7. Leistungsorientierung

Ein öffentlicher Dienst, dessen Beschäftigte nicht aufgrund politischer oder persönlicher Beziehungen eingestellt oder befördert werden, sondern der nach dem Leistungsprinzip funktioniert, hat zahlreiche Vorteile. Die Auswahl von Bewerber*innen mit den passenden Kompetenzen erhöht in der Regel die Leistung und Produktivität – und das führt zu einer besseren Politik und besseren Dienstleistungen, was wiederum mehr Zufriedenheit, Gesundheit und Wohlstand in der Gesellschaft zur Folge hat (Cortázar  J., J. Fuenzalida und M. Lafuente, 2016[1]). Außerdem verringern leistungsorientierte Systeme nachweislich die Korruption (Dahlström, C., V. Lapuente und J. Teorell, 2011[2]; Meyer-Sahling, J. und K. Mikkelsen, 2016[3]). Sie lassen weniger Spielraum für politisch bedingte Begünstigungen und Vetternwirtschaft und schaffen das Fundament für eine Integritätskultur.

Klientelismus, Vetternwirtschaft und politische Begünstigungen können effektiv eine Form der Korruption sein, wenn sie dazu führen, dass öffentliche Gelder dazu verwendet werden, einzelne Personen aufgrund ihrer familiären Beziehungen, ihrer politischen Zugehörigkeit oder ihres sozialen Status zu bereichern. In Extremfällen werden öffentliche Posten sogar nur deshalb geschaffen, um politischen Verbündeten eine Einkommensquelle zu erschließen, ohne dass dafür wirklich etwas geleistet werden muss. Auch werden öffentliche Stellen teilweise „unter der Hand“ vergeben. In einem leistungsorientierten System müssen alle Positionen transparent sein und eine klare Daseinsberechtigung haben. So können solche Risiken deutlich verringert werden. Leistungsorientierte Systeme erschweren die Einrichtung von „Phantomposten“ (d. h. unnötiger Posten, auf denen keine wesentliche Arbeit verrichtet wird) zur Bereicherung von Bekannten und Verbündeten. Objektive und transparente Entscheidungsprozesse machen es schwierig, Personen einzustellen, die nicht entsprechend qualifiziert sind. Versuche, das System auf unlautere Weise zu beeinflussen, können zwar nie gänzlich ausgeschlossen werden, doch Beschwerdemechanismen und Aufsichtsfunktionen sorgen dafür, dass Vorschriften eingehalten und Täuschungsversuche geahndet werden.

Im OECD-Raum beobachtet man solche extremen Fälle von arbeitsplatzbezogener Korruption zwar nur selten, doch auch in einigen Mitgliedsländern kommt es zu Vetternwirtschaft, wenn z. B. eine Stelle aufgrund eines persönlichen Verhältnisses zu einem*r Politiker*in oder einer Führungskraft in der Verwaltung besetzt wird. Diese Form von Vetternwirtschaft mag zwar wenig problematisch erscheinen, doch auch sie untergräbt die Werte und die Kultur des öffentlichen Dienstes, die die Einrichtungen des öffentlichen Sektors eigentlich fördern sollten. Ein leistungsorientierter öffentlicher Dienst ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass der Aufbau einer Kultur der Integrität gelingt. Das Leistungsprinzip sorgt für die richtigen Anreiz- und Rechenschaftsmechanismen, auf denen sich die Professionalität, der Ethos und die Werte des öffentlichen Dienstes stützen.

Ein leistungsorientierter öffentlicher Dienst sorgt in allen öffentlichen Bereichen für weniger Korruption. Dies hat u. a. folgende Gründe (Charron, N. et al., 2017[4]):

  • Leistungsorientierte Systeme sorgen für besser qualifiziertes Personal, das möglicherweise weniger korruptionsanfällig ist.

  • Leistungsorientierte Systeme sorgen für einen Gemeinschaftssinn und ein gemeinsames Verständnis dafür, dass Einsatz und Kompetenz belohnt werden. Werden Personen aus leistungsunabhängigen Gründen in bestimmte Stellen berufen, kann es geschehen, dass sie diese Stellen selbst nicht als notwendig, sondern schlicht als Mittel zur persönlichen Bereicherung betrachten. Leistungsbezogene Systeme zeichnen sich auch durch eine höhere Motivation aus, die den öffentlichen Dienst stärker macht.

  • Durch langfristige Arbeitsverhältnisse tragen leistungsorientierte Systeme ebenfalls zur Bekämpfung von Korruption bei. Die längerfristige Perspektive erhöht das Engagement der Beschäftigten für ihre Tätigkeit, während Möglichkeiten der kurzfristigen Bereicherung durch Korruption zugleich an Attraktivität verlieren. Beschäftigte, die genau wissen, dass ihre Stelle nur von kurzer Dauer ist, können hingegen eher dazu tendieren, ihre Position in der kurzen verfügbaren Zeit im eigenen Interesse zu nutzen.

  • Die Trennung der Laufbahnen von Bürokrat*innen und Politiker*innen schafft Anreize zur gegenseitigen Kontrolle und Offenlegung von Interessenkonflikten und Korruptionsrisiken. In einem bürokratischen System, in dem die Stellen hauptsächlich durch politische Ernennung besetzt werden, kann es hingegen vorkommen, dass die Treue zur Regierungspartei die Mitarbeiter*innen in der Verwaltung davon abhält, Korruption in der Politik zu melden (und dass gewählte Amtsträger*innen sich eher auf Korruption innerhalb der Verwaltung einlassen).

Im Kern geht es bei leistungsorientierten Systemen um Werte und Loyalität. Wenn Beschäftigung auf Leistung beruht, halten sich die Bediensteten im öffentlichen Dienst zwar an die Weisung der Regierung, ihre Loyalität gilt aber in erster Linie einander und ihren gemeinsamen Werten. Leistungsorientierte Systeme und die gemeinsamen Werte des öffentlichen Dienstes sind somit aufs engste miteinander verbunden. Sie sind ein wichtiges Gegengewicht zur politischen Macht, die zu stark auf Popularitätswerte und Wahlerfolge ausgerichtet sein kann und/oder möglicherweise gar den persönlichen Nutzen über das Gemeinwohl stellt.

In ihrer Empfehlung zu Integrität im öffentlichen Leben fordert die OECD die Länder dazu auf, „einen leistungsorientierten, professionellen öffentlichen Sektor [zu] fördern, der sich den Werten des öffentlichen Dienstes und Good Governance verpflichtet fühlt, insbesondere indem sie

  1. a) für eine Personalführung sorgen, die zur Förderung der Professionalität im öffentlichen Dienst grundlegende Prinzipien wie Leistung und Transparenz konsequent anwendet, Bevorzugungen und Vetternwirtschaft verhindert, vor unbilliger politischer Einmischung schützt und Risiken für Fehlverhalten und den Missbrauch von Positionen minimiert,

  2. b) für ein gerechtes und offenes Einstellungs-, Auswahl- und Beförderungssystem, das auf objektiven Kriterien und einem formalisierten Verfahren basiert, sowie für ein Beurteilungssystem, das die Rechenschaftspflicht und einen Ethos des öffentlichen Dienstes unterstützt, sorgen“ (OECD, 2017[5]).

Nach dem Grundsatz der Leistungsorientierung darf eine Stelle nur nach Fähigkeiten (Talenten, Fertigkeiten, Erfahrung, Kompetenzen) vergeben werden, und nicht nach sozialem und/oder politischem Status oder Beziehungen. Im Governance-Bereich wird Leistungsorientierung meist als das Gegenteil von politischer Begünstigung, Klientelismus und Vetternwirtschaft betrachtet, d. h. der Vergabe von Stellen als Gegenleistung für Unterstützung oder aufgrund persönlicher Beziehungen.

Was aber bedeutet Leistungsorientierung in der Praxis? Je nach Land und Kontext werden im OECD-Raum unterschiedliche Instrumente, Mechanismen und Garantien verwendet, um das Leistungsprinzip in der öffentlichen Verwaltung zu fördern und zu wahren. In der Mehrzahl der OECD-Länder werden beispielsweise alle Stellen ausgeschrieben, werden mehr oder minder standardisierte Prüfungen durchgeführt und finden strukturierte Bewerbungsgespräche vor Auswahlkommissionen statt (Abbildung 7.1).

Unabhängig davon, welche Maßnahmen in den einzelnen Ländern konkret ergriffen werden, zeichnet sich ein leistungsorientiertes System immer durch folgende Eigenschaften aus:

  • Es gibt für jede Position vorab festgelegte und angemessene Qualifikations- und Leistungskriterien.

  • Es gibt objektive und transparente Personalmanagementverfahren, nach denen die Bewerber*innen bewertet werden.

  • Es gibt offene Bewerbungsverfahren, sodass grundsätzlich alle potenziell qualifizierten Bewerber*innen berücksichtigt werden können.

  • Es gibt Aufsichts- und Beschwerdemechanismen, die eine gerechte und einheitliche Umsetzung des Systems gewährleisten.

Damit der öffentliche Dienst nach dem Leistungsprinzip funktioniert, braucht es eine transparente und logische Organisationsstruktur, in der Positionen klar benannt sind und die entsprechenden Funktionen und Aufgaben beschrieben werden. So wird sichergestellt, dass neue Positionen mit der richtigen Intention und nach einem funktionellen Bedarf geschaffen werden. In Systemen, in denen politische Begünstigung und Vetternwirtschaft ein hohes Risiko darstellen, müssen die Organigramme der Einrichtungen unbedingt öffentlich zugänglich gemacht werden. In Systemen, in denen solche Verhaltensformen weniger verbreitet sind, werden Stellen in der Regel nach festen Kriterien und unter einer Form von Aufsicht, z. B. durch eine zentrale Personalbehörde oder das Finanzministerium, geschaffen, um ein gemeinsames Vorgehen und einheitliche Standards sicherzustellen. In Estland ist es durch die Festlegung gemeinsamer Stellenkategorien z. B. gelungen, im gesamten öffentlichen Dienst eine gemeinsame Stellenstruktur zu schaffen, während zuvor jede Einrichtung über ihr eigenes System verfügte (Kasten 7.1).

Wenn die Positionen klar benannt und begründet wurden, kann anhand von Auswahlkriterien und einem konkreten Aufgabenprofil ein objektiver Auswahlprozess gestaltet werden. Auswahlkriterien können z. B. konkrete Fähigkeiten und Kompetenzen, spezifisches Wissen und Expertise, Berufserfahrung oder Bildungsabschlüsse sein. Leistungsorientierte Systeme funktionieren in der Regel nach Kriterien, die spezifisch, objektiv und messbar sind. Bei verhaltensbezogenen und/oder kognitiven Kompetenzen, die schwieriger zu beurteilen und einzustufen sind, die aber vor allem bei Führungspositionen eine zunehmend wichtige Rolle spielen, kann das eine Herausforderung sein. Es ist wichtig, diese Kompetenzen mit klassischen Kompetenzen zu verknüpfen, was in vielen OECD-Ländern bereits durch Stellenprofile passiert. Anders als bei einer klassischen Stellenbeschreibung werden in einem Stellenprofil nicht nur die Aufgaben beschrieben, sondern auch, welche Ergebnisse von der betreffenden Person erwartet werden und welche Fähigkeiten und Kompetenzen sie mitbringen muss, um diese zu erreichen (Kasten 7.2).

Die richtigen Kriterien zu finden und sie angemessen zu bewerten, stellt selbst die fortschrittlichsten öffentlichen Arbeitgeber immer wieder vor Herausforderungen (vgl. Abschnitt 7.3.2). Eine gute Orientierungshilfe bietet hier der Bewertungsrahmen für berufliche Eigenschaften des australischen öffentlichen Dienstes.

Eine weitere wichtige Eigenschaft eines leistungsorientierten Systems sind Leistungskriterien. Sie schaffen Klarheit darüber, was in welchem Zeitraum erreicht werden muss und nach welchen Kriterien die Ergebnisse beurteilt werden. Leistungskriterien tragen gleich zweifach zur Leistungsorientierung eines Systems bei. Zunächst kann anhand solcher Kriterien beurteilt werden, ob eine Stelle aktuell angemessen besetzt ist oder nicht. Das Leistungsprinzip sollte nämlich nicht nur im Auswahlverfahren eine Rolle spielen, sondern auch danach regelmäßig bekräftigt und überprüft werden. Selbst in den besten Auswahlverfahren passieren Fehler. Ein gutes Verfahren zur Leistungsbewertung kann dabei helfen, die Folgen solcher Fehler zu korrigieren. Außerdem können sich die Stellenanforderungen infolge neuer politischer Prioritäten oder betrieblicher Notwendigkeiten ändern. In solchen Fällen kann durch aktualisierte Leistungskriterien sichergestellt werden, dass die Stelle auch unter den neuen Gegebenheiten optimal besetzt ist.

Darüber hinaus sind Leistungskriterien und Leistungsbewertungen eine gute Möglichkeit, das Zukunftspotenzial eines*einer Mitarbeiter*in zu beurteilen. Leistungsbilanzen geben Aufschluss über die Fähigkeiten und Kompetenzen der Mitarbeitenden und möglicherweise auch über Merkmale, die in einem Auswahlverfahren schwer zu beurteilen sind. Vorausgesetzt, sie werden anhand klar definierter und objektiver Leistungskriterien aufgestellt und nicht willkürlich für oder gegen eine Person eingesetzt, können Leistungsbilanzen außerdem hilfreiche Zusatzinformationen liefern, wenn sich bestehende Mitarbeiter*innen auf eine neue oder eine höhere Stelle bewerben.

Viele Diskussionen über einen leistungsorientierten öffentlichen Dienst konzentrieren sich auf das Eintrittsverfahren für neue Beschäftigte, da hier eine erste Verteidigungslinie gegen Vetternwirtschaft und politische Begünstigung gezogen werden kann. Dies ist auch der Gedanke hinter den spanischen und französischen Auswahlverfahren für den öffentlichen Dienst. In Spanien durchlaufen die Anwärter*innen ein Wettbewerbsverfahren, das Objektivität, Neutralität, Leistung, Fähigkeit, Öffentlichkeit und Transparenz gewährleisten soll. Ein wichtiges Element ist dabei die Professionalität und Unparteilichkeit der Auswahlkommission. Darüber hinaus sind für jede Stufe des Verfahrens administrative und gerichtliche Beschwerdemechanismen vorgesehen. Das Leistungsprinzip muss jedoch nicht nur im Bewerbungsverfahren gelten, sondern bei allen Entscheidungen, die im weitesten Sinne das Personal betreffen, also auch bei Leistungsbeurteilungen, bei allen internen und externen Verfahren zur Stellenbesetzung (d. h. Beförderungen, Umsetzungen und Neueinstellungen), im Hinblick auf die Weiterbildung ebenso wie bei Gehaltsstrukturen, Disziplinarmaßnahmen und Kündigungsverfahren.

Für alle diese Abläufe sollten die folgenden Grundsätze gelten:

  • Transparenz – In den meisten leistungsorientierten Systemen werden Personalentscheidungen offen gefällt, um eine Bevorzugung einzelner Personen und Gruppen zu verhindern. Die Entscheidungen werden in der Regel so dokumentiert, dass alle beteiligten Akteure, einschließlich der anderen Bewerber*innen, die Logik dahinter nachvollziehen können. Dies ermöglicht es ihnen auch, gegebenenfalls gegen als ungerecht empfundene Entscheidungen vorzugehen. Inzwischen werden zunehmend Online-Systeme verwendet, um die Verfahren nachzuverfolgen und die Ergebnisse zu veröffentlichen.

  • Objektivität – Entscheidungen sollten anhand vorab festgelegter und objektiver Kriterien (vgl. Abschnitt 7.2.1) und mithilfe angemessener Instrumente und Tests gefällt werden, die Personalexpert*innen als wirksam und zeitgemäß erachten. Hilfreich sind hier u. a. standardisierte oder anonymisierte Lebensläufe, standardisierte Tests, Assessment-Center, Bewerbungsgespräche vor Auswahlkommissionen, Kompetenztests, Persönlichkeitstests, situative Beurteilungstests und andere Methoden, die eine gute Informationsgrundlage bieten. Tests sollten immer unter psychologischer Aufsicht erfolgen und nur eine Informationsquelle unter vielen sein.

  • Konsens – Eine Entscheidung sollte immer auf mehreren Meinungen und/oder Standpunkten beruhen. Es sollten immer mehrere Personen beteiligt sein. Insbesondere bei weniger standardisierten Prozessen und solchen, die teilweise eine subjektive Beurteilung beinhalten, z. B. Bewerbungsgespräche oder schriftliche Prüfungen (mit Aufsätzen), sollte darauf geachtet werden, dass alle Sichtweisen berücksichtigt werden. Dadurch kann die Objektivität eines Verfahrens verbessert werden, Bevorzugungen aufgrund persönlicher Beziehungen (z. B. Beförderungen aufgrund einer besonderen Gewogenheit des*der Vorgesetzten) können vermieden werden und das Problem der unbewussten Vorurteile kann zumindest teilweise umgangen werden. Hier haben sich z. B. Bewerbungsgespräche vor einer Auswahlkommission bewährt, die sich aus Männern und Frauen verschiedenen Alters und mit verschiedener Expertise zusammensetzt. 360-Grad-Feedback, bei dem die Mitarbeiter*innen Rückmeldung von nachgeordneten Beschäftigten, Kolleg*innen und Vorgesetzten erhalten und das in der Regel auch eine Selbstbeurteilungskomponente umfasst, kann ebenfalls dazu beitragen, Personalentscheidungsprozesse um verschiedene Sichtweisen zu erweitern.

Diese Grundsätze gelten in einem leistungsorientierten System auch für Kündigungen. In vielen Ländern zeichnet sich der öffentliche Dienst durch eine hohe Arbeitsplatzsicherheit aus. Die ursprüngliche Absicht dahinter war, Staatsdiener*innen vor politisch motivierten Entlassungen zu schützen. Es sollte sichergestellt werden, dass sie ehrliche und mutige Politikempfehlungen aussprechen und sich auch „gegenüber den Mächtigen für die Wahrheit einsetzen“. Inzwischen werden bestimmte Bereiche des öffentlichen Personalmanagements im Kontext des modernen Arbeitsmarktes neu durchdacht und in vielen Ländern ist die Arbeitsplatzsicherheit öffentlich Bediensteter Gegenstand politischer Debatten. In einem leistungsorientierten System ist der Schutz vor politisch motivierten Entlassungen unabdingbar. Die Entlassung von Mitarbeiter*innen, die deutlich hinter ihren Leistungsanforderungen zurückbleiben, ist in vielen OECD-Ländern indessen vorgesehen, wird aber außer bei offensichtlichem Fehlverhalten nur selten praktiziert. Die Herausforderung liegt darin, die Grenze zwischen Leistung und Politik behutsam zu definieren und potenziellem Missbrauch vorzubeugen. Dies erfordert ein aktives Leistungsmanagement.

Kasten 7.4 zeigt am Beispiel von Polen, wie das Personalmanagement zwischen der Leitung des öffentlichen Dienstes und den Generaldirektor*innen der verschiedenen staatlichen Stellen aufgeteilt werden kann.

Eine dritte wichtige Säule eines leistungsorientierten Systems ist der Grundsatz des offenen und gleichberechtigten Zugangs. Dieser Punkt ist entscheidend, denn nur so kann sichergestellt werden, dass die besten Bewerber*innen sich überhaupt auf die Stelle bewerben und – unabhängig von ihrem Wohnort, ihrem Alter, ihrem sozialen Status oder ihrer politischen Zugehörigkeit – bei der Auswahl berücksichtigt werden. Viele leistungsorientierte öffentliche Verwaltungen im OECD-Raum bemühen sich daher, offene Stellen und die dazugehörigen Informationen öffentlich auszuschreiben und zu kommunizieren, die schriftlichen Prüfungen und Bewerbungsgespräche an verschiedenen Orten anzubieten und sicherzustellen, dass möglicherweise benachteiligte Gruppen wie Menschen mit Behinderung ebenfalls einbezogen werden. So will man z. B. in Spanien mit eigenen Bestimmungen für mehr Diversität und die Einbeziehung von Menschen mit Behinderung in den öffentlichen Dienst sorgen. Durch konkrete Maßnahmen wie Quotenregelungen wird gezielt versucht, diskriminierende Hürden abzubauen. Voraussetzung dabei ist, dass die Bewerber*innen das Auswahlverfahren bestehen und die gleichen Kompetenzen und Fachkenntnisse wie ihre Mitbewerber*innen aufweisen. Ein System, das nur bestimmte Teile der Bevölkerung berücksichtigt, kann nicht wirklich leistungsorientiert sein – egal welche Bewertungskriterien angelegt werden.

Der Grundsatz der Leistungsorientierung fordert ein grundlegendes Nachdenken darüber, wie Auswahlkriterien festgelegt und bewertet werden. Werden Absolvent*innen bestimmter Bildungseinrichtungen, die bekannt dafür sind, hauptsächlich von einer bestimmten gesellschaftlichen Elite besucht zu werden, bei den Bildungskriterien beispielsweise bevorzugt? Durch solche Kriterien könnte die Vorstellung einer „Herrscherklasse“ zementiert werden, die dem Grundsatz der Leistungsorientierung diametral entgegensteht. Bei der Verknüpfung von Leistung mit bestimmten Bildungskriterien muss genau geprüft werden, ob und wie das Leistungsprinzip im Bildungssystem überhaupt angewandt wird. In manchen Ländern hat der Zugang zu Bildung mehr mit Geld als mit Leistung zu tun, was sich am Ende in einem elitären Staatsdienst widerspiegeln kann. Um dieser Problematik entgegenzuwirken, ist es in einigen Ländern – wie z. B. Belgien – möglich, Leistungskriterien durch Erfahrungskriterien zu ersetzen, solange das gut begründet werden kann.

In anderen OECD-Ländern werden die Auswahlkriterien und Einstellungsverfahren anhand demografischer Faktoren analysiert, um dann zu entscheiden, ob gezielt Frauen oder Minderheiten zur Bewerbung ermutigt werden sollen. Im Vereinigten Königreich wurden die Bewerbungen für die Fast-Stream-Programme des öffentlichen Dienstes eingehend untersucht. Dabei wurde festgestellt, dass wichtige Teile der Bevölkerung nicht wirklich repräsentiert sind (Kasten 7.5). Gehen von einer bestimmten Gruppe überraschend wenige Bewerbungen ein, kann eine Untersuchung der Gründe dafür sinnvoll sein, um etwaige Hürden abzubauen. Auch die eigene Wahrnehmung kann eine solche Hürde sein – in manchen Ländern sind bestimmte gesellschaftliche Gruppen z. B. der Überzeugung, im öffentlichen Dienst nicht willkommen zu sein. Dies kann ein wichtiger Hinweis darauf sein, wie es um die Leistungsorientierung tatsächlich bestellt ist bzw. wie sie tatsächlich wahrgenommen wird.

In Bezug auf interne Personalprozesse sollte der Grundsatz der Leistungsorientierung an die speziellen Umstände des jeweiligen öffentlichen Verwaltungssystems angepasst werden. Nicht jede Stelle muss über ein Ausschreibungsverfahren besetzt werden, das auch externen Kandidat*innen offensteht. Laut Abbildung 7.2 öffnet nur eine Minderheit der OECD-Länder alle Rekrutierungsverfahren für externe Bewerber*innen. Wichtig ist, dass es klare und transparente Kriterien dafür gibt, wann eine Stelle nur intern und wann sie auch extern ausgeschrieben wird. Außerdem ist bei internen Ausschreibungen darauf zu achten, dass sich grundsätzlich alle qualifizierten internen Kandidat*innen bewerben dürfen.

Wie bei jedem regelbasierten System braucht es die nötigen Institutionen und Verfahren, um eine einheitliche und gerechte Umsetzung des Systems sicherzustellen. Das ist besonders wichtig, wenn die Zuständigkeit für Personalfragen auf viele verschiedene Stellen verteilt ist – wie es in den meisten OECD-Ländern der Fall ist, wo die einzelnen Führungskräfte viel Einfluss auf Einstellung, Leistungsbewertung und Beförderung von Bediensteten haben. Wenn viele unterschiedliche Personen beteiligt sind, besteht ein sehr hohes Risiko, dass das System uneinheitlich umgesetzt wird und bestimmte Vorschriften und Grundsätze unterschiedlich ausgelegt werden. Dies kann sogar zu Uneinigkeit darüber führen, was die Vorschriften und Grundsätze bedeuten. Die meisten Länder versuchen, dieses Problem mithilfe der folgenden drei Mechanismen zu lösen:

Erstens sollte das Leistungssystem der Aufsicht einer unabhängigen Instanz unterstellt werden. Diese Instanz sollte befugt sein, bei einem drohenden oder mutmaßlichen Verstoß gegen das System zu ermitteln und bei Bedarf in das jeweilige Personalverfahren einzugreifen. Die Hauptaufgabe einer solchen Einrichtung besteht darin, das Verfahren zu schützen und das System bei Bedarf zu korrigieren (Kasten 7.6). So kann sie z. B. kontrollieren, ob bei Stellenausschreibungen alle gesetzlichen Vorgaben, Regularien und ethischen Grundsätze eingehalten werden und ob das Rekrutierungsverfahren transparent verläuft. In manchen Ländern werden die betroffenen Instanzen auch damit beauftragt, die Test- und Auswahlverfahren für die rekrutierende Stelle zu übernehmen.

Die zweite Maßnahme ist die Einrichtung eines geeigneten Beschwerdemechanismus, den alle Kandidat*innen in Anspruch nehmen können, die sich ungerecht behandelt fühlen. Dafür brauchen sie zunächst Zugang zu ihrer Personalakte und müssen darüber informiert werden, welche Beschwerdeoptionen es gibt. Gleichzeitig ist für eine angemessene Mittelausstattung zu sorgen, um eine zeitnahe Fallbearbeitung zu gewährleisten.

Ein dritter wichtiger Schritt ist sicherzustellen, dass ein genaues und einheitliches Verständnis des Personalmanagementsystems vorliegt und die Führungskräfte ihren Ermessungsspielraum innerhalb dieses Systems genau kennen. Dies wird hauptsächlich über eine Kombination aus Informationen, regelmäßigen Pflichtschulungen und Beratungsangeboten erreicht.

Das Prinzip der Leistungsorientierung ist in den OECD-Ländern zwar seit Langem im öffentlichen Dienst verankert, die entsprechenden Systeme müssen jedoch regelmäßig angepasst werden, um neuen Anforderungen gerecht zu werden. Viele bestehende Leistungssysteme werden daher gerade überarbeitet.

Ein wichtiger Kritikpunkt in diesem Zusammenhang ist, dass leistungsorientierte Systeme nur langsam an einen konkreten Auftrag angepasst werden können, den politische Amtsträger*innen von ihren Wähler*innen erhalten. Würden die entsprechenden Systeme ähnlich wie in der Privatwirtschaft mit weniger Standards, Kontrollen und Gegenkontrollen auskommen, könnten die Rekrutierungsverfahren schneller an neue Herausforderungen angepasst werden – so die Logik. Ein solches System wäre zwar weniger transparent und fair, dafür aber zweckmäßiger. Ob dies tatsächlich der Fall ist und welche langfristigen Kompromisse ein solches System in Bezug auf öffentliche Werte und demokratische Grundsätze bedeuten würde, muss öffentlich diskutiert und analysiert werden – und das über den kurzfristigen Zeithorizont einer Legislaturperiode hinaus. In den meisten Systemen ist bereits eine gewisse Flexibilität möglich. Ausnahmen vom Leistungsprinzip werden allerdings nur selten gewährt, um sicherzustellen, dass die Ausnahme eben nicht zur Regel wird.

Eines scheint jedoch sicher: Wenn es nicht gelingt, leistungsorientierte Systeme an die Bedürfnisse des modernen Staates anzupassen, werden die Führungskräfte nach Wegen suchen, das strikte Leistungsprinzip zu umgehen.

Ein wichtiges Stichwort in der Diskussion um die leistungsorientierte Stellenvergabe ist Schnelligkeit: Da die Bewertung der Kandidat*innen in mehreren Etappen erfolgen muss und den Kandidat*innen ausreichende Beschwerdeoptionen gewährt werden müssen, ziehen sich die Einstellungsverfahren teilweise sehr in die Länge. Wenn operative Anforderungen aufgrund der Langsamkeit leistungsorientierter Verfahren nicht erfüllt werden können, entstehen für die Führungsebene Anreize, die Stellen anderweitig zu besetzen (z. B. durch Zeitverträge oder vorübergehende Beförderungen). Dies kann das Leistungssystem untergraben.

Ein leistungsorientiertes System, das nach dem Prinzip der Offenheit und Transparenz funktioniert, wird vermutlich immer etwas langsamer sein als Systeme, bei denen einzelne Verfahrensstufen übersprungen werden können. Durch digitale Technologien oder gezielte Investitionen in die Fähigkeit der Personalmanager*innen, die Personalsuche strategischer anzugehen, könnten viele Länder die Stellenbesetzung allerdings beschleunigen. Die Australian Public Service Commission zeigt in ihren Leitlinien für Personalverantwortliche z. B., wie die Rechtskonformität interner Personalverfahren verbessert werden kann und die Entscheidungsprozesse zugleich vereinfacht werden können, ohne das System zu verlangsamen (Australian Government, 1999[10]).

In anderen Ländern wie z. B. in Kanada werden Bewerber*innenpools gebildet, die den Einstellungsprozess aus Führungssicht ebenfalls verkürzen können. Die Kandidat*innen, die sich für eine bestimmte Art von Stelle eignen, werden vorausgewählt, sodass sich die Personalverantwortlichen dann aus diesem Pool bedienen können, wenn eine Stelle besetzt werden muss. Damit entfällt die Notwendigkeit, ein neues Verfahren zu starten. Aus Sicht der Bewerber*innen kann der Prozess hingegen eher langwierig sein. So kann es vorkommen, dass gute Kandidat*innen in der Zwischenzeit bereits andere Stellen angenommen haben. In Kanada werden zudem interne Kompetenzpools eingerichtet, die von verschiedenen staatlichen Stellen genutzt werden können. So vereint der kanadische öffentliche Dienst in seinem Free Agents Programme z. B. alle Mitarbeiter*innen mit Innovationskompetenz und verteilt sie nach Bedarf an verschiedene Stellen, die kurzfristig Fachunterstützung benötigen.

Ein zweites Problem klassischer Leistungssysteme sind die Fähigkeiten und Kriterien, die bewertet werden sollen. Einerseits werden die im öffentlichen Dienst gebrauchten Fähigkeiten immer technischer und spezialisierter (z. B. bei der Aufdeckung von Korruption). Daraus könnte man schließen, dass die traditionellen standardisierten Prüfungsverfahren nicht mehr wirklich relevant sind.

Andererseits verwenden auch öffentliche Arbeitgeber immer öfter verhaltensbezogene und kognitive Kompetenzen (wie Teamarbeit, strategisches Denken und Managementkompetenz) sowie Werte (wie Integrität) als Auswahlkriterien. Die Nutzung eines leistungsorientierten Systems zur Integritätsbewertung und zum Ausschluss von Bewerber*innen mit unvereinbaren Wertevorstellungen ist aus mehreren Gründen problematisch:

  • Die Entscheidung, sich korrupt oder unethisch zu verhalten, hat oft mehr mit dem Kontext zu tun, in dem sich eine Person befindet, als mit ihrem Charakter.

  • Die wenigen Personen, die sich bewusst mit der Absicht bewerben, in der angestrebten Position unethische Handlungen zu praktizieren, sind wahrscheinlich auch bereit, das Einstellungssystem zu überlisten, um ihr Ziel zu erreichen.

  • Der Nutzen und die Zuverlässigkeit von Integritätstests für die Vorauswahl von Kandidat*innen ist vor allem im Privatsektor strittig.

Es braucht daher neue Instrumente und die richtige Expertise, um die Bewerbungen angemessen zu bewerten. Ohne Investitionen in diese Expertise sind subjektive Auslegungen und unbewusste Vorurteile nicht auszuschließen, wodurch die Validität des leistungsorientierten Prozesses beeinträchtigt und Vetternwirtschaft Tür und Tor geöffnet wird. Traditionelle leistungsorientierte Systeme zur Auswahl der besten Kandidat*innen (nach Bildungsabschluss, Erfahrung oder den Ergebnissen einer standardisierten Prüfung) sind den Anforderungen eines modernen öffentlichen Dienstes möglicherweise nicht mehr gewachsen.

Eine mögliche Lösung kann hier sein, das Bewusstsein und das Wissen über ethische Verfahren gezielt zu testen und situative Beurteilungstests einzusetzen, um die Urteilskompetenz der Kandidat*innen zu prüfen.

Wertebasierte Testverfahren können Auskunft darüber geben, ob die Wertevorstellungen der Bewerber*innen zum Arbeitgeber passen, was ein wichtiger Indikator für die künftige Leistung sein kann. Wichtig ist dabei, zunächst zu klären, nach welchen Werten der Arbeitgeber arbeitet. Eine einfache Auflistung von Stichwörtern wie „Integrität“ und „Rechenschaft“ greift dabei zu kurz, denn es sollte auch beschrieben werden, durch welches Verhalten sich diese Werte am Arbeitsplatz manifestieren. Diese Verhaltensbeschreibungen können dann neben Fähigkeiten, Erfahrung und Eignung ein Teil der Bewertungskriterien werden.

Diese Verhaltensweisen zu testen, ist nicht einfach und erfordert eine gewisse Expertise. Eine Möglichkeit sind hier Bewerbungsgespräche; manche Einrichtungen bitten die Kandidat*innen offen, ihre Wertevorstellungen zu erläutern. Eine bessere Methode ist allerdings häufig der indirekte Weg – etwa indem nach einer Situation gefragt wird, in der der*die Kandidat*in eine ethische Entscheidung im Arbeitsumfeld treffen musste oder bei dem er*sie das Gefühl hatte, mit einem Wertekonflikt konfrontiert zu sein. Die Schilderungen der Kandidat*innen können dann mit dem gewünschten Verhalten abgeglichen werden. Noch besser sind Assessment-Center-Methoden, bei denen die Kandidat*innen ihre Wertehaltung z. B. im Rahmen eines Rollenspiels, einer Simulation oder einer Gruppenübung zeigen können. Um die Verhaltensweisen und Wertevorstellungen der Bewerbenden in einem natürlicheren Umfeld zu testen, wird immer öfter auf Gamification gesetzt. Solche Methoden müssen allerdings unter psychologischer Begleitung durchgeführt werden, um ihre Zuverlässigkeit und Validität sicherzustellen.

Zwei Werte, die für die Beschäftigung im öffentlichen Dienst eine zunehmend wichtige Rolle spielen, sind Repräsentanz und Inklusion. Personelle Vielfalt und ein inklusives Umfeld können zu einer besseren Politik und mehr Innovation bei der Erbringung von Dienstleistungen führen. Darüber hinaus sorgen die verschiedenen Sichtweisen von Mitarbeiter*innen unterschiedlicher Herkunft für eine Arbeitskultur, in der etablierte Vorgehensweisen auch mal infrage gestellt und so möglicherweise Integritätsrisiken erkannt werden. Die Australian Public Service Commission erarbeitete verschiedene Leitlinien, um in der öffentlichen Verwaltung Australiens für mehr Vielfalt und Inklusion zu sorgen. Dazu gehörte z. B. ein Leitfaden zur Ausarbeitung gezielter Maßnahmen, um mehr indigene Personen wie auch Menschen mit Behinderung einzustellen (Australian Government, 1999[10]).

Die obersten Verwaltungsebenen sind im gesamten OECD-Raum weniger divers und repräsentativ als die übrigen Ebenen des öffentlichen Dienstes. Das könnte bedeuten, dass bei der Auswahl und Beförderung von Mitarbeiter*innen für hohe Posten bestimmte Profile (unbewusst) bevorzugt werden. In diesem Fall wäre eine Überprüfung des Systems angezeigt.

Solche Verzerrungen können teilweise fest in das System eingebaut sein und/oder auf (unbewussten) Vorurteilen der Entscheidungsträger*innen beruhen. Zu einer systeminhärenten Verzerrung kann es etwa kommen, wenn bestimmte Bevölkerungsgruppen automatisch ausgeschlossen werden, z. B. weil ein bestimmter Bildungstyp bevorzugt wird, der nur oberen Bevölkerungsschichten offensteht, oder weil ein Auswahlverfahren nur in der Hauptstadt stattfindet. Durch Mentoring können Ungleichheiten beim Aufbau der für den beruflichen Erfolg häufig wichtigen sozialen Netzwerke teilweise ausgeglichen werden. Auch entschlossene Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf können einen wichtigen Beitrag leisten.

Gegen die unbewussten Vorurteile von Entscheidungsträger*innen kann man gezielt vorgehen, z. B. durch Sensibilisierungstraining, das für alle Führungskräfte verpflichtend ist. Das Wissen um die eigenen Vorurteile ist nicht nur bei der Personalauswahl wichtig, sondern auch bei der Leistungsbewertung (die bei Beförderungen eine wichtige Rolle spielt) und bei der Aufgabenverteilung (z. B. wenn Frauen weniger Chancen erhalten, an wichtigen anspruchsvollen Projekten zu arbeiten, weil unterstellt wird, dass die Familie für sie Vorrang hat). Werden bei diesen Personalentscheidungen andere Führungskräfte, Vorgesetzte oder auch andere Teammitglieder einbezogen, können persönliche Vorurteile hinterfragt werden (Evans et al., 2014[11]).

In der Zeit, als viele öffentliche Verwaltungssysteme aufgebaut wurden, herrschte die Vorstellung, dass eine Tätigkeit im öffentlichen Dienst ganz anderen Anforderungen genügen müsse als in der freien Wirtschaft. Dies rechtfertigte die Schaffung eines eigenen Systems mit eigenem Rechtsrahmen. Heute ist dies anders: Die meisten öffentlichen Verwaltungssysteme sind deutlich fragmentierter und öffentlich Bedienstete arbeiten immer häufiger Seite an Seite mit privaten Auftragnehmer*innen und/oder befristet angestellten Kolleg*innen, die möglicherweise nicht denselben Leistungsprinzipien unterliegen oder denselben Schutz genießen. Darüber hinaus werden öffentliche Dienstleistungen immer häufiger von Drittanbietern oder Non-Profit-Organisationen erbracht. Die üblichen Regeln der Leistungsorientierung des öffentlichen Dienstes finden dort meistens keine Anwendung.

Dies wirft wichtige Fragen über die aktuelle Verfassung und die Zukunft leistungsorientierter Systeme auf. Sollten Drittanbieter von Dienstleistungen mit direktem Bürger*innenkontakt z. B. verpflichtet werden, Mindestleistungsstandards einzuhalten, auch wenn sie keine öffentlichen Dienstleister sind? Oder besteht für sie aufgrund ihrer Distanz zur Politik nicht die unmittelbare Gefahr einer politischen Einflussnahme, vor der leistungsorientierte Systeme schützen sollen? Angesichts der großen Summen an öffentlichen Geldern, die teilweise in diese Organisationen fließen, fordern einige Stimmen, dass für sie zumindest eine Art von Mindestanforderungen gelten sollten. Die Europäische Kommission hat z. B. einen Kompetenzrahmen entwickelt, der auf Organisationen angewandt werden kann, die Gelder aus den EU-Strukturfonds (Europäische Kommission, o. J.[12]) erhalten. Der Rahmen unterstützt bei der Gestaltung leistungsorientierter Verfahren und hilft, die Stärken und Schwächen des jeweiligen Systems zu erkennen.

Eine andere, damit verbundene Frage ist, ob alle öffentlich Bediensteten unabhängig von ihrem Beschäftigungsstatus (Beamt*innen, Zeitbedienstete usw.) den gleichen Leistungskriterien unterworfen sein sollten. Die Antwort auf diese Frage dürfte davon abhängen, ob die Beamt*innen dieselbe Tätigkeit verrichten wie andere öffentlich Bedienstete. Hier dürfte der Grad der Leistungsorientierung wahrscheinlich durch eine Risikoabschätzung zu bestimmen sein, bei der es nicht um vertragsrechtliche Mechanismen, sondern um die konkreten Anforderungen der betreffenden Stelle geht.

Literaturverzeichnis

[10] Australian Government (1999), Public Service Act 1999, https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00057 (Abruf: 24. Januar 2020).

[9] Bridge Group (2016), Socio-Economic Diversity in the Fast Stream, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/497341/BG_REPORT_FINAL_PUBLISH_TO_RM__1_.pdf.

[4] Charron, N. et al. (2017), “Careers, Connections, and Corruption Risks: Investigating the Impact of Bureaucratic Meritocracy on Public Procurement Processes”, The Journal of Politics, Vol. 79/1, S. 89-104, http://dx.doi.org/10.1086/687209.

[1] Cortázar  J., J. Fuenzalida und M. Lafuente (2016), Sistemas de mérito para la selección de directivos públicos: ¿Mejor desempeño del Estado?: Un estudio exploratorio, Interamerikanische Entwicklungsbank, Washington, D.C., http://dx.doi.org/10.18235/0000323.

[2] Dahlström, C., V. Lapuente und J. Teorell (2011), “The merit of meritocratization: Politics, bureaucracy, and the institutional deterrents of corruption”, Political Research Quarterly, Vol. 65/3, S. 656-668, http://dx.doi.org/10.1177/1065912911408109.

[12] Europäische Kommission (o. J.), “EU Competency framework for management and implementation of the ERDF and Cohesion Fund”, https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/competency/ (Abruf: 11. Oktober 2019).

[11] Evans, M. et al. (2014), “‘Not yet 50/50’ – Barriers to the Progress of Senior Women in the Australian Public Service”, Australian Journal of Public Administration, Vol. 73/4, S. 501-510, http://dx.doi.org/10.1111/1467-8500.12100.

[3] Meyer-Sahling, J. und K. Mikkelsen (2016), “Civil Service Laws, Merit, Politicization, and Corruption: The Perspective of Public Officials from Five East European Countries”, Public Administration, Vol. 94/4, S. 1105-1123, http://dx.doi.org/10.1111/padm.12276.

[5] OECD (2017), OECD-Empfehlung des Rats zu Integrität im öffentlichen Leben, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/ethics/recommendation-public-integrity.

[8] OECD (2017), Skills for a High Performing Civil Service, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264280724-en.

[6] OECD (2016), Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal Governments of OECD Countries, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/survey-on-strategic-human-resources-management-2016.pdf.

[7] OECD (2011), Public Servants as Partners for Growth: Toward a Stronger, Leaner and More Equitable Workforce, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264166707-en.

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