2. Zuständigkeiten

Ein Integritätssystem erfordert klare Zuständigkeiten, damit die Zusammenarbeit gelingt und es zu keinen Überschneidungen oder einer Fragmentierung des Systems kommt. Zu diesen Verantwortlichkeiten gehören die Entwicklung, die Umsetzung, das Monitoring und die Evaluierung der Integritätsstandards und -instrumente. Sie werden von Akteur*innen aller Ressorts (Legislative, Exekutive und Judikative) und aller Ebenen (national und subnational) wahrgenommen, wobei grundsätzlich jede öffentliche Einrichtung in Bezug auf Integrität im öffentlichen Leben bestimmte Verantwortlichkeiten innehat. Alle öffentlich Bediensteten aller staatlichen Ebenen sind verpflichtet, ihre Aufgaben und Pflichten im Interesse der Öffentlichkeit auszuüben.

Um eine Fragmentierung des Integritätssystems und Überschneidungen zu vermeiden, fordert die OECD in ihrer Empfehlung zu Integrität im öffentlichen Leben die zustimmenden Länder dazu auf, „institutionelle Verantwortlichkeiten im öffentlichen Sektor [zu] klären, um die Wirksamkeit des öffentlichen Integritätssystems zu stärken, insbesondere indem sie

  1. a) bei der Konzeption, Einrichtung und Umsetzung der Elemente des öffentlichen Integritätssystems auf den entsprechenden Ebenen (Organisationsebene, subnationale oder nationale Ebene) für klare Verantwortlichkeiten sorgen,

  2. b) sicherstellen, dass alle Beschäftigten, Einheiten oder Gremien (einschließlich autonomer und/oder unabhängiger Einheiten und Gremien) mit zentraler Verantwortung für die Entwicklung, Umsetzung, Durchsetzung und/oder Kontrolle von Elementen des öffentlichen Integritätssystems in ihrem Zuständigkeitsbereich das passende Mandat und die Fähigkeit zur Erfüllung ihrer Aufgaben haben,

  3. c) Mechanismen für horizontale und vertikale Zusammenarbeit zwischen jenen Beschäftigten, Einheiten oder Gremien und gegebenenfalls mit und zwischen subnationalen staatlichen Ebenen durch formelle oder informelle Mittel [...] fördern, um für stärkere Kohärenz zu sorgen, Überschneidungen und Lücken zu vermeiden und die aus guten Verfahrensweisen gewonnenen Erkenntnisse zu teilen und darauf aufzubauen“ (OECD, 2017[1]).

Um sich der Förderung von Integrität und der Korruptionsbekämpfung mit einem systemischen Ansatz zu nähern, muss zunächst die große Bandbreite an Einrichtungen und Akteuren erfasst werden, die gemeinsam das Integritätssystem ausmachen. Außerdem muss Klarheit darüber herrschen, über welche Mandate und Fähigkeiten sie verfügen und welche Funktionen sie im Gesamtsystem erfüllen. Je nach dem jeweiligen politischen und rechtlichen Kontext sollte jedes Regierungsorgan (national und subnational) und jede öffentliche Einrichtung klare Rollen und Zuständigkeiten innerhalb des Integritätssystems übernehmen. Für eine gute Zusammenarbeit und damit die Verantwortlichkeiten erfolgreich wahrgenommen werden können, müssen folgende Voraussetzungen gegeben sein:

  • Die Zuständigkeiten für die Konzipierung, Leitung und Umsetzung des Integritätssystems sind auf allen Ebenen klar festgelegt.

  • Die Einrichtungen verfügen über angemessene Mittel und Kapazitäten, um ihre Zuständigkeiten wahrzunehmen.

  • Es bestehen wirksame Mechanismen für die horizontale und vertikale Zusammenarbeit.

An jedem Integritätssystem, ob auf Regierungsebene (national und subnational) oder Organisationsebene, sind verschiedene Akteure beteiligt, die in unterschiedlicher Weise für die Definition, Förderung, Kontrolle und Durchsetzung von Integrität im öffentlichen Leben zuständig sind. Dazu gehören einerseits „Hauptakteure“ wie Institutionen, Referate und Einzelpersonen, die für die Umsetzung der Integritätsmaßnahmen zuständig sind, und andererseits „Nebenakteure“, die zwar nicht primär dafür zuständig sind, das Integritätssystem zu unterstützen, die aber notwendig für das reibungslose Funktionieren des Systems sind (zum Beispiel Funktionen wie Finanzen, Personalmanagement und Auftragsvergabe) (OECD, 2009[2]).

Sowohl die Haupt- als auch die Nebenakteure stellen eine Reihe von Integritätsfunktionen, wie in Tabelle 2.1 aufgeführt. Wer für welchen Bereich zuständig ist, hängt von der institutionellen und rechtlichen Struktur des jeweiligen Landes ab. So sind in manchen Ländern beispielsweise Dienststellen der Zentralregierung oder andere wichtige Ministerien für Integritätsfragen zuständig, anderswo hingegen wird diese Rolle von einer unabhängigen oder eigenständigen Einrichtung übernommen (Kasten 2.1). Die Institutionen, die für Bildung, Industrie, die Zivilgesellschaft und Personalfragen zuständig sind, sowie hohe Aufsichtsbehörden, Regulierungsbehörden und Wahlgremien haben hingegen eine Nebenfunktion inne. Unabhängig von der konkreten Verteilung der Zuständigkeiten sollte darauf geachtet werden, dass die betreffenden Akteure über die nötigen Befugnisse verfügen, die ihnen zugewiesenen Funktionen auszuüben.

Die Verteilung der Verantwortlichkeiten für einzelne Integritätsfunktionen hängt auch vom rechtlichen Aufbau der Länder ab, wobei zu beachten ist, welche Regierungsebene für welchen Politikbereich zuständig ist. In manchen Föderalstaaten sind beispielsweise die subnationalen Regierungen für Bildung zuständig, sodass die Verantwortung für die Ausarbeitung und Umsetzung politischer Bildungsprogramme zu Integrität im öffentlichen Leben auf subnationaler Ebene liegt.

Sollen die Zuständigkeiten für Integritätsfragen auf der lokalen Ebene verteilt werden, sind dabei mehrere Aspekte zu beachten. Einerseits sind Kommunen mit spezifischen Integritätsrisiken verbunden: Durch die engen Verbindungen innerhalb der Gemeinde steigt die Gefahr von Interessenkonflikten, denn familiäre Beziehungen und Netzwerke sind ein wichtiger Teil des kommunalen Lebens. Andererseits ist die personelle, finanzielle und technische Ausstattung von Kommunen teilweise begrenzt, sodass es schwierig ist, alle in der Tabelle 2.1 aufgeführten Funktionen auf eine bestimmte Einrichtung, ein bestimmtes Referat oder eine bestimmte Einzelperson zu übertragen. Daher ist es sinnvoll, die Kapazitätseinschränkungen der Kommunen gegen die bestehenden Integritätsrisiken abzuwägen und die Zuständigkeiten entsprechend zu verteilen (Kasten 2.2). In jedem Fall sollten eigene Verfahren für den Umgang mit Interessenkonflikten sowie eigene Funktionen für eine grundlegende Innenrevision eingerichtet werden. Da zusätzliche Funktionen möglicherweise zu ressourcenintensiv sind, um sie in jeder Kommune anzusiedeln, kann es ratsam sein, bestimmte Integritätsaufgaben auf regionaler oder nationaler Ebene zu verteilen. So könnte ein bereits bestehender Whistleblowing-Mechanismus auf regionaler Ebene beispielsweise auch auf die Kommunen ausgeweitet werden. Formelle und informelle Netzwerke auf horizontaler oder vertikaler Ebene können ebenfalls hilfreich dabei sein, Stellen zu ermitteln, die für eine bestimmte Funktion infrage kommen (siehe Abschnitt 2.2.3). Am wichtigsten ist es sicherzustellen, dass die Zuständigkeiten für die einzelnen Integritätsfunktionen unabhängig von der staatlichen Ebene klar verteilt sind.

Nicht alle der in Tabelle 2.1 aufgeführten Funktionen können von allen öffentlichen Einrichtungen gewährleistet werden. So haben beispielsweise nur wenige Einrichtungen das Mandat dafür, bei Wahlen und bei der Parteienfinanzierung für Integrität zu sorgen oder in den Schulen Bildungsmaßnahmen zu Integrität im öffentlichen Leben durchzuführen. Bestimmte Schlüsselfunktionen werden allerdings von allen Einrichtungen wahrgenommen, und zwar unabhängig von ihrem Mandat. Diese Funktionen sind in Tabelle 2.2 aufgeführt, gemeinsam mit der jeweiligen Position oder dem Referat, die bzw. das in der Regel für die Umsetzung verantwortlich ist. Wichtig ist dabei, dass klar festgelegt ist, welches Referat bzw. welche Einzelperson wofür verantwortlich ist. Außerdem sollten die nötigen Ressourcen bereitgestellt werden und angemessene Kooperationsmechanismen bestehen (wie nachstehend erläutert).

Jeder Bestandteil des Integritätssystems muss seinem Mandat entsprechend über ausreichende finanzielle, technische und personelle Mittel sowie angemessene Kapazitäten verfügen, um seine Rolle erfüllen und seine Zuständigkeiten wahrnehmen zu können.

Aus systemischer Sicht bedeutet das Folgendes: Werden die Mittel für einen bestimmten Teil des Systems so stark gekürzt, dass dieser nicht mehr richtig funktioniert, wird dadurch nicht nur die Mandatserfüllung dieser Funktion beeinträchtigt, sondern das Gesamtsystem insgesamt geschwächt, wodurch die gewünschten Ziele möglicherweise verfehlt werden. Zweitens müssen alle Akteure mit den nötigen Mitteln ausgestattet werden, um Zusammenarbeit erst zu ermöglichen, etwa im Rahmen von Partnerschaften, durch die Teilnahme an Gremiensitzungen oder die Mitarbeit an gemeinsamen Datenbanken. Stehen nur eingeschränkte Mittel zur Verfügung, wird der Fokus meistens unbewusst auf vertikale Abläufe und Zielvorgaben gelegt anstatt auf horizontale Zusammenarbeit. Dadurch kann es zu verstärktem Silodenken und einer Fragmentierung bzw. Lücken im Integritätssystem kommen.

Damit die Umsetzung von Integritätskonzepten auf Organisationsebene gelingt, müssen öffentliche Einrichtungen außerdem für ein modernes Personalmanagement sorgen, das darauf ausgerichtet ist, genau das Wissen in die Organisation zu holen, das sie braucht. Die integritätsbezogenen Kompetenzen werden immer spezialisierter, technischer und digitaler: Gebraucht werden u. a. Personen mit juristischer Ausbildung oder Erfahrung in der Ermittlungsarbeit, mit IT-Kenntnissen, mit Fachwissen in den Bereichen öffentliche Verwaltung, Buchhaltung und Finanzen, Personen mit Kenntnissen über spezifische Branchen, Supportkräfte usw. Daher müssen auch die Personalregelungen entsprechend angepasst werden. Angesichts des Fachkräftemangels, mit dem sich viele für die Wahrung der Integrität zuständige Stellen konfrontiert sehen, ist es wichtig, das vorhandene Fachwissen bestmöglich zu nutzen. Hierzu bieten sich verschiedene Strategien an:

  • Über zentral eingerichtete Talentpools können einzelne Organisationen sich Unterstützung von Mitarbeiter*innen holen, die sie ansonsten möglicherweise nur schwer dauerhaft halten könnten.

  • Durch Rotationsprogramme, an denen verschiedene Akteure innerhalb des Systems teilnehmen, können Mitarbeiter*innen systematisch für einen bestimmten Zeitraum ausgetauscht werden (z. B. zwischen lokalen Integritätsbehörden). Gleichzeitig sind eine bestimmte Kontinuität und Arbeitsplatzsicherheit wichtig, um Wissen und Fachkompetenzen aufzubauen und den Lernaufwand für die Koordinierung zwischen den einzelnen Stellen möglichst gering zu halten.

  • Ständige Weiterbildung und lebenslanges Lernen können zu einem Schwerpunkt gemacht werden (vgl. Kapitel 8).

  • Qualitatives und quantitatives Monitoring der Personalressourcen, die auf den verschiedenen Ebenen für die Integritätssysteme zur Verfügung stehen, können Engpässe und Verbesserungspotenziale zu ermittelt werden.

Wenn verschiedene institutionelle Akteure zusammenarbeiten, muss bei der Verteilung der Zuständigkeiten vor allem sichergestellt werden, dass alle Beteiligten – unabhängig vom Grad ihrer Eigenständigkeit – auf ein gemeinsames Ziel hinarbeiten, damit Integritätsmaßnahmen auch tatsächlich Wirkung zeigen. Durch die Zusammenarbeit verschiedener Akteure, die jeweils für unterschiedliche Integritätsinstrumente und -funktionen zuständig sind, können zudem Synergien erkannt und somit Überschneidungen und Lücken vermieden werden (OECD, 2009[2]). Im Mittelpunkt steht immer die Absicht, „den politischen und operativen Nutzen der Zusammenarbeit zwischen integritätsbezogenen Stellen zu maximieren und gleichzeitig die größten Risiken aus der Sicht der Bürger*innen und der Nutzer*innen – nämlich Augenblicksentscheidungen, Zuständigkeitslücken, ein Ungleichgewicht zwischen Anreiz- und Zwangsmaßnahmen, ein möglicherweise ungesunder Wettbewerb, Konflikte und Verwirrung – zu vermeiden“ (Sampford, C., R. Smith und A. Brown, 2005[8]).

Sowohl die vertikale Zusammenarbeit zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen als auch die horizontale Zusammenarbeit zwischen Fachministerien, Behörden und Referaten sind wichtig, um Integritätsmaßnahmen systematisch in die öffentliche Verwaltung einzubinden (Kasten 2.3). Für das Zustandekommen dieser Kooperationen gibt es zwei Möglichkeiten (wobei einzelne Mechanismen auch in beide Kategorien fallen könnten und dadurch ein Graubereich entsteht):

  • auf formalem Weg, d. h. durch Strukturen und Verfahren, die gezielt dafür eingerichtet werden, um die Zusammenarbeit innerhalb des Integritätssystems zu fördern; zum Beispiel, wenn eine gemeinsame Behörde ins Leben gerufen wird oder eine Kommission gegründet wird, um verschiedene Akteure innerhalb des Systems zusammenzubringen, oder wenn in einem Ministerium oder einer Behörde eine Integritätsstelle eingerichtet wird

  • auf informellem und freiwilligem Weg, d. h. durch Integritätsnetzwerke, Ad-hoc-Arbeitsgruppen oder andere Basisinitiativen wie etwa Onlineplattformen für Wissensmanagement.

In welchem Umfang und wie genau eine Zusammenarbeit erfolgt, hängt vom konkreten Umgang eines Landes mit Integrität im öffentlichen Leben und dem Governance-System ab, das den Rahmen für die einzelnen Integritätsmaßnahmen bildet. Zunächst sollte vielleicht die Frage nach dem Warum der Zusammenarbeit beantwortet werden, denn je nach Funktion ist möglicherweise ein anderer Ansatz erforderlich. Eine zweite Frage ist, wer mit wem zusammenarbeiten soll – vor allem wenn es um Haupt- und Nebenfunktionen geht, die möglicherweise ebenfalls unterschiedliche Ansätze erfordern (OECD, 2009[2]). So kann für die Zusammenarbeit zwischen Kernfunktionen etwa ein umfassenderer und förmlicherer Rahmen erforderlich sein, während die Zusammenarbeit zwischen Nebenfunktionen möglicherweise unregelmäßiger erfolgt und daher ein formloser Mechanismus ausreicht.

Es gibt verschiedene Mechanismen, um Zusammenarbeit gezielt zu fördern:

  • formelle Mechanismen, um einheitliche Entscheidungen zu gewährleisten und Unterstützung, Kommunikation und Informationsaustausch zu ermöglichen

  • informelle Mechanismen, um horizontalen Austausch und Unterstützung zu ermöglichen

  • maßgeschneiderte Mechanismen für nationale und subnationale Ebenen, die dem Governance-Rahmen des jeweiligen Landes entsprechen

Ob und inwieweit es innerhalb eines Integritätssystems zu einer Zusammenarbeit kommt, hängt zumindest teilweise von den rechtlichen und Governance-Regelungen ab, die für das System gelten. Eine wichtige Überlegung ist dabei die Zentralisierung der Kooperationsfunktion. In manchen Ländern ist diese an einer sichtbaren und zentralen Stelle der Regierung – etwa im Amt des*der Präsident*in oder unter dem Minister*innenrat – angesiedelt, um die Bedeutung der Funktion zu unterstreichen. Anderswo wird die Funktion zum Beispiel von einer unabhängigen Einrichtung wie einer Integritätsstelle oder der Obersten Rechnungskontrollbehörde ausgeübt. Unabhängig davon, wo genau die Funktion angesiedelt ist, erfordert die Rolle ein gewisses Maß an Einfluss und Entscheidungsbefugnis sowie klare hierarchische Verhältnisse gegenüber anderen Einrichtungen.

Denkbar ist auch ein eigenständiger Ausschuss, der mit angemessenen Ressourcen und Fachwissen ausgestattet ist. Ein solcher Ausschuss kann beispielsweise aus Bediensteten wichtiger Antikorruptionsbehörden und Fachministerien, anderer Regierungsressorts und Mitgliedern der Zivilgesellschaft bestehen. In Korea wurde beispielsweise eine Koordinierungsstelle für Antikorruptionspolitik eingerichtet, die aus Vertreter*innen zehn verschiedener Regierungsbehörden (Ministerien und Aufsichtsbehörden) besteht, um eine reibungslose Kommunikation zwischen den einzelnen Einrichtungen sicherzustellen. Ein weiteres Beispiel liefert Mexiko: Hier gibt es ein übergeordnetes Nationales Antikorruptionssystem, an dem eine große Bandbreite an Akteuren verschiedener Regierungsbereiche beteiligt sind und das verschiedene Kommunikationsinstrumente und Mechanismen zur Förderung des Informationsaustauschs umfasst (ausführliche Informationen dazu im OECD Integrity Review of Mexico (OECD, 2017[9]).

Erfolgreiche Zusammenarbeit erfordert immer auch wirksame Kommunikationsinstrumente und einen Mechanismus zum dienststellenübergreifenden Austausch wichtiger Informationen. Mit einer entsprechenden Kommunikationsstrategie können die zuständigen Koordinierungsstellen sicherstellen, dass alle Akteure innerhalb des Systems (einschließlich des privaten Sektors und der Zivilgesellschaft) über die geltenden Integritätsmaßnahmen informiert sind. Eine gewisse Regelmäßigkeit in der Kommunikation kann dabei auch das Engagement der Führungsspitzen verstärken und laufende Kooperationen aufrechterhalten. Ähnlich können auch Onlineportale und Verwaltungsdatenbanken verwendet werden, um Informationen zwischen den Einrichtungen auszutauschen und das Potenzial einer effizienten Zusammenarbeit dadurch zu erhöhen. Durch interoperable Verwaltungsdatenbanken können öffentliche Einrichtungen aktuelle Informationen austauschen, Daten besser abgleichen und automatisierte Warnungen einrichten (z. B. bei potenziellen Interessenkonflikten, fehlenden Angaben, Risiken oder Betrug). So könnten interoperable Datenbanken beispielsweise dafür genutzt werden, Steuerinformationen mit Interessen- und Vermögenserklärungen abzugleichen, wodurch fehlende Angaben oder Interessenkonflikte besser erkannt werden.

In allen Ministerien, ob auf nationaler oder subnationaler Ebene, sind informelle Kooperationsmechanismen in Form von Integritätsnetzwerken möglich, an denen ausgewiesene Führungskräfte und Mitarbeiter*innen teilnehmen (siehe Beispiele aus Schweden und Deutschland in Kasten 2.4). Solche Netzwerke haben zwar häufig keine Entscheidungskompetenz, sie können durch den Austausch von bewährten Verfahren, Informationen und Erfahrungen aber dazu beitragen, die Wirksamkeit von Integritätssystemen zu verbesern. Außerdem können sie mit dafür sorgen, dass Integrität weiterhin auf der Agenda öffentlicher Einrichtungen bleibt. Unter Umständen brauchen formlose Strukturen wie diese allerdings ein gewisses Maß an formeller Unterstützung, damit sie richtig funktionieren (siehe Beispiel aus Österreich in Kasten 2.4).

Der formelle Rückhalt verleiht den Netzwerken mehr Sichtbarkeit, eine stärkere Legitimation als Beratungsinstanz und eine nachhaltige Stütze für ihre Arbeit. Die polnische Abteilung für den öffentlichen Dienst beispielsweise leitet und unterstützt ein Netzwerk von Ethik- und Integritätsberater*innen. Durch diese Unterstützung wurde ein Bewusstsein für die Rolle der Ethikberater*innen geschaffen bzw. dieses geschärft (die Ernennung von Ethikberater*innen ist im polnischen öffentlichen Dienst freiwillig) und gleichzeitig der Bedarf erkannt, ethische Leitlinien festzulegen und in öffentlichen Einrichtungen ein entsprechendes Beratungsangebot einzurichten. Inzwischen werden in den staatlichen Behörden häufiger Ethikberater*innen bestellt.

Auch andere Mechanismen wie Workshops, Foren und gemeinsame Kommunikationsstrategien können die informelle Zusammenarbeit zwischen einzelnen Einrichtungen unterstützen:

  • Im Rahmen von Workshops können praktische Verfahren und Instrumente entwickelt werden. Eignet sich ein Verfahren für mehrere Einrichtungen, ist es im Sinne der Effizienz und eines gemeinsamen Vorgehens ratsam, dieses gemeinsam zu entwickeln.

  • In Kompetenzpools werden seltene Fachkenntnisse gebündelt, auf die alle teilnehmenden Einrichtungen Zugang haben. So können Ermittler*innen, Trainer*innen oder politische Berater*innen für Integritätsfragen von mehreren kleineren Einrichtungen gemeinsam genutzt werden, falls es an den nötigen Kapazitäten fehlt, diese Expert*innen allein einzustellen.

  • Auf Foren können Integritätsbeauftragte verschiedener Einrichtungen zusammenkommen, um Wissen, Erfahrungen und wichtige Erkenntnisse auszutauschen. Die Treffen können dabei entweder als Präsenzveranstaltungen oder virtuell stattfinden.

  • Schließen sich mehrere Einrichtungen zusammen, um mit der Öffentlichkeit und/oder verschiedenen politischen Ebenen zu kommunizieren, um Integritätspolitik mitzugestalten, wird dafür ein gemeinsames Sprachrohr benötigt. Wenn es um Meinungsbildung geht, kann ein Zusammenschluss von mehreren Organisationen immer mehr bewirken als eine Organisation allein (Hoekstra, 2015[7]).

Je nach ihrer Kultur, ihrer sozioökonomischen Entwicklung und dem Ausmaß und den Formen von Korruption können zwischen verschiedenen Regionen und Kommunen teilweise sehr große Unterschiede bestehen. Dadurch entstehen oft Integritätsstrategien, die sich von der auf nationaler Ebene oder in anderen Regionen verfolgten Integritätspolitik unterscheiden. Eine völlige Übereinstimmung ist zwar nicht notwendig, dennoch sollten Lücken und Diskrepanzen besser vermieden werden. Um für mehr Einheitlichkeit zu sorgen, kann der Staat klare Zuständigkeiten für die Integritätspolitik festlegen und für offene Kommunikationswege und Kooperationsmechanismen sorgen. Welche Mechanismen dabei infrage kommen, hängt von den Governance-Systemen des jeweiligen Landes ab.

In Föderalstaaten ist die föderale Ebene in der Regel nicht für öffentliche Integritätsbelange nachgeordneter staatlicher Stellen zuständig. Die Einheitlichkeit der Standards kann in solchen Fällen deshalb von einer freiwilligen Zusammenarbeit und einem freiwilligen Informationsaustausch abhängen. Durch regelmäßige Treffen im Rahmen eines formellen oder informellen Integritätsausschusses oder einer entsprechenden Kommission können Föderalstaaten den Informationsaustausch und die Einheitlichkeit der Integritätsstandards gezielt fördern (Kasten 2.5). Mit solchen Kooperationen soll sichergestellt werden, dass die Integritätssysteme auf subnationaler Ebene mit der nationalen Linie übereinstimmen, während gleichzeitig die Eigenheiten der jeweiligen Gebietskörperschaften berücksichtigt werden.

Einige Zentralregierungen entwickeln Leitlinien und andere Werkzeuge (wie ressortübergreifende Verhaltenskodizes und Regelungen zum Umgang mit Interessenkonflikten), um den anderen staatlichen Ebenen dabei zu helfen, diese Bestimmungen auszulegen und anzuwenden. Auch der Rechtsrahmen kann dazu genutzt werden, Kooperationsmechanismen ausdrücklich als eine Maßnahme zum Schließen von Lücken auszuweisen. In diesem Fall kann die zentrale Ebene damit betraut sein, Leitlinien über die Einrichtung subnationaler Kommissionen und die Kommunikation zwischen der nationalen und den subnationalen Ebenen zu verfassen und Instrumente zu entwerfen, die für eine möglichst hohe Einheitlichkeit der subnationalen Integritätsstrategien sorgen (Kasten 2.6). Dabei geht es nicht darum, eine Einheitslösung zu entwickeln, sondern die nachgeordneten Ebenen bei der Umsetzung von Integritätspolitiken zu unterstützen, die – unabhängig von der Region – aus individueller Sicht nachvollziehbar sind.

Die größte Herausforderung bei der Verteilung klarer Zuständigkeiten für Integrität liegt darin, die Gesamtkohärenz und insbesondere die einheitliche Umsetzung des Integritätssystems zu gewährleisten. Ein schlüssiges System ist ein System, in dem sich die Verantwortlichkeiten weder überschneiden noch fragmentiert sind und sie tatsächlich erfüllt werden. Damit das gelingt, müssen vertikale und horizontale Kooperationsmechanismen eingerichtet und angemessene Mittel bereitgestellt werden, wie in den Abschnitten 2.2.3 und 2.2.2 beschrieben. Auch braucht es geeignete Aufsichtsmechanismen, um etwaige Lücken zu erkennen, worauf in Kapitel 12 noch näher eingegangen wird. Mit Kooperationsmechanismen lassen sich zwar die Herausforderungen in Bezug auf die Zuständigkeitenverteilung lösen, allerdings bringen sie ihre eigenen Probleme mit sich – nämlich vor allem Silodenken und Wettbewerb zwischen den einzelnen Stellen.

Silodenken ist in vielen öffentlichen Einrichtungen ein Problem. Die Ursachen dafür sind vielfältig: Hierarchische Strukturen, die Fokussierung auf bestimmte politische Schwerpunktthemen und Unterschiede beim Durchführungsmodus (z. B. Denker*innen, Planer*innen, Macher*innen) sind nur einige davon. Silos sind nicht grundsätzlich problematisch; teilweise können sie auch zu mehr Effizienz, optimierten Prozessen und einer stärkeren Kernkompetenz führen (Riberio, F., A. Giacoman und M. Trantham, 2016[13]). Zum Problem werden sie dann, wenn sie ein Referat oder eine Einrichtung daran hindern, ressortübergreifend zu arbeiten, um übergeordnete politische Themen – wie Integrität im öffentlichen Leben – zu behandeln.

Um die Nachteile von Silos zu beheben, kann der Staat verschiedene Maßnahmen ergreifen: Ein strategisches Konzept kann dazu dienen, die einrichtungs- oder regierungsspezifischen Integritätsziele inklusive erwarteter Ergebnisse und zugewiesener Verantwortlichkeiten klar darzulegen, potenzielle Silos aufzudecken und die einzelnen Referate und Einrichtungen zur Zusammenarbeit und Formulierung gemeinsamer Ziele anzuregen. Der Aufbau formeller und informeller Kooperationsnetzwerke kann die Zusammenarbeit zwischen einzelnen Organisationen vertiefen und neue Wege der Kooperationen öffnen. Beispiele für formelle und informelle Zusammenschlüsse, Netzwerke und Kooperationsmechanismen sind in den Kästen 2.3, 2.4 und 2.5 enthalten. Darüber hinaus können auch formelle oder informelle Instrumente zur gezielten Förderung des Informationsaustauschs eingesetzt werden, beispielsweise formlose Gespräche und ein Erfahrungsaustausch, Grundsatzvereinbarungen oder interoperable Datenbanken, die einen Abgleich verfügbarer Verwaltungsdaten ermöglichen. Zu den Vorteilen von Kooperationsmechanismen gehören effizientere Verfahren durch Informationsaustausch und das Bündeln von Ressourcen sowie die Förderung des Wissensaustauschs.

Konkurrenzdenken ist eine weitere Herausforderung, die die Zusammenarbeit erschwert. Konkurrenzdenken entsteht in Situationen, in denen mehrere Organisationen um eine begrenzte Menge an Ressourcen konkurrieren oder in denen ein sozialer Vergleich stattfindet, d. h. jeder versucht, den anderen zu übertrumpfen (Wang, H., L. Wang und C. Liu, 2018[14]). Gesundes Konkurrenzdenken hat durchaus seine Vorteile, z. B. fördert es Innovationen und steigert die Effizienz. Gleichzeitig kann es sich aber auch negativ auf den politischen Prozess auswirken und die Zusammenarbeit beeinträchtigen.

Daher muss hier auf das richtige Gleichgewicht geachtet werden, um einerseits die Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Einrichtungen zu fördern und andererseits Innovationen und Effizienz zu begünstigen. Damit Kooperationen auf Dauer aufrechterhalten werden können, müssen Kosten und Nutzen im Verhältnis stehen, d. h. der Nutzen einer Zusammenarbeit muss höher liegen als die Kosten, die sie verursacht (Stewart, 2015[15]). Bei langfristigen Kooperationen kann sich mit der Zeit eine gewisse Nachlässigkeit einstellen, die ihre Wirksamkeit beeinträchtigt. Eine Garantie für den langfristigen Erfolg einer Zusammenarbeit gibt es nicht. Es hilft allerdings, ihre Vorteile klar hervorzuheben. Bestehen allerdings zu viele Anreize zur Zusammenarbeit, ist es möglich, dass das Wesentliche aus dem Blick gerät (Stewart, 2015[15]). In einigen Ländern wurde dem Konkurrenzdenken zwischen den einzelnen Behörden durch eine stärkere administrative Koordinierung entgegengewirkt. So ist die französische Antikorruptionsbehörde direkt an der Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Akteuren beteiligt, indem sie z. B. Informationen über die Prävention und Aufdeckung von Fällen von Korruption, missbräuchlicher Einflussnahme, Erpressung, illegaler Vorteilsnahme, Unterschlagung und Begünstigungspolitik zentral erfasst und an die zuständigen Stellen weiterleitet. Darüber hinaus schließt die Behörde Kooperationsabkommen und Grundsatzvereinbarungen mit anderen öffentlichen Einrichtungen, die sich gegen Korruption einsetzen, wodurch die Kooperationsbeziehungen zwischen den Einrichtungen formalisiert und deren Handlungsfelder klar abgesteckt werden. So wird der Informationsaustausch erleichtert und es können neue Synergien entstehen.

Literaturverzeichnis

[11] FÖD Kanzlei des Premierministers (o. J.), “Generaldirektion Sekretariate und Koordinierung”, https://chancellerie.belgium.be/de/organisation/generaldirektion-sekretariate-und-koordinierung.

[6] Government of France (2016), Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032433852&categorieLien=id.

[7] Hoekstra, A. (2015), “Institutionalizing Integrity Management”, in Ethics in Public Policy and Management, Routledge, http://dx.doi.org/10.4324/9781315856865-9.

[10] IBN (o. J.), “IBN – Integritätsbeauftragten-Netzwerk”, https://integritaet.info/ (Abruf: 18. September 2019).

[9] OECD (2017), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264273207-en.

[1] OECD (2017), OECD-Empfehlung des Rats zu Integrität im öffentlichen Leben, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/ethics/recommendation-public-integrity.

[2] OECD (2009), “Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation”, Konferenzpapier, GOV/PGC/GF(2009)1, Globales Forum Öffentliche Governance, OECD, Paris, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=GOV/PGC/GF(2009)1.

[12] Office of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner (o. J.), “Canadian Conflict of Interest Network”, https://ciec-ccie.parl.gc.ca/en/About-APropos/Pages/CCOIN.aspx (Abruf: 18. September 2019).

[13] Riberio, F., A. Giacoman und M. Trantham (2016), Dealing with market disruption & Seven strategies for breaking down silos, strategy&, PwC, https://www.strategyand.pwc.com/gx/en/insights/2016/dealing-market-disruption/dealing-with-market-disruption.pdf.

[8] Sampford, C., R. Smith und A. Brown (2005), “From Greek Temple to Bird’s Nest: Towards A Theory of Coherence and Mutual Accountability for National Integrity Systems”, Australian Journal of Public Administration, Vol. 64/2, S. 96-108, http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-8500.2005.00445.x.

[3] Stadt Amsterdam (o. J.), “Bureau Integriteit”, https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/bestuur-organisatie/bureau-integriteit/ (Abruf: 11. September 2019).

[4] Stadt Paris (o. J.), “La commission de déontologie des élu·e·s du Conseil”, https://www.paris.fr/pages/la-commission-de-deontologie-des-elu-e-s-du-conseil-de-paris-3167/#autres-cas-de-saisine (Abruf: 11. September 2019).

[5] Stadt Straßburg (o. J.), “Charte de déontologie”, https://www.strasbourg.eu/charte-deontologie (Abruf: 11. September 2019).

[15] Stewart, A. (2015), “Why do we cooperate?”, Weltwirtschaftsforum, https://www.weforum.org/agenda/2015/03/why-do-we-cooperate/ (Abruf: 11. September 2019).

[14] Wang, H., L. Wang und C. Liu (2018), “Employee Competitive Attitude and Competitive Behavior Promote Job-Crafting and Performance: A Two-Component Dynamic Model”, Frontiers in Psychology, Vol. 9, http://dx.doi.org/10.3389/fpsyg.2018.02223.

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