Chapitre 16. Kazakhstan
Soutien à l’agriculture
En 2016-18, la part du soutien aux producteurs dans le revenu agricole brut (indiquée par l’ESP en %) s’est établie à 3.1 %. En 2018, les prix à la production sur le marché intérieur sont, en moyenne, restés inférieurs aux niveaux mondiaux, quoique dans une moindre mesure par rapport à 2017, induisant un soutien des prix du marché (SPM) globalement négatif pour plusieurs productions1 et un transfert implicite du soutien des agriculteurs vers les consommateurs, mesuré par l’estimation du soutien aux consommateurs (ESC). Le soutien à la formation de capital fixe constitue un élément important du soutien aux producteurs et représente 60 % des transferts budgétaires aux producteurs en 2016-18. En moyenne, le soutien total à l’agriculture suit la croissance économique et sa part dans l’économie (EST en %) demeure stable. La part des services d’intérêt général à destination du secteur (comptabilisés dans l’ESSG) dans l’EST reste elle aussi constante, autour de 25 %. Les dépenses consacrées au système d’inspection et de contrôle, d’une part, et au développement et à l’entretien des infrastructures, d’autre part, ont constitué plus de 80 % du total pris en compte dans l’ESSG ces trois dernières années.
Principales évolutions de l’action publique
Évolution des mesures internes, 2018-19
La mise en œuvre du Programme national pour 2021 a débuté en 2017. En 2018, les paiements à la surface pour les productions végétales et les paiements à la production et par tête de bétail pour les productions animales ont été réduits ; sur les 54 types de paiements, 20 ont été supprimés. Les paiements qui demeurent ont été simplifiés de manière à raccourcir la procédure de demande d'aide et à diminuer les risques de corruption.
En 2018, un nouveau mécanisme de subventions aux semences a été mis en place. Dans le cadre de ce programme, les semenciers sont remboursés de la totalité des coûts encourus pour produire les semences de qualité distribuées aux agriculteurs. En contrepartie, ceux-ci sont tenus de reverser 30 % des subventions au Fonds de développement des semences, qui finance l’acquisition et la modernisation des machines et du matériel utilisés par les producteurs de semences certifiées à des taux d’intérêt préférentiels.
Le Kazakhstan a restructuré son système de recherche et dévélopement (R-D) agricole en 2018 ; le nombre d’instituts de recherche a été ramené de 23 à 12 par des regroupements, et de nouvelles stations d'expérimentation agricole ont été créées. Par ailleurs, les organisations professionnelles ont participé aux décisions concernant le financement de projets de R-D dans le but d’introduire un système de cofinancement dans les projets de ce type.
Évaluation et recommandations
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Si le soutien des prix du marché n’est plus l’unique instrument utilisé, toutes les mesures de soutien agricole sont couplées à la production et ont donc de fortes chances d’influencer les choix de production des exploitations, d’accroître la pression sur les ressources et de causer des distorsions sur les marchés.
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Il est possible que le SPM négatif mesuré soit en partie lié aux insuffisances des infrastructures. Divers projets d’infrastructures en cours sont susceptibles de remédier partiellement aux faiblesses des infrastructures de transport et de marché, de faciliter l’accès des agriculteurs aux marchés nationaux et internationaux et d’améliorer la gestion de l’eau et des terres. L'accent mis sur le développement des infrastructures devrait permettre d’améliorer notablement la compétitivité internationale du pays et son potentiel d’exportation.
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La hausse des subventions portant sur les engrais et les intrants chimiques et sur l’utilisation d’aliments pour animaux industriels devrait être évaluée au regard de leur impact potentiellement négatif sur l’environnement. Il existe en outre un risque de fuite des subventions vers les fournisseurs d’intrants. Les efforts actuellement déployés pour optimiser l’aide en ciblant davantage les mesures et en définissant des critères d’attribution plus transparents devraient être poursuivis.
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Le système d’assurance récolte obligatoire devrait être réformé pour permettre le développement du marché de l'assurance récolte.
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Il serait souhaitable de renforcer la productivité du secteur à long terme en donnant aux producteurs la possibilité d’acheter des terres et de souscrire des baux fonciers de longue durée, en leur permettant de mieux gérer les risques liés aux marchés et au climat, et en créant des incitations pour les encourager à utiliser les ressources naturelles de manière plus efficiente et durable. Les choix et les performances des exploitations pourraient être améliorés grâce à la création d’un système national de services de vulgarisation.
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L’objectif de réduction des émissions du Kazakhstan, de 15 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 (dont 25 % sont subordonnés à des investissements internationaux permettant d'accéder à des technologies à faible émission de carbone), concerne l’ensemble des secteurs, y compris l’agriculture. Aucun objectif ou plan de réduction propre à l’agriculture n’a cependant été défini. Dans la mesure où le secteur représente 10 % des émissions nationales, un objectif spécifique devrait être fixé quant au niveau de réduction des émissions agricoles à atteindre et aux moyens d’y parvenir.
Note: * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
Source: OCDE (2019[1]), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
En 2016-18, le soutien aux agriculteurs, mesuré par l’ESP en %, était estimé à 3 % des recettes agricoles brutes en moyenne. La part des transferts bruts aux producteurs (qu’ils soient positifs ou négatifs, c'est-à-dire exprimés en termes absolus) découlant des mesures susceptibles de provoquer le plus de distorsions (soutien dépendant de la production ou de l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) a diminué, passant de 98 % au début des années 2000 à 61 % en moyenne sur la période 2016-18. Par rapport aux prix mondiaux, les prix intérieurs étaient inférieurs pour plusieurs productions végétales, avec un SPM négatif correspondant à -9 % des recettes agricoles brutes, mais légèrement supérieurs s’agissant des produits de l'élevage. Globalement, les prix moyens perçus par les agriculteurs sont inférieurs de 3 % aux prix mondiaux. Le soutien aux services d’intérêt général (indiqué par l’ESSG) représentait 4.5 % de la valeur ajoutée de l’agriculture sur la période 2016-18, en hausse par rapport aux 3.7 % de la période 2000-02. Cette évolution s’explique par la mise en place de services de base, comme l’inspection et la lutte contre les maladies et les ravageurs, et d’infrastructures institutionnelles et de marché. Le soutien total à l’agriculture (mesuré par l’EST) en pourcentage du PIB est descendu à 0.6 %, mais l’estimation du soutien budgétaire total (ESBT) en pourcentage du PIB a augmenté pour passer à 1.1 %. La part de l’ESSG dans l’EST a progressé, passant de 16 % en 2000-02 à 24 % en 2016-18. Le SPM a été moins négatif en 2018 qu’en 2017, sous l’effet de l’évolution des prix sur les marchés intérieurs et mondiaux. Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont été très négatifs pour le riz et le tournesol et légèrement positifs s’agissant des produits de l’élevage, en rapport avec les écarts de prix relevés pour chacun de ces produits.
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Informations contextuelles
Le Kazakhstan est un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, au neuvième rang mondial par sa superficie, mais c’est aussi l’un des moins densément peuplés. Il occupe la deuxième place mondiale en termes de disponibilité de terres arables par habitant.
Le Kazakhstan est exportateur de combustibles fossiles, et la part des échanges dans le PIB est nettement plus élevée au Kazakhstan que dans tous les autres pays analysés dans le présent rapport. L’agriculture compte pour environ 4 % du PIB et emploie 18 % de la population d’âge actif du pays. Le secteur agricole offre un double visage : de grandes exploitations, souvent fortement intégrées, dominent dans le secteur céréalier, tandis la majorité de la viande bovine et du lait sont produits par des ménages ruraux.
La croissance du PIB s’est accélérée pour s’établir à 4.0 % en 2017, contre 1.2 % en 2015 et 1.1 % en 2016. Le chômage est resté orienté à la baisse et a atteint son plus bas niveau en 2017, à 4.9 %. Le Kazakhstan est importateur net de produits agroalimentaires depuis le milieu des années 2000, tout en étant l’un des principaux exportateurs mondiaux de blé. Plus de 60 % de ses exportations agroalimentaires sont constituées de produits de base, dont 82 % sont destinés à la transformation. À l’inverse, plus de 60 % de ses importations agroalimentaires sont des produits transformés, dont 78 % destinés à la consommation finale.
Sources: Bases de données statistiques de l'OCDE; Banque mondiale, WDI et l'OIT estimations et projections.
Note: Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.
Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.
Le taux de croissance de la productivité totale des facteurs (PTF), qui s’est élevé à 0.6 % entre 2006 et 2015, est faible comparé à la moyenne mondiale, et a chuté depuis les années 90. La production a néanmoins augmenté de 2.0 % par an, grâce à une hausse soutenue des consommations intermédiaires et malgré une diminution de l’utilisation des facteurs primaires. La part de l’agriculture dans la consommation d’énergie a fortement reculé entre 1991-2000 et 2006-15. C’est le cas également de la part de l’agriculture dans les émissions de gaz à effet de serre (GES), qui demeure néanmoins supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE – à mettre en rapport avec la contribution plus importante de l’agriculture au PIB du Kazakhstan. La proportion de terres irriguées reste quant à elle faible, à 1 %. Le bilan de l’azote est faible en raison du pourcentage élevé de terres pâturées.
Note: PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.
Source: USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole.
Description de l’évolution des politiques
Principaux instruments d’action
Depuis 2017, le Programme de développement du complexe agro-industriel en République du Kazakhstan pour la période 2017-21 (ci-après dénommé Programme national pour 2021) définit le cadre de la politique agricole au Kazakhstan. Il remplace le Programme de développement du complexe agro-industriel en République du Kazakhstan pour la période 2013-21 (Agribusiness 2020) mis en œuvre depuis 2013.
Tout en maintenant les principes du programme Agribusiness 2020, le Programme national pour 2021 met davantage l’accent sur le développement et le soutien des lopins individuels et des petites exploitations, sur les coopératives de producteurs agricoles et sur les services de soutien et l’infrastructure agricoles, notamment les machines agricoles, les services agrochimiques, la fiscalité, l’infrastructure commerciale et la certification. Il prévoit également de relever le montant de certaines subventions aux intrants visant notamment les semences, les engrais et les pesticides. Depuis la mise en œuvre d’Agribusiness 2020, les budgets infranationaux subventionnent une plus grande partie des instruments de politique agricole.
Le Kazakhstan est un État partie à l’Accord de Paris sur les changements climatiques. Par le biais de sa contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN), le pays s’est donné pour objectif de faire baisser ses émissions totales de GES de 15 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990 à compter de 2021. Cet objectif couvre l’ensemble des émissions, y compris celles de l’agriculture. Un objectif plus ambitieux de 25 % de réduction a également été fixé, sous réserve d’investissements internationaux permettant d’accéder à des technologies à faible émission de carbone. Le secteur agricole ne fait l’objet d’aucun objectif ou programme de réduction particuliers.
Le Kazakhstan recourt à différentes mesures aux frontières et divers instruments de politique des prix intérieurs. Les mesures aux frontières interviennent en grande partie dans le cadre de l’Union douanière de l’Union économique eurasiatique (UEEA) et comprennent des contingents tarifaires et des mesures non tarifaires.
Les contingents tarifaires visent les importations de viande bovine de qualité inférieure et les produits avicoles. Le Kazakhstan applique des contingents tarifaires de 21 000 tonnes aux importations de viande bovine fraîche, réfrigérée ou congelée et de 140 000 tonnes à la viande de volaille fraîche, réfrigérée ou congelée, réparties entre un contingent de 128 000 tonnes pour certains morceaux congelés non désossés et un contingent de 12 000 tonnes pour tous les autres produits volaillers. Les droits consolidés sont fixés à 15 % pour ces deux types de viande dans la limite du quota. Les droits consolidés pour les importations hors contingent sont fixés à 40 % et ne peuvent être inférieurs à 0.65 EUR (0.77 USD) par kilogramme pour les produits avicoles. Les droits sur les importations de viande porcine doivent passer de 30 % à 25 % d’ici 2020.
Les interventions sur les marchés intérieurs sont de deux ordres. La Commission nationale pour la modernisation de l’économie ordonne des interventions à l’achat de céréales afin de soutenir les prix à la production sur le marché intérieur. Parallèlement, un système de stabilisation des prix à la consommation s’applique à 29 produits de base2. Les interventions sont financées par les budgets locaux et dépendent du contexte local. Les achats sont réalisés aux prix du marché après la récolte, puis les produits sont stockés pour être commercialisés plus tard dans l’année à des prix inférieurs à ceux du marché.
Les cultures fourragères et les légumes sont soutenus par des paiements à la surface, tandis que des paiements à la tonne sont en place pour les oléagineux, le riz, la betterave sucrière et le coton destinés à la transformation. Le secteur de l’élevage bénéficie de paiements par tête de bétail et à la production. Le programme Agribusiness 2020 et l’actuel Programme national pour 2021 ont notablement augmenté les subventions à l'achat d’engrais minéraux. Des subventions s’appliquent également à l’achat de semences de qualité supérieure. La majeure partie du soutien accordé au secteur de l’élevage est octroyée via le soutien à la sélection animale. Les autres formes de soutien à l’élevage incluent les subventions à l’ensilage et au fourrage ainsi que les aides à l’insémination artificielle et à l’achat de bétail jeune pour l’engraissement.
Les aides à l’investissement et les prêts bonifiés constituent les principales formes du soutien aux producteurs. Des crédits à taux réduit sont proposés par plusieurs organismes de crédit sous la tutelle de l’entreprise publique KazAgro Holding. Les bonifications d’intérêt des prêts agricoles et des contrats de crédit-bail peuvent aller jusqu’à 7 % et 5 % par an pour les contrats en KZT et en USD, respectivement. Les taux bonifiés sont consentis aussi bien pour des crédits à court terme que pour des prêts à l’investissement. Les producteurs primaires bénéficient en outre d’un dispositif de crédit-bail bonifié pour les machines, qui sont également exonérées de TVA. Comme les producteurs agricoles, les entreprises de transformation agroalimentaire ont accès à des dispositifs bonifiés de prêt et d’achat de machines et d’équipements en crédit-bail auprès des organismes de crédit de KazAgro Holding. Outre les concours d’institutions contrôlées par l’État, des bonifications directes de taux d’intérêt et des subventions aux loyers existent pour les prêts et les contrats de crédit-bail souscrits auprès de banques et d’entreprises privées commerciales.
Des aides à l’investissement sont accordées depuis 2014 pour le lancement de nouvelles activités ou le développement d’activités existantes. Contrairement aux bonifications d’intérêt consenties pour les prêts à l’investissement, dont l’objectif est de faire baisser le coût du crédit agricole, ces aides couvrent une partie du coût des projets d’investissement et sont soumises à une procédure d’approbation complexe. Elles visent 39 « groupes prioritaires » et sont subordonnées au respect de plusieurs spécifications techniques et dispositions réglementaires ; elles doivent être par ailleurs approuvées par les autorités régionales et, dans certains cas, par le ministère de l’Agriculture.
Des prix réglementés s'appliquent à des quantités prédéterminées de gazole vendues aux producteurs agricoles durant les périodes de semis et de récolte. Les entreprises agricoles et les exploitants individuels relèvent de régimes fiscaux spéciaux qui leur accordent des avantages importants. Par exemple, les entreprises et les ménages agricoles bénéficient d'un allègement de 70 % sur l’impôt sur la propriété, la taxe sociale, la TVA, l’impôt sur les bénéfices et la taxe sur les véhicules. Les exploitations agricoles de moins de 3 500 hectares peuvent opter pour un impôt foncier unique qui est fixé en pourcentage de la valeur cadastrale du terrain qu’elles possèdent ou utilisent, et qui remplace la taxe foncière, l’impôt sur la propriété, la taxe sociale, la TVA, l’impôt sur les bénéfices et la taxe sur les véhicules. Depuis 2015, les exploitations individuelles dont le revenu annuel dépasse 150 millions KZT (0.4 million USD) sont assujetties à l’impôt sur le revenu des personnes physiques au taux de 10 %.
Le décret présidentiel du 6 mai 2016 a instauré un moratoire jusqu’au 31 décembre 2021 sur la privatisation prévue des terres agricoles et sur le prolongement de la durée maximale des baux agricoles consentis à des entités étrangères, qui passerait de 10 à 25 ans.
Plusieurs projets d’infrastructures sont en cours, qui sont susceptibles de favoriser le développement du secteur agricole kazakh en général et d’augmenter en particulier la capacité d’exportation de produits agroalimentaires. Entre autres éléments, un programme national général de développement des infrastructures de transport, « Nurly Zhol », prévoit d’étendre le réseau ferré pour faciliter l’accès à la région du Golfe persique. Ce programme lancé en 2016 devrait permettre d’accroître les exportations céréalières du pays de 8 à 10 millions de tonnes par an et d’ouvrir des perspectives d’exportation d’autres produits agroalimentaires.
Évolution des mesures internes, 2018-19
La mise en œuvre du Programme national pour 2021 a débuté en 2017. En 2018, les paiements à la surface pour les productions végétales et les paiements à la production et par tête de bétail pour les productions animales ont été réduits ; sur les 54 types de paiements, 20 ont été supprimés. Les paiements qui demeurent ont été simplifiés de manière à raccourcir la procédure de demande d'aide et à diminuer les risques de corruption.
En 2018, un nouveau mécanisme de subventions aux semences a été mis en place, qui couvre 100 % des sommes dépensées par les exploitants pour acheter des semences répondant à certaines normes de qualité. Dans le cadre de ce programme, les semenciers sont remboursés de la totalité des coûts encourus pour produire les semences de qualité distribuées aux agriculteurs. En contrepartie, ceux-ci sont tenus de reverser 30 % des subventions au Fonds de développement des semences, qui finance l’acquisition et la modernisation des machines et du matériel utilisés par les producteurs de semences certifiées à des taux d’intérêt préférentiels.
Le Kazakhstan a rétabli les bonifications d’intérêt pour l’acquisition d’immobilisations et l’achat en crédit-bail de matériel agricole et de bétail, avec une enveloppe de 60 milliards KZT (178 millions USD) allouée à ces subventions en 2018. Par ailleurs, le taux de l’aide à l’investissement est fixé de manière uniforme à 25 % du coût d’investissement, à l’exception des installations d’approvisionnement en eau des pâturages pour lesquelles le taux de l’aide reste à 80 %.
Les pouvoirs publics ont commencé à réfléchir à la transformation du système d’assurance récolte obligatoire en un dispositif d’assurance à adhésion volontaire, dans l’optique de développer les marchés de l’assurance récolte au Kazakhstan. Une nouvelle subvention couvrirait la prime d'assurance en remplacement des indemnisations publiques. Afin de donner aux agents d'assurance les moyens d’élaborer des produits d'assurance, une plateforme électronique serait créée pour surveiller les champs par télédétection.
Le Kazakhstan a restructuré son système de R-D agricole en 2018 ; le nombre d’instituts de recherche a été ramené de 23 à 12 par des regroupements, et de nouvelles stations d'expérimentation agricole ont été créées. Par ailleurs, les organisations professionnelles ont participé aux décisions concernant le financement de projets de R-D dans le but d’introduire un système de cofinancement dans les projets de R-D.
La période de transition pour le remplacement du régime préférentiel de taxe à la valeur ajoutée accordé aux producteurs et transformateurs agricoles kazakhs par un mécanisme de subvention compatible avec les exigences de l’OMC s’est achevée le 1er janvier 2018 (OMC, 2015[2]). Le régime préférentiel a été supprimé mais n’a pas encore été remplacé.
Évolution des mesures commerciales, 2018-19
Le Kazakhstan est partie au traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA) depuis sa création en 2015. Cette organisation réunit cinq pays – l’Arménie, le Bélarus, le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Fédération de Russie. Les procédures douanières entre les signataires sont simplifiées et menées pour l’essentiel par voie électronique. Outre la création d’une zone de libre-échange et d’un territoire douanier commun, l’UEEA assure sur son territoire la libre circulation de la main-d’œuvre et des capitaux et définit un cadre commun pour les politiques économiques de ses États membres. Le traité approuvant le code douanier unifié de l’UEEA est entré en vigueur le 1er janvier 2018.
Les mesures aux frontières du Kazakhstan interviennent dans le cadre de l’Union douanière de l’UEEA et, à ce titre, un certain nombre de compétences nationales dans le domaine de la réglementation douanière sont transférées à l’UEEA, notamment les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) ainsi que la réglementation technique.
En tant que membre de l’UEEA, le Kazakhstan a engagé un processus d’harmonisation de ses normes vétérinaires et phytosanitaires avec celles de plusieurs pays dans lesquels il exporte, notamment la République populaire de Chine (ci-après « la Chine »), l’Iran et l’Arabie saoudite. De futures négociations dans ce même domaine sont prévues avec Israël, le Koweït, la Malaisie, le Japon, la Corée et l’Union européenne. L’harmonisation des règles vétérinaires vise les bovins, les ovins et les camélidés, certaines variétés de miel et les produits de la pêche. En matière phytosanitaire, sont concernés le lin, les haricots, les pois, le carthame, les semences de melon, la luzerne et les tourteaux oléagineux. En 2018, le Kazakhstan et la Chine ont signé différents protocoles sanitaires et phytosanitaires portant sur l’exportation de produits agricoles, notamment la viande bovine, le colza et la luzerne.
Références
[1] OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
[2] OMC (2015), Un aperçu des engagements du protocole d’accession du Kazakhstan, https://www.wto.org/english/news_e/news15_e/kazakhannex_e.pdf.
Notes
← 1. Il est possible qu’une bonne partie du soutien des prix négatif mesuré pour les productions soit due non pas à des interventions actives de la puissance publique mais aux insuffisances des infrastructures.
← 2. L’intervention varie selon le contexte local. Les produits concernés sont la farine (de type 1 et extra), le sarrasin, le millet, l’avoine, le sucre, le riz, les pommes de terre, les oignons, les carottes, les betteraves, les pois, le chou, le lait, le beurre, les yaourts, le fromage, le caillé, la viande bovine, l’agneau, la volaille, les œufs, le gruau, l’orge perlé, les pâtes, l’huile de tournesol, la margarine à 49 % d’huiles végétales, le thé et le sel.