector privado está muy representado en el Consejo, lo que también refleja las ambiciones de este órgano en sus inicios. El Consejo está conformado por 16 miembros y una secretaría técnica. Entre los miembros se encuentran seis consejeros/as ciudadanos/as, tres directores de universidades (dos privadas y una pública), seis miembros del gobierno estatal - uno pertenece al poder legislativo y otro al poder judicial-, un miembro del Gobierno Federal y la presidencia ejecutiva, quien es elegido/a entre los consejeros y las consejeras ciudadanos. De tal modo, más de la mitad de los miembros pertenecen al sector privado o a organizaciones económicas y sociales. Si bien las comisiones pueden invitar a representantes de organismos federales y a autoridades municipales a participar en su trabajo (artículo 11), solo tienen voz en el Consejo (artículo 7 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica).

Como se manifestó en el capítulo 1, las partes interesadas perciben en gran medida que la representatividad del Consejo permanece desequilibrada entre los sectores de la sociedad civil. En especial, los ciudadanos y ciudadanas parecen tener voz o influencia limitadas, aun cuando las ONG participan en algunas de las comisiones de los consejos. Además, hay demandas de ampliar la función asesora de las universidades para aprovechar mejor las capacidades y competencias técnicas del Consejo. Según las lecciones aprendidas, para brindar un asesoramiento confiable y personalizado, al conformar un comité, junta o comisión, es preciso garantizar la neutralidad de sus miembros; ofrecer conocimientos expertos de alta calidad y, dependiendo de la naturaleza de los temas debatidos, representar la diversidad de edad, género, geográfica y cultural de la comunidad (Government of Canada, 2011[15]; Quad Cities Community Foundation, 2018[16]). A este respecto, el Consejo podría considerar dar voto y más representatividad a otras instituciones que trabajan con minorías, comunidades y municipios vulnerables para equilibrar los poderes entre diferentes tipos de actores, con el propósito de igualar las condiciones. Dichas deliberaciones públicas podrían aumentar la confianza en el gobierno y fortalecer su integridad y rendición de cuentas. Por ejemplo, el Instituto de la Juventud (DJI) de Alemania regula la composición de sus miembros para asegurarse de que provengan de diversos estratos y cubran diferentes perspectivas (véanse mayores detalles en el Recuadro 5.4). En Nuevo León, esto podría requerir actualizar los lineamientos de la Ley de Planeación Estratégica.

De conformidad con el artículo 7 de la Ley de Planeación Estratégica, los consejeros ciudadanos se eligen por sus conocimientos de los asuntos económicos y sociales del estado y la reputación pública. Sin embargo, la ley no establece requisitos de competencia para los miembros del Consejo. Si bien no hay un requisito estricto, y dada la importancia de que las comisiones representen diversos intereses pertinentes, también sería importante garantizar que un porcentaje de los miembros se nombre por sus conocimientos expertos en cada área temática, para aumentar la autoridad de las recomendaciones del Consejo. Por ejemplo, el Consejo Técnico Independiente para la Evaluación de Políticas Públicas de Jalisco (“Evalúa Jalisco”) asienta en sus estatutos que los miembros deben tener experiencia técnica en monitoreo y evaluación. Además, este Consejo está compuesto, entre otros actores, por expertos provenientes de universidades estatales (seis miembros), un instituto internacional de investigación (un miembro) y el Consejo Nacional de Evaluación de Políticas (CONEVAL, un miembro). Todos estos miembros tienen voto y voz en la junta.

Por otro lado, para reforzar la credibilidad de sus recomendaciones, al Consejo le convendría mejorar sus procesos de toma de decisiones. De conformidad con el artículo 6 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica, los acuerdos del Consejo se adoptan por consenso. La toma de decisiones por consenso puede garantizar una mayor aceptación de la evidencia; sin embargo, la falta de aclaración del proceso de toma de decisiones provocó que se tomen varias decisiones sin que estén sustentadas por evidencias claras (evaluaciones, revisiones sistemáticas, entre otras). A este respecto, Nuevo León podría definir aún más el proceso de toma de decisiones del Consejo para asegurar que cualquier asesoramiento o recomendación generados se basen en lo siguiente:

  • Evidencia recabada y presentada por el Consejo sobre el tema en debate, que deberá incluir la divulgación de la metodología subyacente de la evidencia, sus supuestos y sus limitaciones.

  • Procedimientos claros para la toma de decisiones, incluidos los requisitos relacionados con el quórum. Ello debería implicar también asegurar la presencia de representantes de la administración pública estatal cuando se tome una decisión. Por ejemplo, en Australia, el Consejo Nacional Consultivo de Datos estableció regulaciones claras respecto de sus procesos internos de toma de decisiones (véase el Recuadro 5.5).

El Consejo también podría considerar reforzar la transparencia del proceso de toma de decisiones publicando las actas de las reuniones. De conformidad con el artículo 8 del reglamento de la Ley de Planeación Estratégica, se levantará acta tanto de las sesiones ordinarias como de las extraordinarias. Estas actas deberán enviarse a todos los consejeros, pero no ponerse a disposición del público. Su publicación es una práctica común entre diferentes consejos de México, como el Consejo Técnico Independiente para la Evaluación de Políticas Públicas de Jalisco y el Consejo de Investigación y Evaluación de la Política Social del Estado de México (CIEPS). El Consejo podría considerar publicar las actas de sus reuniones ordinarias de forma predeterminada. Las actas de las reuniones extraordinarias solo podrán publicarse a criterio del Consejo, pues en ellas podría debatirse acerca de asuntos delicados (por ejemplo, temas de seguridad nacional).

Los órganos consultivos pueden actuar como intermediarios o generadores de conocimientos. En tanto que los generadores de conocimientos (es decir, la academia, las entidades de estadística y los institutos de investigación) aportan datos y conocimientos científicos, económicos y sociales básicos, los intermediarios de conocimientos actúan precisamente como mediadores entre los generadores de conocimiento y los responsables de tomar decisiones cercanos (usuarios del conocimiento) al aumentar la disponibilidad de evidencia sólida y al ordenar y clasificar la información generada por múltiples fuentes.

El Consejo Nuevo León, como órgano multiactor, reúne a partes interesadas de diferentes sectores: la academia, el sector privado y el gobierno. El Consejo creó una plataforma para que dichos actores participen en el proceso de asesoramiento. La secretaría debería encargarse de garantizar que esta función de intermediarios de conocimiento se promueva mediante procesos participativos e innovadores. Según este enfoque, el Consejo podría considerar adoptar funciones de intermediario de conocimientos. En conjunto, los intermediarios de conocimiento tienden a cumplir tres funciones:

  • Generar conocimientos: se aseguran de que haya suficiente evidencia pertinente disponible para que los responsables de tomar decisiones respondan preguntas predefinidas al sintetizar la evidencia disponible e identificar brechas de conocimiento. Si se detectan estas brechas, los intermediarios de conocimientos pueden cerrarlas encargando que se realicen investigaciones.

  • Traducir conocimientos: una vez que se dispone de las pruebas necesarias, los conocimientos adquiridos se traducen a un idioma comprensible para los responsables de tomar decisiones.

  • Facilitar la adopción de evidencia: construyen una cultura organizacional para la adopción eficaz de evidencia. Participan en actividades de desarrollo de capacidades cercanas a los proveedores de servicios públicos y construyen redes entre los generadores y los usuarios de conocimientos. Además, construyen y mantienen relaciones informales con sus partes interesadas.

Por tanto, como intermediario del conocimiento, un órgano consultivo puede aportar, de manera oportuna y atractiva, evidencia fundamental, independiente y confiable; vincular fuentes de conocimiento y usuarios, y concienciar más sobre la transferencia de evidencia a la práctica. Puede desarrollar capacidades y crear redes para el uso de evidencia (Bressers, 2015[8]). En particular, el Consejo podría adoptar el papel de intermediario de conocimiento con la capacidad de generar conocimientos, traducirlos y facilitar la adopción de evidencia.

Varios órganos consultivos en materia de políticas que ocupan la posición de intermediarios de conocimientos utilizan métodos de síntesis de evidencia para comprender lo que ya se sabe sobre cierto asunto y concienciar sobre la evidencia faltante para las decisiones relacionadas con la formulación de políticas públicas (OECD, 2020[1]). Son especialmente útiles pues también ayudan a aprender de los conocimientos y evidencia generados en otros países de modo que puedan movilizarse en el contexto nacional. Según el alcance y el contenido de la investigación, tales métodos pueden presentarse en muchas formas, como las siguientes:

  • Las revisiones sistemáticas comprenden una revisión metódica de las investigaciones publicadas para responder una pregunta concreta utilizando procedimientos rigurosos para localizar, evaluar e integrar los hallazgos de la investigación pertinente (The Campbell Collaboration, 2019[17]). Son fundamentales para identificar lo que no se sabe de investigaciones anteriores (Gough D. Oliver S. Thomas J., 2013[18]). Por otro lado, existen métodos específicos como el meta análisis, que utiliza métodos estadísticos para comparar los efectos entre diferentes intervenciones.

  • Las revisiones de revisiones se refieren al estudio de revisiones sistemáticas. Puede lograr un alcance más amplio pero aportar un análisis limitado (Saran A. White H., 2018[19]).

  • Los mapas de evidencia evalúan la calidad de las revisiones sistemáticas en un área particular para identificar evidencia confiable y brechas en el conocimiento científico (Swedish Agency for Health Technology Assessment and Assessment of Social Services, 2020[20]).

  • Los mapas de brechas de evidencia identifican métodos o prácticas sobre los cuales no se ha publicado una revisión sistemática (Swedish Agency for Health Technology Assessment and Assessment of Social Services, 2020[20]).

El Consejo podría considerar adoptar procesos de investigación sistemáticos como parte de las actividades de la comisión, para basar sus recomendaciones en las mejores pruebas y evaluaciones de investigación disponibles. Esto garantizaría que el diseño de políticas en Nuevo León tenga acceso a la mejor evidencia global y facilitaría que los responsables de formular políticas públicas conozcan las dificultades que se han afrontado en otros lugares, así como qué buenas prácticas podrían implementarse. Por supuesto, para la síntesis hay que buscar evidencia comparativa que pueda adaptarse a Nuevo León, de países con un contexto y una estructura institucional similares. Lo anterior refleja una tendencia global en los demás países de la OCDE, sobre todo en Europa, ya que este enfoque inicialmente fue defendido por los centros What Works del Reino Unido y ahora ha sido adoptado por otros países como Francia o Suecia.

Los obstáculos en el uso de evidencia no se limitan al acceso a información técnica precisa. La evidencia debe traducirse a un lenguaje comprensible y responder a las necesidades de los usuarios del conocimiento (Meyer, 2010[21]). Un intermediario del conocimiento debe buscar formas de comunicar la evidencia de una manera atractiva focalizada en la audiencia destinataria. El método más común de traducción de evidencia es publicar informes o artículos en línea para una gran audiencia. En Nuevo León, además de hacer del conocimiento público el monitoreo del Plan Estratégico, la Red de Conocimiento del Consejo ha realizado tres publicaciones anuales, de las cuales la segunda incluye 10 propuestas de políticas públicas centradas en las prioridades del Plan Estratégico y la tercera presenta nueve propuestas de políticas públicas con breves resúmenes de cada una (Nuevo Leon, 2017[22]). Sin embargo, la mayoría de estos informes son largos y requieren que el lector cuente con tiempo y experiencia para comprender las conclusiones que en ellos se presentan. Un primer paso sencillo sería generar sistemáticamente resúmenes ejecutivos, con límites claros (por ejemplo, la práctica en la OCDE es un máximo de mil palabras).

Otra forma de traducir la evidencia es presentar los datos y las pruebas de una manera visualmente atractiva e impactante a través de infografías. En el Capítulo 4 se incluyen algunas recomendaciones sobre cómo comunicar y difundir los resultados de la evaluación de forma más atractiva. Para determinar la eficacia de un programa, la Fundación para la Intervención Temprana del Reino Unido efectúa revisiones sistemáticas de ensayos y evaluaciones previos. Con el fin de presentar los hallazgos en una forma fácil de comprender para una audiencia no especializada, la fundación creó una base de datos en línea para consulta llamada EIF Guidebook (Guía EIF) que proporciona pistas visuales con las cuales sopesar cada evaluación (véase más información en el Recuadro 5.6). Para esta evaluación visual se utilizan dos criterios principales: la rentabilidad de la intervención y la solidez de la evidencia.

A través de su red de conocimientos, el Consejo podría considerar utilizar herramientas de visualización de datos para traducir la evidencia reunida a través de metodologías de síntesis de evidencia para una audiencia más amplia.

La adopción de evidencia también podría facilitarse al crear redes entre generadores y usuarios de conocimientos. Los intermediarios de conocimientos se encuentran en el lugar correcto en el sistema para brindar oportunidades de reuniones que en otras circunstancias no se realizarían. Al establecer fuertes vínculos entre los investigadores y los responsables de tomar decisiones, la incursión de evidencia en el ciclo de políticas resulta más constante y podrían aumentar los proyectos conjuntos.

Si bien la Red de Conocimiento del Consejo Nuevo León busca impulsar la generación de evidencia, no parece tener una función clara en lo que se refiere a cerrar la brecha entre los formuladores de políticas públicas y los académicos. Este es un papel que podría desempeñar el Consejo. A manera de ejemplo, en la relación de sus funciones, el Consejo de Investigación y Evaluación de la Política Social del Estado de México (2019[24]) tiene la atribución de: “establecer vínculos permanentes con instituciones académicas y organismos nacionales e internacionales, para fomentar el intercambio de ideas y proyectos encaminados al desarrollo social”. El Consejo podría apuntalar el papel de la Red de Conocimiento al definir sus principios, su visión y su función en el proceso de toma de decisiones del Consejo, y al hacer hincapié en que la red es un espacio y una oportunidad para que los responsables de tomar decisiones y los investigadores cooperen. La experiencia de France Stratégie en el fomento del establecimiento de redes y en la difusión del conocimiento puede resultar interesante para Nuevo León (véase el Recuadro 5.7).

La investigación, al igual que la práctica, indican que, pese a la amplia generación, comunicación y difusión de evidencia, su uso por parte de los responsables de tomar decisiones es aún limitado y el compromiso de la alta dirección con las actividades de evaluación sigue siendo bajo (Olejniczak, Raimondo and Kupiec, 2016[25]). De hecho, si bien es posible basar las políticas en evidencia, todavía es difícil lograr una conexión eficaz entre la oferta y la demanda de evidencia en el proceso de formulación de políticas públicas. Muchos gobiernos carecen de la infraestructura necesaria para construir estas eficaces conexiones (OECD, 2020[1]), ya sea a nivel individual, interpersonal, organizacional o ambiental (Newman, Fisher and Shaxson, 2012[26]). En primer lugar, los responsables de formular políticas públicas pueden afrontar retos relacionados con su falta de competencia para analizar e interpretar la evidencia (Results for America, 2017[27]), lo cual significa que no cuentan con las competencias, el conocimiento, la experiencia o las habilidades adecuadas para utilizar los resultados de la evaluación (Stevahn et al., 2005[28]) (American Evaluation Association, 2018[29]) (Newman, Fisher and Shaxson, 2012[26]). Por tanto, es factible aumentar la aceptación de la evidencia obtenida en la evaluación por parte de los responsables de formular políticas públicas mediante el desarrollo de sus competencias.

Las prácticas de los países muestran una gran variedad de enfoques destinados a desarrollar competencias para el uso de la evidencia. Los mecanismos dirigidos a incrementar la demanda de evidencia incluyen prácticas como la capacitación dirigida a altos funcionarios o profesionales de la política pública e iniciativas de tutoría (OECD, 2020[1]). El trabajo de la OCDE Building Capacity for Evidence Informed Policy Making (sobre la creación de capacidad para la formulación de políticas públicas basadas en evidencia) (OECD, 2020[1]) indica que la capacitación para el liderazgo del servicio público senior tiene como objetivo aumentar el conocimiento de los directivos sobre la formulación de políticas públicas basadas en evidencia y la evaluación de políticas, permitiéndoles convertirse en promotores del uso de evidencia. Los programas intensivos de capacitación en competencias dirigidos a los responsables de formular políticas públicas pueden centrarse más en indagar y evaluar la evidencia, así como en usarla y aplicarla en la formulación de políticas públicas.

Como generador de evidencia relacionada con el Plan Estratégico, el Consejo podría organizar más iniciativas para desarrollar competencias en el seno de la administración pública estatal. La formación de funcionarios públicos senior aumenta sus conocimientos sobre la evaluación y su capacidad para indagar y evaluar evidencia, así como para utilizarlas en la formulación de políticas públicas. El Consejo ya ha realizado sesiones de formación de este tipo y podría seguir haciéndolo si aprovecha su relación con la academia, en particular las escuelas de gobierno, para organizar programas de capacitación en liderazgo de la función pública. Las sesiones pueden realizarse como talleres, clases magistrales y seminarios. Estos no solo reforzarían las competencias para recabar evidencia, sino también aumentarían la motivación y los incentivos para que los responsables de tomar decisiones en la administración pública estatal utilicen la evidencia. Por ejemplo, en la Ciudad de México se ha observado un avance importante en términos de aceptación de evidencia, pues se emprendieron iniciativas que informan a los responsables de formular políticas públicas sobre los objetivos y el valor de las evaluaciones. Además, el Consejo ha actuado como intermediario de proyectos coordinados con la Federación para la formación de funcionarios a nivel estatal, como un curso organizado en 2018 sobre la metodología de obtención de financiamiento federal vía análisis de costo-beneficio, entre otras herramientas. Esta experiencia de formación para funcionarios gubernamentales puede facilitar la organización del Consejo de talleres de formación específicamente enfocados en la aceptación de evidencia de evaluación por parte de los responsables de formular políticas públicas.

No obstante, son más que nada las instituciones, las estructuras organizacionales y los sistemas los que propician el uso eficaz de evidencia. Si no se les aborda, es poco probable que las iniciativas para formular políticas públicas basadas en evidencia en Nuevo León tengan éxito. La creación de capacidad para el uso de las evidencia requiere enfoques sistémicos e institucionales que contemplen el reforzamiento de herramientas, recursos y procesos organizacionales; la inversión en infraestructura básica, incluidos sistemas de gestión de datos e intermediarios del conocimiento, y el establecimiento de unidades estratégicas para defender un enfoque basado en evidencia. Los mandatos, la legislación y la regulación también son herramientas importantes para facilitar el uso de evidencia (OECD, 2020[1]). Por último, la institucionalización de largo plazo de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia puede ser apoyada por la maquinaria del gobierno, por ejemplo una unidad de estrategia u otra entidad en el centro del gobierno con una clara responsabilidad y mandato en materia de esta formulación de políticas públicas.

  • Fortalecer la función de liderazgo del Consejo como parte del organismo consultivo sobre políticas de Nuevo León, con una perspectiva más amplia para todo el Gobierno. Lograr esto también puede requerir lo siguiente:

    • Identificar brechas en el sistema de asesoramiento.

    • Garantizar la representatividad de las diferentes disciplinas, así como representar la diversidad sociodemográfica y económica de la comunidad.

    • Facilitar un enfoque de formación de redes con otros proveedores de conocimientos

  • Mejorar las funciones del Consejo Nuevo León en materia de evaluación y aportación de evidencia. El Consejo deberá estar preparado para actuar como intermediario de conocimiento estratégico, que opere por separado del Gobierno y a la vez mantenga una relación simbiótica con la administración estatal, con el fin de:

    • Proporcionar pruebas confiables al más alto nivel y, al hacerlo, contribuir a configurar la agenda política.

    • Aumentar la eficiencia del organismo consultivo político en Nuevo León. Los órganos que están más cerca del Gobierno y, por tanto, más estrechamente vinculados al mandato administrativo, tendrían más posibilidades de contribuir a la implementación y el monitoreo de las políticas públicas; por su parte, el Consejo podría centrarse únicamente en la evidencia y la evaluación, así como la planeación estratégica, para configurar la agenda de reformas y trazar un camino a seguir para el estado en el futuro.

    • Aclarar las funciones de los asesores y los responsables de formular políticas públicas. Eso puede aliviar las tensiones políticas con la administración pública estatal, la cual se encarga de la aplicación. Esto permitiría al Consejo centrarse en su función principal de planeación de largo plazo y asesoramiento en materia de política pública.

  • Fomentar la inclusión y los conocimientos de expertos en el proceso de toma de decisiones del Consejo, al brindar asesoramiento pertinente. Esto requiere que el Consejo considere múltiples factores interdependientes para reforzar la eficacia de las recomendaciones, como el carácter oportuno, la representatividad y la credibilidad, con el fin de:

    • Elaborar un calendario con las fechas de las publicaciones.

    • Garantizar que los comisionados sean capaces de proporcionar una visión neutral, que tengan un nivel de conocimientos expertos suficientemente confiable y que representen la diversidad sociodemográfica y económica de la comunidad.

    • Proporcionar cualificaciones profesionales y capacitación a los miembros del Consejo.

Lo anterior podría requerir la actualización de las directrices de la Ley de Planeación Estratégica o de las directrices del Consejo.

  • Implementar métodos de intermediarios de conocimientos en el Consejo, para fomentar el impacto y el uso de evidencia. El Consejo deberá considerar la adopción de métodos de intermediación de conocimientos, como la generación, adopción y traducción de evidencia, con el fin de:

    • Asegurar que haya suficiente evidencia pertinente a disposición de los responsables de tomar decisiones en Nuevo León para responder preguntas predefinidas resumiendo la evidencia con que se cuenta y señalando brechas de conocimiento.

    • Proporcionar evidencia esencial, independiente y confiable de manera oportuna y atractiva, por ejemplo, mediante herramientas de visualización de datos para traducir los resultados de los ejercicios de síntesis de evidencia y presentarlos a una audiencia más amplia.

    • Construir redes entre generadores y usuarios de conocimientos.

  • Fortalecer las capacidades para la formulación de políticas públicas basadas en evidencia en Nuevo León al:

    • Intensificar las actividades permanentes de construcción de capacidad del Consejo para desarrollar nuevas competencias entre los usuarios y generadores de conocimiento, sobre todo en la administración pública estatal.

    • Desarrollar enfoques sistémicos e institucionales para la formulación de políticas públicas basadas en evidencia en la administración pública estatal, por ejemplo, mediante el establecimiento de unidades estratégicas para fomentar un enfoque basado en evidencia en el centro del Gobierno.

Referencias bibliográficas

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