copy the linklink copied!2. Система экономического регулирования сектора водоснабжения и водоотведения в Молдове

В настоящей главе характеризуется система экономического регулирования (СЭР) сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) в Республике Молдова (далее – Молдова). В частности, характеризуются ее правовые и институциональные основы, основные участники и их области компетенций, деятельность и потенциал. В главе проводится анализ действующей СЭР на фоне предъявляемых к ней требований, сформулированных в главе 1.

В конце главы представлены три сценария, способные помочь разработчикам отраслевой политики в дальнейшем улучшении СЭР в Молдове, с вариантами от устранения недостатков текущей СЭР до пересмотра целей отраслевой политики для сектора ВСиВО, нормативно-правовой базы и ролей различных заинтересованных сторон с последующим полным пересмотром СЭР. Обсуждение данных сценариев состоялось на совещании на уровне экспертов и заседании Координационного совета НДВП в ноябре 2016 года в городе Кишиневе в рамках данного проекта.

    

copy the linklink copied!Недавние улучшения правовых и институциональных основ сектора ВСиВО

За последние четыре года были усовершенствованы правовые и институциональные основы сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) в Республике Молдова (далее – Молдова). Страна предприняла важные шаги по развитию системы экономического регулирования (СЭР) сектора ВСиВО. В 2013 году Молдова приняла Закон № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации». В сентябре 2014 года Национальное агентство по регулированию энергетики Республики Молдова (НАРЭ) стало компетентным органом регулирования в секторе ВСиВО. Новая методика обоснования и утверждения тарифов (её официальное полное название - «Методология определения, утверждения и применения тарифов на услуги общественного водоснабжения и очистку сточных вод» - прим. ред.), на основе которой все предприятия ВСиВО должны подготавливать заявки на утверждение тарифов, была опубликована только в феврале 2015 года (Официальный монитор Республики Молдова № 33–38, ст. 258).

Местная администрация остается компетентным органом по утверждению тарифов за исключением случаев, когда:

  • местные советы делегировали свое право на утверждение тарифов Национальному агентству по регулированию энергетики;

  • деятельность предприятий ВСиВО подчинена условиям, прописанным в договорах займа, заключенных с международными финансовыми институтами (МФИ).

Однако НАРЭ будет рассматривать и одобрять все тарифные заявки. Если местный совет утвердит более низкие ставки тарифа, чем одобренные НАРЭ, то муниципалитет обязан будет компенсировать оператору недополученный доход.

Помимо регулирования тарифов, НАРЭ чуть позже издало несколько дополнительных так называемых «нормативных документов», которые необходимо подавать вместе с тарифной заявкой. В итоговом нормативном документе определяются допустимые объемы воды, не приносящей дохода, которые принимаются при установлении тарифов. Данный документ был составлен в середине 2016 года – спустя почти два года с того момента, как НАРЭ стало экономическим регулятором сектора. В течение всего этого времени не имелось эффективного механизма установления новых тарифов по ВСиВО. Утверждение тарифов, заявленных несколькими предприятиями ВСиВО в 2015 году, ожидалось к концу 2016 года, однако в марте 2017 года этого все еще не произошло. Это может означать, что подавшим заявки предприятиям придется ждать утверждения новых ставок тарифов еще год или два. Сразу же после одобрения тарифов на заявленный год операторы могут незамедлительно подать заявки на утверждение новых тарифов на последующие годы в соответствии с формулами, приведенными в методике обоснования и утверждения тарифов.

К другим усовершенствованиям СЭР относится запуск процесса регионализации в соответствии с рекомендациями национальной Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения). Однако на практике этот процесс, зависящий от добровольного сотрудничества множества заинтересованных сторон, почти не сдвинулся с места. Также требуется дальнейшая разработка правовой основы. Финансирование за счет льготных займов и Фонда сплочения ЕС было признано ключевым фактором успешного процесса регионализации в Румынии, однако второй источник к Молдове не применим.

В стране наблюдается значительный прогресс в разработке системы мер социальной поддержки, основанной на учете нуждаемости. В этом контексте социальные выплаты помогают также в оплате услуг ВСиВО. Поскольку эти выплаты задуманы как комплексные меры, они не будут дополнены особыми мерами по оказанию социальной поддержки в получение доступа и оплате услуг ВСиВО, в т.ч. в переходный период.

И наконец, достигнуты определенные успехи в выполнении Протокола по проблемам воды и здоровья. От сторон, подписавших Протокол, требуется постановка задач на национальном и местном уровнях по обеспечению качества питьевой воды и качества сточных вод, а также по очистке поставляемой воды и сточных вод. На основании Протокола, Молдова поставила задачи на национальном уровне и приняла Национальную программу мер по выполнению этих задач. Поскольку Протокол также затрагивает социальные аспекты, то он, следовательно, приводит к изменениям в СЭР.

В мае 2017 года Молдова начала вносить изменения в строительные нормы и правила, изложенные в Градостроительном кодексе. Действовавшие нормы и правила, известные как СНиПы (строительные нормы и правила), были унаследованы с советской эпохи. Их применение приводило к созданию объектов инфраструктуры завышенной мощности, увеличению капитальных и эксплуатационных затрат, из-за чего большинство инвестиционных проектов в сфере ВСиВО становились финансово неподъемными. Новые нормы и правила (утверждены в апреле 2018 года Приказом Министра экономики и инфраструктуры Республики Молдова – прим. ред.) решают эту проблему (в части систем водоснабжения малой производительности – прим. ред.) и позволяют внедрять передовую международную практику в сфере коммунального водоснабжения, в особенности, сельской местности.

copy the linklink copied! Основные участники СЭР, их области компетенций, деятельность и потенциал

В контексте Молдовы ключевыми участниками и составляющими СЭР, помимо НАРЭ, на момент подготовки данного отчета являлись:

  • Министерство окружающей среды и Агентство водных ресурсов «Апеле Молдовей»;

  • Министерство регионального развития и строительства (МРРиС);

  • Министерство труда, социальной защиты и семьи (МТСЗиС);

  • Министерство финансов (Минфин);

  • органы местного самоуправления и операторы ВСиВО, и их ассоциации.

Во втором квартале 2016 года команда проекта провела опрос большинства заинтересованных сторон СЭР и раздала им анкеты. На основании результатов опроса и предварительного исследования команда определила основных участников СЭР и их соответствующие роли по состоянию на 1 мая 2017 года. Ниже приведена характеристика участников и их ролей.

Национальное агентство по регулированию энергетики (НАРЭ)

В сентябре 2014 года НАРЭ получило полномочия компетентного экономического регулятора сектора ВСиВО в Молдове. При ответах на вопросы, связанные с нормативно-правовой базой СЭР, НАРЭ заняло формальную, почти легалистскую позицию. Ведущие исследователи экономического регулирования, такие как Берг и др. (2013 г.) и Раус (2007 г.), призывают регулятора при разработке и «настройке» СЭР придерживаться подхода, более ориентированного на диалог.

Согласно результатам опроса, НАРЭ при работе с предприятиями ВСиВО словно оторвано от действительности – агентство не учитывает их реальные потенциал и состояние. Во многом методика обоснования и утверждения тарифов собственной разработки НАРЭ не оставляет организации другого выбора. НАРЭ отметило, что чувствует себя скованным Законом № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации», который не предоставляет возможности разработки альтернативной методики.

Процесс обоснования и утверждения тарифов мог бы быть скоординирован лучше, чтобы каждому были ясны его роль и сфера ответственности. На практике некоторые предприятия ВСиВО не смогут предоставить всю требуемую регулятором информацию, и у них может возникнуть впечатление, что НАРЭ постоянно запрашивает все новые и более подробные сведения. В этом отношении методика обоснования и утверждения тарифов не предусматривает ответственности регулятора за осуществление надлежащего руководства.

Сам по себе мандат независимого экономического регулятора является продуктом процесса реформирования водного сектора. При завершении составления настоящего отчета проходил пересмотр положений Закона № 303, обеспечивающего данный мандат. До момента публикации поправок к закону регулятор, по-видимому, не обязан учитывать состояние текущей деятельности предприятий и потенциал повышения ее эффективности. Выяснилось, что у Агентства не имеется представления о динамике проведения реформы водного сектора. НАРЭ производит впечатление изолированного участника, далекого от политических дебатов (диалога), тогда как согласно передовой практике регулятор должен выступать в качестве основного участника постоянно ведущихся обсуждений.

Более того, некоторые заинтересованные стороны отмечают, что независимый экономический регулятор на самом деле не является полностью независимым от политического вмешательства. Уже само это видение НАРЭ представляет угрозу, поскольку независимый статус лежит в основе его существования. Подобные обвинения в адрес регулятора также часто выдвигаются и в других странах, однако сложно определить, имеет ли действительно место такое политическое вмешательство. К возможным объяснениям существования этого мнения можно отнести:

  • слишком жесткое применение методики обоснования и утверждения тарифов;

  • чрезмерно жестко сформулированная методика обоснования и утверждения тарифов;

  • для решения любых имеющихся проблем необходимо внесение поправок в Закон № 303.

Положительным событием является создание в недавнем времени ассоциации НАРЭ и румынского Национального агентства по регулированию муниципальных услуг (ANSRC). Однако учреждение подобной ассоциации или запрос технической помощи были бы уместнее до разработки и принятия методики обоснования и утверждения тарифов (см. ниже пример Казахстана).

Министерство окружающей среды

Министерство окружающей среды курирует проведение отраслевой политики, планирование и осуществляет мониторинг различных аспектов охраны окружающей среды, включая ВСиВО. На него возложена ответственность за приведение отрасли в соответствие с требованиями к ВСиВО по Соглашению об ассоциации с ЕС. Это вызов, учитывая весьма ограниченный штат сотрудников министерства, которые призваны проводить комплексные реформы. Также трудно удерживать вопросы, связанные с водными ресурсами, в политической повестке дня: Национальная стратегия развития, например, уделяет вопросам реформы водного сектора лишь ограниченное внимание.

Под эгидой Министерства работают: Агентство водных ресурсов «Апеле Молдовей», в сфере ответственности которого находятся водная инфраструктура; инспекции экологического надзора и Национальный экологический фонд (НЭФ). Несмотря на свое название, на практике НЭФ является экологическим фондом, не ограничивающимся узкими вопросами охраны окружающей среды. Например, в НЭФ направляются доходы от налога на упаковочные материалы. Фонд инвестирует в водоотведение, санитарию и другие природоохранные проекты. На рисунке ниже (Рисунок 2.1) представлены данные о доходах фонда и выделяемых им средствах, тогда как на следующем за ним рисунке (Рисунок 2.2) приведены данные о денежных средствах, выделенных на ВСиВО.

Международный валютный фонд (МВФ) раскритиковал НЭФ за недостаточные последовательность и прозрачность процесса принятия решений. С недавнего времени НЭФ подчиняется общим правилам использования государственного бюджета (Закон № 181 «О публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности» от 25 июля 2014 года, опубликованный в Официальном мониторе Республики Молдова № 223-230/519 от 08 августа 2014 года). Это должно улучшить соблюдение правил управления фондами и осуществления государственных закупок.

Рисунок 2.1 и Рисунок 2.2 показывают, что НЭФ выделяет денежные средства большей частью на проекты в сфере ВСиВО

copy the linklink copied!
Рисунок 2.1. Национальный экологический фонд Молдовы: доходы и выделенные средства
Рисунок 2.1. Национальный экологический фонд Молдовы: доходы и выделенные средства

Источник: Данные о деятельности НЭФ за 2010–2015 гг., собранные при проведении опроса сотрудников Министерства окружающей среды.

copy the linklink copied!
Рисунок 2.2. Средства, выделенные Национальным экологическим фондом на ВСиВО
Рисунок 2.2. Средства, выделенные Национальным экологическим фондом на ВСиВО

Источник: Данные о деятельности НЭФ за 2010–2015 гг., собранные при проведении опроса сотрудников Министерства окружающей среды.

Под эгидой Агентства водных ресурсов «Апеле Молдовей» работают два проектных института. Кроме того, имеется десяток поставщиков воды гравитационным методом, отвечающих за орошение и эксплуатацию региональных сетей питьевого водоснабжения. Поэтому Правительство Молдовы и ЕС ожидают, что «Апеле Молдовей» будет играть важную роль в комплексном управлении водными ресурсами (КУВР).

Министерство регионального развития и строительства (МРРиС)

МРРиС курирует проведение отраслевой политики, планирование и осуществляет мониторинг различных аспектов регионального развития. Таким образом, оно вовлечено в процесс регионализации услуг. Также оно поддерживает деятельность Национального фонда регионального развития (НФРР). НФРР также инвестирует в водный сектор, в частности, в региональные проекты, но данный фонд выделяет меньше средств на ВСиВО (см. Рисунок 2.3 и Рисунок 2.4), чем НЭФ. Выяснилось, что координация инвестиционной политики между НЭФ и НФРР отсутствует, либо ограничена.

В рамках проекта модернизации местных муниципальных услуг, из НФРР также выделяются средства и на ВСиВО как на одну из публичных услуг.

copy the linklink copied!
Рисунок 2.3. Общий объем средств, выделенных на осуществление капитальных вложений Министерством регионального развития и строительства, млн молд. лей
Рисунок 2.3. Общий объем средств, выделенных на осуществление капитальных вложений Министерством регионального развития и строительства, млн молд. лей

Источник: База данных BOOST Всемирного банка: http://boost.worldbank.org/country/moldova (по состоянию на июнь 2017 г.).

copy the linklink copied!
Рисунок 2.4. Объем средств, направленных на капитальные вложения, в т.ч. в секторе ВСиВО, Министерством регионального развития и строительства, млн евро
Рисунок 2.4. Объем средств, направленных на капитальные вложения, в т.ч. в секторе ВСиВО, Министерством регионального развития и строительства, млн евро

Примечание: Рассчитано по обменному курсу валют молд. лей/евро на конец года.

Источник: База данных BOOST Всемирного банка: http://boost.worldbank.org/country/moldova (по состоянию на июнь 2017 г.).

Через подчиненные агентства и органы инспекции МРРиС также отвечает за нормы проектирования и строительства систем ВСиВО, которые несколько устарели и приводят к неоправданно высоким капитальным и эксплуатационным затратам инфраструктуры ВСиВО (Вставка 2.1).

Министерство труда, социальной защиты и семьи (МТСЗиС)

Целью Министерства труда, социальной защиты и семьи (МТСЗиС) является обеспечение достойного уровня жизни населения, общественного спокойствия и безопасности. Министерство действует в сфере социального обеспечения, оказывая социальную поддержку пожилым людям и людям с ограниченными возможностями и обеспечивая социальную защиту семьи и ребенка. Это министерство естественным образом заинтересованно в обеспечении доступа к услугам ВСиВО, а также в их финансовой доступности. Министерство пытается выполнить свою задачу в этой области посредством поддержания общего уровня доходов граждан, а не путем предоставления специальной помощи по оплате услуг ВСиВО. ОЭСР/Специальная рабочая группа по «зеленым» действиям (OECD EAP Task Force, 2003[7]) призывает к оказанию специальных мер адресной социальной поддержки при резком увеличении ставок тарифов. Министерство, в целом, не против оказания таких мер при условии, если финансирование на них будет привлечено из других источников, как например, из муниципальных бюджетов. Оно отмечает, что ставки тарифов варьируются от местности к местности, поэтому решения об оказании таких мер социальной поддержки должны приниматься на местном уровне. Министерство отметило, что не выделило бы ресурсов на финансирование специальных мер социальной поддержки, связанных с получением услуг ВСиВО. Тем не менее, МТСЗиС может стать центральным элементом при разработке таких мер и является важным партнером в процессе принятия решений, касающихся мер социальной поддержки в секторе ВСиВО.

copy the linklink copied!
Вставка 2.1. Устаревшие строительные нормы и правила для сектора ВСиВО

При проектировании и строительстве инфраструктуры ВСиВО в Молдове используются СНиПы и ГОСТы, разработанные в советскую эпоху и повсеместно применявшиеся на всей территории Советского Союза. В последний раз их пересматривали 30 лет назад.

Следующие нормы и правила считаются основными методическими документами при проектировании и возведении объектов инфраструктуры в секторе ВСиВО:

  • СНиП 2.04.02-84 «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения»;

  • СНиП 2.04.01-85 «Внутренний водопровод и канализация зданий»;

  • СНиП 2.04.03-85 «Канализация. Наружные сети и сооружения».

Указанные строительные нормы и правила для сектора ВСиВО не отвечают современной ситуации и приводят к неоправданно высоким капитальным и эксплуатационным затратам на инфраструктуру ВСиВО. Последствия продолжения использования устаревших СНиПов и ГОСТов обозначены ниже:

  1. 1. Дальнейшая ориентировка на нормы водопотребления, закрепленные в СНиПах, приводит к проектированию, утверждению и строительству инфраструктуры ВСиВО значительно более высокой мощности, чем требуется. Нормы, заявленные в СНиПах, предусматривают удельное водопотребление до 600 лчс в городах и до 150 лчс в сельских населенных пунктах, тогда как удельное водопотребление в городах Молдовы на настоящий момент составляет всего лишь 111 лчс (а в селах еще ниже – прим. ред.). Кроме того, эти нормы предъявляют высокие требования к водоснабжению в чрезвычайных ситуациях (например, прокладка водоводов в две линии, большая вместимость резервуаров, высокие требования к наличию запаса воды на нужды пожаротушения). Это приводит к созданию чрезмерно большой по мощности инфраструктуры, часто плохо функционирующей и крайне дорогостоящей с точки зрения капитальных и эксплуатационных затрат.

  2. 2. Принятые во всем мире передовые практики и новейшие технологии не могут быть внедрены в Молдове, поскольку учреждения, выдающие разрешения на строительство инфраструктуры ВСиВО, ссылаются исключительно на требования СНиПов и ГОСТов.

  3. 3. Отсутствуют адекватные нормы для небольших систем ВСиВО в сельской местности. В существующих СНиПах закреплены общие положения для городов и сельской местности. Соблюдение их положений приводит к значительному укрупнению небольших систем из-за высоких требований к расходам воды и наличию запаса воды на пожаротушение. К тому же эти устаревшие нормы не предусматривают использования современных технологий водоочистки (например, сконструированных водно-болотных угодий, туалетных кабинок типа «ЭкоСан» и т.д.), что препятствует их повсеместному внедрению.

Примечание: на момент подготовки данной публикации указанные нормативы еще не были пересмотрены. Новые нормы и правила проектирования и строительства систем питьевого водоснабжения малой производительности были приняты лишь в апреле 2018 года, остальные нормативы так и не были изменены. Для сравнения: Украина предприняла шаги по внесению изменений в строительные нормы и стандарты, обновив и упростив их (Pienaru et al., 2014[5]).

Источник: Cобственная разработка автора

Министерство финансов (Минфин)

Минфин отвечает за подготовку проекта государственного бюджета и управление распределением бюджетных средств. Средства, предназначенные для сектора ВСиВО, распределяются между несколькими министерствами и агентствами, что требует координации. Однако Минфин видит свою роль как сугубо административную. Кроме того, в интересах общего финансового баланса Минфин стремиться к сокращению любых затрат.

В отношении оптимизации затрат и оказания содействия покрытию затрат сектора ВСиВО за счет тарифов Минфин видит свою роль ограниченной. Министерство выступает против какой-либо дальнейшей финансовой централизации мер социальной поддержки в секторе ВСиВО.

Органы местного самоуправления I-ого уровня (ОМСУ I, т. е. низший уровень – населенные пункты, муниципалитеты)

За предоставление услуг ВСиВО отвечают публичные администрации низшего уровня (ОМСУ I), которые владеют большей частью инфраструктуры ВСиВО. ОМСУ I является компетентным органом по утверждению тарифов на основании методики, разработанной НАРЭ. Этот уровень власти также ответственен за предоставление услуг ВСиВО на своей территории.

ОМСУ I объединены в Конгресс местных общин (CALM). От лица своих членов CALM выступает за регионализацию услуг, но на основе независимых решений ОМСУ. Иными словами, Конгресс поддерживает добровольную регионализацию услуг ВСиВО и операторов.

ОМСУ необходимо найти баланс между интересами потребителей (качественные услуги по низким тарифам) и задачами устойчивого предоставления услуг водоснабжения на долгосрочную перспективу (охрана природных ресурсов, привлечение инвестиций и покрытие затрат). В качестве собственников инфраструктуры ОМСУ играют второстепенную роль – просмотр предлагаемых новых ставок тарифов. Создание независимого регулятора ограничило их возможности в вопросе утверждения тарифов. ОМСУ остаются компетентными органами по утверждению тарифов, однако зарегистрированные операторы подают тарифные заявки в ОМСУ I в соответствии с методикой, утвержденной НАРЭ. Более того, в случае, если ОМСУ утверждают тарифы, расходящиеся с тарифами, рассчитанными по методике НАРЭ, они обязаны компенсировать оператору разницу. Если ОМСУ откажется утверждать ставку тарифа, поддерживаемую НАРЭ, Агентство может самостоятельно утвердить ее. И наконец, ОМСУ могут делегировать все свои полномочия по утверждению тарифов НАРЭ на добровольной основе.

В Молдове действует около 1000 централизованных систем водоснабжения. Чуть более 40 операторов (апэканалов) – городских операторов, имеющих статус юридического лица – зарегистрированы в НАРЭ. По данным Всемирного банка, эти операторы обслуживают около 58 % населения. Остальные операторы продолжают работать вне контроля НАРЭ. В процессе регионализации роль ОМСУ в управлении предприятиями ВСиВО уменьшится. Однако, что касается водоснабжения в сельской местности, здесь на настоящий момент ОМСУ часто является регулятором, собственником и оператором инфраструктуры.

Органы местного самоуправления II-ого уровня (ОМСУ II, уровень района)

Районы (ОМСУ II) координируют развитие сектора ВСиВО. В Гагаузии, например, район является собственником систем ВСиВО в ряде населенных пунктов.

Объединения потребителей, НПО, КВП

Ряд организаций выступает за более эффективные отраслевую политику и деятельность в водном секторе, среди них:

  • ассоциации потребителей питьевой воды, управляющие небольшими системами ВСиВО;

  • комитеты водопользователей (КВП), как, например, комитет, созданный в Кишиневе;

  • группы, выступающие за воду для бедных и в защиту окружающей среды.

Их влияние на органы власти ограничено. Некоторые из них выступают против какого-либо повышения тарифов, участия частного сектора и регионализации. Однако опыт стран Западной Европы и Северной Америки показывает, что эти группы могут стать мощным инструментом повышения эффективности деятельности и совершенствования руководства. Они могут внести вклад в руководство водными ресурсами на стадии разработки отраслевой политики и впоследствии выступать в качестве надзорной группы.

Органы координации отраслевой политики

Платформы и (специальные) рабочие группы – которые могут стать инструментом постоянного сотрудничества, координации и подотчетности органов, занимающихся вопросами водных ресурсов – важны для сектора ВСиВО в Молдове. Национальный диалог о водной политике (НДВП) рассматривается в качестве такой платформы, однако совещания НДВП проводятся не слишком часто, всего 1–2 раза в год. Межведомственная группа по вопросам внедрения Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения) собирается всего один раз в год. Комиссия по ВСиВО могла бы собираться так часто, как это было бы необходимо, но она была официально распущена в августе 2015 года.

В отчете, представленном на совещании НДВП и подготовленном в рамках настоящего проекта, была отмечена необходимость восстановления Комиссии по ВСиВО, созданной на основании Постановления Правительства Молдовы № 92 от 23 декабря 2009 года.

МФИ, донорское сообщество и другие международные организации

Международные финансовые институты (МФИ) и организации, такие как ЕС, могут рассматриваться в качестве участников СЭР в широком смысле. Они оказывают влияние на СЭР, поскольку софинансируют капитальные затраты и другие формы развития сектора. Хотя они и не оказывают влияния на СЭР официально, тем не менее оно имеет место. Их роль в (формировании) СЭР в Молдове на настоящий момент невелика.

Операторы ВСиВО

Так называемые апэканалы (муниципальные предприятия ВСиВО) осуществляют управление местными или региональными системами ВСиВО и их эксплуатацию. Хотя они и подчиняются СЭР, но ответственность за свое развитие несут самостоятельно. Конкретные примеры международного опыта показывают, что в некоторых странах сильные, дальновидные независимые руководители операторов ВСиВО инициировали процесс реформирования сектора (Geert Engelsman, 2016[9]).

Операторы ВСиВО юридически могут быть организованы, в принципе, по-разному и иметь разные организационно-правовые формы: от НПО до корпорации. Они могут быть оформлены как ассоциации и кооперативы водопользователей, муниципальные предприятия, общества с ограниченной ответственностью или открытые акционерные общества и находиться в государственной или даже частной собственности. В городах Молдовы действуют чуть более 40 зарегистрированных операторов. Операторы ВСиВО объединены в Ассоциацию поставщиков услуг водоснабжения и водоотведения в Молдове (AMAC).

copy the linklink copied!Методика обоснования и утверждения тарифов, ее применение

Методика обоснования и утверждения тарифов является ключевым элементом экономического регулирования, а следовательно, СЭР. Простыми словами, целью независимого экономического регулирования ВСиВО в Молдове является снабжение потребителей качественной водой по правильной цене. В краткосрочной перспективе процесс регулирования нацелен на поддержку устойчивого развития предприятий ВСиВО. Без устойчивого развития повышение тарифов в конечном счете приведет к ухудшению ситуации. Жители, не пользующиеся услугами ВСиВО, не будут заинтересованы в защите от слишком высоких тарифов. Таким образом, концепция правильной цены связана с понятием устойчивого развития и траекториями выполнения задач по повышению эффективности.

Методика обоснования и утверждения тарифов была разработана НАРЭ в рамках мандата, предоставленного ему Законом № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации». НАРЭ является регулятором нескольких секторов; помимо вопросов, связанных с водоснабжением, оно также регулирует газоснабжение, электроснабжение, теплоснабжение, подачу технической воды и подачу воды гравиметрическим методом. В подавляющем числе стран (в 23 из 34), изучаемых ОЭСР, также имеются многосекторные регуляторы (OECD, 2015[10]). Однако это не должно означать, что сектор ВСиВО можно регулировать тем же способом, что и другие секторы жилищно-коммунального хозяйства.

Основные замечания к методике и ее применению представлены ниже. Во время подготовки настоящего отчета были предложены поправки к Закону № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации», возможно, требующие внесения значительных изменений в методику обоснования и утверждения тарифов. До момента публикации настоящего отчета эти поправки, по-видимому, еще не будут полностью рассмотрены.

Регулирование с учетом специфики страны с переходной экономикой

Сектор ВСиВО в Молдове не является зрелым. Однако при регулировании тарифов никак не учитывается процесс повышения эффективности деятельности, который начали или должны будут начать предприятия ВСиВО, а также время, которое потребуется на его завершение. Методика предполагает, что эффективность деятельности может быть повышена буквально в одночасье. На практике же гармонизации тарифов для юридических лиц и домохозяйств легче достигнуть с течением времени. Требуется как минимум три года на оптимизацию численности персонала и уменьшение объемов воды, не приносящей дохода, до допустимого уровня. Этот минимальный период совпадает с минимальным периодом, на который обычно составляется бизнес-план, переходным периодом установления и применения тарифов, а также со сроком действия договоров, заключаемых с руководителями, которые редко предусматривают более короткие сроки сотрудничества. Методика не учитывает реального положения операторов. Она основывается на видении управления предприятиями ВСиВО как действии часового механизма с минимальными отклонениями; на самом деле, правда заключается в обратном. Таким образом, ключевым документом для регулятора является (должен являться) бизнес-план оператора, дополненный инвестиционным планом, как это имеет место в Албании или Косово. В бизнес-плане должно быть запечатлено и обосновано повышение эффективности деятельности, которое реально может быть достигнуто. Остаточные затраты в этом случае будут являться необходимыми затратами и частично рассматриваться, как затраты переходного периода, подлежащие финансированию через ТНТ (тарифы, налоги и трансферты). Нельзя ожидать от предприятий больших результатов, чем заявленных в утвержденном бизнес-плане.

Дефицит денежных средств

В случае даже если более поэтапный график повышения эффективности деятельности был бы включен в расчет обоснованных затрат, в методике все-равно осталось бы много проблемных моментов (Вставка 2.2 содержит определения различных терминов). Амортизационные начисления по не полученным безвозмездно основным фондам в течение их срока службы относятся к обоснованным затратам. Однако, если для финансирования (модернизации или создания новых – прим. перев.) основных фондов использовались заемные средства, то срок возврата займа обычно намного короче срока службы основных фондов. Это приводит к возникновению проблемы дефицита потока денежных средств у предприятий ВСиВО. Далее, договор займа обычно требует наличия более высоких объемов прибыли до вычета расходов по выплате процентов, налогов, износа и начисленной амортизации (EBITDA), чем тот, который необходим для обслуживания долга. Такие соглашения невозможно исполнить при недостаточных объемах прибыли в силу низкой рентабельности капитала, инвестированного в основные фонды.

copy the linklink copied!
Вставка 2.2. Термины в области экономического регулирования сектора ВСиВО

Финансовая доступность (услуг ВСиВО) это способность отдельной группы домохозяйств покрывать все расходы на предоставленные им услуги ВСиВО (включая уплату НДС, налогов и любых дополнительных сборов). Часто финансовая доступность выражается в процентах от доходов или расходов домохозяйств. Для Молдовы, учитывая значительное присутствие теневой экономики и существенный объем денежных переводов из-за рубежа, оценку доступности услуг лучше проводить на основе данных о расходах домохозяйств. Считается, что доступность услуг явно находится под угрозой, если 5 % и более общих расходов домохозяйств (их медианного уровня) идут на оплату счетов по ВСиВО, т. e. когда более 50 % населения тратит более 5 % своих располагаемых доходов на услуги ВСиВО. Часто слово «доступность» используется для обозначения фактической процентной доли средств, израсходованных на оплату услуг ВСиВО.

Обоснованные затраты – это тот объем общих затрат, понесенных оператором, который, согласно регулятору, необходим для предоставления регулируемых услуг.

RAB – регулируемая база инвестированного капитала состоит из тех активов оператора, которые необходимы для предоставления регулируемых услуг. Больший объем активов RAB приводит к более высоким допустимым величинам амортизационных начислений, более высокой регулируемой отдаче и, следовательно, к более высоким обоснованным затратам.

ОРВ – оценка (ex ante) регулирующего воздействия, являющаяся процессом систематического выявления и оценки значительных выгод и издержек, который вероятнее всего, возникнет в следствие принятия предложенного нормативно-правового акта, находящегося на стадии рассмотрения.

СВСК – средневзвешенная стоимость капитала, т. е. расчет стоимости капитала для оператора, в котором пропорционально учитывается удельный вес каждого источника финансирования и стоимость каждого вида капитала, включая долгосрочный капитал, имеющий отношение к предоставлению регулируемых услуг. СВСК увеличивается пропорционально так называемому бета-коэффициенту, показателю степени риска применительно к акционерному капиталу. Бета-коэффициент сложнее применять по отношению к компаниям с неликвидным балансом, чем к компаниям, чьи ценные бумаги котируются на фондовой бирже. Более высокая регулируемая средневзвешенная стоимость капитала приводит к более высокой стоимости капитала (регулируемой базы инвестированного капитала, RAB) и, следовательно, к более высоким тарифам.

Источник: (OECD, 2015[10])

Социальные аспекты

Необходима корректировка тарифов в случае, если финансовая доступность услуг ВСиВО для населения находится под угрозой. ОЭСР/Специальная рабочая группа по «зеленым» действиям (2003 г.) рекомендует придерживаться такого критерия доступности, когда средний размер суммы к оплате по выставляемым счетам за услуги ВСиВО, не превышает 4 % от средних расходов домохозяйств. В Молдове, где вода высоко ценится и готовность платить за качественную воду велика, этот порог доступности мог бы быть установлен на уровне 4–5 %. Однако, как показывает Рисунок 2.5, следование этому правилу не способствовало бы увеличению доходов операторов: большинство домохозяйств уже расходует на оплату услуг ВСиВО более 5% своих доходов. Хотя диаграмма (Eptisa, 2012[11]) информативна, источники данных, на которых она основывается, недоступны. Поэтому непонятно, как результат по стране в целом может превышать средние значения отдельно по городам и сельской местности в первых двух децилях.

copy the linklink copied!
Рисунок 2.5. Оценка доступности услуг ВСиВО для городского, сельского населения и населения в целом в Молдове, процентов
Рисунок 2.5. Оценка доступности услуг ВСиВО для городского, сельского населения и населения в целом в Молдове, процентов

Источник: (Eptisa, 2012[11]), Стратегия водоснабжения и санитации (водоотведения) Республики Молдова (в ред. от 2012 г.), www.serviciilocale.md/public/files/2nd_Draft_WSS_Strategy_October_final_Eng.pdf.

Помимо общего порога доступности необходимы меры адресной социальной поддержки бедных и уязвимых категорий населения. В отличие от других экономических регуляторов, как, например, во Фландрии, НАРЭ не дает никаких указаний по социальному аспекту предоставления услуг ВСиВО. Это вызвано тем, что Закон № 303 не разрешает этого сделать. Однако в национальной Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения) указывается, что «регулятор должен отвечать за соблюдение разумного баланса между необходимостью модернизации сетей для предоставления качественных услуг и их финансовой доступностью для некоторых слоев населения».

Слова «социальный» или «доступный» не встречаются в методике обоснования и утверждения тарифов. С точки зрения НАРЭ, меры социальной поддержки относятся к сфере социальной политики на национальном или местном уровнях. В отчете по национальным механизмам финансовой поддержки в секторе ВСиВО Молдовы приводятся доводы в пользу необходимости предоставления мер социальной поддержки по получению услуг ВСиВО – хотя бы временных – при резком увеличении тарифов (OECD, 2017[12]). Такие меры могут относиться к предоставлению услуг, спросу, доходам или тарифам. Если выбор разработчиков отраслевой политики остановится на принятии мер, связанных с тарифом, то НАРЭ придется устанавливать пороги доступности услуг и выносить решения, касающиеся структуры тарифов, или принимать другие меры, такие как выдача социальных талонов (ваучеров) или предоставление скидок.

Нетарифные меры социальной поддержки могут быть оказаны другими участниками СЭР. Они могут включать в себя меры по улучшению водоснабжения и расширению доступа к услугам ВСиВО бедных слоев населения, а также меры поддержки месячных доходов домохозяйств.

На настоящий момент Молдова является самой бедной европейской страной (см. Рисунок 2.6). По Индексу человеческого развития в 2015 году страна заняла 107-ое место. Различные исследования указывают на необходимость придерживаться 4 %-ого порога доступности от общих расходов домохозяйств и советуют регулятору придерживаться этого значения (Pienaru et al., 2014[5]); (OECD, 2016[13]).

copy the linklink copied!
Рисунок 2.6. ВВП на душу населения в Молдове и некоторых странах Центральной и Восточной Европы
Рисунок 2.6. ВВП на душу населения в Молдове и некоторых странах Центральной и Восточной Европы

Источник: Всемирный банк, Показатели мирового развития (база данных), www.google.com/publicdata/explore?ds=d5bncppjof8f9_&ctype=l&strail=false&bcs=d&nselm=h&met_y=ny_gnp_pcap_cd&scale_y=lin&ind_y=false&rdim=region&idim=country:HUN:SRB:RUS:MDA:ROU:GEO:ARM&ifdim=region&tstart=1329001200000&tend=1455231600000&ind=false (по состоянию на август 2017 г.)

Тарифы с учетом затрат на внутреннее водоснабжение в многоквартирных домах

Статьи 16 и 59 методики обоснования и утверждения тарифов содержат особую оговорку. Если собственник квартиры в кондоминиуме подписал отдельный договор на предоставление услуг ВСиВО, то тариф может предусматривать затраты, связанные с внутренним водоснабжением в кондоминиуме, например, затраты на техническое обслуживание и ремонт внутридомовых сетей и счетчиков-водомеров. Это ведет к дифференцированным тарифам для:

  • собственников квартир, не заключивших отдельные договоры на получение услуг ВСиВО, и собственников жилья, которое не входит в тот или иной кондоминиум;

  • собственников квартир в кондоминиумах, подписавших отдельные договоры на получение услуг ВСиВО.

Методика предполагает, что операторы ВСиВО предоставят дополнительную услугу, компенсируемую тарифом. Это не является желательным решением в отношении кондоминиумов, поскольку:

  • сложно оценить затраты на предоставление такой услуги;

  • сложно определить границу между техническим обслуживанием и капитальными вложениями;

  • затраты распределяются неравномерно между разными кондоминиумами.

Исходя из этого положения, у собственников квартир не будет стимулов к самостоятельному устранению утечек воды в кондоминиуме до или после заключения индивидуальных договоров. На практике операторы будут оттягивать исполнение условий таких договоров. Операторы должны нести ответственность за предоставление услуг до точки, в которой публичная сеть переходит в частную.

Собственность и амортизация

Методика обоснования и утверждения тарифов исключает полученные безвозмездно активы из базы (активов), учитываемой при расчете окупаемости активов и допустимой величины амортизационных начислений. (см. Вставка 2.3). Это обычная мировая практика, например, в Англии и Уэльсе во избежание сверхприбыли у операторов (доходы от субсидии плюс тарифная выручка, покрывающая обоснованные расходы).

Однако некоторые предприятия ВСиВО в странах с низким и средним уровнем доходов могут начислять амортизацию на более 75 % балансовой стоимости полученных безвозмездно новых основных фондов. Стоимость остальных основных фондов может быть значительной, но, как правило, она уже списана.

Представим себе два идентичных предприятия A и B с одинаковыми инвестиционными проектами. На осуществление капитальных вложений предприятие А получило заемные средства, а предприятие В – субсидию. Предприятию B потребуется использовать тарифные ставки ниже уровня покрытия затрат, тогда как предприятию A можно будет придерживаться этого уровня. Через десять лет предприятие B вернется в исходную точку. Если не появится новый донор, предприятие B отстанет в развитии и попадет в тот же порочный круг, из которого пыталось вырваться. В отличие от него предприятие A должно будет осуществлять выплаты по займу и сможет показать будущим инвесторам стабильный поток денежных средств.

Существует риск того, что из-за более низкой ставки тарифа предприятия В создастся впечатление, будто оно работает более эффективно. Это может привести к ожиданиям, что ставки тарифов предприятия В останутся искусственно заниженными, а ставки тарифов предприятия А должны будут снизиться.

Разумеется, если бы предприятие В могло включить амортизационные начисления в тариф, то в конечном счете оно бы генерировало свободный денежный поток. Тогда инвестиционный план предприятия B должен был бы отразить использование этого свободного денежного потока. Учитывая состояние водной инфраструктуры страны, этот свободный денежный поток легко мог бы быть направлен на благие цели. Однако, для этого тарифы необходимо определять на основании уровней доступности услуг и затрат на их предоставление, а не на основе инвестиционного подхода.

Одним из решений данной дилеммы могло бы стать использование сборов за модернизацию инфраструктуры, как в Англии, Уэльсе, Шотландии и Косово. Фактические затраты на поддержание основных фондов, в отличие от амортизационных начислений, должны относиться к обоснованным затратам. Еще одним решением является целевое использование начисленной амортизации, что будет обсуждаться в разделе 4.7.

Другой аспект затрагивает вопросы собственности. Теоретически, поскольку в Молдове операторы ВСиВО очень часто находятся в собственности ОМСУ, не будет особой разницы, если какой-либо ОМСУ передаст свою инфраструктуру региональному оператору, при этом какой-либо государственный оператор услуг ВСиВО также передаст ему свои основные фонды. На практике, однако, вопросы, касающиеся собственности, существенно препятствуют региональному сотрудничеству. ОМСУ опасаются критики за увеличение ставок тарифов. В результате откладываются капитальные инвестиции и внедрение более эффективных ставок тарифов с точки зрения покрытия затрат, и стоимость основных фондов в секторе продолжает снижаться.

copy the linklink copied!
Вставка 2.3. «BOT» (Построй-Управляй-Передай) в Молдове

Потребители услуг ВСиВО в Молдове и в ряде других стран Юго-Восточной Европы нередко инвестируют свои собственные денежные средства в развитие сетей, а предприятия затем, по существу, эксплуатируют и обслуживают эти сети на бессрочной основе. Сложившаяся практика – реакция на нехватку государственных инвестиционных ресурсов. Вместо того, чтобы ждать еще лет 10–15, местные сообщества предпочитают инвестировать свои собственные денежные средства. Фактическое состояние основных фондов определяет необходимость их капитализации и начисления амортизации. Если капитализировать основные фонды, то возникает вопрос, как учитывать равноценную стоимость. В целом, Международные стандарты финансовой отчетности позволяют использовать так называемые подход с позиции капитала и подход с позиции доходов. При использовании подхода с позиции капитала уставный капитал оператора увеличится соразмерно стоимости полученных основных фондов. Подход с позиции доходов признает увеличение стоимости основных фондов за счет «отложенного дохода от получения субсидии». В этом случае доход от субсидии признается в составе прибыли или убытка и его размер эквивалентен размеру амортизации, начисленной на эти основные фонды, за один отчетный год. При использовании подхода с позиции доходов, доход оператора ежегодно дополнительно увеличивается на сумму амортизационных начислений за текущий отчетный год по безвозмездно полученным (субсидированным) основным фондам.

При получении субсидии на финансирование новых основных фондов использование подхода с позиции доходов является самым приемлемым вариантом. И хотя могут иметься налоговые последствия, доноры могут исключить их посредством договора о предоставлении субсидии. В этом случае с налоговой точки зрения доход от полученной субсидии учитываться не будет. Тогда как в контексте регионализации более приемлемым является применение подхода с позиции капитала. Однако, скорее всего, передача основных фондов будет осуществляться на неопределенный или только на определённый срок, например, на 30 лет, хотя это все-равно может наложить на оператора обязательство по капитализации полученных основных фондов.

1 ноября 2016 года Конституционный суд Молдовы постановил, что передача основных фондов в собственность не может осуществляться на безвозмездной основе. Это касается физических и юридических лиц, передающих основные фонды операторам ВСиВО бесплатно. Как правило, речь идет о сетях, построенных муниципалитетами или находящихся в их собственности, или созданных небольшими сообществами потребителей питьевой воды или ассоциациями частных лиц. Закон № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации» предусматривает безвозмездную передачу таких основных фондов. Конституционный суд же постановил, что это относится к экспроприации. На момент подготовки данного отчета не было до конца ясно, разрешена ли добровольная передача основных фондов. Понятно только то, что такая передача основных фондов не должна происходить непременно на безвозмездной основе. Кроме того, сложно будет оценить добровольность такой передачи основных фондов, поскольку операторы ВСиВО являются естественными монополистами.

Правовая практика в дальнейшем обозначит, какой вид компенсации можно будет расценивать как приемлемую плату. Однако с уверенностью можно сказать, что у операторов не будет иметься достаточно средств на выплату компенсаций в размере инвестиционной стоимости передаваемых сетей. Гипотетически можно было бы взять плату за подключение в размере равноценной стоимости переданных основных фондов, однако юридически это не было бы возможным, поскольку привело бы к ценовой дискриминации.

Любой намек на выплату подобных компенсаций собственникам основных фондов замедлил бы процесс регионализации, создавая неопределенность в отношении условий и законности такой передачи.

Источник: Собственная разработка автора.

Структура тарифа и перекрестное субсидирование

Нормативная база предусматривает применение единого волюметрического тарифа одинакового как для домохозяйств, так и юридических лиц. В целом, это положительно и соответствует принципам «загрязнитель платит» и «потребитель платит». Однако поскольку в настоящее время имеется большая разница в ставках тарифов для домохозяйств и юридических лиц, потребуется переходный период для поэтапного сокращения перекрестного субсидирования.

Единый волюметрический тариф применяется на всех предприятиях ВСиВО в Молдове (за исключением двух) и используется в большинстве стран ВЕКЦА. Распределительный эффект применения блочных тарифов с повышающейся ставкой находится под вопросом (OECD, 2017[12]). Как минимум, требуется проведение социологического исследования для установления надлежащих размеров блоков и ставок тарифов для каждого блока. При таком виде тарифа планирование доходов становится более сложным, а предприятие подвержено риску непропорционального снижения доходов в случае уменьшения спроса на воду. Поэтому лучше обратить внимание на другие меры, чем на двухблочные тарифы с повышающейся ставкой.

Также не рекомендуется использовать двухставочные тарифы, как в Германии и Нидерландах. Такой тариф состоял бы из значительного фиксированного компонента и единой волюметрической составляющей. При отсутствии мер социальной поддержки такой подход будет иметь эффект, как при регрессивном налоге, по сравнению с применением единого волюметрического тарифа. Структура двухставочного тарифа приводит структуру доходов в соответствие со структурой затрат предприятий, у которых имеются большие постоянные затраты. Впрочем, некоторые регуляторы разрешают ограниченное использование фиксированных составляющих в структуре тарифа, в частности, имеющих отношение к обслуживанию клиентов, как например: измерение объемов потребленной воды, выставление счетов и техническое обслуживание счетчиков-водомеров.

Подготовка и применение методики

Потребовалось много времени на разработку нормативной базы тарифного регулирования в Молдове, и все же в ней имеется множество значительных пробелов. Например, она не предоставляет необходимых руководящих принципов по вопросу капитализации материальных затрат или расчету законных процентов на оборотный капитал. На доработку нормативной базы требуется время, однако это не должно препятствовать временному одобрению более высоких ставок тарифов. Однако, за последние два года тарифы большинства апэ-каналов оставались «замороженными».

В открытых слушаниях по вопросу принятия методики существенные замечания поступили только от «Апэ-Канал Кишинэу».

НАРЭ не предусмотрело возможных решений на краткосрочную перспективу. Если бы проработка таких решений осуществлялась на систематической основе, то обоснованные затраты, регулируемая база инвестированного капитала и СВСК – концепции, лежащие в основе методики обоснования и утверждения тарифов НАРЭ – могли бы указать индикативную точку отсчета для установления тарифов. Более гибкое применение методики могло бы даже позволить проверить доступность услуг и денежный поток. Будучи независимым экономическим регулятором, НАРЭ могло бы использовать предоставленную ему свободу для внедрения необходимых траекторий переходного периода, направленных на повышение эффективности деятельности операторов, расширение доступности услуг и погашение займов.

Нельзя требовать соблюдения всех положений с самого первого дня, поскольку предприятиям необходимо время на приведение своей деятельности в соответствие с новыми требованиями, а регулятору – на проработку деталей и их опробование. В обязанности регулятора входит проведение оценки контекста, разработка жизнеспособного тарифа и траекторий перехода для предприятий. В контексте стран с переходной экономикой требуется наращивание потенциала регулятора и регулируемых организаций. Опыт применения программ оказания технической помощи регуляторам в странах Юго-Восточной Европы показывает, что важно проводить тренинги для персонала. Это позволяет независимым регуляторам организовывать тренинги для операторов с целью помочь им привести свою деятельность в соответствие с новой нормативной базой.

Однако для такого подхода требуется соответствующая структура сектора. В секторе ВСиВО Молдовы уже зарегистрировано более 40 предприятий. Бесспорно, НАРЭ будет сложно эффективно регулировать такое большое число предприятий. Остальные незарегистрированные операторы ВСиВО не запросили лицензий, и НАРЭ не собирается убеждать их это сделать.

Имеющегося и будущего потенциала регулятора достаточно для должного регулирования всего нескольких операторов. В интересах надлежащего регулирования НАРЭ целесообразно выступить в поддержку стратегии регионализации. Национальная стратегия водоснабжения и санитации (водоотведения) также рекомендует регулятору поддержать этот процесс.

Для оптимизации использования ресурсов экономический регулятор может сфокусировать внимание на более крупных и регионализированных предприятиях, а остальным позволить работать в значительно упрощенном режиме. Если, как в Румынии, исключительно регионализированные операторы будут иметь право на получение из государственного бюджета финансирования на капитальные вложения, то процесс регионализации пройдет намного быстрее.

copy the linklink copied!Дефицит финансирования

В разделе 1.4 указано, что СЭР должна содействовать привлечению внешнего финансирования для сокращения дефицита финансирования. Но насколько велик этот дефицит финансирования?

Тарифы, налоги и трансферты

Важнейшими источниками финансирования эксплуатационных и капитальных затрат на предоставление услуг ВСиВО являются ТНТ: тарифы (выручка от реализации услуг ВСиВО по установленным тарифам), налоги (государственные субсидии) и трансферты (донорская помощь). Как показано на рисунке (Рисунок 1.4), займы и вложения в акционерный капитал могут на время сократить любой дефицит финансирования, однако по ним необходимо осуществлять выплаты, используя поступления либо от тарифов, либо от налогов, либо от трансфертов (OECD, 2010[6]). Каковы источники финансирования в Молдове?

1. Выручка от реализации (Тарифная выручка, Тарифы)

Выручка от реализации услуг ВСиВО по установленным тарифам ежегодно приносит зарегистрированным коммунальным предприятиям ВСиВО (апэ-каналам) в Молдове около 51 млн евро (Рисунок 2.7). Приложение 2.A представляет данные по ставкам тарифов предприятий ВСиВО в городах в 2015 году.

2. Государственные субсидии (финансируемые из собранных налогов)

Размер государственных субсидий на осуществление капитальных вложений в ВСиВО составляет приблизительно 18 млн евро в год. В основном субсидии предоставляются Национальным фондом регионального развития и Национальным экологическим фондом.1

Государственные субсидии на возмещение эксплуатационных затрат организаций ВСиВО в размере приблизительно 6 млн евро также относятся к компоненту «налоги». Сюда не входит донорская помощь, как правило направляемая через государственный бюджет.2

3. Помощь внешних доноров (трансферты)

Помощь внешних доноров поступает частично через государственный бюджет, частично напрямую от организаций содействия развитию. В любом случае источником финансирования являются трансферты от внешних доноров. Стратегия водоснабжения и санитации (водоотведения) рассчитывает на ежегодную помощь внешних доноров в размере приблизительно 20 млн евро.

Резюме источников финансирования (ТНТ) на ежегодной основе:

copy the linklink copied!

Тарифы:

51 млн евро

Налоги:

Субсидии на возмещение

эксплуатационных затрат:

6 млн евро

Субсидии на осуществление капитальных вложений:

18 млн евро

Трансферты:

20 млн евро

Итого

95 млн евро

Ориентировочные эксплуатационные и капитальные затраты

Доходы у более чем 40 зарегистрированных операторов ВСиВО в Молдове, полученные от оплаты услуг ВСиВО по установленным тарифам, и субсидии на возмещение эксплуатационных затрат (57 млн евро в совокупности), покрывают эксплуатационные затраты. Неэффективные затраты, такие как крупные непредвиденные затраты или затраты на персонал, могут иметь место, но затраты на техническое обслуживание, вероятней всего, будут меньше ожидаемых. Субсидии на возмещение эксплуатационных затрат могут постепенно быть уменьшены. В целом, 51 млн евро должно хватить на покрытие операционных затрат.

К остальным затратам относятся:

  • капитальные вложения, необходимые для приведения сектора в соответствие с нормативно-правовой базой ЕС (water acquis);

  • влияние произведенных капитальных вложений на эксплуатационные затраты;

  • регулярные ежегодные капитальные затраты.

Каковы эти остальные затраты? По оценке ОЭСР (2008 г.) затраты на приведение нормативно-правовой базы страны в соответствие с директивами ЕС составят по меньшей мере 1850 млн евро. Эта цифра практически эквивалентна величине годового бюджета Правительства Молдовы. Если же ссылаться на ежегодный средний объем инвестиций на душу населения в странах бассейна реки Дунай, не являющихся членами ЕС, заявленный в Дунайской транснациональной программе на двадцатилетний период и составляющий 15 евро на душу населения в год, то эта сумма составит около 1050 млн евро (3,5 млн чел. × 15 евро на душу населения в год × 20 лет).

Эта цифра, получившаяся после внесения корректировки на основании численности населения, соответствует результатам более подробного исследования затрат на приведение нормативно-правовой базы Бывшей Югославской Республики Македония (относительно схожей с Молдовой по уровню дохода на душу населения и географическому положению) в соответствие с acquis.

Таким образом, оценка ОЭСР от 2008 года может быть несколько завышенной. Тем не менее, согласно расчетам Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения) затраты на приведение водного сектора в соответствие с директивами ЕС составят почти 705 млн евро, 194 млн евро из которых необходимо использовать до 2019 года. Это предполагает годовые затраты в размере (ровно) 39 млн евро. И к этому необходимо ежегодного добавлять текущие годовые капитальные затраты и увеличившиеся эксплуатационные затраты в размере минимум 20 млн евро.

Таким образом, совокупные годовые затраты до 2019 года должны составить:

copy the linklink copied!

Эксплуатационные затраты:

51 млн евро

Капитальные затраты:

59 млн евро (включая увеличившиеся эксплуатационные расходы)

Итого:

110 млн евро

После 2019 года эта цифра скорее всего будет увеличиваться на 6 млн евро в год, поскольку капитальные затраты, прогнозируемые Стратегией водоснабжения и санитации (водоотведения), а также необходимые для приведения сектора в соответствие с нормативно-правовой базой ЕС по воде (water acquis), будут расти.

Устранение или сокращение дефицита финансирования

Разница между суммой дохода, получаемого посредством ТНТ (95 млн евро), и запланированной для использования суммой (116 млн евро) составляет 21 млн евро. Эта разница проиллюстрирована на рисунке ниже (Рисунок 2.7), где первый и третий столбики слева имеют разную длину. Из-за имеющегося дефицита фактические капитальные затраты намного ниже капитальных затрат, запланированных Стратегией водоснабжения и санитации (водоотведения). Можно ли устранить этот недостаток финансирования, используя другую структуру финансирования?

copy the linklink copied!
Рисунок 2.7. Оценка дефицита финансирования сектора ВСиВО в Молдове
Рисунок 2.7. Оценка дефицита финансирования сектора ВСиВО в Молдове

Источник: Собственная разработка автора.

Второй столбик слева (Рисунок 2.7) показывает, как иная структура финансирования могла бы устранить разницу между поступлениями от источников финансирования и запланированным использованием финансов. Внешняя помощь доноров навряд ли превзойдет сумму, запланированную Стратегией водоснабжения и санитации (водоотведения). Большей частью это связано с ограниченным потенциалом реципиента. Предполагается, что центральное правительство будет выделять около 1,2 % расходной части гос.бюджета на капитальные затраты в секторе ВСиВО в соответствии со Стратегией водоснабжения и санитации (водоотведения). ВВП Молдовы составляет около 7000 млн евро. Консолидированный государственный бюджет страны составляет приблизительно 2000 млн евро, 1,2 % от которого эквивалентно 24 млн евро, что на 33 % выше выделяемой на настоящий момент суммы. Предполагается, что финансирование требуемого увеличения капитальных затрат состоится за счет прекращения выделения субсидий на возмещение эксплуатационных затрат. Оставшийся источник финансирования – тарифы. Если полагаться только на повышение ставок тарифов, то выручка от реализации увеличится на 41 % (с 51 млн евро до 72 млн евро). Расширение зон обслуживания, однако, также увеличит доходы предприятий. Увеличение затрат, связанных с таким расширением, уже учтено в воздействии инвестиций на эксплуатационные затраты. Учитывая более низкий уровень доходов в сельской местности, необходимо проявлять осторожность при планировании дополнительных доходов от расширения зоны обслуживания; требуемое увеличение тарифов составит все же примерно 30 %.

Поскольку отдельные предприятия сталкиваются с пиками капитальных затрат, для сокращения дефицита финансирования необходимо использовать заемные средства. Займы можно получить (только) в том случае, если инвесторы увидят довольно крупный, стабильный и прогнозируемый денежный поток от ТНТ, т. е. инвесторы смогут увидеть надежные источники финансирования. Учитывая низкий кредитный рейтинг Молдовы, стране будет непросто получить внешнее финансирование на рынке для устранения имеющегося дефицита. Ситуацию осложняют ставшие известными махинации в банковском секторе страны и внушительное количество просроченных займов. По причине промедлений в принятии заявок и утверждении ставок тарифов Европейский банк реконструкции и развития и Европейский инвестиционный банк все еще не предоставили «Апэ-Каналу Кишинэу» первого транша займа (на момент подготовки данного отчета – прим.ред.). Это дает сигнал кредитным учреждениям о том, что существуют риски, связанные с потенциалом регулирования и освоения средств. Молдова не сможет положиться на возвратное внешнее финансирование для сокращения существующего дефицита финансирования, пока не предпримет шагов по реструктурированию своих ТНТ с целью устранения недостатка финансирования.

В случае Молдовы, повышенные ставки тарифов должны значительно увеличить доход от ТНТ. Здесь возникают два вызова:

  1. 1. В разделе 2.3 уже упоминалось, что методика обоснования и утверждения тарифов не учитывает воздействия заемного финансирования на денежный поток регулируемого оператора. Предприятия ВСиВО, способные получить внешнее финансирование, не смогли бы заложить в тарифы обеспечение своих обязательств по обслуживанию долга и коэффициент покрытия задолженности. Если в методику обоснования и утверждения тарифов не будут внесены изменения, источники внешнего финансирования сектора (дотации и займы) пересохнут.

  2. 2. Учитывая остроту проблемы финансовой (ценовой) доступности услуг, на которую указывает Стратегия водоснабжения и санитации (водоотведения), необходима срочная разработка специальных мер социальной поддержки для смягчения воздействия, оказываемого увеличением тарифов, на бедные категории граждан. В конечном счете, индекс стоимости жизни и социальные трансферты отразят увеличение расходов домохозяйств на услуги ВСиВО. Разработка специальных мер социальной поддержки на краткосрочную перспективу и предоставление адресной социальной помощи, однако, должны осуществляться самим сектором ВСиВО.

Эти два вызова означают, что Молдове необходимо сначала разработать меры социальной поддержки и четко установить критерии ценовой доступности услуг ВСиВО и только потом приступать к повышению ставок тарифов (OECD, 2017[12]).

Мониторинг дефицита финансирования не осуществляется на систематической основе, что уж говорить о принятии мер по его сокращению. Минфин мог бы, например, разработать многолетний план по замещению субсидий на возмещение эксплуатационных затрат субсидиями на осуществление капитальных вложений.

Для Минфина наличие дефицита финансирования означает наличие пробела в стратегии для всего сектора ВСиВО. Прежде чем начать разработку стратегий по устранению или сокращению дефицита, СЭР должна сначала провести его мониторинг. Вышеприведенные расчеты являются лишь грубыми оценками.

copy the linklink copied!Оценка СЭР

В связи с взятыми на себя Молдовой обязательствами на национальном и международном уровнях к СЭР сектора ВСиВО предъявляются высокие, но легитимные требования. Контраст между этими требованиями и реальностью впечатляющий.

  1. 1. Отсутствуют мониторинг деятельности предприятий вектора и стимулы к повышению ее эффективности. Действующее регулирование тарифов требует изначального проведения мониторинга базовых затрат, после чего любые корректировки тарифов (за исключением тарифов на электроэнергию) определяются параметрами, не зависящими от деятельности предприятия. Такие стимулы либо не имеют смысла, либо будут крайне несправедливыми. Помимо прочего, СЭР не предоставляет стимулов к оптимизации завышенной мощности систем ВСиВО. Отсутствуют мониторинг и оценка деятельности предприятий ВСиВО по адекватному набору показателей с открытой публикацией результатов.

  2. 2. Регионализация не двигается с места, поскольку отсутствуют лидеры, которые могли бы добиться внесения необходимых изменений в нормативно-правовую базу, а также некоторые ОМСУ I не готовы к данному процессу и не имеется правовых механизмов обеспечения исполнения подписанных ими соглашений.

  3. 3. Регулирование разработано на основе норм, учитывающих только одну бизнес-модель – эффективного одноцелевого нерегионализированного предприятия ВСиВО (апэканала), находящегося в собственности муниципалитета. СЭР не находится в поиске или не создает стимулов к использованию оптимизированных устойчивых бизнес-моделей в контексте вертикальной (или горизонтальной – прим. ред.) интеграции, аутсорсинга или регионализации. Внедрение таких стимулов могло бы привлечь частный сектор и компании, предоставляющие услуги аутсорсинга.

  4. 4. Тарифы не позволяют полностью покрывать даже эксплуатационные затраты, не говоря уже о финансировании «расширенных» услуг, таких как очистка сточных вод или создание финансового резерва во избежание резкого скачка тарифов (такие резервы используются, например, в США).

  5. 5. СЭР не предоставляет механизмов социальной защиты бедных и уязвимых категорий граждан. Предполагается, что если местная публичная администрация или Министерство труда, социальной защиты и семьи посчитают нужным, то они самостоятельно предпримут необходимые меры.

  6. 6. Не установлен порог финансовой доступности услуг для населения в целом, до которого могут расти тарифы.

  7. 7. Отсутствует мониторинг дефицита финансирования, способного подорвать реализацию Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения). Если бы имелась возможность сокращения дефицита, все равно методика обоснования и утверждения тарифов не учитывает коэффициенты покрытия задолженности или какие-либо другие требования договоров займов.

  8. 8. Устаревшие строительные нормы и правила не позволяют достичь ЦУР, связанных с ВСиВО, оптимальным и экономически эффективным способом.

  9. 9. Отсутствуют планы расширения набора экономических инструментов, применяемых в области охраны окружающей среды, например, в такой сфере как сбор и очистка сточных вод, включая возведение КОС.

Независимый экономический регулятор может устранить некоторые недостатки, однако создание надежной СЭР относится к сфере ответственности правительства в целом. Правительство также должно будет обеспечить качественное руководство самим регулятором. Частые увольнения и (пере-)назначения сотрудников могут заставить усомниться в политической независимости регулятора, что только навредит его репутации.

Рисунок 2.8 представляет надлежащее регулирование как подходящие друг другу кусочки пазла:

copy the linklink copied!
Рисунок 2.8. Необходимые элементы для получения лучших результатов регулирования
Рисунок 2.8. Необходимые элементы для получения лучших результатов регулирования

Источник: (OECD, 2015[4]), The Governance of Water Regulators («Руководство регуляторами водного сектора»).

В случае Молдовы ни один из этих кусочков не является достаточно хорошо развитым или не подходит к другим элементам. СЭР выглядит фрагментированной, сами по себе компоненты имеются, но общий результат никак нельзя назвать системой. Отдельные министерства и ведомства действуют изолированно друг от друга в рамках четко определённых «территорий» – явный случай разобщенного подхода. Ни один из участников не координирует процесс или не предоставляет обзора ситуации. Орган правительства, который мог бы взять на себя эту роль, в частности, Комиссия по ВСиВО, был упразднен в середине 2015 года.

Экономический регулятор сектора ВСиВО, кажется, больше руководствуется законом, чем опытом ведомств и самого сектора. Не осуществляется Программа оказания технической помощи, не используется международная практика экономического регулирования водного сектора. Руководство самим регулятором, возможно, осуществляется не в соответствии с передовой практикой (см. раздел 3.1).

На момент написания настоящего отчета проводилось обсуждение поправок к Закону № 303. Важно будет точно оценить, насколько эффективно поправки к Закону смогут устранить слабые места, упомянутые в настоящей главе.

Ситуация выглядит достаточно мрачной. Однако имеется возможность создать необходимые правила, запустить верные процессы, правильно использовать потенциал и сформировать надлежащие нормативно-правовую базу и институты. В главе 3 рассматривается передовая практика, которая могла бы быть применена в Молдове и которая соответствует требованиям Соглашения об ассоциации с ЕС.

copy the linklink copied!Сценарии реформирования СЭР в Молдове

В рамках НДВП состоялось обсуждение трех вариантов развития СЭР в Молдове: «Устранение затруднений», «Возвращение к чертежной доске» и «Завершение создания системы, включая возможную её реорганизацию» (далее кратко «Завершение системы» - прим.ред.). Ниже приведено подробное обсуждение этих трех сценариев. НДВП поддержал третий вариант, однако оставил второй вариант открытым.

Сценарий 1: «Устранение недостатков»

Обзор

Данный сценарий нацелен на устранение недостатков текущей СЭР. Это подразумевает сохранение всех институтов и нормативно-правовых документов, фокусирование на сотрудничестве и неофициальный пересмотр ролей ключевых участников, а также процедур взаимодействия. Таким образом, внимание нацелено на поиск практических ситуативных решений имеющихся проблем.

В рамках данного сценария любая попытка разработать меры социальной поддержки по получению услуг ВСиВО на местах должна полагаться на добрую волю и бюджет ОМСУ. Социальный аспект предоставления услуг ВСиВО невозможно будет отрегулировать при помощи тарифов или мер, связанных с предоставлением услуг ВСиВО. Структура тарифа останется без изменений (волюметрический тариф).

Смысл

Прежде всего, для внедрения данного сценария не имеется каких-либо препятствий и не потребуется значительных затрат или внесения изменений в законодательство.

Во-вторых, другим преимуществом данного сценария является то, что он нацелен на корректирование только тех элементов СЭР, которые рассматриваются как проблемные. Однако это также может быть и недостатком, поскольку не выявляются упущенные возможности. Выявленные проблемы могут являться симптомами (как например, вопросы, связанные с увеличением тарифов, обусловленным договорами займа, которое невозможно осуществить в рамках действующей СЭР). Фокусирование внимания на симптомах не устранит более глубинные структурные недостатки СЭР, вызвавшие их.

В-третьих, процесс совершенствования СЭР в Молдове лишен лидеров именно по причине того, что нормативно-правовые основы остаются неизменными. На практике, как показывает опыт Италии, Англии и Уэльса, Косово и многих других стран, для улучшения СЭР потребуются годы более структурированного институционального развития (Rouse, 2007[14]; Massarutto, 2013[15]). В подтверждение приводится несколько конкретных примеров, взятых из коллективного исследовательского проекта «Инструменты экономической политики», реализованного при финансовой поддержке ЕС.

Вывод

Маловероятно, что сценарий 1 сможет удовлетворить требованиям, предъявляемым к СЭР, приведенным в разделе 1.4.

Сценарий 2: «Возвращение к чертежной доске»

Обзор

Данный вариант предлагает сделать шаг назад и пересмотреть цели отраслевой политики для сектора ВСиВО, его нормативно-правовую базу и роли различных заинтересованных сторон с последующей разработкой полностью новой СЭР. Для этого требуется дальнейшее глубинное переосмысление ожиданий Молдовы от СЭР, примерно так, как это было сделано в разделе 1.4 (повышение эффективности деятельности; фокусирование на крупных регионализированных операторах; устойчивые бизнес-модели; повышение ставок тарифов; меры социальной защиты; порог финансовой доступности услуг для населения; займы на приемлемых условиях и возвратное внешнее финансирование).

Смысл

Требуется дальнейшее осмысление различий между законом и подзаконным нормативно-правовым актом. В надлежащей юридической практике законы устанавливают общие принципы, которые затем прорабатываются более детально и разъясняются в подзаконных нормативных документах. В Молдове же, наоборот, законы настолько подробны, что не оставляет возможности их адаптирования в рамках закона, в зависимости от обстоятельств. Законодатели на практике превратились в регуляторов, не оставив официальным регуляторам практически никакого пространства для осуществления своей деятельности. Столь подробные законы рискуют скорее вступить в конфликт друг с другом, что часто случается.

Данный сценарий позволит полностью пересмотреть СЭР в соответствие с передовой международной и европейской практикой. Это выходит за рамки процесса реформирования сектора ВСиВО в Казахстане, характеризуемого в главе 3. Он позволит применить более высокие стандарты к экономическому регулированию, как, например, внедрение практики проведения оценки регулирующего воздействия. Для этого может потребоваться более активное участие регулятора в осуществлении мониторинга деятельности предприятий ВСиВО, что обеспечит прозрачность и окажет поистине стимулирующее воздействие на процесс повышения эффективности деятельности. Проверка оказания мер социальной поддержки и ценовой доступности услуг может стать неотъемлемой частью мандата регулятора.

Регулятор сможет получить больше свободы в рамках своего мандата. Тогда как одни стандарты явно будут применяться ко всем предприятиям, другие не обязательно должны будут незамедлительно соблюдаться всеми. В этом отношении регулятор будет находится в наилучшей позиции для вынесения беспристрастных независимых суждений. Для этого также потребуется надлежащее управление регулятором, предоставление ему большей независимости и защиты от политического вмешательства в сочетании с более высокой степенью подотчетности.

К основным препятствиям относятся требуемые время и потенциал.

Время: другим странам, таким как Албания, Бывшая Югославская Республика Македония, Косово и Казахстан, потребовалось два-три года на комплексный пересмотр СЭР и ее внедрение. Как минимум, СЭР должна продолжить действовать и в идеале совершенствовать свою деятельность. Обычно во времена подобных перемен заинтересованные стороны принимают выжидательную позицию. Может ли Молдова позволить себе терять время, не будучи уверенной в результате?

Потенциал: для разработки такой комплексной СЭР необходима отраслевая и правовая экспертиза, которой Молдове не хватает. Требуется эффективное сотрудничество между министерствами и ведомствами. Разработка полностью новой СЭР несет в себе вызовы, особенно учитывая ограниченный потенциал, не позволяющий управлять даже текущей системой. Существует риск того, что проект не приведет к желаемому результату, особенно в отсутствие «лидера», т. е. организации, которая смогла бы взять на себя ведущую роль в данном процессе.

Видение ситуации: Закон № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации» был принят только в 2013 году. К маю 2017 года независимый экономический регулятор действовал в рамках предоставленного ему мандата в секторе ВСиВО менее трех лет. Резкий поворот после такого короткого периода может выглядеть, как непоследовательность в руководстве отраслью и отраслевой политике. Однако если бы имелась уверенность в получении желаемых результатов, то осуществление такого резкого поворота было бы меньшим злом.

Вывод

Нехватка времени и ограниченный потенциал в Молдове – основные отрицательные моменты, связанные со сценарием 2.

Сценарий 3: «Завершение системы»

Обзор

Третий вариант предусматривает прогресс за счет диалога, постепенного адаптирования системы и развития потенциала. Будут заполнены любые пробелы, имеющиеся в СЭР, и, при необходимости, система будет реорганизована. Восстановленная Комиссия по ВСиВО играла бы ключевую роль, выступая в качестве органа центральной власти и платформы для постоянной координации действий заинтересованных сторон.

Смысл

Данный подход стремился бы к достижению консенсуса на высоком уровне по ожидаемым от СЭР Молдовы результатам с учетом стратегических задач развития сектора к 2030 году, Соглашения об ассоциации с ЕС, директив ЕС, Парижского соглашения по климату и ЦУР.

В случаях, где это необходимо и возможно, изменения законодательства должны касаться только Закона № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации».

Положение НАРЭ удачно для выработки более выразительной позиции, участия в общественных обсуждениях, поиска и проверки границ своего мандата через диалог. При необходимости, его мандат должен быть подтвержден посредством внесения изменений в законодательство. НАРЭ необходимо обозначить границы своего мандата, а не относящиеся к нему обязанности должны будут взять на себя другие участники СЭР. К сфере ответственности регулятора явно не относятся строительные нормы и правила, но также разработка экономических инструментов для обеспечения устойчивости услуг ВСиВО. НАРЭ может выступать ярым сторонником внесения изменений, тем самым восстанавливая доверие имеющихся и потенциальных кредиторов и доноров.

Правительство Молдовы могло бы предусмотреть для экономического регулятора сектора ВСиВО пакет специальной технической помощи. Оно также могло бы оказать поддержку процессу налаживания более крепких связей с другими регуляторами водного сектора в ЕС и странах с переходной экономикой. Страны ЕС способны поделиться передовой практикой, однако у них мало опыта регулирования поставщиков услуг с ограниченным денежным потоком, деятельность которых должна быть существенно улучшена, эксплуатируемые сети которых находятся в плохом состоянии и которым для соответствия современным требованиям необходимы существенные капитальные вложения. У множества других стран, не входящих в ЕС, имеется такой опыт, накопленный за последние двадцать лет.

Методика обоснования и утверждения тарифов была бы пересмотрена с привлечением национальных и международных экспертов, базируясь на четко обозначенных целях отраслевой политики, согласованных до начала разработки методики.

(Восстановленная) Комиссия по ВСиВО имела бы наилучшую позицию для проведения реформы. Она бы координировала процесс регионализации и содействовала использованию устойчивых бизнес-моделей, учитывающих соответствующие уровни горизонтальной и вертикальной интеграции, аутсорсинг и участие частного сектора.

Специальные меры адресной социальной поддержки должны будут помочь сектору ВСиВО смягчить отрицательное воздействие повышения тарифов на бедные категории граждан. Такие меры будут разрабатываться при тщательном изучении мнений заинтересованных сторон. Это предоставит оптимальную степень автономности ОМСУ, что позволит им адаптировать меры к потребностям на местах и степени солидарности. Финансирование мер социальной поддержки должно быть прозрачным.

Вывод

Внедрение сценария 3 может начаться безотлагательно. Единственно возможной трудностью, однако, является нахождение баланса между сферами компетенций министерств и Комиссии по ВСиВО. Официально сферы компетенций останутся закрепленными за министерствами, однако им придется учитывать решения или компромиссы, выработанные Комиссией по ВСиВО, и быть приверженными им. Косово успешно разрешило эту проблему, передав председательство в Комиссии Офису премьер-министра. Однако, риск остается: будут ли достигнуты цели отраслевой политики и являются ли они достаточно твердыми для внедрения.

Выбор сценария

В таблице ниже (Таблица 2.1) приведено резюме преимуществ, рисков и перспектив внедрения каждого сценария.

copy the linklink copied!
Таблица 2.1. Оценка сценариев: «осуществимость» и желаемые результаты

Сценарий 1

Сценарий 2

Сценарий 3

A.

«Осуществимость»

Время на разработку и внедрение

++

-

+

Административные затраты и затраты на управление (процессом внедрения)

++

=

+

Риск, связанный с внедрением

++

+

= ***

B. Желаемые результаты отраслевой политики

- -

= *

= **

Примечание: *Риск – отсутствие желаемых результатов после долгого процесса внедрения. **Риск –

достижение желаемых результатов отраслевой политики зависит от сотрудничества заинтересованных сторон. ***Риск – для внедрения требуется внесение более фундаментальных изменений в правовые и институциональные основы.

++ Хорошая перспектива и/или очень ограниченный риск (для внедрения)

+ Умеренная перспектива и/или ограниченный риск

= существенные препятствия и/или существенный риск

- серьезные препятствия и/или существенный риск

- - почти непреодолимые препятствия и/или почти непреодолимый риск

Источник: Собственная разработка автора.

Данные сценарии были представлены на обсуждение разработчикам отраслевой политики, экспертам и различным другим заинтересованным сторонам. Два самых важных обсуждения состоялись на совещании на уровне экспертов 16 ноября 2016 года и на заседании Координационного Совета НДВП 17 ноября 2016 года. Отчет о проведенном совещании на уровне экспертов находится в приложении (Приложение 2.B).

Консенсус мнений экспертов и других заинтересованных сторон склонялся к третьему варианту, т. е. к сценарию «Завершение системы». Однако Министерство окружающей среды отдало решительное предпочтение варианту 2, т. е. сценарию «Возвращение к чертежной доске».

Индивидуальные предпочтения стоит учитывать, также как и выбранный сценарий. В конечном счете, именно отдельные лица, а не системы, участвуют в процессах и сотрудничают (или не сотрудничают) друг с другом. Они согласовывают интересы, устанавливают доверительные отношения, находят компромиссы, придумывают решения, действуют и т.д. Все эти элементы важны для успешной разработки СЭР.

Участники совещания на уровне экспертов и заседания Координационного совета НДВП приветствовали решение приступить к незамедлительному внедрению сценария 3, как лучшего из двух подходов, оставив вариант 2 открытым.

Необходимо проработать рекомендации по проведению комплексных реформ. Будут ли они внедрены под сценарием 2 или 3 не имеет большого значения. В главе 4 рассматриваются рекомендации по реформированию СЭР с учетом консенсуса, достигнутого между экспертами и заинтересованными сторонами.

Ссылки

[5] Eptisa (2012), Republic of Moldova’s Water Supply and Sanitation Strategy (Revised Version 2012), http://www.serviciilocale.md/public/files/2nd_Draft_WSS_Strategy_October_final_Eng.pdf.

[3] Geert Engelsman, M. (2016), Review of success stories in urban water utility reform, http://file:///C:/Users/Dubois_M/Downloads/Review%20of%20Successful%20Urban%20Water%20Utility%20Reforms%20Final%20Version%20(1).pdf.

[10] Massarutto, A. (2013), Italian water pricing reform between technical rules and political will, http://www.feem-project.net/epiwater/docs/epi-water_policy-paper_no05.pdf.

[6] OECD (2017), Improving Domestic Financial Support Mechanisms in Moldova’s Water and Sanitation Sector, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252202-en.

[7] OECD (2016), OECD Council Recommendation on Water, https://www.oecd.org/environment/resources/Council-Recommendation-on-water.pdf.

[4] OECD (2015), “Regulatory Impact Analysis”, in Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-39-en.

[8] OECD (2010), Innovative Financing Mechanisms for the Water Sector, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264083660-en.

[1] OECD EAP Task Force (2003), Key Issues and Recommendations for Consumer Protection: Affordability, Social Protection, and Public Participation in Urban Water Sector Reform in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia, http://www.oecd.org/env/outreach/14636760.pdf.

[2] Pienaru, A. et al. (2014), Modernization of local public services in the Republic of Moldova, http://www.serviciilocale.md/public/files/prs/2014_09_18_WSS_RSP_DRN_FINAL_EN.pdf.

[9] Rouse, M. (2007), Institutional Governance and Regulation of Water Services | IWA Publishing, IWA, London, https://www.iwapublishing.com/books/9781843391340/institutional-governance-and-regulation-water-services.

copy the linklink copied!Приложение 2.A. Ставки тарифов в Молдове (на май 2015 г.), молд. лей/м3
copy the linklink copied!

Название оператора водоснабжения (апэканала)

Средний тариф

Население

Иное

Бюджет

Иное

1

S.A. “Apă-Canal Chisinau”

8,86

8,06

12,7

-

6,69 за техническую воду

2

Î.M. “RCL” Cricova

12,86

10

34,86

-

-

3

Î.M. “RCL” Ciorescu

11,05

7

21

18,02

-

4

Î.M. D.P. “Apă-Canal” Anenii Noi

13,53

13,50 /4,5

37,40

-

7,5 для уязвимых домашних хозяйств

5

Î.M. “Comunservice” Criuleni

10,7

9.2

30

-

-

6

Î.S. “Apă-Canal” Straseni

14,72

14,60

30

-

-

7

Î.M. “DC” Cojuşna

-

-

-

-

-

8

Î.M.C. “Floreni-Service”

8,88

7

13

-

-

9

I.M. Regia “Apă-Canal" Balti”

15,05

11,08

23,64

-

-

10

Î.M. D.P. “GCL” Făleşti

14,51

10,9

35,20

-

-

11

Î.M. “Servicii Comunale Glodeni”

23,61

13,2

54,83

-

-

12

Î.M. “Gospodăria Comunală Rîşcani”

13,85

12

28

-

25 для профессионального училища

13

Î.M. D.P. “Apă-Canal” Sîngerei

10,71

9

40

13

-

14

Î.M. “Apă-Canal” Cahul

11,25

6,0 / 12,0

27,97

21

-

15

Î.M. “Apă-Canal” Cantemir

14,05

9,95

24

-

9,8 для общественных туалетов

16

Î.M. “Apă-Canal” Taraclia

13,61

10

37,50

16,67

-

17

Î.M. “Apă-Canal” Edineţ

21,35

12,5

25,05

19,15

-

18

Î.M. “GCL” Briceni

12,82

11

35

-

-

19

Î.M. “Apă-Canal” Donduşeni

17,7

14

33

33

-

20

Î.M. “Apă-Canal” Basarabeasca

9,7

9

36

-

7 для одиноких пенсионеров

21

Î.M. “Apă-Canal” Leova

21,03

16,03

34,82

-

-

22

S.C. “Amen-Ver” S.A. Hînceşti

22,07

18,40

50,40

-

-

23

Î.M. Regia Apă-Canal Orhei

15,7

16,20

26,10

-

2,9 для Пьятры

16,2 для спортивного комплекса

24

Î.M. “SCL” Rezina

21,50

12,80

51,8

-

-

25

Î.M. D.P. “Apă-Canal” Teleneşti

12,39

10

35

-

-

26

Î.M. Regia “Apă-Soldăneşti”

6

5,4

12

-

-

27

Î.M. “Apă-Canal” Drochia

17,81

10

39,17

-

-

28

S.A. “Service-Comunale”  Floreşti

21,16

19,36

35,09

32,26

-

29

S.A. “Regia Apă-Canal” Soroca

17,85

10,90 /15,26

35,20

40,94

14,5 для населения с. Егоровка

30

Î.M. “Apă-Canal” Căuşeni

17,38

14,00

38,00

-

-

31

Î.M. D.P. “Apă-Canal” Ştefan Voda

17,60

15

48,74

-

28 на отопительные нужды

32

Î.M. “Apă-Canal” Ungheni

8,98

5,84

22,04

13.90

-

33

Î.M. “GAAC” Nisporeni

16,92

14

37,23

18,80 /22,34 школа

37,23

34

Î.M. “GCL” Calarasi

18,16

16,5

28

-

-

35

Î.M. “Su-Canal” Comrat

19

16

32,92

35,41

11,67 для S.A. "Aidîn"

36

S.A. “Apă-Termo” Ceadîr-Lunga

18,76

16,2

40

-

16,20 для центра сестринского ухода

37

Î.M. “Apă-Canal” Vulcăneşti

 

16

44

50

-

38

Î.S.I. “Acva-Nord”

4,05

-

4,05

-

-

39

Î.M. “Apă-Canal” Ocniţa

19,19

15,1

35,75

-

-

40

Î.M. “Servicii Publice” Cimislia

14,13

12

18

15

-

Примечание: AMAC подтвердила, что с 15 мая 2015 года в тарифные ставки не было внесено изменений.

Источник: База данных AMAC, данные на август 2017 года.

copy the linklink copied!Приложение 2.B. Отчет по результатам совещания на уровне экспертов от 16 ноября 2016 года

1. Цели

Совещание на уровне экспертов состоялось в рамках разработки рекомендаций по усилению системы экономического регулирования (СЭР) сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) в Молдове. Целями совещания являлись:

  • получение замечаний и обсуждение содержания промежуточного отчета;

  • обмен взглядами и содействие диалогу между различными заинтересованными сторонами по обсуждаемой теме;

  • лучшее понимание текущего состояния СЭР сектора ВСиВО в Молдове;

  • освещение конкретных примеров международной практики, имеющих отношение к СЭР сектора ВСиВО;

  • достижение консенсуса между экспертами по рекомендациям, требующим дальнейшей проработки.

2. Явка участников

На совещание были приглашены и активно привлекались все основные заинтересованные стороны. Разработка СЭР была важна для всех приглашенных, поскольку напрямую затрагивала интересы операторов, муниципалитетов, потребителей и т. п. Также некоторые заинтересованные стороны испытывали недовольство существующей системой регулирования. Местом проведения совещания было выбрано центрально расположенное привлекательное здание.

Несмотря на это, присутствующих было меньше, чем ожидалось. Прежде всего это было связано с парламентскими слушаниями по поправкам к Закону № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации». Парламентские слушания были заявлены за два дня до запланированного совещания на уровне экспертов и проходили в то же самое время.

К счастью, на совещании присутствовало достаточное число экспертов для запланированного обмена мнениями.

3. Темы обсуждения

Сначала Гил Вербек представил резюме промежуточного отчета. После презентации участники разделились на две группы для проведения обсуждений за отдельными столами в менее официальном формате. В обеих группах проходили оживленные обсуждения.

Среди прочих вопросов группа 1 обсудила недостатки СЭР в контексте городского водоснабжения. Двусмысленность закона о кондоминиумах представляет сложность. Операторы не могут проводить оценку состояния внутренних сетей зданий или контролировать их состояние, от операторов не требуется проводить ремонт внутренних сетей, и они не получают за это вознаграждения. Операторы могут брать плату с квартир только за объем потребленной воды, согласно показаниям счетчиков-водомеров. Внедрение стимулов к сотрудничеству между собственниками квартир для решения основных вопросов технического обслуживания является институциональным вызовом.

Группа 2 основательно обсудила два вопроса. Прежде всего, был рассмотрен вопрос о степени свободы, необходимой регулятору. Закон практически не оставляет регулятору свободы выбора. Таким образом, сложно установить тарифы, которые бы стимулировали повышение эффективности деятельности операторов ВСиВО с учетом их потенциала к повышению эффективности своей деятельности в течение разумного периода времени. Затем группа обсудила роль муниципалитетов и способы выработки нормативно-правовых и регуляторных основ для оказания содействия региональному сотрудничеству.

На пленарной сессии, проведенной в первой половине дня, рассматривались варианты реформирования СЭР. Большинство участников выступило за сценарий 3. Целью данного варианта является создание обновленной и более эффективной СЭР, более решительно справляющейся со стоящими перед ней вызовами без необходимости полного ее пересмотра. Однако Министерство окружающей среды отдало свое предпочтение сценарию 2 даже если для этого потребуется «возвращение к чертежной доске».

После обеденного перерыва г-н Вербек представил синтез обсуждений, основными выводами которых стали:

  • закон должен отражать принципы, а не использоваться для микроменеджмента;

  • экономические инструменты как многообещающая область отраслевой политики;

  • деполитизация через внедрение нормативно-правовой базы ЕС (acquis) как возможность;

  • продолжение работы над методикой обоснования и утверждения тарифов, если первые внесенные изменения принесли результаты;

  • потребность в стимулах и инициативах к проведению регионализации;

  • необходимость осуществления мониторинга деятельности операторов, а также отраслевой политики;

  • доработка вариантов мер социальной поддержки в получении услуг ВСиВО, представленных в 2015 году.

Было представлено несколько рекомендаций:

  1. 1. Увеличить прозрачность водного сектора: операторов, капитальных затрат, бюджета; обновить показатели ТНТ по услугам, инвестициям и задачам отраслевой политики.

  2. 2. Увеличить государственное финансирование посредством выделения бюджетных и внебюджетных средств на сектор ВСиВО (с последующим их перераспределением на: подачу питьевой и технической воды, субсидии на возмещение эксплуатационных затрат, субсидии на осуществление капитальных вложений, меры социальной поддержки или поддержки управления).

  3. 3. На уровне операторов, создать фонд развития.

  4. 4. Поэтапно повышать ставки сборов за забор и загрязнение воды, денежные поступления от которых направлять в (целевой) бюджетный водный фонд.

  5. 5. Соблюдать обязательства, взятые страной в сфере ВСиВО, сообразно размеру бюджетных и внебюджетных средств, собранных на реализацию Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения).

  6. 6. Опробовать проект предоставления льгот (скидок) беднейшим категориям потребителей на основании данных МТСЗиС с перспективой и намерением масштабировать успешный опыт на национальном уровне.

  7. 7. Рассмотреть проекты по оказанию поддержки в снижении капитальных затрат исключительно для операторов, затронутых процессом регионализации.

  8. 8. Рассмотреть вариант замещения преференциального режима НДС обязательством бюджета по осуществлению инвестиций в водный сектор.

Эти рекомендации предстояло детально проработать в итоговом отчете.

В конце совещания был графически представлен ряд механизмов и инструментов, которые будут использоваться в более совершенной СЭР сектора ВСиВО, чтобы наглядно показать, как они будут действовать. К таким механизмам и инструментам относятся: механизм предоставления скидок, (целевой) бюджетный водный фонд, фонд развития (схожий с румынскими фондами технического обслуживания, модернизации и развития). Графическое представление оказалось полезным и будет также использовано в итоговом отчете.

4. Оценка

Первые четыре цели, обозначенные в начале настоящего документа, были достигнуты. В отношении последней цели заинтересованные стороны сначала подождут более конкретных предложений, прежде чем взять на себя какие-либо обязательства, что понятно.

Организация отдельных круглых столов для обсуждения вопросов в небольших группах было хорошим решением. Это способствовало более активному участию в обсуждениях. Последующие мероприятия могли бы с уверенностью использовать методы для поощрения активного участия, такие как разделение участников на группы; использование высказываний, которые необходимо прокомментировать; использование формата деловой игры и т. п.

Содержание промежуточного отчета было распространено среди более широкой группы лиц, чем если бы отчет был отправлен различным заинтересованным сторонам для получения их комментариев. Мероприятие подчеркнуло необходимость более открытого сотрудничества между заинтересованными сторонами в водном секторе. Фокусирование внимания на экспертах, а не на заинтересованных сторонах, способствовало более информационно насыщенным и открытым обсуждениям без выделения чьих-либо интересов.

Совещание на уровне экспертов, возможно, способствовало большей степени признания и лучшему пониманию необходимости принятия дальнейших мер по реформированию водного сектора, которые будут сформулированы в рамках настоящего проекта, а также других инициатив.

5. Повестка дня

copy the linklink copied!

9:00

9:30

Встреча участников и раздача материалов

9:30

9:40

Открытие

г-н Александр Мартусевич

9:40

10:25

Резюме промежуточного отчета и достигнутый в последствии прогресс

г-н Гил Вербек

10:25

10:45

Замечания групп заинтересованных сторон по резюме отчета и представление рабочим группам вопросов для обсуждения

группа заинтересованных сторон

10:45

11:00

Кофе-брейк

11:00

12:00

Выработка конкретных мер отдельными дискуссионными группами

г-н Левон Бархударян г-н Гил Вербек и другие

12:00

12:30

Пленарная презентация результатов обсуждений рабочих групп

модераторы дискуссионных групп

12:30

13:30

Обед

13:30

14:00

Синтез: набросок рекомендаций для дальнейшей проработки

г-н Гил Вербек

14:00

14:20

Финальные замечания заинтересованных сторон и экспертов

г-н Александр Погосян

14:20

14:30

Подведение итогов и резюме действий, которые следует предпринять

г-н Александр Мартусевич

14:30

Фуршет

Metadata, Legal and Rights

Настоящий документ и любые содержащиеся в нем данные и карты не затрагивают статуса территорий и их суверенитета, делимитацию государственных границ и пограничных линий, а также названия территорий, городов и областей. Выдержки из опубликованных материалов могут быть предметом дополнительных заявлений об ограничении ответственности, которая установлена для полной версии публикации, размещенной по указанной ссылке.

https://doi.org/10.1787/0c3efabd-ru

© ОЭСР 2019

Порядок использования данных материалов в электронном или печатном виде регулируется Условиями, которые можно найти, пройдя по ссылке http://www.oecd.org/termsandconditions.