2. Autonomiser les jeunes pour assurer leur réussite : appel à l’action
Appartenant à une génération frappée par deux crises mondiales majeures en l’espace de dix ans, les jeunes d’aujourd’hui sont confrontés à des difficultés uniques pour entamer une vie autonome et façonner le cours de leur vie. Si rien n’est fait, ces difficultés priveront les pays d’une importante ressource en capital humain et risquent de nuire au potentiel de croissance inclusive. Dès lors, que peuvent faire les pouvoirs publics pour accompagner la transition des jeunes vers l’autonomie ?
Ce chapitre évalue les politiques publiques, les capacités institutionnelles, les dispositifs juridiques et les outils de gouvernance mis en place par les pouvoirs publics pour accompagner cette transition. Il analyse la façon dont les autorités définissent leurs priorités et planifient stratégiquement leurs interventions en matière de politiques de jeunesse, notamment au moyen de stratégies nationales pour la jeunesse. De plus, ce chapitre présente une analyse comparative des différentes approches adoptées par les pouvoirs publics pour coordonner, mettre en œuvre, suivre et évaluer les politiques et services en faveur des jeunes.
La transition de l’adolescence à une vie autonome marque une étape importante dans le parcours de la vie des jeunes. Lorsqu’ils atteignent l’âge de la majorité, les jeunes quittent progressivement le foyer familial pour entrer dans la vie active et accéder à de nouveaux droits et de nouvelles responsabilités (Greeson J.K.P., 2013[1]). Au cours de cette période, les adolescents et les jeunes adultes ont besoin d’avoir accès à des politiques et à des services ciblés pour exprimer leur potentiel et contribuer à la société et à l’économie.
Les inégalités à un jeune âge s’aggravant tout au long de la vie, les gouvernements doivent s’efforcer de créer un environnement dans lequel les jeunes de tous les milieux socio-économiques accèdent aux droits reconnus à l’ensemble des jeunes, à une éducation de qualité, à des opportunités d’emploi, à des services de santé et au travail, entre autres. Or, les jeunes qui quittent l’école ou qui demeurent dans un chômage chronique, entameront leur vie d’adulte en disposant de revenus et d’une sécurité financière plus limités. Ces deux facteurs sont susceptibles de retarder l’accomplissement des étapes de l'âge adulte (voir le chapitre 1) (OCDE, 2013[2]). Par exemple, le chômage d’un jeune est susceptible d’avoir un impact négatif à long terme sur l’évolution de sa carrière et ses revenus futurs. Les jeunes qui ont connu le chômage tendent à avoir des niveaux de salaire plus bas, de moins bonnes chances d’accéder à de meilleurs emplois et, à terme, une retraite plus faible (OCDE, 2016[3]). De plus, des perturbations dans la transition des jeunes vers l’autonomie peuvent produire sur le long terme des coûts élevés pour la société et l’économie et entraver, à leur tour, la cohésion sociale et la productivité ainsi que le potentiel de croissance inclusive. En 2019, en moyenne dans les pays membres de OCDE, un jeune sur dix âgé de 15 à 24 ans n’était ni en emploi, ni scolarisé, ni en formation (jeunes dits « NEET »), ce qui représente un coût économique équivalent à entre 0,9 % et 1,5 % du PIB pour l’ensemble des pays membres (OCDE, 2020[4]).
Le chapitre 1 montre que, malgré les progrès accomplis au niveau éducatif et en matière de santé au cours des dernières décennies, la transition vers une vie autonome est devenue plus difficile pour les jeunes (OCDE, 2019[5]). Divers indicateurs de l’OCDE relatifs au caractère abordable du logement, aux NEET ou au revenu disponible confirment cette tendance (voir le chapitre 1). Les gouvernements doivent également chercher à répondre aux défis spécifiques auxquels sont confrontés certains jeunes hommes et femmes issues de milieux divers. Par exemple, en moyenne dans les pays membres de l’OCDE, le niveau d'éducation des filles et des jeunes femmes est désormais supérieur à celui des garçons et des jeunes hommes (OCDE, 2017[6]). Or, des inégalités entre hommes et femmes subsistent dans les domaines de l’emploi, de l’entrepreneuriat et de la vie publique, la situation des jeunes femmes s’améliorant relativement lentement (OCDE, 2019[7]). D’autres facteurs identitaires qui se conjuguent, comme l’orientation sexuelle, la géographie, la culture, le statut de migrant, l’appartenance ethnique, le handicap et le revenu, peuvent exacerber les inégalités existantes entre des groupes d’âge et en leur sein. La mise en évidence des inégalités structurelles et multidimensionnelles entre les jeunes nécessite donc une analyse approfondie de la façon dont la question de l’âge recoupe d’autres facteurs identitaires.
La pandémie du COVID-19 ne fait qu’accentuer ces difficultés, particulièrement dans les domaines de l’éducation, de l’emploi, de la santé mentale et du revenu disponible. Par exemple, les jeunes (de 15 à 24 ans) ont été le groupe le plus touché par la hausse du chômage entre février et août 2020 (OCDE, 2020[8]). De plus, les perturbations subies dans leur accès à l’éducation et à l’emploi peuvent elles-mêmes entraîner de nouveaux problèmes, tels que des difficultés à rembourser leurs prêts pour étudiants (OCDE, 2020[9]). Pour éviter de creuser les inégalités et impliquer les jeunes dans les efforts de renforcement de la résilience sociale, les pouvoirs publics doivent anticiper l’impact des mesures d’atténuation et de relance dans l’ensemble des groupes d’âge et renforcer les dispositifs de gouvernance mis en place pour déployer des services et des politiques qui répondent mieux aux besoins des jeunes.
Dans tous les domaines de l’action publique et des services publics, les jeunes ont des besoins et des intérêts qui leur sont propres, y compris, entre autres, en matière d’emploi, d’éducation, de santé, de justice, de logement, de transport, de sport, d’égalité des sexes ou d’environnement. Les enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse démontrent que les organisations de jeunesse dans les pays membres sont particulièrement satisfaites du travail de leur gouvernement dans le domaine des sports, de la culture et des loisirs. En revanche, elles manifestent des niveaux de satisfaction nettement moins bons dans le domaine du logement, de l’emploi et de l’économie, ce qui peut aussi influencer le degré de confiance des jeunes dans les gouvernements (Graphique 2.1). Une approche coordonnée dans l’ensemble de ces domaines d’action s’impose donc pour éviter la fragmentation des politiques et des services, susceptible d’exacerber le « défi de la transition ».
Note : graphique fondé sur les réponses fournies par entre 49 et 52 (selon l’option de réponse) organisations de jeunesse des pays de l’OCDE pour lesquelles des données sont disponibles. Il était demandé aux organisations de jeunesse d’évaluer leur satisfaction sur une échelle de 1 à 5 où, plus la valeur est faible, plus le degré de satisfaction est faible lui aussi.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
L’aptitude des pouvoirs publics à planifier, coordonner, orienter, suivre et évaluer la politique de la jeunesse est essentielle afin de créer des synergies et de surmonter les cloisonnements institutionnels en associant toutes les parties prenantes de la sphère publique et de la société civile. C’est d’autant plus important dans des périodes de crise, comme celle de la pandémie de COVID-19 (OCDE, 2020[9]). Il n’en reste pas moins que les résultats des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse confirment que d’importants problèmes de gouvernance demeurent. Par exemple, la majorité des répondants identifie un manque de mécanismes institutionnels et d’incitations à la coordination ainsi que des capacités limitées comme étant des obstacles à une meilleure coordination entre les ministères et avec les collectivités territoriales (Graphique 2.10).
Le rapport Impliquer et autonomiser les jeunes dans les pays OCDE de 2018 montre combien l’adoption d’une approche intégrée de la gouvernance publique est indispensable pour relever ces défis (OCDE, 2018[10]). Une bonne gouvernance inclusive et transparente renforce la confiance des jeunes dans les pouvoirs publics et contribue à la légitimité de l’action publique (OCDE, 2020[9]).
Ce chapitre présente les résultats des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse et compare les pratiques nationales à son cadre d’évaluation des stratégies nationales pour la jeunesse. Ce cadre repose sur quatre piliers qui constituent une approche intégrée de la gouvernance publique visant à accompagner les jeunes dans leur transition1. Les résultats sont présentés séparément pour chaque pilier dans les sous-sections suivantes :
1. Une planification stratégique par le biais d’une stratégie nationale pour la jeunesse permet de rassembler les acteurs gouvernementaux et les acteurs non gouvernementaux autour d’une vision commune et d’identifier des buts et des objectifs stratégiques;
2. Des dispositifs institutionnels permettant de répartir clairement les rôles et les responsabilités et d’affecter des capacités suffisantes à l’échelle de l’ensemble des acteurs en vue d’atteindre les objectifs stratégiques;
3. Des dispositifs juridiques qui encouragent les jeunes à participer à la vie publique, à accéder aux services publics et non-discriminatoire en se basant sur des facteurs d’âge; et,
4. Des outils de gouvernance dans l'élaboration des règles, la budgétisation publique et les marchés publics pour garantir des politiques publiques adaptés aux jeunes.
Chaque sous-section évalue les grandes tendances en cours dans les pays membres de l’OCDE et certains pays non-membres. Elle examine aussi les solutions susceptibles de combler les carences existantes en s’appuyant sur les bonnes pratiques recueillies dans le cadre de l’enquête. Le chapitre se termine par des recommandations destinées à aider, d’une part, les pays à décider de la marche à suivre pour d’adopter une approche intégrée de la gouvernance et que leurs actions produisent des retombées tenant compte de la jeunesse, et, d’autre part, l’OCDE à élaborer un programme tourné vers l’avenir en matière d’autonomisation des jeunes.
La planification stratégique est un outil essentiel pour traduire les engagements politiques en plan d’action et stratégies concrètes et guider l’action des pouvoirs publics sur la durée (OCDE, 2019[11]). Il faut articuler la planification stratégique et le processus de budgétisation pour veiller à ce que l’affectation des ressources publiques concoure à la réalisation des priorités stratégiques, comme le constate la Recommandation de l’OCDE sur la gouvernance budgétaire (OCDE, 2015[12]).
Étant donné que les politiques de jeunesse recoupent plusieurs portefeuilles ministériels, une stratégie claire et globale peut aider à structurer les priorités et à guider la mise en œuvre des programmes et la prestation des services. Elle peut également définir la logique et communiquer les objectifs, les résultats et les cibles, et donc faciliter la planification des politiques publiques dans l’ensemble du gouvernement. Elle encourage aussi les pouvoirs publics à intégrer les considérations portant spécifiquement sur les jeunes dans les politiques sectorielles et à renforcer la cohérence des politiques.
Les stratégies nationales pour la jeunesse sont en vogue, mais ne sont pas toujours participatives, budgétisées, suivies et évaluées
Dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE et dans certains pays non-membres, les stratégies nationales pour la jeunesse constituent un outil courant de planification stratégique et d’établissement des priorités à l’échelle de l’administration dans son ensemble dans le domaine des politiques de jeunesse. Les stratégies nationales pour la jeunesse peuvent aussi servir de cadre directeur pour associer les acteurs non gouvernementaux à la conception des programmes et des services destinés aux jeunes. Elles jouent donc un rôle important pour permettre l’adoption d’une approche coordonnée et globale des politiques de jeunesse. Une grande majorité des répondants des pays membres et non membres de l’OCDE (80 %) déclarent que l’adoption et la mise en œuvre d’une stratégie nationale pour la jeunesse constituent une priorité absolue pour assurer des politiques et des services qui répondent aux besoins des jeunes.
Pour autant, ce type de stratégie ne représente qu’un moyen parmi d’autres d’établir et de coordonner des politiques pour les jeunes. Certains pays privilégient une approche différente. Ainsi, le Danemark adopte une approche transversale de la politique de la jeunesse, qui repose sur plusieurs documents d’orientation couvrant différents aspects de la vie des jeunes sans qu’il existe de stratégie unique énonçant un cadre d’action global (European Commission, 2019[13]).
Note : le graphique montre 33 pays de l’OCDE et 7 pays non-membres, à savoir l’Argentine, le Brésil, la Bulgarie, le Costa Rica, le Pérou, la Roumanie et l’Ukraine.
Au moment de la rédaction du rapport, la candidature du Costa Rica était en cours de discussion dans le cadre du processus d’adhésion à l’OCDE. Le Costa Rica n’est ainsi pas comptabilisé comme pays membre dans la présentation des résultats de l’enquête de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse exposée dans ce rapport. Le Costa Rica est officiellement devenu le 38ème Membre de l’OCDE le 25 mai 2021.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
En avril 2020, 76 % des pays membres de l’OCDE (soit 25 sur 33) étaient dotés d’une stratégie nationale ou fédérale pluriannuelle pour la jeunesse (Graphique 2.2). L’Australie est en train d’élaborer la sienne. Parmi les pays non-membres qui ont répondu aux études de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse2, l’Argentine, la Bulgarie, le Costa Rica3, le Pérou et la Roumanie sont dotés d'une stratégie nationale pour la jeunesse, tandis que le Brésil et l'Ukraine sont en formulent actuellement une.
Note : le total fait référence à 32 pays, à savoir 25 pays membres de l’OCDE et 7 pays non-membres qui sont dotés, ou en train de se doter, d’une stratégie nationale pour la jeunesse. La mention « OCDE » fait référence à 25 pays.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Les stratégies nationales pour la jeunesse fournissent un cadre au service de la réalisation d’objectifs spécifiques à la jeunesse et d’autres, plus vastes, touchant à l’ensemble de la société. De fait, tous les pays dotés, ou qui le font, d’une stratégie confirment avoir l’intention d’accompagner les jeunes dans leur transition vers la vie adulte (Graphique 2.3). La grande majorité des pays ayant répondu à l’enquête ont aussi pour objectifs d’améliorer l’accès des jeunes à des politiques et services publics qui leur soient adaptés (80 %) et de tenir compte de leurs préoccupations dans tous les aspects pertinents de l’action publique et des services publics (84 %). En revanche, il existe un décalage notable entre la priorité accordée aux retombées souhaitées et les moyens mobilisés pour les atteindre. En effet, parmi les instances qui ont répondu, moins de deux sur trois soulignent l'importance de renforcer les outils et mécanismes de gouvernance pour mettre en œuvre la stratégie nationale pour la jeunesse.
Or, l’adoption d’une stratégie nationale pour la jeunesse ne suffit pas en soi. Si les jeunes ne sont pas impliqués ou si les ressources humaines et financières consacrées à sa mise en œuvre sont insuffisantes, il est peu probable qu'une stratégie atteigne ses objectifs. Ces difficultés peuvent être exacerbées par l'absence d'un organisme public unique chargé de coordonner la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation intersectoriels d'une stratégie. À la lumière du cadre d’évaluation de l’OCDE pour les stratégies nationales pour la jeunesse et des informations recueillies dans les enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse, la section suivante examine les pratiques des pays au regard de huit principes. L’objectif est de déterminer dans quelle mesure les stratégies en place respectent les principes de la bonne gouvernance, d’identifier les carences potentielles et de présenter des solutions de politiques publiques basées sur des exemples de ce qui fonctionne dans les pays de l'OCDE.
Pour une action efficace : des normes de qualité pour les stratégies nationales pour la jeunesse
Bien qu’il existe un certain nombre de cadres internationaux pour guider les responsables publics dans l’élaboration de stratégies nationales pour la jeunesse4, il n’existe pas de cadre unifié et unique fixant de façon mesurable des normes, des indicateurs et des éléments de comparaison internationale. Pour remédier à cette absence, ce rapport propose huit principes de bonne gouvernance à respecter. Conjointement, ils constituent le cadre d’évaluation de l’OCDE pour les stratégies nationales pour la jeunesse, tel qu’illustré au Tableau 2.1.
Ce cadre d’évaluation indique que les stratégies nationales pour la jeunesse doivent être fondées sur des éléments probants ; participatives ; dotées des moyens nécessaires ; transparentes et accessibles ; assorties d’un suivi, d’une évaluation et d’une redevabilité ; transsectorielles ; soucieuses d’égalité des sexes ; et soutenues par un engagement politique de haut niveau. Ces principes reflètent la teneur de plusieurs instruments de l’OCDE qui codifient sa pratique et ses normes en matière de gouvernance publique, et en particulier les recommandations de l'organisation sur le gouvernement ouvert (OCDE, 2017[14]), l'égalité entre les homme et les femmes dans la vie publique (OCDE, 2015[15]), la gouvernance budgétaire (OCDE, 2015[12]), la cohérence des politiques au service du développement durable (OCDE, 2019[16]), ainsi que le cadre d’action de l'OCDE pour une bonne gouvernance publique (OCDE, 2019[11]).
Ce cadre offre une approche intégrée visant à guider les responsables publics à chaque étape du cycle de leur stratégie pour la jeunesse. Tous les principes sont étroitement liés les uns aux autres et se renforcent mutuellement. Comme le montre une analyse de corrélation réalisée à partir des réponses aux enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse, quand une norme de qualité présente des résultats positifs, des résultats positifs sont constatés pour d’autres normes. Par exemple, lorsqu’une stratégie est transparente quant aux sources d’information utilisées et aux responsabilités des différentes parties prenantes, elle tend aussi à obtenir de meilleurs résultats en matière de « redevabilité ». Les responsables publics ont donc tout à gagner à chercher à appliquer ces principes de façon conjointe.
L’analyse présentée dans les chapitres suivants semble montrer qu’investir dans la qualité des stratégies nationales pour la jeunesse peut s’avérer positif. Par exemple, les jeunes des pays bien classés dans le cadre d’évaluation de l’OCDE pour les stratégies nationales pour la jeunesse ont tendance à manifester un plus grand intérêt pour la politique (voir le chapitre 3) (Graphique 2.4).
Les conclusions des enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse démontrent dans quelle mesure ces principes varient d'un pays à l'autre. Dans l'ensemble des pays membres l'OCDE, seulement 20 % des stratégies nationales pour la jeunesse (5 sur 25) sont entièrement participatives, dotées d'un budget et font l’objet d’un suivi et d’une évaluation. En d'autres termes, il y a un risque à ce qu’une grande majorité des stratégies nationales pour la jeunesse soient formulées sans la mobilisation pleine et entière des acteurs de la jeunesse, sans des ressources suffisantes et sans des mécanismes efficaces pour mesurer si elles répondent ou non aux objectifs visés. D’où la nécessité absolue d'investir dans leur qualité.
Les conclusions présentées au Graphique 2.4 reflètent dans quelle mesure les stratégies nationales pour la jeunesse respectent les huit principes énoncés au Tableau 2.1. L’analyse montre que les stratégies nationales pour la jeunesse formulées par l'Estonie, la Nouvelle-Zélande et l'Autriche sont celles qui s'alignent le plus étroitement sur le cadre de l'OCDE en termes de transparence, de responsabilisation et d'inclusion (Encadré 2.1). La méthodologie utilisée pour comparer les stratégies nationales pour la jeunesse est expliquée plus en détail à l'annexe B.
Note : Voir l’annexe B pour une explication de la méthodologie utilisée.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Estonie
Le Plan de développement de la jeunesse (2014-2020) de l’Estonie cible les jeunes âgés de 7 à 26 ans et contribue aux objectifs de la stratégie pour la compétitivité « Estonie 2020 » et au programme d’action du gouvernement en matière de politique de la jeunesse et d’action pour la jeunesse. L’élaboration de la stratégie a été faite sous la houlette du ministère de l'Éducation qui a adopté une approche participative. Il a organisé une consultation en ligne, des groupes de travail ainsi que plusieurs événements pour recevoir des commentaires de la part de jeunes et d'autres parties prenantes essentielles, y compris des organisations dirigées par des jeunes. Ainsi, le Conseil national estonien de la jeunesse a soumis des commentaires et des suggestions écrits qui ont été pris en compte dans la stratégie.
La stratégie dispose d'un budget propre pour sa mise en œuvre, qui s’accompagne d’objectifs et d’échéanciers spécifiques. Un exercice de suivi et d’évaluation fondé sur des bases factuelles de la mise en œuvre de la stratégie a lieu tous les ans, à l'aide des indicateurs prévus au plan de développement. Un rapport de mise en œuvre est présenté une fois par an à l’approbation du gouvernement de la République. Les résultats du suivi et de l'évaluation de la stratégie sont publiés en ligne.
Nouvelle-Zélande
En Nouvelle-Zélande, le gouvernement a publié en août 2019 sa Stratégie de bien-être des enfants et des jeunes destinée à améliorer le bien-être de tous les jeunes de moins de 25 ans. L'élaboration de la stratégie a été dirigée conjointement par le ministre pour la Réduction de la pauvreté chez les enfants (portefeuille détenu par le Premier ministre) et le ministre de l'Enfance, preuve du fort soutien politique qu’elle rencontre. La stratégie comprend six indicateurs de résultats dont il est rendu compte tous les ans dans un rapport de mise à jour présenté au Parlement. Pour chaque résultat, les données sont ventilées dans la mesure du possible en fonction du revenu des ménages ou du statut socio-économique et de l’appartenance ethnique. L'unité du bien-être de l'enfant, qui fait partie du ministère du Cabinet du Premier ministre, est l’organe chef de file chargé du suivi de la mise en œuvre. La responsabilité partielle de sa mise en œuvre est également dévolue à 20 autres organismes publics. Globalement, les dirigeants de ces organismes, et par extension leurs ministres d'exécution respectifs, sont tenus de rendre des comptes sur plus de 110 actions individuelles.
Autriche
En Autriche, chaque ministère fédéral est tenu d’élaborer au moins un « objectif pour la jeunesse » se rattachant à sa propre sphère de compétence pour soutenir la mise en œuvre de la Stratégie autrichienne pour la jeunesse, encourageant l’adoption d’une approche intersectorielle. Chaque objectif est censé contribuer à améliorer les conditions de vie des jeunes. Un organisme externe a aidé chaque ministère fédéral à définir et à formuler ses objectifs et un groupe de travail intersectoriel a été créé pour favoriser le dialogue et les échanges. Des groupes de discussion avec des jeunes baptisés « Reality Check » ont été organisés pour recevoir les commentaires des jeunes et intégrer leurs points de vue.
Source : Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse ; (Republic of Estonia, 2020[17]).
L’engagement politique est le point de départ
Un soutien politique de haut niveau à l'adoption d'une stratégie nationale pour la jeunesse est une condition essentielle pour assurer l'adhésion nécessaire de l'ensemble de l’administration et du public et pour mobiliser les ressources nécessaires. Par exemple, au Canada, chaque ministre reçoit une lettre de mission publique, y compris le portefeuille de la jeunesse, qui précise des objectifs à atteindre. (Government of Canada, 2019[18]). En Autriche, au Canada, en Colombie, au Japon et en Italie, les affaires de la jeunesse sont coordonnées par le centre du gouvernement (CdG)5. En Allemagne, la stratégie nationale pour la jeunesse a été lancée conjointement par le chef du gouvernement et le ministre chargé des Affaires de la jeunesse, à travers d’un groupe de travail interministériel avec la participation de tous les ministères.
Le CdG (sous l’impulsion des Présidents ou Premiers ministres) peut jouer un rôle important pour susciter la volonté politique et le leadership nécessaires pour l’adoption d’une approche intersectorielle, à la fois horizontalement, entre plusieurs ministères, et verticalement, entre les divers échelons de l’administration publique (OCDE, 2014[19]). Les résultats des enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse démontrent que dans les pays dans lesquels le CdG assume la responsabilité du portefeuille de la jeunesse, le manque de volonté et de leadership politiques n’apparaît jamais comme entrave à la coordination.
Des données ventilées par âge sont essentielles pour repérer les carences et les combler
L'approche par laquelle les gouvernements recueillent, appliquent et intègrent les données probantes dans les politiques publiques et la prise de décision est un facteur déterminant de la réussite de la conception et de la mise en œuvre des politiques publiques (OCDE, 2019[11]). Tout au long du cycle de la stratégie pour la jeunesse, les données probantes utilisées par les décideurs doivent être fiables, pertinentes, indépendantes et à jour. Il est primordial de ventiler les données par âge et de prendre en compte d'autres facteurs identitaires qui se recoupent pour lutter contre les inégalités fondées entre autres sur le sexe, l'origine socio-économique, l’appartenance ethnique et le handicap.
Les stratégies pour la jeunesse doivent être ancrées dans des réalités nationales et locales en reflétant les défis spécifiques et hétérogènes auxquels sont confrontés les jeunes hommes et les jeunes femmes dans différentes circonstances. Des preuves solides doivent également étayer les systèmes de suivi, d'évaluation et de retour d'information afin d'éclairer la planification future et, le cas échéant, de faciliter les ajustements éventuels du cap fixé.
Note : le total fait référence à 31 pays, à savoir 24 pays membres de l’OCDE et 7 pays non-membres qui sont dotés, ou en train de se doter, d’une stratégie nationale pour la jeunesse. La mention « OCDE » fait référence à 24 pays.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
La collecte et l'utilisation systématiques de données ventilées par âge restent disparates entre les différents domaines d’action publique. Alors que la quasi-totalité (88 %) des ministères responsables des affaires de la jeunesse de l'OCDE déclarent recueillir des données probantes pour éclairer la conception de leur stratégie nationale pour la jeunesse, seulement la moitié d'entre eux recueillent des données et des informations ventilées par âge. Parmi eux, plus des deux tiers ont dû faire face à des difficultés lors de la collecte de données ventilées par âge dans divers domaines d'action pourtant essentiels à la transition des jeunes vers la vie autonome (Graphique 2.5). Les manques de données sont particulièrement flagrants dans les domaines de l'inclusion sociale des groupes vulnérables (45 %), de la participation des jeunes à la vie publique (42 %), de la prévention des conflits (36 %) et des droits des jeunes (36 %). L'absence d'information du point de vue des jeunes présente un risque considérable, susceptible d’entraver l'accomplissement de progrès dans ces domaines.
De même, bien que la grande majorité (88 %) de ministères chargés des affaires de la jeunesse dans les pays membres de l’OCDE s'appuient sur des données fournies par les ministères d'exécution, parmi ces derniers qui ont répondu aux enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse, seulement un sur deux collecte des données ventilées par âge. Une telle carence empêche d’évaluer, de comprendre pleinement et d'utiliser les intérêts et les besoins propres aux jeunes, dans des domaines d’action tels que les transports, l'égalité des sexes, le logement, la justice et l'environnement, pour éclairer la conception des politiques et la répartition des budgets publics.
Il existe donc un besoin patent d'utiliser plus systématiquement des données ventilées par âge dans l'élaboration des lois, des stratégies et des plans gouvernementaux (Encadré 2.2). Les décideurs publics doivent également se doter des compétences et des capacités nécessaires pour assurer la disponibilité et l'accessibilité des données ventilées par âge, en collaboration avec les organismes de statistiques, les ministères d'exécution et des acteurs non gouvernementaux. L'élaboration d'une stratégie nationale pour la jeunesse constitue justement l’occasion de prendre acte des carences existantes en matière de données probantes et d’obtenir l’engagement, à l'échelle de l’administration entière, d'investir dans la collecte et l'utilisation systématiques de ce type de données.
En 2014, le parlement suédois a ratifié son actuel projet de loi de politique de la jeunesse « Pleins phares sur les jeunes : politique propice à de bonnes conditions de vie, au pouvoir et à de l’influence. L'Agence suédoise pour la jeunesse et la société civile (MUCF) est chargée de veiller à la réalisation des objectifs de la politique de la jeunesse. Dans le cadre de ses efforts continus de suivi et d'évaluation de la politique de la jeunesse à des fins de transparence, elle compile et publie en permanence sur le site Internet d'Ung Idag (http://www.ungidag.se/) des données ventilées par âge, qui sont rattachées aux indicateurs de la politique de la jeunesse. Elle s’intéresse à six grands secteurs d'intérêt pour les jeunes : le travail et le logement, la vulnérabilité économique et sociale, la santé physique et mentale, l'influence et la représentation, la culture et les loisirs, et la formation.
Source : Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Souvent impliqués dans l'élaboration de la stratégie, les jeunes ne participent cependant pas à tout le cycle de celle-ci
La participation active des parties prenantes est utile aux décideurs publics pour cerner les besoins et prévoir des politiques et des services publics qui y répondent. La recommandation de l'OCDE sur le gouvernement ouvert souligne que la participation des parties prenantes accroît l'inclusivité et la responsabilisation des gouvernements. Elle appelle ces derniers à « accorder à toutes les parties prenantes des possibilités égales et équitables d'être informées et consultées et d’en solliciter la participation active à toutes les phases du cycle de la stratégie, ainsi que de la conception et de la prestation des services. » (OCDE, 2017[14])
Une stratégie nationale pour la jeunesse à caractère participatif mobilise tous les acteurs de la jeunesse concernés, à chaque étape du cycle de la stratégie, depuis son élaboration et sa mise en œuvre jusqu’à son suivi et son évaluation. Une grande majorité des pays membres de l'OCDE interrogés dans le cadre des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse (88 %) affirment que des groupes de jeunes organisés et des organisations de la jeunesse ont été consultés dans la formulation de leurs stratégies en ayant recours à des mécanismes divers. Les plus fréquents d’entre eux étaient des réunions publiques en face à face (82 %), des groupes consultatifs et d'experts (64 %) et des enquêtes (50 %).
Note : le total fait référence à 26 pays, à savoir 20 pays membres de l’OCDE et 6 pays non-membres qui sont dotés, ou en train de se doter, d’une stratégie nationale pour la jeunesse. La mention « OCDE » fait référence à 20 pays.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Malgré la participation généralisée d'acteurs de la jeunesse à la phase de conception, les résultats de l'enquête montrent que leur mobilisation se limite souvent à des étapes spécifiques, plutôt que de perdurer tout au long du cycle de la stratégie. Dans seulement la moitié des pays de l'OCDE (10 sur 20), les jeunes participent à la phase de définition, de rédaction et d'examen (Graphique 2.6). Le plus souvent, les acteurs de la jeunesse sont consultés ou mobilisés au cours de la phase de rédaction. Or, cette participation partielle pourrait nuire à la capacité des acteurs de la jeunesse à comprendre comment leurs commentaires ont été utilisés pour éclairer le texte final (OCDE, 2016[20]). Pour surmonter ce risque, par exemple, le Canada et la Nouvelle-Zélande ont publié dans des rapports de synthèse, qui ont été rendus publics, les commentaires reçus par les acteurs de la jeunesse démontrant de cette manière que leurs contributions avaient été prises en compte (Canada, 2018[21] ; New Zealand, 2019[22]).
En effet, l’enquête démontre l’effet positif de la participation des acteurs de la jeunesse à toutes les étapes de la stratégie. Lorsque les jeunes ont participé à la définition, à la rédaction et à l'examen des domaines thématiques, ils ont tendance à être plus satisfaits de la couverture, des objectifs et de l'impact potentiel de la stratégie nationale pour la jeunesse (Graphique 2.7).
Note : Coefficient de corrélation : 0,33 ; valeur p : 0,29. La variable indépendante est la proportion des organisations de jeunesse dans chaque pays disant avoir été consultées pour définir, rédiger et examiner les domaines thématiques de la stratégie nationale pour la jeunesse. La variable dépendante est la moyenne des moyennes de satisfaction exprimées par les organisations de jeunesse à l’égard des domaines et des objectifs de la stratégie nationale pour la jeunesse.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Il est indispensable de donner aux acteurs de la jeunesse de diverses origines des chances égales de participer et de se faire entendre au cours de ce processus (Encadré 2.3). La participation des parties prenantes doit reposer sur une cartographie méticuleuse des parties prenantes concernées, afin d'en assurer la représentation juste et inclusive tout en favorisant la légitimité de la démarche et l'adhésion à celle-ci (OCDE, 2016[20]). Les jeunes ne sont pas tous organisés en des groupes spécifiques. Il en résulte le besoin de donner des chances égales de participation à ceux qui ne sont pas organisés. Dans ce sens, les constatations de l'enquête font apparaître que les ministères de la Jeunesse continuent à éprouver des difficultés à promouvoir une approche pleinement inclusive, car environ 4 sur 10 n'ont pas sollicité la participation de jeunes non organisés au processus de consultation.
Alors que la très grande majorité des stratégies nationales pour la jeunesse dans les pays membres de l'OCDE (84 %) couvre l'inclusion sociale des groupes vulnérables en tant que domaine thématique, seul un tiers des pays a mené des consultations séparées avec des groupes potentiellement vulnérables et marginalisés (par exemple, les jeunes NEET, les jeunes handicapés). Les autres pays ont impliqué ces groupes dans les consultations générales. Ceux-ci ne disposent pas d'une approche systématique pour impliquer les jeunes risquant l’exclusion sociale ou économique. Cette carence est exacerbée par le manque de données ventilées par âge sur les défis spécifiques auxquels ces jeunes sont confrontés, pouvant compromettre la mise en œuvre de programmes de soutien pour ceux qui en ont besoin.
Japon
Le bureau du cabinet japonais désigne parmi les élèves et les étudiants des « rapporteurs spéciaux pour les jeunes », chargés d’informer la planification, la législation et les règlements gouvernementaux relatifs à l'enfance et à la jeunesse. Les rapporteurs spéciaux pour les jeunes sont invités à donner leur avis sur les priorités thématiques du gouvernement, qui sont sélectionnées par le bureau du cabinet. Leurs contributions sont ensuite partagées entre les ministères et les organismes publics et sont publiées en ligne sur le site Internet du bureau du cabinet.
Nouvelle-Zélande
La Stratégie pour le bien-être des enfants et des jeunes en Nouvelle-Zélande a bénéficié des contributions de 10 000 Néo-Zélandais, dont 6 000 enfants et jeunes. Le gouvernement a eu recours à un large éventail de mécanismes, dont des interviews en face à face, des groupes de discussion, des ateliers, des forums universitaires, des enquêtes et une initiative baptisée « envoie une carte postale à la Première ministre ». La priorité est donnée à l’inclusion d’enfants et de jeunes issus de groupes vulnérables, en particulier de jeunes Maori et d'autres jeunes du Pacifique, ainsi que des jeunes handicapés, des jeunes femmes, des réfugiés ou des enfants pris en charge par l'État. Le gouvernement a également consulté un groupe de référence composé de représentants des enfants et des jeunes, y compris des organisations non gouvernementales et des universitaires, et a publié des rapports sur Internet pour rendre compte des commentaires reçus.
Pérou
Au Pérou, le gouvernement a utilisé des revues documentaires, des groupes de discussion et des ateliers participatifs pour solliciter la participation de 2 000 jeunes leaders de 25 régions à la conception de la stratégie nationale pour la jeunesse. Les jeunes ont contribué à circonscrire et à énoncer les problématiques liées à la jeunesse ainsi qu'à déterminer des solutions.
Source : Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Des moyens adaptés pour une mise en œuvre efficace
Il convient de prévoir les ressources humaines et financières adéquates pour que tous les ministères et toutes les parties prenantes participant à la prestation de politiques et de services en faveur des jeunes atteignent les objectifs stratégiques de la stratégie nationale pour la jeunesse. Sans suffisamment de crédits affectés, une stratégie risque de ne pas atteindre ses objectifs, ce qui nuirait aux relations entre les jeunes et leur gouvernement. Des fonds spécifiques doivent partant être consacrés au financement des programmes et des activités et à la mobilisation des ressources humaines nécessaires dans toute l’administration.
Compte tenu de la transversalité des politiques en faveur de la jeunesse, dès lors que des moyens suffisants y sont consacrés, la coordination interinstitutionnelle des stratégies s’en trouve d’autant plus facilitée. Par exemple, la disposition par les organismes chargés des politiques de la jeunesse de ressources spécifiques, au titre des stratégies nationales pour la jeunesse, de ressources spécifiques leur donne les moyens d’offrir des incitations financières encourageant les autres ministères impliqués à accomplir leur part de tâches transversales (OCDE, 2014[23]). Les résultats de l'enquête confirment que dans les pays où des ressources dédiées sont consacrées à la stratégie nationale pour la jeunesse, les répondants tendent à être moins nombreux à citer le manque de moyens (par exemple, de ressources humaines et financières) comme une entrave à la coordination intergouvernementale.
Or, dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE, seulement les deux tiers de ceux-ci (17 sur 25) consacrent à leur stratégie nationale pour la jeunesse des fonds spécifiquement affectés. Sur les cinq pays non-membres dotés d'une stratégie nationale pour la jeunesse qui ont répondu à l’enquête, trois ont indiqué qu'ils lui avaient affecté des crédits dédiés. Parmi les stratégies pourvues de crédits spécifiques, les montants varient considérablement. Cependant, étant donné les différences institutionnelles qui existent entre les pays dans leur organisation des affaires de la jeunesse, il n’est pas facile de comparer le montant des ressources financières affectées aux stratégies nationales pour la jeunesse. En outre, une majorité de répondants des pays membres l'OCDE (11 sur 17) ont indiqué que les informations sur le budget ne sont pas disponibles.
Renforcer la transparence et l'accès au public des stratégies nationales pour la jeunesse
Les stratégies doivent être transparentes et accessibles aux citoyens, afin de contribuer à renforcer leur confiance dans l’action publique et à atteindre plus efficacement les résultats visés (OCDE, 2019[24]).
Tous les pays membres de l'OCDE disposant d’une stratégie nationale pour la jeunesse la rende publique sur Internet. Les informations relatives à sa mise en œuvre, y compris les données tirées des rapports de suivi et des évaluations, devraient aussi être rendues publiques, dans une optique d’en optimiser le rapport coût-avantage et d’accroître la responsabilité et la transparence. C’est ce qui sous-tend le devoir de rendre compte sur les stratégies nationales pour la jeunesse et leur confère la légitimité d’utiliser des fonds et des ressources publiques.
Les constatations de l'enquête montrent que dans 88 % des pays membres de l'OCDE qui ont répondu, les résultats des suivi et d'évaluation sont rendus publics. Parmi eux, 60 % des pays publient l'évaluation de la performance sur les sites Internet des ministères ou du Gouvernement et 32 % la présentent sous forme de rapport annuel mis à la disposition du public. En revanche, seulement 6 % d’entre eux environ utilisent le compte des réseaux sociaux des ministères ou du Gouvernement pour y diffuser ces informations. Parmi les pays non-membres pourvus d'une stratégie nationale pour la jeunesse, 2 sur 5 publient l'évaluation de la performance sur le site Internet des ministères ou du Gouvernement et mettent leur rapport annuel à la disposition du public.
Les pratiques diffèrent largement d'un pays à l’autre quant à la diffusion systématique ou ponctuelle des résultats de l'évaluation. Les constatations du rapport de l'OCDE « Améliorer la gouvernance avec l'évaluation des politiques publiques » indiquent que la publication des résultats de l'évaluation dépend aussi de l’institution mandante et révèle des disparités du niveau de diffusion et de publication entre les pays et les instance publiques (OCDE, 2020[25]).
Ces constatations font apparaître un potentiel inexploité par les pouvoirs publics d'utilisation des réseaux sociaux et d'autres canaux sur Internet pour communiquer les résultats et l'impact de leur action, d’une manière plus pertinente et facile d'accès aux jeunes et à d'autres parties prenantes. La diffusion de ces informations de manière « adaptée aux jeunes » se révélerait un moyen d’améliorer la transparence, la responsabilisation et la légitimité des stratégies pour la jeunesse.
Des mécanismes de suivi et d'évaluation solides pour la responsabilisation
De solides systèmes de suivi, d'évaluation et de commentaires aident les décideurs publics à mieux comprendre les mesures porteuses et celles qui ne le sont pas et à ancrer les choix de l’action publique sur des décisions fondées sur des données probantes. Les stratégies nationales pour la jeunesse doivent faire l’objet de suivi et d’évaluation réguliers pour s'assurer que les décisions et les allocations budgétaires contribuent à la réalisation de leurs objectifs et pour permettre aux pouvoirs publics de changer de cap si nécessaire.
Les constatations de l'enquête montrent que 95 % des pays membres de l'OCDE qui ont répondu ont instauré des mécanismes spécifiques de suivi et évaluation de leurs stratégies nationales pour la jeunesse, tout en adoptant des approches différentes (Graphique 2.8). Les deux tiers des stratégies nationales pour la jeunesse dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE fixent des objectifs et des cibles mesurables et publient régulièrement (au moins une fois par an) des rapports d’avancement. Mais, une stratégie sur quatre fait l’objet d’un suivi-évaluation selon les circonstances, à l’appréciation des instances chargées des affaires de la jeunesse et de leurs dirigeants. Environ une stratégie sur deux rattache des indicateurs principaux de performance (KPI : Key performance indicators) aux objectifs et aux cibles de la politique jeunesse et prévoit un système de collecte de données pour le suivi des progrès accomplis. Les mécanismes de contrôle de la qualité des données recueillies sont beaucoup moins fréquents, n’étant utilisés que par environ 8 % des pays (par exemple, les mécanismes de contrôle et d’assurance-qualité, le développement des compétences). Parmi les pays non-membres ayant répondu, tous les pays pourvus d'une stratégie nationale pour la jeunesse indiquent avoir un cadre pour le suivi et l’évaluation de leurs stratégies nationales pour la jeunesse. Cependant, 2 sur 5 font observer que cet exercice intervient sur une base ad hoc.
Note : Le total fait référence à 26 pays, à savoir 22 pays membres de l'OCDE et de 4 pays non-membres qui possèdent une stratégie nationale pour la jeunesse. La mention « OCDE » fait référence à 22 pays.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
La majorité des pays membres de l'OCDE (64 %) indiquent que les constatations découlant du suivi et de l'évaluation sont utilisées pour éclairer l'élaboration des politiques, ce qui suggère qu'au moins deux pays sur trois ont mis en place des processus de retour sur les politiques publiques. Le rapport de l'OCDE sur l'amélioration de la gouvernance par l'évaluation des politiques publiques insiste sur la nécessité que l'évaluation de l’action publique constitue un exercice continu, à conduire ex ante et ex post (OCDE, 2020[25]). Or, l'enquête montre que moins d'un pays sur quatre doté d’une stratégie nationale pour la jeunesse emploie des mécanismes spécifiques pour en assurer l'évaluation ex ante et ex post.
Pour garantir la qualité des données produites, il est essentiel aussi de définir des responsabilités claires et d’affecter des ressources spécifiques pour superviser et réaliser l'évaluation des politiques publiques. Dans l'ensemble des pays membres de l'OCDE, plus de 90 % des pays ayant répondu à l’enquête ont attribué à une instance spécifique la responsabilité juridique de surveiller la mise en œuvre de la stratégie pour la jeunesse. Cette mission est assumée principalement par les ministères qui se chargent eux-mêmes de la coordination du portefeuille de la jeunesse (82 %), et moins souvent par les ministères techniques (27 %) et le centre du gouvernement (14 %).
Ces constatations vont dans le même sens que l'attribution des responsabilités pour l'évaluation des stratégies nationales pour la jeunesse. Dans l'ensemble des pays membres de l'OCDE qui ont répondu, environ deux tiers des stratégies nationales pour la jeunesse sont évalués par les ministères chargés de coordonner le portefeuille de la jeunesse (65 %), suivis par les ministères d'exécution (17 %) et le centre du gouvernement (17 %). En Hongrie, le parlement est responsable de l'évaluation de la stratégie nationale pour la jeunesse. Les conclusions du rapport de l'OCDE sur l'amélioration de la gouvernance avec l'évaluation des politiques publiques font apparaître que l'évaluation des politiques publiques par des organismes de surveillance indépendants (par exemple, des commissions indépendantes, des institutions supérieures de vérification, des services de médiation) et les législateurs contribue à renforcer la responsabilisation des gouvernements et à favoriser l'intégrité (OCDE, 2020[25]). Par exemple, en Finlande, la Cour des comptes a examiné les résultats et l'efficacité des ateliers pour les jeunes en 2013-2016, ainsi que l'affectation des ressources et du rapport coût-efficacité des services d’action pour la jeunesse en 2014-2017 (Finland, 2020[26]).
Permettre aux acteurs de la jeunesse de suivre et d'évaluer la stratégie nationale pour la jeunesse est un moyen d’en accroître la transparence et la responsabilisation (Encadré 2.4). C’est aussi un moyen important de contribuer à la satisfaction des jeunes vis-à-vis de différents domaines de services et de l’action publique. L’analyse quantitative des données des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse (Graphique 3.15) montre que lorsque des organisations de jeunes ont participé à la conception, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation des politiques publiques, elles font état d’une plus grande satisfaction à l’égard de la performance des pouvoirs publics dans tous les secteurs de la fonction publique (comme les transports, la santé, le logement et l'emploi, pour ne citer qu’eux) (voir le chapitre 3).
En Slovénie, la mise en œuvre du programme national de la jeunesse (2013 – 2022) est évaluée par le secteur de la jeunesse à l’occasion d’un rapport publié une fois tous les trois ans. Au Costa Rica6, les résultats de l'évaluation sont présentés à l’Assemblée nationale de la jeunesse, chargée d'approuver la stratégie nationale pour la jeunesse. Cette assemblée est composée de représentants de différentes organisations de la société civile, d'universités, de partis politiques et de groupes ethniques et se réunit régulièrement.
Le gouvernement de la République slovaque a adopté en 2014 sa Stratégie pour la jeunesse (2014-2020). Sa mise en œuvre est contrôlée et évaluée par deux groupes d'experts : un groupe de travail interministériel sur la politique de l'État dans le domaine de la jeunesse, coordonné par le ministère de l'Éducation, des sciences, de la recherche et des sports, et le Comité pour l'enfance et la jeunesse, coordonné par le ministère du Travail, des affaires sociales et de la famille. Des rapports d'avancement sont élaborés chaque année et présentés au ministre compétent.
Le suivi continu de la stratégie est également assuré au moyen de consultations publiques aux niveaux national et régional avec la participation de jeunes ainsi que des représentants des pouvoirs publics et d'organisations non gouvernementales. L’évaluation à mi-parcours du « Rapport sur la jeunesse » a été achevée en 2018 et un rapport final d’évaluation des progrès accomplis et de l’impact de la stratégie sera présenté en 2021.
Source : Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Les stratégies intersectorielles nécessitent une coordination verticale et horizontale
La jeunesse en tant que domaine d’action relève d’une multitude de volets de l’action publique. Par exemple, l’accès à l’éducation et la qualité de celle-ci ont un impact direct sur la capacité des jeunes à trouver un emploi décent, qui, à son tour, est susceptible d’avoir des conséquences sur leur état de santé. De même, l’augmentation des possibilités offertes aux jeunes de pratiquer des sports et de se livrer à des loisirs de qualité peut être importante pour leur santé physique et mentale. Une stratégie intersectorielle de la jeunesse devrait viser à aborder tous les domaines pertinents de l’action publique, et à créer des synergies entre eux, à partir de l’optique de la jeunesse.
Note : le total fait référence à 32 pays, à savoir 25 pays membres de l’OCDE et 7 pays non-membres qui sont dotés, ou en train de se doter, d’une stratégie nationale pour la jeunesse. La mention « OCDE » fait référence à 25 pays.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
La transversalité de la jeunesse en tant que domaine de l’action publique est généralement reconnue dans la conception des stratégies nationales pour la jeunesse. Bien que les axes thématiques couverts par les stratégies varient d'un pays à l'autre, la grande majorité de pays membres de l'OCDE y intègrent des engagements dans les domaines de la participation des jeunes à la vie publique (100 %), de l'emploi et de l'économie (96 %), de l'éducation et de la formation (96 %), de la santé (92 %) et des sports (84 %) (Graphique 2.9).
Malgré leur importance pour la transition des jeunes vers une vie autonome, des thèmes tels que la justice (28 %), les transports (52 %), le logement (60 %) et la transformation numérique (60 %) sont traités dans une moindre mesure. Les organisations de la jeunesse dans les pays membres de l’OCDE ayant répondu à l’enquête expriment un degré inférieur de satisfaction de l’action gouvernementale dans ces domaines qui ne sont pas couverts par les stratégies nationales pour la jeunesse. Sur une échelle de 1 à 5, où 5 représente le plus haut niveau de satisfaction, elles citent le logement (2.1), la justice (2.5) et les transports (2.6) comme les domaines de service et de l’action publique qui répondent moins à leurs souhaits, attentes et besoins que d'autres (Graphique 2.1).
Même si ces domaines étaient couverts plus largement dans des stratégies et des programmes sectoriels, les conclusions des résultats des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse soulignent la nécessité de mieux comprendre et répondre aux besoins des jeunes à ces égards. Il est important aussi de faire en sorte que les efforts déployés dans différents secteurs soient complémentaires. À ce titre, la stratégie nationale pour la jeunesse pourrait servir de cadre stratégique à une approche holistique et à des efforts concertés pour la collecte de données ventilées par âge et la prestation de services aux jeunes par différents ministères.
La prise en compte de l’égalité des sexes contribue à l’inclusivité des stratégies nationales pour la jeunesse
La recommandation de l'OCDE de 2015 sur l’égalité hommes-femmes dans la vie publique (OCDE, 2015[15]) insiste sur la nécessité que toutes les mesures de l’action publique soient évaluées en fonction des besoins spécifiques des personnes des deux sexes issues de milieux divers afin d'assurer des résultats politiques inclusifs. L'intégration de la dimension de genre dans les stratégies nationales pour la jeunesse contribuerait à réduire les inégalités des sexes parmi les jeunes par l’utilisation systématique de données ventilées par sexe, l'inclusion d’une expertise de la dimension du genre dans la conception de la politique de la jeunesse et la définition d'objectifs et d'indicateurs différenciés selon le genre (OCDE, 2019[7]).
Dans plus des deux tiers des pays membres de l'OCDE (17 sur 25), les stratégies nationales pour la jeunesse se concentrent sur l'égalité des sexes en tant que domaine thématique (3 sur 5 dans les pays non-membres). Toutefois, environ 30 % des instances dans l'ensemble des pays membres de l'OCDE ayant répondu à l’enquête font état de difficultés à recueillir des données ventilées par âge sur l'égalité des sexes. Ces carences illustrent la difficulté des stratégies nationales pour la jeunesse à prendre toute la mesure des problèmes spécifiques des jeunes femmes et des jeunes hommes. Cela révèle un potentiel inexploité (et donc à employer) des stratégies nationales pour la jeunesse pour faire progresser les engagements, fondés sur des objectifs différenciés et des données ventilées par sexe, en matière d’égalité des genres.
Mise en œuvre : institutions, contrôle et responsabilité
La section précédente a comparé les pratiques des pays membres de l'OCDE et de pays non-membres sélectionnés aux huit normes de qualité d'une stratégie nationale pour la jeunesse. L'analyse a présenté des résultats mitigés : la majorité des pays adoptent une approche transversale à la conception et à la réalisation d'objectifs liés à la jeunesse. En même temps, la disponibilité de données ventilées par âge, l’adoption d’une approche pleinement participative et la mobilisation de ressources adéquates ainsi que de capacités de suivi et d'évaluation constituent des pierres d'achoppement dans de nombreux pays.
Un cadre institutionnel solide est essentiel pour assurer la mise en œuvre et la coordination efficaces des objectifs des politiques jeunesse. Celui-ci exige une répartition claire des mandats et des responsabilités entre les portefeuilles ministériels et les différents échelons de l'administration publique. Il plaide aussi en faveur d’une approche holistique, qui peut solliciter la participation du centre du gouvernement, des organismes publics chargés des politiques de la jeunesse, des ministères d'exécution, des organismes de collecte et de production de données, ainsi que des instances de surveillance indépendantes et divers acteurs non gouvernementaux.
Institutions chargées de la coordination de la politique de la jeunesse
L’attribution de pouvoirs spécifiques dans le domaine des affaires de la jeunesse varie considérablement entre les pays membres et non membres de l'OCDE qui ont participé aux enquêtes sur la gouvernance de la jeunesse. Dans un quart des pays membres de l'OCDE, le portefeuille de la jeunesse relève du ministère de l'Éducation (8 sur 32). Dans 5 de ces pays membres, un département à part entière est dévolu aux affaires de la jeunesse. Le deuxième schéma institutionnel le plus répandu se traduit par l’existence d’un ministère réunissant les compétences relatives à la jeunesse et d’autres compétences (éducation, sports, affaires familiales, personnes âgées, femmes et enfants) (22 %, 7 sur 32). Environ 18 % des pays membres de l'OCDE ont créé un département consacré aux affaires de la jeunesse au sein d'un ministère responsable de la santé, du travail, de la sécurité sociale et de la politique sociale (6 sur 32). En Autriche, au Canada, en Colombie, au Japon et en Italie, les affaires de la jeunesse sont organisées au niveau du centre du gouvernement (c’est-à-dire du cabinet du Premier ministre ou de son équivalent).
Au Chili, au Mexique, au Portugal, en Slovénie et en Espagne, un institut national de la jeunesse, placé sous la tutelle d’un ministère technique spécifique, se charge de la coordination et de la mise en œuvre de la politique nationale pour la jeunesse. Dans le cas de l'Espagne, le pouvoir décisionnel est partagé entre l'institut national de la jeunesse (Instituto de la Juventud, INJUVE) et la commission interministérielle de la jeunesse, présidée par le ministre de la Santé, des services sociaux et de l'égalité. La Bulgarie, le Costa Rica7, l'Ukraine et la Roumanie organisent les affaires de la jeunesse par l'intermédiaire d'un ministère réunissant les attributions de la jeunesse avec d’autres attributions. Au Brésil, le portefeuille de la jeunesse relève du ministère de la Femme, de la famille et des droits de l'homme. En Argentine, l’institut national de la jeunesse fait partie du ministère du Développement social.
Malgré leurs différences d’organisation institutionnelle, ces instances gouvernementales assument des responsabilités similaires. Comme l’illustrent les constatations des enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse, la quasi-totalité des instances des pays membres de l'OCDE (91 %) rédigent et mettent en œuvre une politique en faveur de la jeunesse et une grande majorité d’entre elles (81 %) fournissent du financement à des acteurs de la jeunesse non gouvernementaux. Parmi les instances centrales chargées de la jeunesse, environ une sur quatre ne participe pas à la conception et à la prestation des programmes et des services, ni ne conseille les ministères d'exécution en matière des politiques jeunesse. Parmi les pays non-membres, les instances chargées des politiques jeunesse sont les mêmes que celles chargées de la rédaction et de la mise en œuvre de la politique de la jeunesse (100 %). Elles semblent toutefois assumer davantage de responsabilités pour la conception et la prestation de programmes et services destinés aux jeunes (100 %) que dans les pays membres de l'OCDE (75 %).
Seulement la moitié environ de ces instances dans les pays membres de l'OCDE (53 %) disent recueillir des données et des informations ventilées par âge. En même temps, les résultats de l'enquête montrent que 88 % des pays membres de l'OCDE s'appuient sur les données recueillies par l’instance chargée de la politique de la jeunesse pour concevoir leur stratégie nationale pour la jeunesse. Cette observation soulève des questions sur les capacités administratives en place pour collecter et utiliser les données pertinentes afin d'informer la conception et le suivi de la stratégie. Pour 73 % des ministères chargés des affaires de la jeunesse, le renforcement de la collecte de données ventilées par âge constitue une priorité, signe que les décideurs publics sont bien conscients de la nécessité de s’attaquer à cette question (Graphique 2.10). Les deux principales priorités que les ministères chargés des affaires de la jeunesse cherchent à traiter sont celles de l'adoption et de la mise en œuvre d'une stratégie nationale pour la jeunesse (87 %) et de l'amélioration de la coordination entre les portefeuilles et les départements ministériels (79 %)8.
Note : Les données font référence à 39 pays composés de membres et de non-membres de l'OCDE (1 = pas du tout prioritaire, 2 = légèrement prioritaire, 3 = plutôt prioritaire, 4 = modérément prioritaire, 5 = absolument prioritaire).
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Les résultats de l'enquête montrent que la place du portefeuille de la jeunesse au sein du gouvernement peut être une indication utile de l'importance politique qui lui est accordée. Elle peut également avoir un impact sur ses fonctions spécifiques (par exemple, des rôles de surveillance et de coordination), ses ressources (par exemple, en termes de budget et de ressources humaines) et son champ d'influence (par exemple, le pouvoir de mobilisation). Ainsi, un ministre responsable des affaires de la jeunesse en tant que membre du gouvernement sera en mesure de défendre les préoccupations des jeunes au plus haut niveau politique. Les résultats de l'enquête suggèrent également que les ministères chargées des affaires de la jeunesse obtiennent davantage de ressources humaines et financières que lorsque ces attributions sont confiées au ministère de l’éducation ou à un ministère avec d’autres attributions (voir la section suivante). Les répondants des pays membres de l'OCDE citent moins le manque de capacités comme problème lorsque la coordination des politiques de la jeunesse se fait à travers l'ensemble du gouvernement.
De même, les résultats de l’enquête suggèrent que les pays où le portefeuille de la jeunesse se trouve dans le centre du gouvernement éprouvent moins de difficultés à obtenir l’engagement politique nécessaire pour coordonner et mettre en œuvre une politique, des programmes et des services pour la jeunesse. Le centre du gouvernement peut également faire jouer son pouvoir de mobilisation. En effet, aucune des unités jeunesse au centre du gouvernement interrogées ne fait état d'un manque d’intérêt de la part des ministères et des autorités infranationales pour la coordination des affaires de la jeunesse. En revanche, 20 % des entités qui sont organisées en tant que ministères ou départements y voient là une difficulté.
Les ressources humaines et financières affectées aux affaires de la jeunesse
Il existe peu de données comparables sur les ressources consacrées à la mise en œuvre des politiques, des programmes et des services pour la jeunesse. Cela découle du caractère transversal des politiques de la jeunesse et du bénéfice par les jeunes de services sociaux et d'autres programmes gouvernementaux, dont ils ne sont pas les seuls destinataires. Toutefois, cette même rareté de données comparables existe sur les moyens consacrés à l’instance chargée de coordonner le portefeuille de la jeunesse. Environ 75 % des pays membres de l'OCDE qui ont répondu disent que ces informations ne sont pas disponibles. De même, environ 60 % des répondants dans les pays membres de l'OCDE indiquent qu'aucune information n'est disponible sur le nombre d'employés qui travaillent principalement aux affaires de la jeunesse.
Selon les résultats d'un petit échantillon de pays qui ont fourni des données quantitatives, il semble que les ministères de la jeunesse à part entière obtiennent davantage de fonds que les départements ou les unités de jeunesse au sein des ministères de l'Éducation ou de ministères à portefeuilles combinés. Et pourtant, la part spécifiquement consacrée aux affaires de la jeunesse dans ces entités était inférieure à 0,1 % du budget annuel de l’administration publique centrale pour les exercices 2015-20199. Autrement dit, sur un budget de 1 000 EUR de l’administration centrale, moins d’1 EUR est consacré à l'instance de la jeunesse quand il s’agit d’un ministère à part entière, et encore moins s’il s'agit d'un autre type d’instance (par exemple, une unité, un département). À l’instar des constatations présentées à la section précédente, les informations sur le budget et le personnel confirment également que les ministères de la Jeunesse sont ceux les mieux dotés en matière de ressources humaines et financières, par rapport à d'autres types d’organisation institutionnelle recevant les attributions relatives à la jeunesse.
À terme, accroître la disponibilité des informations sur le budget et le personnel propres consacrés aux affaires de la jeunesse faciliterait les comparaisons entre les pays membres de l'OCDE et aiderait à renforcer la responsabilisation.
Coordination : obtenir l’adhésion des parties prenantes
Les politiques publiques et les services des jeunes ne peuvent être traités isolement les uns des autres. De solides mécanismes de coordination entre les acteurs publics et les acteurs non gouvernementaux sont indispensables pour éviter une prestation fragmentée entre les domaines d'action (coordination interministérielle ou horizontale) et pour favoriser la participation des collectivités infranationales (coordination verticale).
Coordination horizontale
Plusieurs pays membres de l'OCDE ont mis en place un mécanisme institutionnalisé de coordination interministérielle des affaires de la jeunesse (OCDE, 2018[10]). Celui-ci se présente souvent sous la forme d'organes de coordination, de groupes de travail ou de points focaux interministériels ou interdépartementaux (Encadré 2.5).
Les organes de coordination interministérielle ou interdépartementale sont composés des ministères chargés de la mise en œuvre de volets spécifiques des politiques nationales pour la jeunesse. Le ministère à qui incombe la responsabilité officielle de la coordination des affaires de la jeunesse fait toujours partie de ces structures et se charge généralement d’en coordonner et d’en préparer les réunions. Ainsi au Luxembourg, cette responsabilité est dévolue à un comité interdépartemental. Celui-ci est composé de représentants des ministres de l’Enfance et de la jeunesse, des Enfants, des Droits de l’enfant, des Affaires étrangères, des Affaires locales, de la Culture, de la Coopération et du développement, de l’Éducation, de l’Égalité des chances, de la Famille, de la Justice, du Logement, de la Police, de l’Emploi, de la Santé et des Sports.
Des groupes de travail sont souvent créés au cas par cas et assument la responsabilité de volets d'action spécifiques. En principe, seuls les ministères ayant des attributions en relation avec ce sujet participent au groupe de travail thématique concerné. Les organes de coordination interministérielle peuvent être soutenus par des groupes de travail dont la coordination des activités est dirigée par les ministères d'exécution. Aux États-Unis, un groupe de travail interinstitutions sur les programmes pour la jeunesse soutient les activités fédérales coordonnées dans le domaine de la jeunesse.
Des points focaux peuvent être nommés pour superviser les travaux sur les affaires de la jeunesse au sein des ministères d'exécution compétents et coordonner les programmes relatifs à la jeunesse avec l'entité chargée des affaires de la jeunesse. En Slovénie, chaque ministère compte un point focal pour la jeunesse chargé de favoriser la coordination avec le Conseil du Gouvernement de la République de Slovénie pour la jeunesse (URSM) et d'autres ministères. En Flandre, en Belgique, un point de contact pour la jeunesse est désigné dans chaque agence et chaque département.
Source : Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
En dépit de cette organisation, les constatations de l'enquête montrent que d’importantes difficultés demeurent pour fédérer toutes les parties prenantes concernées autour d’une approche publique globale de la politique de la jeunesse. En effet, l'absence de mécanismes institutionnels (par exemple, de comité interministériel ou de point focal) est mise en avant comme constituant l'obstacle le plus important à la coordination interministérielle (45 %) par les instances centrales chargées de la jeunesse. Le manque de moyens des ministères techniques (42 %) et au sein de leur propre instance (39 %) est aussi souvent évoqué. Environ un répondant sur cinq cite le manque d'intérêt des ministères techniques comme principal problème.
Les ministères techniques des pays membres de l'OCDE voient les choses sous un angle quelque peu différent (Graphique 2.11). Ils soulignent surtout le manque d'incitations au sein de l'instance gouvernementale responsable des affaires de la jeunesse comme principale difficulté. Pour autant, ils sont généralement d'accord avec les instances centrales chargées de la jeunesse que l'absence de mécanismes institutionnels et le manque de moyens au sein des instances centrales chargées de la jeunesse et des ministères d'exécution ne font qu’exacerber le problème.
Note : Les données portent sur 21 pays membres de l'OCDE où tant le ministère chargé des affaires de la jeunesse et un ou deux ministères d'exécution ont répondu aux enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse. Les résultats font référence à 21 instances chargées de la politique de la jeunesse et à 25 ministères d'exécution dans les pays membres de l'OCDE.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Ces constatations révèlent que, dans de nombreux pays membres de l'OCDE, il est nécessaire de renforcer l’organisation institutionnelle pour faciliter la coordination interministérielle en formalisant ces mécanismes et en assurant leur utilisation efficace. Par ailleurs, les gouvernements devraient envisager de doter leurs instances chargées des affaires de la jeunesse et les ministères technique des ressources humaines et financières adéquates pour créer les capacités administratives nécessaires à la collecte de données ventilées par âge, à la coordination interministérielle et à l'intégration. Les difficultés dont il a été rendu compte en termes d'incitations et d'intérêt limités pour promouvoir la coopération entre les institutions suggèrent que l'adhésion politique est une condition préalable et essentielle à toute approche intersectorielle. L’enquête de l'OCDE sur l'organisation et les fonctions du centre de gouvernement (2013) montre que 86 % de ses pays membres utilisent des incitations financières ou des objectifs de performance individuels ou collectifs en vue de promouvoir la coopération horizontale autour de tâches transversales (OCDE, 2013[27]). Ces mêmes mécanismes d'incitation pourraient être repris dans le domaine de la politique de la jeunesse.
Coordination verticale
Au niveau municipal ou du district ont lieu la plupart des échanges entre les jeunes et l'administration publique. Parmi les services publics essentiels pour les jeunes (par exemple, les soins de santé, l'éducation, les services sociaux, etc.), la prestation d’un grand nombre d’entre eux intervient généralement au niveau local, surtout dans les pays pourvus d’une administration fédérale ou décentralisée. Une coordination verticale efficace est donc indispensable pour traduire les engagements en matière de politique de la jeunesse en des programmes et services adaptés, en collaboration avec les collectivités publiques locales et les acteurs non gouvernementaux.
Les résultats des enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse montrent que 74 % des ministères responsables des affaires de la jeunesse dans les pays membres de l'organisation exécutent des politiques, des programmes ou des services au niveau infranational (Encadré 2.6). Plus de la moitié des répondants (55 %) voient comme une priorité absolue la décentralisation accrue de la prestation des programmes et des services pour la jeunesse.
L’enquête constate toutefois la présence d’obstacles importants à la coordination verticale. Plus de la moitié (52 %) des instances chargées de la jeunesse qui ont répondu et fournissent des services au niveau local, font état du manque de moyens au niveau infranational de l’administration publique. Les capacités limitées des instances centrales chargées de la jeunesse (26 %), le manque de mécanismes institutionnels (22 %), le manque d'intérêt de la part de l’administration infranationale (22 %) ainsi que la rotation élevée des agents des postes de direction (22 %) jouent un rôle moins important pour la plupart des pays.
Ces difficultés font ressortir la nécessité de doter les collectivités infranationales des capacités, des mandats et des responsabilités idoines pour leur permettre d'assurer une prestation concertée des programmes et des services pour la jeunesse. Cela implique de renforcer les capacités des administrations infranationales sur le plan administratif et stratégique et en matière de collecte de données, et de veiller à ce que les priorités régionales et locales soient reflétées dans les politiques de jeunesse, et notamment dans la stratégie nationale pour celle-ci. Il est donc indispensable d’instaurer des mécanismes de coordination institutionnalisés à tous les échelons concernés de l’administration publique pour éviter la fragmentation de la prestation et de l’accessibilité des services pour la jeunesse entre les frontières géographiques.
Les mécanismes utilisés pour coordonner la relation entre l’échelon central et les échelons infranationaux dépendent beaucoup du contexte national. L'organisation générale et la répartition des compétences sur les affaires publiques (par exemple, entre un système fédéral ou unitaire) et la taille de la population sont notamment deux aspects qui influent sur la mesure dans laquelle la prestation des services publics dans le domaine de l'éducation et d'autres est assurée par les collectivités infranationales. Malgré l’hétérogénéité des approches employées, la mobilisation des municipalités et des collectivités locales, ainsi que des animateurs et des conseils de jeunesse au niveau infranational, peut être un moyen d’obtenir des données contextuelles utiles pour éclairer l'élaboration des politiques de la jeunesse au niveau central (voir le chapitre 3).
La Suisse est un État fédéral composé de 26 cantons. Tandis que la compétence principale sur toutes les questions liées à l'enfance et à la jeunesse, en plus de la politique sociale, de l'éducation, de la culture et de la santé, incombe aux cantons, aux villes et aux municipalités, l’administration fédérale (ou la Confédération) supervise certains aspects des services de protection de l’enfance et de la jeunesse ainsi que la promotion de la jeunesse.
La Conférence pour la politique de l’enfance et de la jeunesse (CPEJ) est composée des services de contact cantonaux pour la politique de l’enfance et de la jeunesse et est chargée de coordonner la politique de l’enfance et de la jeunesse au niveau intercantonal. La CPEJ est l’instance technique pour la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) et gère l'application des droits de l'enfant ainsi que l’élaboration de la politique de l'enfance et de la jeunesse en Suisse. La CPEJ conseille et informe tous les organes de la CDAS sur les questions relatives à l'enfance et à la jeunesse. Cette structure d’administration locale travaille en étroite coordination avec l’administration fédérale. En effet, la loi fédérale sur la promotion de l'enfance et de la jeunesse impose le renforcement de la collaboration et de l’échange d'informations entre la Confédération et les cantons sur ces questions.
Source : (Federal Social Insurance Office, 2019[28])
Les cadres juridiques sont des déterminants importants de l’accès des jeunes aux services publics pour leur épanouissement personnel et leur transition vers une vie autonome. Ils façonnent aussi les chances des jeunes de participer à la vie publique et leur relation avec l’État, notamment, car ils fixent les seuils d’âge pour voter ou se présenter aux élections.
Les lois nationales sur la jeunesse comme catalyseurs d'une mise en œuvre efficace
Une loi sur la jeunesse constitue le cadre législatif le plus général et le plus complet qui soit pour identifier les principaux acteurs et domaines d’action, tant pour les instances publiques que pour les organisations non gouvernementales (ONG) qui travaillent avec et pour les jeunes (OCDE, 2018[10]). Elle définit la jeunesse et les instances chargées d’elle, les limites d'âge imposées aux jeunes, les actions à entreprendre par l'État, en particulier le pouvoir exécutif, et leurs bénéficiaires visés, ainsi que les considérations financières et budgétaires (OCDE, 2018[10]).
Note : le graphique montre 32 pays membres de l’OCDE et 7 pays non-membres, à savoir l’Argentine, le Brésil, la Bulgarie, le Costa Rica, le Pérou, la Roumanie et l’Ukraine.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Dans l'ensemble des pays membres de l'OCDE, 14 pays ont adopté une loi sur la jeunesse (Graphique 2.12). Parmi les pays non-membres ayant répondu à l’enquête, la Bulgarie, le Brésil, le Costa Rica10, le Pérou, la Roumanie et l'Ukraine ont adopté des lois sur la jeunesse (Encadré 2.7). Dans certains pays membres de l'OCDE dépourvus d'une loi générale sur la jeunesse, la politique de la jeunesse est énoncée par l'entremise de diverses législations sectorielles et des engagements portant spécifiquement sur la jeunesse. Ainsi en Norvège, les droits de la jeunesse sont en grande partie garantis par les lois relatives aux enfants et à la protection sociale.
Note : Valeur p du test du chi carré de Pearson : 0,05 ; valeur p du test exact de Fisher : 0,11. Le graphique reflète les réponses de 31 ministères chargés des affaires de la jeunesse, dont 14 où une loi sur la jeunesse est en place et 17 dépourvus de loi sur la jeunesse.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Note : Valeur p du test du chi carré de Pearson : 0,10 ; valeur p du test exact de Fisher : 0,23. Le graphique reflète les réponses de 31 ministères chargés des affaires de la jeunesse, dont 14 où une loi sur la jeunesse est en place et 17 dépourvus de loi sur la jeunesse.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
L'analyse révèle que les pays dotés d’une loi sur la jeunesse sont moins susceptibles de citer comme problème le manque de mandats clairs ou le manque d'incitations adéquates parmi les acteurs publics travaillant dans le domaine de la jeunesse (Graphique 2.13 et Graphique 2.14). En effet, parmi les pays membres de l'OCDE dotés d’une loi sur la jeunesse, aucun des répondants ne fait état du manque de mandats clairs et du manque d’incitations comme obstacles à la coordination interministérielle, alors que c’est le cas, respectivement, pour 29 % et 21 % des pays dépourvus de loi sur la jeunesse.
Certaines des lois sur la jeunesse dans les pays membres de l’OCDE et les pays non-membres sélectionnés donnent aussi des précisions sur les structures de soutien existantes destinées à favoriser la représentation et la participation des jeunes à l’élaboration des politiques publiques. Par exemple, les lois sur la jeunesse en Estonie, en Finlande et en Islande garantissent des sources stables de financement aux organisations nationales de jeunesse qui répondent à un ensemble de critères. Dans certains pays membres de l'OCDE, comme la Finlande, le Luxembourg et la Slovénie, les lois sur la jeunesse comportent également des dispositions sur le statut et les fonctions du Conseil national de la jeunesse, notamment les conditions d'adhésion et les responsabilités. L’influence des lois nationales sur la jeunesse dans la promotion de la représentation et de la participation des jeunes à la vie publique est examinée plus en détail au chapitre 3.
Finlande
En 2016, la Finlande a mis à jour sa loi sur la jeunesse de 1972. Cette loi vise toutes les personnes de moins de 29 ans et couvre tous les aspects des services et activités d’action pour la jeunesse, ainsi que de la politique de la jeunesse à tous les échelons de l’administration publique. Elle désigne le ministère de l'Éducation et de la culture comme principale instance publique responsable de l'administration, de la coordination et de l’élaboration de la politique nationale de jeunesse, en coopération avec d'autres ministères et organismes de l'administration centrale ainsi que des collectivités locales, des associations de jeunesse et d'autres organisations compétentes définies. La loi sur la jeunesse précise également les rôles et responsabilités dévolus à chacune des parties prenantes concernées. Elle prévoit notamment le rôle et les conditions de l’État dans le transfert des subventions publiques à des organisations nationales d'action pour la jeunesse.
Colombie
La Colombie a adopté une loi sur la citoyenneté des jeunes (Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil) en 2013 portant création du cadre institutionnel de la politique de la jeunesse et de l'action pour la jeunesse, qui définit les droits des jeunes. Elle établit un système national de la jeunesse (Sistema Nacional de la Juventud) et permet aux jeunes de participer activement à la conception, à la mise en œuvre et à l’évaluation de la politique de la jeunesse. La loi dispose que le Conseil présidentiel de la jeunesse (Consejeria Presidencial para la Juventud) est chargé de gérer ce système et de promouvoir la mise en œuvre de la politique nationale de jeunesse. Elle détermine également les rôles et les missions des collectivités locales et des instances territoriales dans la mise en œuvre de politiques publiques de jeunesse. Le Conseil présidentiel est chargé d'en assurer la bonne coordination avec l'administration centrale et fournit une assistance technique pour la formulation et la mise en œuvre de la politique de la jeunesse à leur niveau.
Source : Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse ; (European Commission, 2017[29]).
Aborder les obstacles liés à l'âge et la discrimination
Des exigences d’âge minimum sont répandues dans de multiples aspects de la vie publique. Elles s'appliquent à la période d'éducation obligatoire, à l'accès à l'emploi, à l'âge nubile, à la majorité électorale ou à l'âge de se présenter à des élections, à la responsabilité pénale, à l'accès à des services de justice ou de santé spécifiques et au recrutement dans les forces armées, entre autres (OCDE, 2018[10]).
Tous les pays membres de l'OCDE et des pays non-membres sélectionnés dans le présent rapport maintiennent l'âge de la majorité à 18 ans, à l'exception du Japon et de la Nouvelle-Zélande où l'âge légal de la majorité est de 20 ans. Toutefois, dans la définition de l'âge minimum requis pour voter, se présenter à des élections et avoir accès à certains services publics, on constate des différences importantes entre les pays. À leur tour, ces différences influent directement sur la capacité des adolescents et des jeunes adultes de prendre des décisions, d'avoir accès à des services et de compter sur la protection offerte par l’État.
Dans tous les pays membres de l'OCDE qui ont répondu aux enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse, l'âge moyen de la responsabilité pénale est fixé à 14,5 ans. L'âge du début de la scolarité obligatoire varie entre 3 ans (par exemple, en France et au Mexique) et 7 ans (par exemple, en Estonie, en Finlande, en Lettonie et en Pologne). À part la Grèce (17 ans) et l'Autriche (16 ans), pour tous les pays membres de l'OCDE, la majorité électorale pour voter à des élections nationales est fixée à 18 ans. Il en va de même pour les pays non-membres, à l'exception de l'Argentine (16 ans) et du Brésil (16 ans). Dans l'ensemble des pays membres de l'OCDE, l'âge moyen pour se présenter aux élections parlementaires est de 19,8 ans. Dans six pays membres de l'OCDE, les jeunes peuvent être recrutés dans les forces armées avant d'avoir atteint l’âge de voter. Dans plus d’un tiers des pays répondants à l’enquête (15 sur 40), les exigences d’âge déterminent également l’accès autonome des jeunes à des conseils médicaux et de services d'accompagnement pour les services de santé reproductive, qui varient entre 12 et 18 ans. Les exigences d'âge minimum pour accéder à des services de santé spécifiques peuvent avoir des effets distincts sur les jeunes filles, susceptibles également d’être exacerbés par des codes familiaux discriminatoires (par exemple, l'âge minimum légal du mariage) (UNICEF, 2016[30]).
Note : Sur la base de 17 à 19 (selon l'option de réponse) instances publiques de l’OCDE en charge des affaires de jeunesse et de 25 à 38 (selon l'option de réponse) organisations de jeunesse dans les pays membres de l'OCDE pour lesquelles des données sur cette question sont disponibles.
Source : calculs de l’OCDE à partir des enquêtes de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Lorsqu'on leur demande leur avis sur l'âge minimum approprié, les organisations de jeunesse interrogées suggèrent que l'âge pour se présenter à des élections et pour voter à des élections nationales et infranationales devrait être abaissé (Graphique 2.15). Les exigences en matière d'âge minimum pour voter et se porter candidat ont un impact direct sur la participation et la représentation politiques des jeunes et leur capacité d'informer les politiques et les décisions qui les concernent (voir le chapitre 3). En revanche, pour ce qui est de l'âge de la responsabilité pénale et du recrutement dans les forces armées, les organisations de jeunesse interrogées font valoir que le seuil devrait être légèrement plus élevé.
Ces résultats font clairement ressortir l’équilibre délicat à trouver dans l’établissement de ces âges entre la nécessité de protéger et l'objectif d'autonomiser les jeunes, sans créer de barrières juridiques indésirables ni de discrimination fondée sur l'âge. Il incombe donc aux pays d’examiner les exigences, les lois et les règlements existants en matière d'âge minimum afin de déterminer s’ils sont susceptibles de discriminer et d’exacerber les inégalités existantes fondées sur l'âge, le sexe et d'autres facteurs identitaires qui se recoupent.
Les budgets, les règlements et les marchés publics sont des instruments essentiels que le Gouvernement peut exploiter pour conduire une action publique adaptée aux besoins de la jeunesse. La recommandation de l'OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires (OCDE, 2012[31]) reconnaît que les analyses d'impact de la réglementation (AIR) constituent un outil important pour une action publique fondée sur des éléments probants. Dans le contexte des politiques de la jeunesse, les AIR sont en mesure de contribuer à cerner les impacts spécifiques sur les jeunes que peut avoir l’établissement de politiques et de règles.
Ces dernières années, plusieurs pays ont adopté des outils de gouvernance novateurs pour tenter de faire correspondre plus étroitement les politiques et les services publics avec les besoins des jeunes. Les résultats de l'enquête montrent que le recours à des AIR pour remplir des objectifs de politiques en faveur de la jeunesse reste toutefois très limité dans les pays membres et non-membres de l'OCDE. Certes, un tiers des pays membres de l'OCDE utilisent des analyses d'impact de la réglementation d’ordre général et fournissent des informations spécifiques sur l'impact attendu sur les jeunes. Mais, seuls 4 pays membres de l'organisation sur 28 ayant répondu à l’enquête appliquent des « études d’impact jeunesse » ex ante pour intégrer plus systématiquement la prise en compte des jeunes dans l'élaboration des politiques et la législation (Autriche, France, Allemagne et Nouvelle-Zélande) (Graphique 2.16) (Encadré 2.8). En Islande, le ministère de l'Éducation, des sciences et de la culture, responsable du portefeuille de la jeunesse, a indiqué avoir élaboré une étude d'impact jeunesse en coopération avec le Bureau du médiateur pour les enfants.
La budgétisation constitue un autre moyen d’action essentiel à la disposition de l'État pour poursuivre des objectifs sociétaux de plus grande envergure. La recommandation de l'OCDE sur la gouvernance budgétaire (OCDE, 2015[12]) reconnaît le budget comme le document de politique décisif qui aide les États à concrétiser leurs plans et leurs aspirations. Depuis quelques années, de nombreux pays de l'OCDE se servent de l’établissement du budget comme moyen de réaliser toutes sortes de priorités transversales de haut niveau, avec l'introduction de notions telles que la « budgétisation sensible au genre », la « budgétisation verte », la « budgétisation du bien-être » et la « budgétisation des ODD - objectifs du développement durable – » (Downes et Nicol, 2019[32]).
Dans le contexte de politiques en faveur de la jeunesse, la budgétisation peut être un outil puissant pour accorder les objectifs économiques et sociaux, plus vastes, du Gouvernement avec les intérêts et les attentes des jeunes et des générations futures (voir le chapitre 4). Par une prise en compte systématique des besoins et des intérêts des jeunes dans les décisions budgétaires et fiscales, le Gouvernement se donne les moyens d’anticiper les impacts potentiels des choix budgétaires sur les différents groupes d'âge de la population et de façonner, en conséquence, ses décisions en matière de recettes et de dépenses.
Le rapport de l’OCDE Impliquer et autonomiser les jeunes dans les pays OCDE (2018) décrit la budgétisation sensible aux jeunes comme un moyen d’« intégrer une perspective claire en faveur des jeunes dans le contexte général du processus budgétaire, par l'utilisation de procédés spéciaux et d'outils analytiques, en vue de promouvoir des politiques adaptées aux jeunes ». (OCDE, 2018[10]) Bien qu'il n’existe jusqu'à présent que peu de preuves de pratiques budgétaires sensibles aux jeunes dans le cycle budgétaire national des pays membres de l'OCDE, le Canada tient compte d’objectifs spécifiques aux jeunes dans le cadre de la budgétisation sensible au genre (Encadré 2.8). À l’avenir, les pays pourraient envisager de tirer parti du potentiel inutilisé d’une budgétisation sensible aux jeunes pour favoriser des résultats plus inclusifs (OCDE, 2018[10]).
France
La « clause d’impact sur la jeunesse » fait partie du processus général d’évaluation préalable des projets de lois et de règlements. À quelques exceptions près, l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 prévoit que tous les projets de loi doivent être accompagnés d'une étude d'impact. L’établissement d'une déclaration d'impact est également requis pour tout projet de texte réglementaire (ordonnance, décret et arrêté) qui comprend de nouvelles mesures applicables aux autorités locales, aux acteurs sociaux (entreprises, citoyens et organisations) ou aux services déconcentrés de l'État.
Si le gouvernement ne respecte pas cette obligation, l’Assemblée nationale peut refuser d’inscrire le projet de loi à son ordre du jour. En cas de désaccord entre l’Assemblée et le Premier ministre quant au caractère satisfaisant de l'étude d'impact, la question peut être renvoyée au Conseil constitutionnel pour décision dans un délai de 8 jours.
Canada
Le gouvernement du Canada a mis en place une « Analyse comparative entre les sexes plus » (ACS+) pour faire en sorte de « prendre en compte les impacts différenciés des personnes de tous les genres lors de l’élaboration de politiques, de programmes et de lois. »
Il s'agit d'un processus analytique qui cherche à promouvoir l'égalité entre les sexes, mais qui va au-delà des considérations de différences de sexe et de genre pour tenir compte aussi d'autres facteurs comme la race, l'appartenance ethnique, la religion, l'âge et le handicap mental ou physique. Depuis 2018, et en prenant appui sur les résultats d’ACS+, le Canada prévoit dans son budget fédéral un cadre de résultats pour l'égalité entre les sexes comme outil pangouvernemental destiné à orienter les décisions stratégiques futures et à suivre les évolutions survenues en matière d’égalité des sexes et de diversité parmi certaines priorités stratégiques. L’une de ces priorités est destinée à assurer l’égalité des chances et des parcours diversifiés dans l'éducation et le développement des compétences et comprend un objectif spécifique à la jeunesse qui est de réduire les écarts entre les sexes dans les compétences en lecture et en calcul chez les jeunes, y compris les jeunes autochtones. Plusieurs indicateurs et objectifs sont mesurés sur la durée pour déterminer les progrès réalisés.
Les mesures d’ACS+ dans le budget de 2019 prévoient une attention accrue aux jeunes, un budget de 6 milliards CAD étant consacré à un vaste éventail de problématiques, notamment les prêts-étudiants, les programmes de jeunes bénévoles, les initiatives de réconciliation des jeunes autochtones, l'emploi ou la prévention du cyberharcèlement et des abus.
Source : (France, 2018[33]), Enquêtes de l'OCDE sur la gouvernance de la jeunesse.
Représentant 12 % du PIB dans les pays membres de l'OCDE, les marchés publics constituent un outil important d’appui à des résultats culturels, sociaux, économiques et environnementaux de plus grande envergure, qui vont au-delà de l'achat immédiat de biens et de services (OCDE, 2020[34]). La recommandation de l'OCDE sur les marchés publics souligne également, l'importance de poursuivre, dans les marchés publics, des objectifs stratégiques secondaires et complémentaires, de manière équilibrée par rapport à l'objectif principal de ceux-ci (OCDE, 2015[35]).
Dans le contexte de politiques en faveur de la jeunesse, les marchés publics pourraient être utilisés pour soutenir la participation de jeunes entrepreneurs et d’entreprises appartenant à des jeunes aux procédures de passation des marchés. À cette occasion, les impacts différenciés des projets de passation des marchés en fonction des groupes d'âge et des générations pourraient aussi être évalués (voir le chapitre 4). Ce type d’initiative doit s'appuyer sur une évaluation solide pour comprendre si la passation des marchés est le bon moyen d'action pour ces objectifs stratégiques secondaires.
Par exemple, le ministère de l'Enfance de Nouvelle-Zélande a conçu un processus de passation des marchés novateur destiné à offrir des possibilités à de jeunes prestataires Maori de fournir un service communautaire plus efficace de détention préventive des jeunes (New Zealand, 2020[36]). Cette initiative repose sur la reconnaissance que jusqu’à présent, les méthodes pour obtenir ce type de services ont eu tendance à désavantager les prestataires communautaires de petite taille. Ce projet vise principalement les minorités, et en leur sein les jeunes. (On citera également la nouvelle loi de 2019 Oranga Tamariki comme exemple de la façon dont la procédure de passation des marchés peut être conçue à l'appui de résultats sociaux) (New Zealand, 2020[36]).
Ce chapitre a fourni une analyse des tendances, des obstacles et des exemples de bonnes pratiques pour répondre aux besoins des jeunes et relever les défis auxquels ils sont confrontés dans leur transition vers la vie autonome. Il a évalué comment les gouvernements peuvent concevoir, coordonner, mettre en œuvre, surveiller et évaluer des politiques et des services qui répondent aux besoins des jeunes.
Plusieurs pays membres de l’OCDE ont conçu des stratégies nationales pour la jeunesse, créé des mécanismes de coordination, établi des cadres de suivi et d’évaluation et adopté des outils réglementaires, budgétaires et de passation des marchés pour faciliter la transition des jeunes vers une vie autonome. Il n'en reste pas moins que le manque de moyens financiers et humains, l’utilisation limitée de mécanismes de coordination, de suivi, d'évaluation et de collecte de données et d’outils de gouvernance sont autant de facteurs qui nuisent à la réalisation des objectifs des politiques en faveur de la jeunesse.
Pour accompagner les jeunes dans leur transition vers l’autonomie, les gouvernements devraient envisager les pistes d'action suivantes :
1. Formuler et investir dans la qualité des politiques intégrées de la jeunesse, par exemple, par le biais de stratégies nationales pour la jeunesse, aux échelons appropriés de l’administration publique ; ces stratégies, fondées sur des données probantes, seraient participatives, transsectorielles, soutenues par un engagement politique, dotées de ressources suffisantes et assorties de mécanismes efficaces de suivi et d'évaluation.
2. Doter les décideurs publics de ressources et de compétences adéquates et mettre en place des mécanismes de coordination efficaces pour appliquer des politiques et des services en faveur de la jeunesse de manière cohérente dans les différents ministères et échelons concernés de l’administration publique.
3. S’attaquer aux obstacles liés à l’âge et à la discrimination afin de faciliter l’accès des jeunes aux ressources publiques et leur participation à la vie publique.
4. Fournir aux jeunes des services publics axés sur les personnes, aisés d’utilisation, y compris par des moyens numériques, pour faciliter leur accès à l'information et à des services d'accompagnement dans des domaines tels que l'éducation, l'emploi, la santé et d'autres.
5. Fournir des politiques et de services publics ciblés en faveur des jeunes femmes et des jeunes hommes de milieux divers, en particulier les populations de jeunes les plus vulnérables (par exemple, les jeunes NEET, les jeunes migrants, les minorités et les communautés autochtones, les jeunes sans-abris et les jeunes handicapés).
6. Recueillir de manière systématique des données ventilées par âge et appliquer des outils de gouvernance, tels que des analyses d'impact de la réglementation, des évaluations d'impact budgétaire et la passation des marchés publics pour remédier aux inégalités au sein des cohortes d'âge et entre elles.
Références
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[15] OCDE (2015), 2015 OECD Recommendation of the Council on Gender Equality in Public Life, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252820-en.
[35] OCDE (2015), OECD RECOMMENDATION OF THE COUNCIL ON PUBLIC PROCUREMENT.
[12] OCDE (2015), The OECD Policy Recommendation of the Council on Budgetary Governance, http://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm.
[19] OCDE (2014), Centre Stage, Driving Better Policies from the Centre of Government, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/gov/Centre-Stage-Report.pdf.
[23] OCDE (2014), Centre Stage, Driving Better Policies from the Centre of Government, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/gov/Centre-Stage-Report.pdf.
[2] OCDE (2013), OECD Action Plan for Youth, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/Youth-Action-Plan.pdf.
[27] OCDE (2013), Survey on the Organisation and Functions of the Centre of Government, https://www.oecd.org/gov/centre-stage-2.pdf.
[31] OCDE (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf.
[17] Republic of Estonia (2020), Youth Field Development Plan for 2014-2020, https://www.hm.ee/sites/default/files/nak_eng.pdf (consulté le 24 septembre 2020).
[30] UNICEF (2016), Age Matters!, https://agemattersnow.org/downloads/YPL_Age_Matters_Final_Report_Oct2016.pdf (consulté le 24 juillet 2020).
Notes
← 1. C’est le Bureau du Conseil privé qui a répondu à l’enquête de l’OCDE en octobre 2019. En novembre 2019, le Canada a créé un nouveau ministère de la Diversité, de l’Inclusion et de la Jeunesse. Le rapport se base sur l’organisation institutionnelle en vigueur au moment de la réponse.
← 2. Pour les pays non membres, les répondants sont les instances chargées de la jeunesse en Argentine, en Bulgarie, au Brésil, au Costa Rica, au Pérou, en Roumanie et en Ukraine.
← 3. Au moment de la rédaction du rapport, la candidature du Costa Rica était en cours de discussion dans le cadre du processus d’adhésion à l’OCDE. Le Costa Rica n’est ainsi pas comptabilisé comme pays membre dans la présentation des résultats de l’enquête de l’OCDE sur la gouvernance de la jeunesse exposée dans ce rapport. Le Costa Rica est officiellement devenu le 38ème Membre de l’OCDE le 25 mai 2021.
← 4. La Déclaration de Lisbonne de 1998, l’engagement de Bakou en faveur des politiques de jeunesse de 2014, la Déclaration Lisbonne+21 de 2019 sur les politiques et programmes en faveur de la jeunesse ainsi que les lignes directrices et les outils pratiques élaborés par le Conseil de l’Europe et le Forum européen de la jeunesse.
← 5. Le centre du gouvernement est « l’organe du groupe d’organismes qui fournissent un soutien et des conseils directement au chef du gouvernement et au cabinet, ou au Cabinet. » Le centre du gouvernement a pour mandat « d’assurer la cohérence et la prudence des décisions gouvernementales et de promouvoir des politiques fondées sur des données probantes, stratégiques et cohérentes » (OCDE, 2013).
← 6. Idem note 3.
← 7. Idem note 3.
← 8. Il était demandé aux répondants d’évaluer leurs priorités en matière de prestation de politiques et de services publics qui répondent aux besoins des jeunes sur une échelle de 1 à 5 (c.-à-d. 1 = pas du tout prioritaire, 2 = légèrement prioritaire, 3 = plutôt prioritaire, 4 = modérément prioritaire, 5 = absolument prioritaire). Les niveaux de priorité sont calculés dès lors que les répondants leur donnent une note de 4 ou 5.
← 9. Les résultats font référence à la part du budget de l’administration centrale spécifiquement consacrée aux affaires de la jeunesse (c'est-à-dire par opposition à d'autres domaines d'action) dans quatre ministères responsables du portefeuille de la jeunesse dans les pays membres de l'OCDE pour les exercices 2015-2019.
← 10. Idem note 3.