Conclusions et recommandations

Contexte politique et économique

La période couverte par l’examen a été marquée par des changements au niveau politique. L’Espagne a organisé trois élections générales entre 2015 et 2019 et a vu son gouvernement passer d’une coalition minoritaire menée par le Parti populaire (PP) à une autre coalition minoritaire dirigée par le Parti socialiste ouvrier (PSOE) associé à Unidas Podemos en 2018. Cette situation politique a eu un impact direct sur la capacité de l’Espagne à réformer son système de coopération pour le développement, à approuver des stratégies et des accords de partenariat nouveaux avec les pays et territoires partenaires ainsi qu’avec des organisations multilatérales, et à voter de nouveaux budgets, notamment pour l’aide publique au développement (APD).

Sous l’effet de la pandémie de COVID-19, l’Espagne a subi l’une des pires récessions du continent européen en 2020, et son économie s’est contractée de 10.8 %. Le produit intérieur brut (PIB) devrait connaître une croissance de 5.9 % en 2021 et de 6.3 % en 2022 (OCDE, 2021[1]). Avant la pandémie, l’Espagne enregistrait une productivité plus faible et des inégalités plus élevées que la plupart des économies avancées, même si ses taux d’emploi étaient plus élevés.

Cadre institutionnel et stratégique de la coopération pour le développement de l’Espagne

Le dispositif institutionnel de coopération pour le développement de l’Espagne est divers, de nombreux ministères et institutions publiques participant à la planification et à la mise en œuvre de la politique de coopération internationale (Graphique 1). Les communautés autonomes et les municipalités espagnoles sont responsables de leurs propres politiques de coopération pour le développement et ont fourni en moyenne 12 % de l’APD totale de l’Espagne en 2018 et 2019.

Le gouvernement actuel, élu en 2018, s’est engagé dans un vaste programme de réformes en matière de coopération pour le développement. Ce programme vise à mettre à jour la loi de 1998 régissant la coopération internationale pour le développement – loi 23/1998 (Agence d’État Bulletin officiel de l’État, 1998[2]), à reconfigurer l’architecture de la coopération pour le développement espagnole, à élaborer une nouvelle politique de développement pour la période 2022-25 (le VI^e Plan directeur) afin de répondre aux exigences du Programme 2030 et à accroître le budget de l’APD de manière à ce qu’il représente 0.5 % du revenu national brut (RNB) d’ici à 2023.

Le développement bénéficie d’un important soutien public en Espagne. Selon le dernier Eurobaromètre (Commission européenne, 2021[3]), 94 % des personnes interrogées en Espagne estiment qu’il est important que l’Union européenne (UE) s’associe à d’autres pays et territoires afin de faire reculer la pauvreté dans le monde. Ce chiffre est bien plus élevé que la moyenne de l’UE (88 %) et place l’Espagne en troisième position des États membres de l’UE pour ce qui est du soutien public au développement. Un soutien de même ampleur s’exprime en ce qui concerne l’importance de la lutte contre le changement climatique. Près des trois quarts (73 %) des personnes interrogées, soit le taux le plus élevé de tous les États membres de l’UE, pensent que la lutte contre la pauvreté dans les pays en développement devrait être une priorité du gouvernement central. En Espagne, les principaux sujets de préoccupation sont la santé (45 %), l’éducation (41 %) et la croissance économique et l’emploi (38 %).

Graphique 1. L’architecture de coopération pour le développement de l’Espagne

Source : illustration de l’auteur.

L’architecture inclusive de coopération de l’Espagne en faveur du développement est fondée sur le Programme 2030

En 2018, l’Espagne a réaffirmé son engagement à mettre en œuvre le Programme de développement durable à l’horizon 2030 au niveau national et international, comme en témoigne son Plan d’action pour la mise en œuvre du Programme 2030 (MAUC, 2019[4]). La Loi de 1998 sur la coopération internationale pour le développement (Agence d’État Bulletin officiel de l’État, 1998[2]) et les plans directeurs successifs1 fournissent la justification formelle et le cadre réglementaire de la coopération pour le développement. En 2018, le gouvernement espagnol s’est engagé à mettre à jour ce cadre pour faire de la coopération internationale une politique nationale et en faire un levier et un catalyseur pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD) à l’échelle mondiale. Dans le cadre de cet engagement, l’Espagne a engagé une vaste réforme de son architecture globale de gouvernance afin de s’assurer que sa coopération pour le développement soit adapté à l’objectif. Cette réforme prévoit de mettre à jour la loi sur la coopération pour le développement, d’adopter de nouvelles priorités au titre du VI^e Plan directeur, de définir une réglementation et une structure institutionnelle nouvelles et d’augmenter les engagements budgétaires.

L’intérêt accru en faveur de la coopération pour le développement a relancé les efforts de dialogue et de coordination de l’Espagne au sein de son architecture de développement diversifiée. Quatre ministères2, deux institutions publiques, une fondation public-privé3, ainsi que les communautés autonomes et les municipalités participent activement aux activités de coopération internationale, avec leurs propres politiques et leurs propres budgets (Graphique 1 et Graphique 2). Afin de développer une compréhension commune de la coopération internationale à tous les niveaux de l’administration publique et de la société, l’Espagne a réactivé ses organes de coordination pour la coopération gouvernementale, la coopération décentralisée et la coopération avec les partenaires extérieurs4, en donnant un nouvel élan aux groupes de travail thématiques et structurels (Encadré 1).

Ce dialogue ravivé a permis à l’Espagne de mettre au point des approches globales à l’échelle de l’administration publique et de la société et le pays peut désormais s’exprimer d’une seule voix sur des défis majeurs tels que les remises de dette ou la reprise post COVID-19. Le portefeuille de coopération bilatérale montre également clairement que les pouvoirs publics partagent une même vision. Comme constaté lors d’une mission virtuelle en Colombie, les membres de l’Ambassade partage la même compréhension des objectifs de développement. L’ambassadeur met à profit sa position politique pour promouvoir le développement et le programme pour la paix dans les régions prioritaires, tandis que les conseillers à l’éducation et au commerce collaborent avec le bureau de coopération technique de l’Agence espagnole de coopération internationale pour le développement (AECID) afin de déterminer les besoins de la Colombie et d’encourager le développement du secteur privé.

La vision consolidée n’a pas débouché sur une stratégie intégrée

En théorie, la coopération pour le développement et l’aide humanitaire relèvent du MAUC. Le Secrétariat d'État à la Coopération internationale (SECI) et la Direction générale des politiques de développement durable (DGPOLDES) sont chargés d’élaborer, de suivre et d’évaluer le programme espagnol de coopération internationale pour le développement et d’assurer la coordination avec les acteurs de la coopération décentralisée. Le rôle de pilotage du SECI est facilité par sa présence au sein de la structure de gouvernance de l’AECID et des conseils d’administration de la Fondation internationale et ibéroaméricaine d’administration et de politiques publiques (Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas - FIIAPP) et de la Fondation Carolina5.

Dans la pratique, le système s’articule autour d’un Secrétariat d’État dont l’influence politique est limitée et qui, jusqu’en 2020, était non seulement chargé de la coopération pour le développement mais aussi de l’Amérique latine (Conseil de la coopération pour le développement, 2020[7]). Or, un secrétariat qui pèse au plan politique est essentiel dans le contexte espagnol, puisque le MAUC n’est directement responsable que d’une part limitée du budget de la coopération pour le développement. De fait, après une baisse continue du budget de l’APD sur la période 2010-15, la coopération pour le développement de l’Espagne prend principalement la forme de contributions obligatoires à l’UE et à d’autres institutions multilatérales, le MAUC demeurant directement responsable que de 25 % de l’APD (Graphique 2).

Par conséquent, et malgré les efforts de coordination déployés, le MAUC n’a pas été pleinement en mesure de jouer son rôle de chef de file en créant un sentiment d’unité ou en maintenant la cohérence de l’ensemble du système. Le mandat du SECI tend à faciliter le dialogue plutôt que la prise de décision, et le rôle du ministère dans la coordination de la politique de développement avec les objectifs stratégiques de la politique étrangère demeure limité. Le fait que tous les acteurs ne se soient pas servi des plans directeurs successifs comme feuilles de route, alors qu’ils avaient été élaborés dans le cadre de consultations inclusives, témoigne de cette absence d’approche systémique. Ainsi, les trois institutions engagées dans des activités de coopération technique (la FIIAPP, la Fondation Carolina et l’AECID) ont défini leurs propres stratégies et leurs propres orientations thématiques et géographiques, et affectent leurs ressources budgétaires en conséquence. Les différents ministères engagés dans la coopération pour le développement ont chacun créé leurs propres mécanismes, en fonction de leurs mandats sectoriels. Si une certaine coordination est assurée au niveau local au moyen des cadres de partenariat (marcos de asociación país, ou MAP)6, les bureaux de coopération technique de l’AECID basés à l'étranger n’ont pas nécessairement les moyens requis pour coopérer pleinement avec les partenaires et doivent s’appuyer sur la bonne volonté des partenaires et sur des échanges informels (voir Concevoir et s’engager dans des partenariats horizontaux et inclusifs).

Graphique 2. Le MAUC n’a la responsabilité directe que d’une part limitée du budget de l’APD

Part du budget prévu pour l’APD par institution, 2021

Note : dans ce graphique, les budgets estimatifs du FONPRODE et du FCAS ont été imputés à l’AECID et non au SECI, l’AECID étant chargée de leur mise en œuvre.

Source : MAUC (2020[8]), Informe Ayuda Oficial al Desarrollo, Presupuestos Generales del Estado 2021 [Rapport sur l’aide publique au développement, Budget de l’État 2021]. www.congreso.es/docu/pge2021/121-35-3_Ayuda_Oficial_al_Desarrollo_de_la_AGE.pdf.

 StatLink https://stat.link/kuwcb8

L’approche actuelle de l’Espagne, qui consiste à mener d’intenses consultations tout en disposant d’un budget limité pour la coopération pour le développement, peut réduire l’efficacité de son soutien dans les pays et territoires partenaires. Par ailleurs, du fait de la semi-indépendance des partenaires et de la décentralisation des politiques et des décisions de financement, il peut s’avérer difficile de rassembler l’ensemble des activités de coopération espagnoles sous une même enseigne afin de tirer le meilleur parti d’un budget limité. Les cadres de partenariat permettent néanmoins de disposer d’une vue d’ensemble de la coopération espagnole par pays ou territoire (voir Concevoir et s’engager dans des partenariats horizontaux et inclusifs). Les consultations, intensives en ressources humaines, peuvent aider à déterminer les domaines à développer à l’avenir, mais la nécessité d’obtenir des résultats avec des ressources financières et humaines extrêmement limitées a vraisemblablement sapé le moral des effectifs ces dernières années. Une meilleure identification des complémentarités entre les partenaires et les instruments pourrait permettre d’élaborer des plans directeurs et des MAP plus ciblés et plus intégrés et de créer des synergies. Pour ce faire, l’Espagne pourrait s’appuyer sur les enseignements tirés du recensement de ses contributions à la réalisation des ODD et sur les efforts actuellement déployés pour systématiser la collecte de données et le suivi des résultats au regard d’indicateurs communs.

Les défis liés à la définition d’une stratégie intégrée affectent également la qualité des partenariats entre l’Espagne et les organisations multilatérales. L’Espagne considère les organisations multilatérales comme des partenaires clés pour relever les défis mondiaux et pour avoir un effet de levier sur ses programmes bilatéraux en Amérique latine et en Afrique. Elle coopère avec ces organisations par le biais d’engagements politiques à haut niveau et de travaux techniques visant à faire progresser les débats collectifs sur des questions telles que la dette, le climat ou le financement du développement, mais l’efficacité de son engagement est limitée par l’absence de coordination centrale des politiques et des normes. Le MAUC n’est pas nécessairement informé de la teneur des discussions qui ont lieu au sein des conseils d’administration des organismes multilatéraux, et les informations sur ces discussions ne parviennent pas systématiquement jusqu’aux ambassades. La stratégie multilatérale à venir est l’occasion 1) de définir une approche plus ciblée, du moins lorsqu’il s’agit de traiter avec la même entité multilatérale, 2) de permettre à l’Espagne de respecter ses engagements au titre du Pacte de financement des Nations Unies (Nations Unies, 2019[9]) et 3) de mettre davantage à profit son statut de membre non régional auprès de la Banque africaine de développement pour définir ses nouvelles priorités bilatérales centrées sur l’Afrique, et auprès de la Banque interaméricaine de développement pour promouvoir les travaux sur l’eau et l’assainissement.

Le nouveau rôle du SECI, dédié à la coopération pour le développement, pourrait contribuer à redonner une direction politique et à assurer à la coopération espagnole pour le développement une visibilité à haut niveau au sein des enceintes internationales. Toutefois, cette nouvelle visibilité ne suffira pas. La redéfinition par l’Espagne de son architecture globale de coopération pour le développement ouvre des perspectives pour préciser les rôles et les missions du SECI par rapport à l’AECID et aux autres ministères en termes d’orientation politique, de planification des politiques et de leur mise en œuvre par le biais d’alliances7. Cette redéfinition pourrait également être l’occasion de rationaliser la prise de décision, l’exercice de la redevabilité et la gestion administrative en mettant en commun les ressources du cabinet, de la DGPOLDES et de l’AECID (y compris les effectifs8) ; de tirer parti des synergies entre les canaux, les instruments et les institutions ; et de préciser la valeur ajoutée spécifique de chaque institution. Valoriser le nouveau rôle du SECI contribuerait également à définir une politique et des positions à l’échelle de l’ensemble de l’administration, à consolider les efforts en faveur de la cohérence des politiques au service du développement et à garantir une approche cohérente en matière de contributions multilatérales ainsi qu’une notification exhaustive du soutien public total au développement durable (TOSSD). L’Espagne y gagnerait une influence encore plus grande pour promouvoir ses priorités au sein des différents conseils d’administration.

L’engagement pris par le gouvernement d’accroître le budget de l’APD pourrait renforcer l’influence du SECI et de la DGPOLDES. L’Espagne n’a pas respecté son engagement, pris au niveau national, d’atteindre un ratio APD/RNB de 0.4 % en 2020. Une forte convergence politique autour d’une vision commune, associée à une feuille de route stratégique et à des prévisions annuelles des hausses des budgets de l’APD pour atteindre cet engagement aiderait l’Espagne à atteindre un ratio de 0.5 % d’ici à 2023, fin de la législature actuelle.

Les politiques de ressources humaines vont à l’encontre d’une coopération durable et de qualité en matière de développement

Lorsqu’elles ne sont pas liées à des objectifs stratégiques, les politiques de ressources humaines nuisent à la performance organisationnelle et à la motivation du personnel, comme l’ont déjà observé les précédents examens par les pairs. L’un des principaux défis qui se posent à l’Espagne réside dans la distinction qui est faite entre le personnel généraliste et diplomatique en Espagne et les experts en développement basés à l’étranger, dont les possibilités de venir travailler à Madrid sont limitées. Ce système à deux vitesses a des répercussions directes sur le moral du personnel et limite son aptitude à produire et à partager des connaissances en interne, et à renforcer l’expertise globale de la coopération espagnole pour le développement au sein des services centraux et des bureaux de coopération technique.

Le manque de possibilités d’évolution de carrière dans l’architecture de coopération pour le développement espagnole, la rotation limitée du personnel entre les services centraux et les bureaux de coopération technique et les mauvaises conditions contractuelles réduisent l’aptitude de l’Espagne à attirer et à retenir les talents. Le recours à des contrats de courte durée, d’une durée inférieure à celle des projets de coopération pour le développement, peut également entraîner un manque d’efficience au niveau de la gestion des projets et limiter le développement des connaissances. Au niveau local, les pratiques actuelles de recrutement du personnel local ne permettent pas d’exploiter au mieux le vivier de talents disponibles, puisque le personnel local peut uniquement assurer des fonctions d’appui et ne peut être responsable de la gestion de projets ou de programmes.

Alors que l’Espagne s’engage dans une réforme institutionnelle qui prévoit notamment de revoir le statut de l’AECID, cette réforme est l’occasion de repenser la distinction entre personnel basé en Espagne et personnel basé à l’étranger, et de déterminer les compétences nécessaires dans l’ensemble du système pour réaliser l’ambition de l’Espagne. La révision du statut juridique et des conditions d’emploi et l’harmonisation des types de contrats applicables au personnel travaillant avec l’Agence contribueraient à remonter le moral du personnel et amélioreraient l’aptitude de l’Espagne à attirer et à retenir les talents. L’inclusion du personnel local dans l’exercice actuel de réflexion mené auprès de l’ensemble des effectifs afin de déterminer l’agence qu’ils souhaiteraient pourrait permettre de recueillir des points de vue intéressants, montrer que la contribution du personnel local est valorisée et renforcer la motivation.

La gestion centrale, fondée sur la conformité, nuit à la souplesse de la mise en œuvre et au ciblage stratégique

Un certain nombre de lois et de règlements entravent la souplesse, la prévisibilité et la redevabilité du programme de développement. Les règlements, les procédures et la capacité de financement pluriannuel varient d’un instrument à l’autre, y compris pour ceux gérés directement par l’AECID. Ce cadre réglementaire complexe limite également l’aptitude de l’Agence à lier plus étroitement ses différents outils – par exemple, ses activités de coopération technique, ses dons et ses prêts – pour atteindre un objectif commun (voir Mobiliser l’expertise publique pour renforcer et mettre en commun les connaissances et Optimiser le financement du développement). Il sera essentiel pour l’Espagne de réformer ce cadre réglementaire si elle veut parvenir à mobiliser de façon appropriée tous les instruments à sa disposition et à s’adapter aux objectifs poursuivis.

La longueur des processus d’approbation par de multiples institutions et comités ont retardé la mise en œuvre du programme de coopération pour le développement et d’aide humanitaire9, en particulier les opérations exécutées par le Fonds pour la promotion du développement (FONPRODE) (voir Optimiser le financement du développement). En raison de procédures strictes de passation de marchés, caractérisées par une flexibilité limitée et des seuils préétablis, l’Espagne s’adapte difficilement aux contextes des pays – en particulier dans des environnements opérationnels complexes où l’évolution du contexte peut être radicale et nécessiter une intervention rapide. Ces procédures réduisent également l’aptitude de l’Espagne à appliquer pleinement le programme en faveur de l’efficacité du développement, notamment l’utilisation des systèmes publics de communication financière des pays partenaires10. Comme le montre le cas de la Colombie, le manque d’orientations détaillées sur les processus administratifs et la multitude de protocoles conçus différemment selon chaque instrument alourdit la charge administrative et réduit l’efficience des bureaux de coopération technique. Les initiatives locales visant à élaborer des manuels et des guides pour aider le personnel à gérer les projets et les risques contribuent néanmoins à atténuer ces difficultés.

Les réglementations relatives aux dons et aux prêts consentis par l’Espagne sont également contraignantes et réduisent la qualité des partenariats. Comme l’observait déjà le rapport d’examen par les pairs précédent (OCDE, 2016[5]), les processus d’examen préalable, les mécanismes de financement et les mesures de redevabilité axées sur les moyens mis en œuvre et les réalisations plutôt que sur les réalisations font peser une charge administrative excessive sur l’ensemble des parties. D’après la loi, le décret royal et l’arrêté ministériel sur les subventions et les dons, les bénéficiaires (y compris les organisations publiques, non gouvernementales et internationales) doivent rembourser toute somme non utilisée, intérêts compris. Le traitement des remboursements, de sommes généralement très modestes, met à rude épreuve les ressources humaines déjà limitées de l’AECID, créant des problèmes de gestion. Le risque le plus important, cependant, est peut-être que cela nuise à la réputation de l’Espagne en tant que partenaire de développement fiable (voir Optimiser le financement du développement).

Si l’Espagne s’est engagée à gérer les risques liés à ses interventions, l’accent fort mis sur les risques et les contrôles fiduciaires peut occulter d’autres dimensions de la gestion des risques et de l’assurance qualité, au détriment de l’impact sur le développement, en particulier dans les contextes fragiles. Le fait que l’AECID à Madrid élabore de nouvelles orientations sur la gestion des risques est l’occasion de mettre à profit les bonnes pratiques adoptées par les bureaux de coopération technique pour se concentrer, au-delà des risques fiduciaires, sur une approche plus structurée de la gestion des risques de corruption, en reconnaissant que les risques politiques et liés à l’exercice du pouvoir constituent des facteurs potentiels de corruption, et pour mettre en œuvre une approche plus systématique et globale dans toutes les interventions. En outre, la mise en place récente à Madrid de mécanismes officiels de signalement pour les lanceurs d’alerte n’a toujours pas été répercutée dans les bureaux de coopération technique. Ces mécanismes gagneraient vraisemblablement à être assortis de mesures de communication, de la mise en place de points de contact pour examiner les questions relatives à l’intégrité et à la corruption et d’initiatives pour mieux soutenir les personnes à l’origine de la divulgation et du signalement des cas de corruption. L’Espagne pourrait ainsi se prévaloir d’une gestion plus robuste des risques de corruption dans le cadre de ses interventions.

L’absence d’apprentissage institutionnel systématique complexifie encore davantage le pilotage stratégique du système dans son ensemble. Consciente de ce défi, la coopération espagnole a mis sur pied une Commission interinstitutionnelle de coordination et de suivi du programme pour la transparence, la communication et la gestion des connaissances11, en plus des initiatives menées en interne par chaque institution. Au fil des ans, l’Espagne est ainsi parvenue à favoriser la collaboration institutionnelle et les réseaux d’experts sectoriels, mais le dynamisme de ces réseaux est variable, de même que le soutien reçu de la part des équipes de direction successives. Ces initiatives ne sont pas structurées autour d’une vision stratégique commune qui encouragerait la mise à profit systématique des connaissances pour le pilotage stratégique. Par exemple, l’effort impressionnant déployé par l’Espagne pour rendre compte de l’ensemble de ses contributions à la réalisation des ODD12 est un exercice ponctuel qui se fonde sur des indicateurs comparables définis au niveau des réalisations par chaque partenaire d’exécution, qui ne sont pas encore utilisés pour la planification.

Les cadres de partenariat bilatéraux sont un excellent exemple d’approche ascendante et participative, en Espagne comme dans les pays et territoires partenaires

Les cadres de partenariat bilatéraux (MAP) sont des instruments pluriannuels (généralement conclus pour quatre ans) qui précisent de quelle façon le partenariat entre l’Espagne et un pays ou territoire partenaire peut contribuer au développement durable. Le MAP13 établit un cadre commun pour la consultation ou la création de partenariats avec tous les acteurs et instruments financés par l’APD espagnole. L’Espagne procède actuellement à l’intégration du TOSSD dans les MAP14. Les consultations à l’appui de l’élaboration des MAP sont menées en Espagne et au niveau des pays et territoires partenaires (Graphique 3)15. S’agissant des cadres de partenariat individuels, un sous-ensemble de 89 acteurs impliqués dans la Plateforme de consultation au siège participe aux équipes-pays élargies en Espagne. L’équipe-pays élargie pour le MAP avec la Colombie a rassemblé plus de participants que tous les cadres de partenariat récents, avec 31 institutions impliquées. L’équipe-pays élargie valide le MAP une fois l’accord obtenu de la part des parties prenantes nationales et les deux parties gouvernementales signent le document final.

La coopération espagnole valorise un processus transparent et ouvert, axé sur l’alignement, l’appropriation et les alliances. Depuis le V^e Plan directeur, une nouvelle génération de MAP a été élaborée, parfaitement alignée sur le Programme 2030. Les plans nationaux et sectoriels sont le point de départ de la conception des nouveaux MAP. Le calendrier de validation d’un MAP est souple, si bien qu’il peut être synchronisé avec les cycles de planification nationaux. Un « groupe stabilité pays » se réunit régulièrement au niveau du pays partenaire – y compris en dehors des phases d’élaboration du MAP (Graphique 3). De la même façon, deux commissions se réunissent régulièrement – l’une au niveau stratégique et l’autre au niveau technique. Parmi les participants figurent de hauts responsables du pays partenaire, l’ambassade et le bureau de coopération technique. Des groupes de travail mixtes, qui intègrent des acteurs de la société civile et d’autres parties prenantes, sont constitués au besoin à l’appui de certains domaines ou secteurs spécifiques. Une fois un MAP mis en place, le bureau de coopération technique s’appuie sur les alliances qu’il a établies avec les différentes parties prenantes pour mettre en œuvre les programmes et il est garant de l’alignement des financements bilatéraux. À titre d’exemple, le bureau de coopération technique évalue toutes les propositions de projet émanant des organisations de la société civile (OSC) implantées en Espagne sur la base des critères d’alignement au MAP et de besoins locaux ; ce bureau sollicite également les fonds horizontaux gérés par l’AECID à Madrid, mais n’est pas directement impliqué dans la programmation du FONPRODE. L’Espagne et ses pays partenaires cofinancent différents programmes, ce qui est une caractéristique courante de la coopération espagnole, contribuant à garantir l'adéquation des programmes et une pleine appropriation par les parties prenantes locales.

Graphique 3. Le processus participatif de l’Espagne pour la conception et le suivi des MAP implique tous les acteurs

Source : illustration des auteurs fondée sur une présentation de l’AECID à l'équipe d’examen par les pairs.

Toutes les parties prenantes apprécient le processus des MAP et la confiance qu’il instaure, et le considèrent comme un facteur essentiel du succès de la coopération espagnole pour le développement. Le dialogue permanent entre les pays partenaires et les autorités espagnoles sur le terrain montre que la coopération espagnole est tout autant une question de réseaux, de connaissances et d’expertise que de ressources financières. Le fait que la coopération espagnole propose un programme fortement ancré au niveau local, en intervenant au sein des communautés et aux côtés des ONG locales, tout en apportant une coopération technique et financière aux niveaux régional et national, implique que l’Espagne est en mesure de rapporter un large éventail de besoins, d’encourager le dialogue politique et de faire entendre des voix qui seraient autrement ignorées. La crédibilité de l’Espagne en Colombie est renforcée par l’expérience et l’expertise de ses municipalités et communautés autonomes dans la transmission de messages et la mise en œuvre de programmes. À titre d’exemple, des parlementaires et des représentants de la société civile de la Communauté autonome de Catalogne et de la ville de Barcelone ont pu rencontrer directement des représentants des autorités locales en Colombie : forts de leur expérience, ils ont rappelé combien il est important pour la Colombie de rétablir une forme de dialogue, de se mobiliser en faveur des droits de la personne et de faire du processus de paix une priorité politique16. Le MAP 2020-2024 a ainsi pu conserver un volet axé sur les droits humains.

Les pays et territoires partenaires ont conscience de la valeur ajoutée de l’Espagne en tant que partenaire de confiance, à la fois à l’écoute et soucieux de faire preuve de souplesse dans sa programmation, dans les limites des réglementations. Le dialogue continu entre les autorités locales et la coopération espagnole par le biais de l’ambassade et du bureau technique est déterminant pour maintenir une approche flexible, pouvant s’adapter aux demandes et besoins variés des parties prenantes. Les premiers éléments donnent à penser que cette approche participative, horizontale et égalitaire est également valable en dehors de l’Amérique latine et des Caraïbes (une région où les intérêts commerciaux, culturels et historiques de l’Espagne peuvent éclipser l’importance de ses activités de coopération), démontrant à quel point cette façon de faire est ancrée dans la coopération espagnole. Les partenaires sont également sensibles à l’expertise de l’Espagne dans des domaines tels que les droits de la personne, l’égalité femmes-hommes, la coopération décentralisée et la diversité culturelle, ainsi qu’à l‘usage qui est fait de cette expertise dans sa programmation pour toucher les personnes les plus marginalisées et les plus vulnérables (Encadré 2). La confiance que l’Espagne a établie avec ses partenaires dans ces domaines se reflète dans les ODD prioritaires des MAP actuels : égalité entre les sexes (ODD 5) ; eau propre et assainissement (ODD 6) ; paix, justice et institutions efficaces (ODD 16) ; villes et communautés durables (ODD 11).

Les MAP proposent des stratégies globales couvrant l’ensemble des instruments et des modalités proposés par l’Espagne

Les MAP dressent l’inventaire des instruments et modalités, permettant de donner une vision globale des investissements potentiels sur la période. Les instruments de coopération pour le développement de l’Espagne comprennent le soutien bilatéral sous forme de bourses, la coopération technique et financière, les fonds thématiques et le soutien multilatéral. Les MAP s’appuient sur différentes modalités : financement remboursable (prêts), partenariats public-privé, soutien aux ONG, coopération triangulaire et fonds d’innovation. Une nouvelle section consacrée aux risques et à la programmation identifie, dans les MAP, les risques internes (liés au processus global des MAP) et externes (politiques, institutionnels, sociaux, économiques et environnementaux). Il existe un intérêt politique évident, à la fois pour l’Espagne et pour ses partenaires, à impliquer davantage les acteurs du secteur privé local et espagnol dans le processus de conception et de consultation des MAP et des programmes par pays. Jusqu’à présent, cela ne s’est pas traduit par des investissements concrets sous la forme de partenariats public-privé sur le terrain, malgré le chevauchement évident des réseaux commerciaux et de développement de l’Espagne, comme en témoigne le projet TECNiCAFE en Colombie (voir Optimiser le financement du développement).

L’Espagne a fait de grands progrès pour intégrer la coopération décentralisée dans les MAP, conformément aux recommandations du précédent examen par les pairs (Annexe A). Pour la première fois en Colombie, la conception du MAP 2020-24 a impliqué directement des autorités décentralisées espagnoles dans les commissions techniques et mixtes du groupe-pays. Cette initiative du bureau de coopération technique à Bogotá était importante étant donné que les communautés autonomes et les municipalités financent directement les programmes en Colombie et que les synergies potentielles avec d’autres programmes auraient été moins facilement identifiables à partir de discussions à Madrid. Bien qu’un manuel méthodologique publié par la DGPOLDES aide à orienter et à coordonner la participation des différents acteurs, le processus repose sur la bonne volonté des divers acteurs impliqués et les échanges informels. Il n’est donc guère surprenant que le processus intensif des MAP dépende autant de la qualité et de l’implication des responsables de l’AECID dans chaque bureau de coopération technique. La qualité du personnel dans les bureaux de coopération technique est clairement perçue comme un point fort de la coopération espagnole, malgré le nombre limité d’experts techniques dans certains bureaux – sujet qui mériterait une réflexion plus approfondie dans le contexte de la réforme globale (voir S’adapter à l’objectif : un engagement renouvelé en faveur de la coopération internationale exigeant une réforme globale).

L’Espagne accorde une attention particulière à la programmation conjointe avec l’UE et les MAP comportent une section précisant comment mobiliser la coopération pour le développement des États membres et des institutions de l’UE. Le processus d’élaboration des MAP requiert une forte mobilisation de personnel17 ; les autres partenaires ont donc tout intérêt à s'appuyer sur les résultats de ces consultations et sur les atouts de chacun pour concevoir des programmes conjoints de l’UE. Aujourd’hui, les gouvernements partenaires d’Amérique latine et des Caraïbes perçoivent l’Espagne comme une passerelle vers la coopération de l’UE et ils comptent sur elle pour les aider à déterminer comment tirer le meilleur parti des différents instruments de l’UE. Cela est certainement lié au fait que l’Espagne met en œuvre une grande partie de la coopération déléguée de l’UE et que les stratégies de l’Espagne et de l’UE en matière de coopération concordent souvent fortement ; mais cela tient aussi au fait que l’Espagne et l’UE cofinancent de nombreux programmes. Par ailleurs, il serait important de voir comment les équipes-pays élargies implantées à Madrid coopèrent avec Bruxelles pour exploiter au mieux la coopération Espagne-UE.

La diversité des partenariats peut rendre plus complexe la conception de programmes ciblés et prévisibles

En s’adaptant pleinement au contexte et aux priorités locales, l’approche participative de l’Espagne en matière de programmation peut rendre la hiérarchisation des priorités difficile. Lors de la préparation des MAP, les parties prenantes s’interrogent généralement sur la manière de concentrer les actions de l’Espagne. À titre d’exemple, un examen du précédent MAP avec la Colombie révèle qu’acteurs et actions ont été fragmentés sur 786 projets au cours de la période 2015-19 pour un programme de coopération pour le développement d’un budget total de 69.5 millions EUR. Cet examen suggère que la coopération espagnole gagnerait à adopter une approche plus intégrée (LPIC, 2019[15]). Le processus d’élaboration des MAP, les compressions budgétaires survenues ces dernières années et la fragmentation des processus décisionnels (voir ci-dessous) ont pu engendrer de longs catalogues de projets et programmes de relativement petite taille. Des entretiens ont aussi révélé que le report d’engagements des exercices antérieurs, en raison de retards, rend quasi inévitable la fragmentation du portefeuille malgré les efforts de ciblage déployés. L’Espagne est parvenue à mieux cibler son programme en Colombie en procédant entre autres à un alignement étroit avec le processus de paix de ce pays et à la définition de zones géographiques prioritaires (Encadré 5).

Si les MAP représentent un engagement politique de la part de l’Espagne et de ses partenaires, le financement relève quant à lui du court terme. Les stratégies-pays à quatre ou cinq ans doivent tenir compte du fait que les budgets ne sont élaborés qu’annuellement, ce qui rend les financements futurs imprévisibles. S’il existe des solutions créatives pour pallier le défaut de programmation pluriannuelle18, leur utilisation est rare. Outre la programmation pluriannuelle, la coopération espagnole a également largement recours aux appels à propositions pour allouer les financements non remboursables (dons), pour lesquels la demande est souvent supérieure à l’offre, notamment pour le financement des OSC. L’introduction de procédures de soutien à long terme permettrait de relever ce défi (Recommandation 5).

La prévisibilité à moyen terme de l’Espagne demeure nettement inférieure à la moyenne du CAD selon le rapport de suivi du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement (OCDE/PNUD, 2019[16]). Les réductions importantes du budget de l’APD, le processus de budgétisation annuel et le fait que les décisions sont prises par différents acteurs à différents endroits et à différents moments sont autant de raisons expliquant le manque de ressources prévisibles au cours des dix dernières années. Le cofinancement avec d’autres partenaires bilatéraux et multilatéraux a permis à l’Espagne d’obtenir des financements à plus long terme, susceptibles d’entraîner des changements plus structurels. La pleine implication de l’équipe-pays élargie de Madrid dans la conception et l’approbation des MAP permet a minima de rendre publics les engagements de l’Espagne au regard de résultats précis, et contribue à garantir autant que possible le respect par l’Espagne de son accord de partenariat.

Bien que plusieurs acteurs de la coopération espagnole considèrent les priorités des MAP comme une vision globale de l’engagement de l’Espagne en faveur d’un pays ou d’un territoire, ils ne se sentent pas nécessairement tenus de les respecter dans la poursuite de leurs activités. Malgré leur alignement avec les priorités du MAP, les acteurs de la société civile espagnole ont généralement l’impression que le MAP incarne davantage un engagement intergouvernemental qui n’oriente pas nécessairement leurs activités. L’implication d’un vaste groupe de parties prenantes, dont les ONG, lors des consultations relatives au MAP reflète davantage l’engagement fort à coopérer avec l’AECID qu’envers le MAP en tant que tel.

Si le bureau de coopération technique est responsable de l’élaboration du MAP, il ne peut, dans les faits, superviser l’ensemble des programmes mis en place dans un pays ou un territoire. En outre, la coopération financière ou technique apportée par le FONPRODE ou le Fonds de coopération pour l’eau et l’assainissement (FCAS) est rarement initiée par le bureau de coopération technique et intervient souvent en marge de la planification du MAP. Il est difficile d’imaginer que la configuration actuelle du bureau de coopération technique – avec son équipe-pays relativement restreinte – puisse permettre de garantir la cohérence et l’intégrité du MAP, même si le bureau prenait toutes les décisions en matière de programmation. Une part importante du budget affecté au financement de la coopération espagnole et de la coopération décentralisée repose sur des appels à propositions pour la société civile, des fonds thématiques alloués entre les différents partenaires sur la base de propositions, des bourses et la coopération financière – et ces éléments sont en majorité gérés par des processus en Espagne. En outre, les reports en raison de retards dans l’exécution d’engagements passés peuvent, pour une large part, déterminer les domaines et ressources que le bureau de coopération technique doit considérer en priorité, même s’ils ne sont pas essentiels pour le MAP en cours. L'Espagne pourrait envisager une approche stratégique plus intégrée de sa coopération pour le développement, centrée sur des priorités communes et liant sa coopération technique et sa coopération financière (Recommandation 2).

La gestion axée sur les résultats dans le cadre des MAP est encore en cours d’amélioration

Les nouveaux MAP reflètent mieux les résultats que l’Espagne souhaite obtenir avec l’ensemble de ses partenaires. L’examen par les pairs de 2016 a recommandé à l’Espagne de développer des outils appropriés pour suivre et analyser les résultats (Annexe A). Il reste encore du chemin à parcourir. La nouvelle génération de MAP comprend un cadre de résultats fondé sur les ODD et les plans nationaux. Les cadres de résultats des MAP sont en outre négociés et approuvés par le partenaire et l’Espagne par le biais du comité technique. Le cadre de résultats porte sur deux niveaux : 1) les résultats en matière de développement du pays partenaire ; et 2) les résultats intermédiaires liés au MAP (Tableau 1). Les indicateurs de performance ou de résultats du projet sont ventilés par sexe, zone géographique et origine ethnique pour la reddition de comptes interne et sont liés aux résultats intermédiaires, mais ils ne sont pas intégrés au cadre logique du MAP. Dans un tableau distinct, le cadre précise clairement les rôles des différents acteurs (orientation, participation ou contribution) au regard de chaque résultat intermédiaire.

Les nouveaux MAP font l’objet d’un examen annuel au titre de la redevabilité, contribuant ainsi à l’adaptation des programmes. Le processus global des MAP prévoit désormais un suivi annuel au niveau des résultats intermédiaires. Dans une optique de redevabilité, les rapports seront partagés avec tous les partenaires au sein des commissions techniques des pays partenaires. La diversité des acteurs de la coopération espagnole intervenant sur les projets et programmes, chacun avec leurs propres systèmes de suivi et d’évaluation et leurs partenaires d’exécution, peut compliquer la consolidation et la gestion axée sur les résultats à un niveau plus stratégique, ainsi que la collecte des informations nécessaires à la prise de décision. Au-delà de l’établissement de rapports sur les progrès accomplis, on ne sait pas très bien de quelle façon le MAUC et l’AECID utilisent ces informations dans leurs processus décisionnels, ou quelles sont leurs capacités à mener des analyses à partir des données qu’ils collectent.

Il demeure difficile, pour l’ensemble des membres impliqués, d'évaluer les résultats auxquels l’Espagne contribue mais qui sont moins facilement mesurables (voir Mobiliser l’expertise publique pour renforcer et mettre en commun les connaissances). Pourtant, comme en témoignent les réalisations en Colombie, le soutien apporté par l’Espagne à la réforme systémique et à la paix, par le renforcement des politiques juridiques et publiques et des investissements dans des projets de plus petite envergure par le biais des OSC, s’est traduit par des résultats durables à moyen et long termes. De nouveaux outils sont en cours d’élaboration à Madrid pour évaluer ces résultats. Les cadres de résultats ne sont pas uniformes entre les différents pays et territoires et il est aujourd'hui difficile de définir des indicateurs de référence en l’absence de systèmes fonctionnels pour communiquer ces informations. La poursuite des efforts de mesure des résultats au niveau local pourrait contribuer à éclairer la conception des programmes futurs, au niveau des pays et au-delà, et à tirer de façon systématique les enseignements de la coopération espagnole (Recommandation 8).

L’Espagne s’appuie sur la coopération technique publique dans l’ensemble de son système

Une caractéristique essentielle de la coopération pour le développement de l’Espagne est le recours à l’expertise du secteur public pour renforcer les capacités des administrations publiques et soutenir les réformes des politiques publiques dans les pays et territoires partenaires. La loi de 1998 sur la coopération internationale fait de la coopération technique l’instrument principal de la coopération internationale (Agence d’État Bulletin officiel de l’État, 1998[2]). En instaurant une confiance mutuelle, en favorisant le dialogue et en offrant un espace propice à l’apprentissage entre pairs, la coopération technique publique peut contribuer à l’élaboration de politiques publiques efficaces dans les pays et territoires partenaires, à l’appui d'un développement inclusif et durable.

En Espagne, cette approche est développée au niveau central comme local. Les administrations publiques espagnoles, y compris celles des communautés autonomes et des entités locales, apportent leurs connaissances et leur expérience, tandis que les agences de coopération espagnoles fournissent les méthodologies indispensables à l’obtention de résultats en matière de développement et à l’optimisation de la gestion et de la reddition de comptes. Pour ce faire, l’Espagne s’appuie sur deux institutions aux méthodes de travail similaires : (1) l’AECID, responsable des programmes INTERCOONECTA et COO-TEC (Programa Latinoamericano de Cooperación Técnica, ou Programme de coopération technique avec l’Amérique latine), le premier étant déployé à l’échelon régional, le second dans le cadre de la coopération bilatérale ; et (2) la FIIAPP (Fondation internationale et ibéroaméricaine pour l’administration et les politiques publiques). Ces deux institutions sont décrites ci-après.

L’objectif du programme INTERCOONECTA19 est d’établir des partenariats de connaissances à l’appui du développement par le biais de l’apprentissage et de la collaboration entre les fonctionnaires d’Amérique latine et des Caraïbes. Sa mise en œuvre s’appuie sur un réseau de quatre centres régionaux de formation, chacun consacré à des thèmes spécifiques présentant un intérêt pour la région (Graphique 4)20. Sur la base des besoins identifiés par les centres de formation, les institutions publiques espagnoles conçoivent les programmes de formation, sous la forme de séminaires, d’ateliers et de réunions, qui sont ensuite dispensés dans les centres de formation, en présentiel ou dans une salle de classe virtuelle. L’AECID prévoit, dans une prochaine étape, de mobiliser ses centres de formation régionaux pour en faire des pôles d’innovation. Ce faisant, l’agence pourrait collaborer étroitement avec les bureaux de coopération technique de chaque région pour recenser les acteurs de l’innovation et leurs résultats au niveau local, avant d’envisager d'étendre ces innovations à l’échelle de la région, notamment par le biais de la coopération triangulaire.

INTERCOONECTA contribue également aux programmes horizontaux de l’AECID,21 qui mobilisent l’assistance technique pour faciliter le partage des connaissances à l’échelle des programmes et tirer parti des complémentarités lorsque cela est possible. À titre d’exemple, le programme COO-TEC œuvre, de façon bilatérale, à faciliter les missions et la prestation de services de conseil en envoyant des experts espagnols ou des représentants officiels des pays partenaires en mission ou en prestation de conseil dans des pays tiers.

La FIIAPP a recours à une méthodologie similaire, sans toutefois faire appel aux centres de formation de l’AECID. Elle apporte son soutien à l’apprentissage mutuel, au renforcement des capacités et à la mise en commun des connaissances, des expériences et des pratiques entre les administrations publiques, afin de promouvoir la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques, et de renforcer les capacités institutionnelles. N’étant pas limitée aux territoires géographiques ou aux thèmes identifiés dans les plans directeurs, la FIIAPP mène principalement ses activités dans les domaines prioritaires de la politique étrangère des institutions espagnoles. Une caractéristique de la fondation est qu’au niveau régional et multi-pays, elle met en œuvre la coopération déléguée de l’UE et les jumelages plutôt que le programme bilatéral de l’Espagne.

Graphique 4. Le modèle INTERCOONECTA : mobiliser le savoir pour obtenir des résultats en matière de développement

Note : CSST : coopération Sud-Sud et triangulaire ; ALC : Amérique latine et Caraïbes

Source : AECID (2016[17]), INTERCOONECTA - The Spanish Cooperation Plan for Knowledge Transfer, Exchange and Management in Latin America and the Caribbean, www.aecid.es/Centro-Documentacion/Documentos/Divulgaci%C3%B3n/Planintercoonecta.pdf.

Les échanges entre pairs permettent de créer des alliances régionales durables et d’associer les pays à revenu intermédiaire à la réalisation des ODD

Les approches d’apprentissage entre pairs permettant d’envisager les enjeux communs à travers un prisme local, régional et international ont abouti à la création de réseaux et de communautés de pratique durables, en particulier dans la région ibéroaméricaine. À l’échelon local, des tables rondes pays (« mesas país ») facilitent le partage des connaissances entre les participants par la mise en place d’une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration, aussi bien dans les partenaires de développement que dans les pays et territoires partenaires (Encadré 3). En Amérique latine, l’Espagne a également œuvré à la mise en place d’enceintes régionales dédiées à l’apprentissage mutuel qui abordent des enjeux transnationaux ou transfrontaliers intéressants plusieurs pays de la région22. La plupart des réseaux initialement créés ou financés par l’Espagne, comme l’Association ibéroaméricaine des ministères publics, sont désormais autonomes. Le fait que ces réseaux sont demeurés actifs tout au long de la pandémie de COVID-19 illustre leur valeur ajoutée pour les participants. Si ces réseaux sont utiles pour soutenir durablement les échanges et la production de connaissances, ils peuvent également contribuer à l’intégration régionale et au plaidoyer l’échelle de la région. La Conférence des directeurs ibéroaméricains de l’eau (Conferencia de Directores Iberoamericanos del Agua) a ainsi mobilisé deux de ses réseaux thématiques consacrés à l’eau et à l’environnement pour établir des positions communes pour la 26^e Conférence des parties (COP26) sur le changement climatique.

Les approches entre pairs facilitent également l’engagement auprès des pays à revenu intermédiaire. Le V^e Plan directeur place la coopération technique au cœur de la stratégie différenciée poursuivie mondialement. L’Espagne prévoit de recourir davantage à la coopération technique et au dialogue sur les politiques à mener à mesure que les pays et les territoires progressent sur la voie du développement. Le dialogue sur les politiques à mener ainsi que la coopération Sud-Sud et la coopération triangulaire peuvent faire progresser les efforts des pays à revenu intermédiaire pour préserver des biens publics régionaux et mondiaux23. Les dialogues sectoriels régionaux, menés en étroite coordination avec les programmes de l’UE, facilitent en outre le travail de plaidoyer et l’intégration de problématiques complexes, telles que le genre, les inégalités, l’environnement et la cohérence des politiques, dans les politiques publiques, notamment en Amérique latine.

Alors qu’elle renforce son engagement en Afrique, l’Espagne peut s’appuyer sur son approche appréciée de la coopération technique publique : une relation horizontale fondée sur le dialogue entre pairs, la confiance mutuelle, des réseaux durables d’experts et de décideurs conçus autour de besoins communs, et l’expertise d’administrations spécialisées pouvant fournir un appui technique.

Une meilleure intégration de l’assistance technique pourrait améliorer la complémentarité et renforcer les connaissances internes

Dans certains cas, l’Espagne est parvenue à associer coopération technique publique et soutien financier au sein d’un programme unique afin d’améliorer le cadre stratégique, puis de faciliter la fourniture de services. Cette approche a notamment permis au Fonds FCAS d’aider l’État plurinational de Bolivie (ci-après « la Bolivie ») à réformer ses plans et stratégies nationaux afin de mieux intégrer les volets liés à l’environnement, aux sécheresses et à la gestion des réseaux de drainage urbain dans sa planification, et d’assurer la fourniture de ces services dans les régions périurbaines (MAUC, 2017[20]).

Cependant cette approche complémentaire n’est pas systématiquement mise en œuvre, en partie parce que le cadre institutionnel est considéré comme trop complexe par certaines parties prenantes (Conseil de la coopération pour le développement, 2020[7]). Plusieurs acteurs (FIIAPP, AECID, Fondation Carolina, communautés autonomes et municipalités) contribuent à mobiliser l’expertise du secteur public. En dépit de méthodes de travail similaires, ils sont dotés de financements propres et poursuivent des priorités spécifiques. La FIIAPP, qui met essentiellement en œuvre la coopération déléguée de l’UE et les programmes de jumelage, ne participent pas toujours au processus de planification des cadres de partenariat avec les pays. Bien que consultée, elle n’est pas tenue d’aligner ses activités sur celles de ces cadres et intervient principalement dans les domaines prioritaires de la politique étrangère. Une approche plus intégrée, ciblée sur des priorités communes et établissant des liens entre les volets techniques et financiers de la coopération permettrait de remédier à cette situation (Recommandation 2).

Il serait également possible de mieux relier les soutiens bilatéraux et régionaux. L’objectif de la FIIAPP est d’établir des liens entre les initiatives nationales de réforme et la concertation à l’échelon régional par le biais des programmes régionaux de l’UE dont elle assure la gestion. Les centres de formation implantés par l’Espagne en Amérique latine ont par ailleurs une dimension bilatérale et régionale. Leurs activités ne sont toutefois coordonnées qu’au cas par cas avec le portefeuille bilatéral de l’AECID, en dépit des efforts déployés pour accroître les synergies avec le soutien technique apporté par le programme COO-TEC (AECID, 2016[17]). En d’autres termes, il arrive que les centres de formation collaborent avec des partenaires locaux qui interviennent également dans les activités menées au titre du portefeuille bilatéral, sans que les complémentarités entre les programmes ne soient mises à profit.

Les procédures de mobilisation des experts du secteur public sont en outre complexes en raison du manque d’incitation pour les administrations publiques espagnoles à sélectionner et motiver leur personnel ; d’une coordination limitée ; d’un accès limité à l’expertise du secteur public des administrations décentralisées ; et du peu d’incitations professionnelles pour les fonctionnaires à participer aux activités de développement.

La coordination limitée entre le programme bilatéral et les autres acteurs de la coopération espagnole réduit également la capacité de l’Espagne à transférer la connaissance acquise dans le cadre de son assistance technique à chacune des institutions en charge de la coopération pour le développement. La large diffusion des produits fondés sur la connaissance créés dans le cadre des différents programmes et les efforts récents déployés pour bâtir une plateforme de connaissances partagées constituent une première étape. Une approche institutionnalisée et stratégique de la gestion des connaissances au sein du système espagnol de coopération pour le développement (Recommandation 7) permettrait d’accélérer cette évolution (voir S’adapter à l’objectif : un engagement renouvelé en faveur de la coopération internationale exigeant une réforme globale).

L’Espagne ne prend pas la pleine mesure de l’impact des connaissances sur le développement

L’Espagne s’est efforcée d’établir une compréhension partagée entre la DGPOLDES, l’AECID et la FIIAPP de la façon dont sa coopération technique publique contribue à l’obtention de résultats en matière de développement. Par le biais du Programme pour la transparence, la communication et la gestion des connaissances de son système de coopération, l’Espagne a élaboré des méthodes et des outils communs pour évaluer la coopération technique publique, relier les activités relatives à la connaissance à des résultats spécifiques en termes de développement et intégrer les enseignements tirés dans les futures activités de coopération pour le développement (AECID, 2016[17]). La FIIAPP a également élaboré son propre cadre de résultats dans le contexte de sa participation aux projets de l’UE et certaines activités de coopération technique bilatérale sont recensées dans les cadres de résultats des cadres de partenariat pays.

Malgré cela, les cadres de résultats existants ne permettent pas de saisir la manière dont les différents instruments d’assistance technique publique contribuent au renforcement des capacités institutionnelles ou améliorent les politiques publiques dans les pays et des territoires partenaires. À l’heure actuelle, les enquêtes de satisfaction envoyées aux participants sont les principaux outils utilisés pour évaluer les résultats des activités de l’Espagne en matière de renforcement des capacités. L’Espagne n’est pas en mesure de rendre compte de la portée de ses produits fondés sur la connaissance, de la façon dont les partenaires utilisent les connaissances acquises ou de l’impact de ces connaissances sur les administrations et leurs politiques. Il n’existe en outre aucun système d’information commun où consigner ces résultats. L’Espagne n’est par conséquent pas en mesure de capitaliser ou de faire circuler pleinement les connaissances créées par ses différents programmes. Une meilleure compréhension de l’efficacité de la coopération technique publique permettrait de mieux identifier les politiques ayant le plus fort impact sur l’ensemble des dimensions du développement, et aiderait les administrations d’origine à motiver leur personnel et à atteindre une masse critique de projets.

L’absence de politique et de stratégie nuit à la coopération financière de l’Espagne pour le développement

Si le V^e Plan directeur de l’Espagne dresse la liste des priorités du pays en matière de coopération financière24, aucune politique globale ne définit clairement les principes de la coopération financière ni les objectifs poursuivis par le pays dans ce domaine. L'Espagne considère que la coopération financière est fondamentale pour mobiliser les ressources publiques et privées, et qu’elle est complémentaire de ses efforts de coopération technique. Du fait de son engagement croissant en faveur de la mobilisation de financements additionnels pour le développement, l’Espagne n’hésite pas à attirer l’attention de ses partenaires et au sein des forums internationaux sur la nécessité d’améliorer la transparence et la reddition de comptes sur ces questions.

Le FONPRODE ne saisit pas l’opportunité de placer le développement durable au cœur de sa coopération financière

Le modèle économique modulaire du FONPRODE associe de nombreux acteurs. La Société espagnole de financement du développement (Compañía Española de Financiación del Desarrollo ou COFIDES) apporte aux entreprises espagnoles un financement additionnel pour le développement sous la forme de prêts et de prises de participation25 ; les activités de coopération financière de l’AECID pour le développement durable s’inscrivent pour leur part dans le budget de l’APD via deux fonds : FONPRODE et FCAS26. Le FONPRODE est, à l’heure actuelle, exclusivement financé à partir du budget espagnol de la coopération pour le développement et ses ressources doivent provenir intégralement de l’APD. La COFIDES joue un rôle de conseiller financier auprès du FONPRODE, en menant des analyses de risques, en mettant en œuvre le devoir de vigilance ainsi que le suivi et les évaluations27 ; l’Institut de crédit public (Instituto de Crédito Official ou ICO) assume les fonctions d’agent financier28. L’ICO évalue l’assurance et la conformité sous l’angle de l’équilibre macroéconomique et budgétaire, en veillant à éviter une exposition excessive de l’Espagne et de ses bénéficiaires sur les marchés de capitaux.

Le modèle du FONPRODE représente un enjeu de taille en termes de redevabilité, à Madrid ainsi que dans les pays et territoires où il opère. Le FONPRODE dispose d’une capacité limitée à piloter et à conduire les opérations étant donné que les services bancaires et le conseil financier sont fournis par la COFIDES et l’ICO. De fait, le fonctionnement du FONPRODE (AECID) n’est pas celui d’une institution financière. Le financement de ses activités dépend en outre uniquement d’une ligne budgétaire de l’État, plus les remboursements des prêts et les revenus des fonds d'investissement.

De nombreuses opérations du FONPRODE sont définies, décidées et suivies à Madrid, sans consulter les bureaux de coopération technique, qui ne sont pas pleinement associés. Or, pour tirer parti de la valeur ajoutée de l’expertise géographique et sectorielle de l’AECID et garantir que la coopération financière soit axée sur le développement durable, les opérations du FONPRODE doivent pouvoir s’appuyer sur une expertise allant au-delà des huit ou neuf membres de son bureau de Madrid. À défaut, des possibilités de créer des synergies avec les programmes bilatéraux et de relier la coopération technique et financière sont tout simplement négligées. Ainsi, lorsque le bureau de coopération technique doit intervenir dans le suivi d’une opération du FONPRODE, les rôles et les responsabilités des deux acteurs sont souvent flous, ce qui entraîne des retards. Une plus grande mobilité géographique du personnel pourrait permettre de mieux comprendre et d’apprécier la valeur et le rôle que la coopération financière peut jouer dans la coopération de l’Espagne (Recommandation 4).

Les instruments et les dispositifs institutionnels actuels de l’Espagne font obstacle au déploiement à plus grande échelle de la coopération financière

Le processus actuel d’approbation de la coopération financière espagnole est très lourd au regard du faible volume des opérations. Le plafond d’engagements annuel du FONPRODE est fixé à 375 millions EUR. Si ses versements peuvent atteindre un montant maximal de 199 millions EUR par an, ils ne se sont élevés dans la réalité qu’à 15.5 millions EUR en 2018 et 25.8 millions EUR en 2017 (AECID, 2021[21]). Toutes les opérations sont approuvées au plus haut niveau de l’État, à l’issue d’une série d'approbations complexes dont le FONPRODE (et l’AECID) est à terme le seul à devoir rendre compte (Graphique 5). Le Comité exécutif du FONPRODE est présidé par le SECI et est composé de représentants du MAUC, du MINECO et de l’ICO, ainsi que d’autres organisations et ministères qui interviennent dans la gestion des fonds de l’APD. Le comité doit approuver des rapports ou propositions distincts de ces trois entités. Les opérations peuvent ensuite devoir être approuvées par la Commission déléguée du gouvernement pour les affaires économiques, avant que la Commission générale des Secrétaires et sous-Secrétaires d’État ne donne son accord. Enfin, le comité doit solliciter l’approbation du Conseil des ministres, lequel est tenu d’approuver toutes les opérations, quel que soit le seuil financier29.

Graphique 5. Le FONPRODE : un processus d’approbation complexe

Note : PPTE : pays pauvres très endettés.

Source : auteurs, sur la base d’entretiens.

Le temps nécessaire à la préparation des prêts et le faible niveau d’exécution du FONPRODE avaient déjà été soulignés dans le précédent examen par les pairs (OCDE, 2016[5]). Ce problème persiste de nos jours. En 2016 et 2017, seules trois opérations du FONPRODE ont été approuvées par le Comité exécutif, pour un montant annuel moyen de 50 millions EUR. En 2018, ce chiffre a doublé pour passer à six opérations non remboursables d’une valeur totale de 126 millions EUR (AECID, 2021[21]). Les engagements sont jusqu’à présent restés éloignés de la limite annuelle autorisée par le Conseil des ministres, de 375 millions EUR (MAUC, 2021[22]). En mai 2021, le Comité exécutif s’est réuni pour la première fois de l’année pour approuver trois projets d’inclusion financière d’une valeur totale de 24.4 millions EUR et un prêt de 10 millions EUR au gouvernement nigérien pour soumission au Conseil des ministres (MAUC, 2021[23]).

La coopération financière espagnole gagnerait à aligner ses systèmes de gouvernance, de contrôle interne et de gestion des risques sur les exigences auxquelles sont habituellement soumises les institutions financières. Certaines réformes proposées par le passé préconisaient notamment de placer la coopération financière espagnole sous une tutelle institutionnelle unique afin de simplifier les processus d’approbation, de raccourcir la longueur des procédures et de faciliter la mobilisation des opportunités de financement de l’UE et des banques multilatérales de développement (Conseil de la coopération pour le développement, 2020[7]). L’Espagne devra trouver un équilibre entre son souhait de placer l’expertise de l’AECID en matière de développement durable au cœur de sa coopération financière et le rôle qu’occupe déjà son institution de financement du développement (la COFIDES). Pour l’heure, les compétences de l’AECID ne sont pas celles d’une institution financière ; l’agence ne dispose pas non plus des ressources humaines et de l’expertise nécessaires pour accroître et diversifier ses opérations de financement. Quelle que soit l’architecture ou la gouvernance de la coopération financière de l’Espagne, l’approbation de la nouvelle loi sur la coopération pour le développement impliquera de modifier en conséquence les statuts de l’AECID.

Le renforcement de la coopération technique pourrait aider l’Espagne à identifier les domaines susceptibles de se prêter à une intensification de la coopération financière. Depuis 2013, le Comité exécutif a rejeté toutes les propositions du FONPRODE visant à financer des opérations de coopération technique via des fonds non remboursables au motif qu’elles alourdiraient la dette publique du pays. Ces contraintes budgétaires signifient que l’identification des projets ou les études de faisabilité susceptibles de contribuer à constituer une réserve de projets potentiels plus viables pour la coopération espagnole doivent être financées en dehors de la coopération financière de l’Espagne (AECID, 2021[21]). C’est en partie pour surmonter cet obstacle que l’AECID a récemment affecté 15 agents financiers dans ses bureaux de coopération technique du monde entier, avec pour mission de collaborer avec les ministères des Finances et d’aider à repérer les différentes possibilités de coopération financière.

Si la coopération technique est un complément important de la coopération financière de l’Espagne, en ce qu’elle améliore sa pérennité, les contraintes budgétaires ont affaibli ce rôle. Par le passé, les remboursements de prêts et d’autres investissements alimentaient un fonds de coopération technique, destiné à accompagner la coopération financière dans un petit nombre de pays30. Aujourd'hui, ce type de coopération technique n’est possible que de la part de partenaires comme la BID ou l’UE. Associer la coopération technique – l’un des principaux points forts de la coopération espagnole – à la coopération financière (qu’elle soit financée par l’Espagne ou par d'autres acteurs) permettrait d'améliorer la pérennité et l’intégration des opérations (Recommandation 2). L’évaluation du FONPRODE au Salvador dresse ainsi un bilan très positif de l’impact de la coopération technique associée au soutien financier accordé à l’institut de microfinance BANDESAL, qui a permis d’améliorer les instruments de crédit et les outils de gestion des risques, les contrôles opérationnels et internes, ainsi que l’adaptation et la flexibilité des services aux clients (SIC Desarrollo, 2014[24]). L’Espagne peut tirer des enseignements des mesures efficaces prises par le passé – et du succès de la FCAS dans l’intégration de la coopération technique et financière (voir Mobiliser l’expertise publique pour renforcer et mettre en commun les connaissances) – afin d’adopter une approche plus globale à l’avenir.

Le cofinancement avec d’autres partenaires est un moyen pour l’Espagne de renforcer sa coopération financière

Le FONPRODE noue des partenariats afin d’élargir la gamme d’instruments à sa disposition (garanties, prêts à l’appui de réformes et investissements à impact) ou participe à des partenariats public-privé31. La coopération financière donne également à l’Espagne des possibilités plus nombreuses d’établir des partenariats plus étroits avec les administrations, la société civile, le secteur privé et les banques multilatérales de développement, et de mobiliser des fonds privés additionnels afin de promouvoir le développement durable à une époque où le volume des ressources financières nécessaires n’a jamais été aussi important (AECID, 2021[25]). Le FONPRODE collabore avec des banques multilatérales de développement, l’UE et des institutions bilatérales de financement du développement comme l’Agence française de développement (AFD) et la KfW Development Bank afin d’accroître les possibilités de financement mixte.

L’Espagne est également capable de mobiliser les ressources existantes. En 2015, son action a facilité la mise en place d’un cadre d’emprunt souverain par le Fonds international de développement agricole (FIDA), qui lui permet de reprêter des fonds empruntés auprès du FONPRODE. La possibilité de mettre à la disposition du FIDA des fonds remboursables (prêts) lui a permis de contribuer aux opérations du fonds alors même que les contraintes budgétaires l’empêchaient d’apporter des contributions non remboursables (dons). Ce cadre est aujourd’hui utilisé par deux autres États membres du FIDA, ce qui a permis d’accroître les ressources disponibles à pour développement agricole.

Les opérations de financement mixtes associent essentiellement des fonds remboursables du FONPRODE à des instruments non remboursables que peuvent proposer d’autres partenaires (garanties, aides à l’investissement32, coopération technique ou capital-risque). La Facilité d’investissement pour l’Amérique latine (LAIF) est un instrument de l’UE qui a recours à l’assistance technique et aux dons pour mobiliser les prêts du FONPRODE. Un dispositif récent de cofinancement, consistant en un prêt du FONPRODE (60 millions USD) et de la Banque interaméricaine de développement (105 millions USD) et destiné à financer un projet d’eau et d’assainissement à Asunción, au Paraguay, comprend ainsi 15 millions EUR sous forme de coopération technique de la LAIF (administrés par l’AECID), qui contribueront à la gestion opérationnelle, commerciale et technique de la compagnie d’eau et d'assainissement et à la pérennité du projet (ICEX, 2020[26]) et (BID, 2020[27]).

L'Espagne mise sur l’augmentation de la coopération déléguée de l’UE pour accroître et renforcer ses investissements bilatéraux. Le plan directeur et les actions de l’Espagne donnent la priorité à la coordination de l’UE, et l’Espagne est le troisième pays assurant la mise en œuvre de la coopération déléguée par l’UE (en prenant en compte l’AECID, la FIIAPP et la COFIDES). Le pays investit massivement pour influencer la politique de développement de Bruxelles et dépend de plus en plus du cofinancement de l’UE comme bouée de sauvetage pour mettre en œuvre ses propres programmes de coopération pour le développement lorsqu’elle fait face à des coupes claires de son budget. Du fait de cette dépendance, et de la confiance mutuelle qu’elle a instaurée avec d’autres institutions européennes de financement du développement, comme l’AFD, les objectifs de l’Espagne et son ambition en matière de coopération financière sont étroitement liés à ceux de la coopération de l’UE. L’Encadré 4 donne un exemple de la façon dont un partenariat entre l’Espagne et l’UE s’est mué en l’un des fonds d’investissement à impact social les plus importants du pays.

En collaborant étroitement avec d’autres entités publiques, l’Espagne peut influencer les acteurs du secteur privé. Outre les instruments de coopération financière qui constituent l’APD de l’Espagne, les bureaux de coopération technique et les Chambres de commerce espagnoles collaborent avec le secteur privé dans le cadre d’initiatives diverses. TECNiCAFÉ, le premier parc d’innovation technologique pour le café en Colombie, est un exemple de cette collaboration. Au moyen de ses fonds propres, la COFIDES a d’abord agrandi une usine de transformation du café, filiale de l’entreprise de café espagnole SUPRACAFE. Celle-ci – reconnue en 2017 par l’initiative du PNUD « Business Call to Action » comme la première entreprise espagnole à mener ses activités selon un modèle inclusif – a par la suite joué un rôle déterminant dans le processus ayant abouti à la création de TECNiCAFÉ (COFIDES, 2021[28]).

L’Espagne apporte un soutien substantiel aux contextes fragiles, en s’appuyant sur des politiques adaptées à la fragilité

Selon le Cadre de l’OCDE sur la fragilité, 13 des 33 pays et territoires listés dans le Plan directeur actuel de l’Espagne sont des contextes fragiles33. Les contextes fragiles représentaient 30.5 % de l’APD bilatérale de l’Espagne en 2019, soit une augmentation significative par rapport à la part de 6.9 % enregistrée en 2016, résultant principalement de son engagement substantiel auprès de la République bolivarienne du Venezuela (ci-après le « Venezuela ») et de la Colombie. Globalement, c’est la coopération pour le développement, et non l’aide humanitaire, qui absorbe l’essentiel de cette augmentation. Cette approche est conforme au principe énoncé dans la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix [OECD/LEGAL/5019] : prévention permanente, développement chaque fois que possible et action humanitaire si nécessaire. La coopération pour le développement mise en œuvre par l’Espagne se développe également en Afrique, notamment dans des contextes comme le Soudan ou la Libye, qui sont confrontés à des crises ou à des périodes de transition, exigeant une sensibilité particulière à la fragilité.

Dans les contextes fragiles, l’Espagne conçoit la coopération pour le développement comme un moyen de créer des environnements propices à l’avènement d’une paix durable et de faciliter le règlement des conflits. Dès 2007, l’Espagne a mis au point une Stratégie de consolidation de la paix dans le cadre de sa coopération pour le développement (MAUC, 2007[33]), soit une décennie avant la formalisation de l’« approche nexus ». Cette stratégie reflète l’intérêt précoce de l’Espagne pour la cohérence et la complémentarité dans les contextes fragiles. En 2021, l’Espagne a conçu une stratégie spécifique d’intervention dans les contextes fragiles, en s’appuyant sur les différentes dimensions de la fragilité conformément au Cadre de l'OCDE sur la fragilité (OCDE, 2021[34]).

Le V^e Plan directeur de l’Espagne est structuré autour des ODD, notamment l’ODD 16 sur la paix, la justice et les institutions efficaces (MAUC, 2018[35]). L’Espagne investit en conséquence dans des secteurs qui contribuent à la paix dans les contextes fragiles, comme en Colombie, où l’instauration de la paix et la lutte contre les inégalités sont des piliers essentiels du soutien accordé par l’Espagne à la mise en œuvre de l’accord de paix (Encadré 5). Par des mesures concrètes destinées à contribuer au règlement pacifique des conflits au niveau national et local, l’Espagne s’efforce de normaliser les dynamiques sociales, politiques et économiques dans les contextes touchés par la violence.

La stratégie humanitaire de l’Espagne affiche de nouvelles ambitions (AECID, 2019[36]). En se concentrant sur les droits et la protection des personnes les plus vulnérables, l’Espagne entend mettre en cohérence son aide humanitaire avec ses autres instruments qu’elle utilise dans les situations de crise. L’action humanitaire est inscrite dans son V^e Plan directeur et est étroitement liée au cadre humanitaire de l’UE. L’augmentation du budget humanitaire, avec l’objectif de le faire passer de 5.8 % (OCDE, 2021[37]) à 10 % de l’APD (AECID, 2019[36]), permettra à l’Espagne de mettre en œuvre sa stratégie de manière crédible et de mieux faire entendre sa voix dans la diplomatie humanitaire.

Le développement et la paix sont intimement liés

L’APD de l’Espagne en faveur de la paix34 est passée de 7 millions USD en 2016 à 10.5 millions USD en 2019, ce qui représente une hausse de 50 % (OCDE, 2021[37]). L’Espagne se concentre sur les secteurs difficiles, tels que les droits de la personne, la justice et la gouvernance par le biais de la coopération technique et du renforcement des capacités, en y associant les administrations espagnoles concernées. Lorsqu’une crise survient, l’Espagne n’interrompt pas sa coopération pour le développement ; elle s’efforce plutôt de se recentrer sur les niveaux administratifs intermédiaires qui continuent à fonctionner indépendamment de la dynamique politique en cours à haut niveau, tout en apportant son soutien à la société civile. Il s’agit là d’une bonne pratique.

La médiation en situation de conflits est l’un des atouts historiques de l’Espagne en matière de consolidation de la paix. L’Espagne est l’un des membres fondateurs du Groupe d’appui à la médiation de l’ONU (MAUC, 2017[38]) et elle mobilise sa diplomatie pour soutenir les processus de paix. L’Espagne a joué un rôle déterminant dans les négociations de processus de paix – comme aux Philippines et en Colombie – et elle soutient leur mise en œuvre, notamment par l’envoi d’observateurs auprès de la Mission de vérification des Nations Unies en Colombie (Ministère la Défense, 2021[39] ; MAUC, 2021[22]).

La coopération culturelle en faveur de la paix est un autre axe important de l’engagement global de l’Espagne dans les contextes de crise. Tandis que d’autres membres du CAD, comme l’Italie, se concentrent sur la protection du patrimoine culturel durant les conflits armés (OCDE, 2019[40]), l’approche de l’Espagne consiste à promouvoir le respect de la diversité culturelle en tant que priorité transversale contribuant au règlement pacifique des conflits (Encadré 5). Dès 2005, l’Espagne a adopté une loi visant à promouvoir une culture de la paix par l’éducation afin de « promouvoir les valeurs, les comportements, les attitudes, les pratiques, les sentiments et les croyances qui conduisent à dessiner la paix » (Gouvernement de l’Espagne, 2005[41]).

La présence locale de l’Espagne est un atout majeur en matière de cohérence et de complémentarité dans les contextes fragiles

Disposer d’un leadership autonome dans les ambassades peut être déterminant pour relier les composantes de développement et de paix. Les ambassadeurs étant les relais de la ligne d’action politique de la coopération pour le développement de l’Espagne, l’ambassade joue un rôle important pour faire concorder les objectifs et la mise en œuvre des portefeuilles relatifs au développement et à la paix.

L’engagement politique à long terme de l’Espagne dans les processus de paix est apprécié de ses partenaires (Gouvernement des Philippines, 2017[42]). Des partenariats durables contribuent à instaurer des rapports de confiance entre les partenaires et à renforcer le dialogue politique lorsque des crises éclatent. En Colombie par exemple, l’Espagne œuvre en faveur de l’intégration des droits des peuples dans le dialogue politique dans les zones touchées par des violences post-conflit, marquées par l’immigration en provenance du Venezuela ou menacées par des catastrophes naturelles.

L’intégration des activités de l’Espagne dans le cadre de l’UE renforce la cohérence globale dans les contextes les plus difficiles (Gouvernement de l’Espagne, 2021[43]). À titre d’exemple, l’AECID soutient le projet « Tahdir Masar »35 dans le cadre de l’Instrument de l’UE contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP). Ce projet, axé sur la société civile syrienne dans les domaines des médias, de l’autonomisation des femmes et de la jeunesse, illustre comment un appui à long terme à la société civile peut contribuer à créer un environnement politique et social propice au relèvement (AECID, 2018[44]).

Les instruments humanitaires utilisés par l’Espagne ont un potentiel plus large pour la gestion de crise et le développement

Certains des nouveaux outils et instruments clés de l’Espagne sont qualifiés d’humanitaires, alors qu’ils sont conçus pour traiter de questions relatives à la gestion de crise. En raison, peut-être, des ressources humaines limitées avec lesquelles le service d’aide humanitaire de l’AECID gère la plupart des travaux conceptuels de l’Espagne sur la crise et la fragilité, les instruments de crise de l’Espagne sont élaborés dans une optique humanitaire susceptible de restreindre leur portée. Par exemple, l’Espagne s’appuie sur la puissance de sa diplomatie pour concevoir une politique de diplomatie humanitaire qui va bien au-delà de l’aide humanitaire. Cette politique vise à encadrer l’effort de plaidoyer de l’Espagne dans les enceintes internationales et abordera de nombreux aspects de la gestion de crise, tels que la diplomatie préventive, la prolifération des armes, le contre-terrorisme ou encore la lutte contre l’impunité, en plus d’une diplomatie humanitaire et d’un plaidoyer en faveur de la protection plus classiques (CICR, 2021[45]). Pour éviter tout malentendu de la part des partenaires de l’Espagne quant à l’étendue de son mandat humanitaire, et pour renforcer son rôle diplomatique, l’Espagne pourrait faire en sorte que ses travaux diplomatiques se réfèrent non pas seulement à la diplomatie humanitaire, mais également à la gestion de crise ou à la diplomatie en faveur de la paix.

Créé en 2021, le fonds humanitaire de relèvement précoce de l’AECID devrait permettre une transition plus claire vers l’aide au développement. Le fonds a pour objectif de combiner l’aide humanitaire et les initiatives en matière de relèvement dans les 18 mois qui suivent une situation d’urgence (AECID, 2021[46]). Comme le reconnaît l’Espagne, les besoins post crise se prolongent généralement plusieurs années après la crise et la frontière entre la réponse aux besoins humanitaires et le soutien au redressement et au développement est donc floue. Afin de soutenir un relèvement précoce par le biais d’un soutien structurel à des solutions conçues localement, l’Espagne devrait s’assurer que ce fonds ne se limite pas à la fourniture de services suivant des modalités humanitaires et que ses actions sont liées aux stratégies de développement à moyen terme existantes. Comme l’ont démontré certains membres du CAD (BMZ, 2020[47]), les fonds et programmes d’aide au développement de transition peuvent constituer un soutien puissant en faveur de la paix et du relèvement lorsqu’ils sont conçus comme des instruments de développement précoce plutôt que comme une aide humanitaire étendue.

Les ONG sont un atout majeur de l’aide humanitaire de l’Espagne. Jusqu’à 86 % de l’APD bilatérale de l’Espagne dans les contextes fragiles sont acheminés par la société civile, notamment les ONG humanitaires. Néanmoins, la stratégie humanitaire reconnaît la rigidité persistante et le caractère encore restrictif du cadre réglementaire et des modalités contractuelles qui régissent les partenariats, et la nécessité de les adapter. À titre d’exemple, la plupart des dotations humanitaires de l’Espagne aux ONG sont décidées par le biais d’appels à propositions – une modalité de sélection longue et imprévisible, peu adaptée à la souplesse souvent requise dans ces contextes opérationnels. Comme pour beaucoup d’autres membres du CAD, élaborer des partenariats-cadres élargis à l’ensemble des réponses humanitaires, et pas seulement aux réponses aux situations d’urgence, permet souvent de faire émerger des partenariats plus solides, aussi bien pour les partenaires issus de la société civile que pour les administrations.