copy the linklink copied!3. Надлежащая практика и опыт конкретных стран

В настоящей главе обсуждаются надлежащие практика и опыт стран, выбранных в качестве примера, которые потенциально могут быть применены в Республике Молдова. Чили обладает высокоразвитой системой экономического регулирования. Казахстан, бывшая республика Советского Союза, запустил процесс комплексного реформирования системы регулирования. Нидерланды, где регионализация услуг водоснабжения состоялась в середине 1970-ых годов, также известны своим подходом к регулированию с участием всех заинтересованных сторон и особыми инструментами оказания социальной помощи. Фландрия, регион Бельгии, славится своей высокоразвитой системой тарифных мер социальной поддержки.

Надлежащая практика применения системы экономического регулирования не предоставляет примеров, которые можно бы было просто взять и скопировать. Приведенные примеры всего лишь показывают важность прозрачности и диалога, соответствия инструментов целям отраслевой политики и потенциалу системы регулирования.

    

В настоящей главе рассматривается, какие уроки можно извлечь из опыта других стран, чтобы использовать полученные знания для улучшения системы экономического регулирования в Молдове для достижения целей водной политики.

copy the linklink copied!Надлежащая практика

Первым принципом надлежащего управления сектором водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) является разделение сфер разработки отраслевой политики, регулирования и предоставления услуг (Rouse, 2007[1]). Подобное разделение никогда не бывает окончательным и не лишено противоречий. Регуляторы будут склонны вступать в обсуждение и координировать вопросы, относящихся ко всем трем сферам ответственности.

Стандарты регулирования только появляются. Сформулировано восемь принципов надлежащего экономического регулирования (Таблица 3.1):

copy the linklink copied!
Таблица 3.1. Восемь принципов экономического регулирования ОЭСР

1

Действовать в соответствии с четко обозначенными целями отраслевой политики, быть эффективным при достижении этих целей.

2

Иметь надежные правовую и эмпирическую основы.

3

Получать выгоды, оправдывающие затраты, с учетом распространения их воздействия на все категории населения и эффекта, оказываемого на экономику, окружающую среду и общество.

4

Минимизировать затраты и возможные искажения рыночного равновесия.

5

Продвигать инновации при помощи рыночных стимулов и целевых подходов.

6

Быть понятным, простым и практичным для пользователей.

7

Соответствовать другим нормативным документам и отраслевым политикам.

8

Быть максимально совместимым с принципами конкуренции, торговли и инвестирования на национальном и международном уровнях.

Источник: (OECD, 2015[2]), The Governance of Water Regulators («Управление регуляторами водного сектора»).

Также разработаны стандарты управления регуляторами, имеющие поразительное сходство с принципами регулирования (Таблица 3.2):

copy the linklink copied!
Таблица 3.2. Семь принципов управления регуляторами

1

Прояснение роли регулятора

2

Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия

3

Принятие решений и структура руководящего органа независимого регулятора

4

Подотчетность и прозрачность

5

Вовлеченность

6

Финансирование

7

Оценка эффективности

Источник: (OECD, 2015[2]), The Governance of Water Regulators («Управление регуляторами водного сектора»).

С учетом практической деятельности экономического регулятора и практики регулирования, охарактеризованных в предыдущей главе, а также с учетом двух вышеприведенных списков принципов, в Молдове многое предстоит сделать как в сфере регулирования, так и в области управления регулятором.

Некоторые из вышеперечисленных принципов намекают на признание необходимости итераций, изучения опыта и проведения консультаций с заинтересованными сторонами (обратная связь, диалог) как ключевых элементов передовой практики. Таким образом, система экономического регулирования (СЭР) представляет собой циклический процесс на основе «планирование-действие-проверка-осуществление».

Регулирование является частью процесса управления всем сектором (Rouse, 2007[1]). Более того, надлежащее управление регуляторами критически важно для надлежащего регулирования, а следовательно, и для предоставления услуг. Граница между регулированием и проведением отраслевой политики не всегда ясна и требует периодической корректировки.

В таблице ниже (Таблица 3.3) представлено несколько задач и обязанностей регулятора. В контексте Молдовы не всегда сразу очевидно, какая задача к чему относится. Важнее признать, что все эти обязанности должны исполняться на практике.

Берг и др. (2013 г.) высказывает свои соображения по вопросу отношений и взаимодействия между регулятором, поставщиком услуг и разработчиком отраслевой политики: для того, чтобы регулировать, нужен сектор, который можно регулировать. Правильное взаимодействие крайне важно для успешной работы СЭР:

«Проблема сводится к привлечению более широкого круга институтов, поддерживающих регуляторные и управленческие мероприятия, продвигающие надлежащее функционирование сектора. Иными словами, необходимо установить правильные структуры управления (правила игры) и совершать правильные действия по существу (участие в игре)». (Berg et al., 2013[3])

Передовая практика в сфере систем экономического регулирования не предоставляет примеров, которые можно просто скопировать. Разработка СЭР требует прежде всего прозрачности, диалога, терпения и подхода, ориентированного на поиск профессиональных решений. При этом полезно ознакомиться с опытом конкретных стран в качестве примера (Trémolet and Hunt, 2006[3]).

copy the linklink copied!
Таблица 3.3. Типичные обязанности и задачи экономического регулятора

Задачи

Обязанности

Регулирование цены

Регулирование качества предоставляемых услуг

Регулирование конкуренции

Защита потребителей

Сбор информации и данных

Сбор информации по текущим и прогнозируемым затратам и тарифной выручке

Сбор информации о готовности платить за альтернативные виды услуг

Получение информации о текущем уровне предоставления услуг

Проведение технических исследований

Получение информации о незаконном или монополистическом поведении

Проведение исследований мнения потребителей

Создание колл-центров для работы с жалобами потребителей

Мониторинг внедрения правил

Проведение аудита финансовой отчетности

Обеспечение применения адекватных тарифов

Обеспечение соответствия качества предоставляемых услуг установленным требованиям

Обеспечение выполнения задач по охвату населения услугами

Изучение случаев злоупотребления монопольной властью (грабительская практика и т.п.)

Проведение административного аудита систем и процедур информирования клиентов; предоставление информации

Установление правил

Пересмотр ставок тарифов с учетом инфляции или изменения тарифной базы

Изменение структуры тарифов и способов оплаты

Определение или пересмотр стандартов качества

Адаптирование стандартов качества к реальным потребностям

Организация торгов

Вынесение решений по случаям недобросовестной конкуренции в рамках поданных жалоб

Определение стандартов и требований к обслуживанию клиентов

Исполнение решений

Корректировка тарифов с учетом результатов деятельности операторов

Применение штрафных санкций

Требование повышения качества услуг

Ослабление власти монополий или внесение изменений в условия предоставления доступа к услугам

Разрешение споров между потребителями и регулируемым предприятием

Источник: (Trémolet and Hunt, 2006[3]), Water Supply and Sanitation («Водоснабжение и водоотведение»).

copy the linklink copied!Опыт стран

Имеется длинный список стран, чей опыт может быть потенциально применен. Мы ссылаемся также на отчет «Совершенствование национальных механизмов финансовой поддержки сектора ВСиВО в Молдове», в котором рассматривается опыт Армении, Румынии, Франции и Украины (OECD, 2017[4]). Опыт стран, приведенный ниже, должен рассматриваться как полезное дополнение.

Чили – страна со средним уровнем дохода с высокоразвитой системой регулирования.

Фландрия известна своей развитой системой тарифных мер социальной поддержки.

Нидерланды регионализовали услуги водоснабжения в середине 1970-х годов. Страна известна своим подходом к регулированию с учетом мнений множества заинтересованных сторон и особым инструментом предоставления социальной поддержки по получению услуг ВСиВО.

Казахстан, бывшая республика Советского Союза, начал проведение комплексной реформы системы регулирования.

Как показывает Рисунок 3.1, во многих отношениях эти страны отличаются от Молдовы. При использовании знаний, извлеченных из данных уроков, всегда необходимо помнить об этом (UNDP, 2015[5]).

copy the linklink copied!
Рисунок 3.1. Валовый национальный доход (ВНД) и Индекс человеческого развития (ИЧР), точечная диаграмма и положение на ней стран, приведенных в качестве примеров
Рисунок 3.1. Валовый национальный доход (ВНД) и Индекс человеческого развития (ИЧР), точечная диаграмма и положение на ней стран, приведенных в качестве примеров

Источник: (UNDP, 2015[5]), «Доклад о человеческом развитии 2015: Труд во имя человеческого развития».

Чили

Чили имеет хорошую репутацию в отношении функционирования водного сектора и предоставления социальных услуг. Процесс реформирования водного сектора был начат в 1970-х годах, что привело к регионализации и постепенному повышению ставок тарифов. Ключевым моментом этого процесса стало создание независимого экономического регулятора Superintendencia de Services Sanitarors (SSIS). Кроме того, было определено четыре принципа установления тарифов: отсутствие дискриминации, покрытие затрат, экономическая эффективность и поощрение сохранения природных ресурсов. Небольшой по численности сотрудников регулятор SSIS разработал модель предприятия ВСиВО, с которой можно было сравнивать 14 действовавших предприятий сектора. При установлении тарифов учитывались запланированные меры повышения эффективности деятельности регулируемых предприятий. Благодаря SSIS уменьшились объемы утечек в сетях и улучшилась ситуация с покрытием затрат, но объемы инвестиций остались незначительными. SSIS не обладал достаточной властью, чтобы оказывать воздействие на некоторые более крупные и неэффективные предприятия сектора. Эта проблема была решена посредством:

  • наделения SSIS большей властью и предоставления ему большей степени независимости, включая финансирование посредством сборов, уплачиваемых предприятиями ВСиВО;

  • привлечение финансирования для инфраструктурных проектов посредством продажи ценных бумаг, заключения концессионных соглашений и привлечения частного сектора. Таким образом были собраны денежные средства в размере 1 млрд долл. США, впоследствии полностью инвестированные в инфраструктуру ВСиВО.

Помимо основных обязанностей SSIS также проводит мониторинг соблюдения условий отраслевых и концессионных соглашений.

В отношении мер социальной поддержки Чили также является показательным примером. С точки зрения социальных затрат, отсутствие доступа к воде обходится намного дороже, чем обеспечение доступа к услугам водоснабжения по тарифам, предусматривающим покрытие затрат. Меры социальной поддержки были сосредоточены на финансировании расширения систем или на финансировании затрат по расширению доступа к услугам ВСиВО, половина из них была направлена на повышения доступа к ВСиВО бедных категорий граждан.

Все счета за потребленный объем воды согласно счетчикам-водомерам выставляются всем потребителям по полной ставке тарифа. Нуждающиеся бедные категории потребителей, однако, могут приносить выставленные им счета в муниципалитет. Муниципалитет оплачивает часть суммы к оплате по счету, остальная часть должна оплачиваться потребителем. Таким образом муниципалитеты в среднем покрывают 6 % оборотных средств предприятий ВСиВО.

Мало кто будет оспаривать успех Чили в реформировании водного сектора. Не ясно только, с каким успехом другие страны могли бы достигнуть таких же результатов. Ведь Чили имеет долгую традицию эффективного администрирования и использования договоров в сфере управления государственным сектором. В результате такого подхода страна смогла оказать адресную поддержку бедных категорий граждан и собрать средства, использованные большей частью на финансирование очистки сточных вод. Опыт Чили показывает, что экономическое регулирование необходимо периодически корректировать в соответствии с задачами отраслевой политики, что относится к сфере ответственности правительства в целом.

Даже в контексте высокоразвитого регулирования регулятор должен бороться за свое «место под солнцем». Система социальной поддержки предоставляет свободу на местах (автономность местных игроков) в отношении объема оказываемой помощи, но не в отношении критериев определения бедных категорий граждан или выбора способов их поддержки. Одновременно капитальные вложения обеспечили практически всеобщий доступ к услугам водоснабжения. С учетом того, что половина новых подключений к сетям ВСиВО между 1987 и 1995 годами пришлась на бедные категории граждан, капитальные вложения в инфраструктуру ВСиВО можно рассматривать, как важнейшую часть пакета мер социальной защиты.

Фландрия

Фландрия (регион Бельгии) обладает, наверное, самой совершенной и, по мнению многих, идеальной социально-ориентированной тарифной системой. Во-первых, с потребителей берется всего лишь небольшая фиксированная плата на покрытие затрат по измерению объемов потребленной воды и выставлению счетов. В целом, она составляет менее 10 % от суммы к оплате по счету. Волюметрическая часть счета оплачивается по «обычному» или «социальному» тарифу. По структуре «обычный» тариф является блочным тарифом с повышающейся ставкой тарифа, но размер блока зависит от размера домохозяйства, а не является фиксированной величиной. Таким образом, более крупные домохозяйства платят за кубический метр воды ту же цену, что и небольшие домохозяйства, при условии, что они относятся к одной тарифной группе и имеют схожий объем потребления воды на человека.

Социальный тариф составляет ноль евро за первые 15 м3 на человека в год или за первые 41 литров на человека в сутки (лчс). Кроме того, социальный тариф ниже, чем обычный тариф. Данная концепция проиллюстрирована на рисунках ниже (Рисунок 3.2 и Рисунок 3.3). Благодаря встроенному перекрестному субсидированию небольших домохозяйств более крупными домохозяйствами предельная стоимость воды очень высока как для состоятельных, так и малоимущих категорий граждан. Таким образом имеется стимул к снижению потребления воды.

copy the linklink copied!
Рисунок 3.2. Компоненты расходов различных домохозяйств на услуги ВСиВО (по размеру и уровням потребления) за год, 2017 год
Рисунок 3.2. Компоненты расходов различных домохозяйств на услуги ВСиВО (по размеру и уровням потребления) за год, 2017 год

Источник: https://www.farys.be/nl/watertarieven

copy the linklink copied!
Рисунок 3.3. Город Гент: общие расходы различных (по размеру) домохозяйств на м3 воды, 2018 год
Рисунок 3.3. Город Гент: общие расходы различных (по размеру) домохозяйств на м3 воды, 2018 год

Источник: https://www.farys.be/nl/watertarieven

На интуитивном уровне такая концепция выглядит заманчиво: в ней учитываются интересы бедных категорий граждан, дополнительно предоставляются природоохранные стимулы и поддерживается уровень покрытия затрат.

Фландрия является примером того, как высокоразвитая система социальной поддержки реализуется через тарифы. Регулятор оказывает большое воздействие на социальную политику, определяя размер блоков (объем услуг) и относительную дифференциацию тарифов. Тариф во Фландрии состоит из двух блоков: ниже и выше 30 м3 на домохозяйство в год. Ставка тарифа в первом блоке должна быть вполовину ниже ставки тарифа во втором блоке. Регулятор также определяет размер ставок социальных тарифов и условия их предоставления: на настоящий момент их размер составляет одну пятую от обычных фиксированных и переменных компонентов тарифа.1

Однако, использование системы двухблочных тарифов повышает административную нагрузку на предприятия ВСиВО. Для правильного применения тарифов предприятиям необходимо вести учет состава каждого домохозяйства и поддерживать информационно-технологические системы. Расходы на ВСиВО составляют 1–2 % от общих расходов домохозяйств, т.е. эти услуги являются вполне доступными по международным стандартам. Сложно оценить, насколько хорошо действующая система поддерживает доступность услуг ВСиВО для бедных категорий граждан. Очевидно, ориентированность блоков на потребление воды на душу населения парирует самые убедительные доводы против блочных тарифов с повышающейся ставкой тарифа. Однако мало известно о том, насколько более эффективно действующие величины блоков и ставок тарифа поддерживают доступность услуг по сравнению, например, с единым волюметрическим тарифом. Размеры блоков не были скорректированы в свете последних данных обновленной статистики бедности. Величина блоков и структура тарифа легко становятся оплотом корыстных интересов.

Такой тип перераспределения бремени покрытия затрат с помощью тарифов возможен только внутри каждой из зон обслуживания, в пределах которой небольшие потребители услуг ВСиВО и потребители, нуждающиеся в социальной помощи, перекрестно субсидируются остальными потребителями услуг. Для оптимального функционирования такой системы социальной поддержки необходимо наличие следующих трех факторов:

  • средние ставки тарифов должны быть схожими в каждой из зон обслуживания (во Фландрии их девять – прим. ред.);

  • распределение доходов внутри зон обслуживания должно быть схожим;

  • доход на душу населения в зонах обслуживания должен быть схожим.

Отклонения от этих условий приводят к нарушениям распределения выгод, которые сложно оценить. Предполагая, что во Фландрии все эти условия удовлетворены в достаточной мере, все же можно задаться вопросом, превосходят ли социальные выгоды от повышенной доступности услуг экономические затраты, связанные с увеличившейся административной нагрузкой на предприятия ВСиВО. В конечном счете, это вопрос политический. В любом случае в Молдове разница между обеспеченными и малообеспеченными категориями граждан при сравнении разных (имеющихся на настоящий момент) зон обслуживания существенно большая, чем внутри отдельной зоны. Для повышения доступности услуг некоторые (бедные) муниципалитеты вынуждены будут весьма существенно перераспределять через тарифы бремя покрытия затрат. Другие же (более богатые) муниципалитеты едва будут испытывать потребность в перекрестном субсидировании для достижения базовой доступности услуг для бедных категорий граждан. Блочные тарифы с повышающейся ставкой тарифа, вне зависимости от размеров блоков, остаются негибким и неточным способом достижения доступности услуг. Многие люди пользуются выгодами от такой системы, но также многие люди вкладывает в нее свои денежные ресурсы. Предприятиям и регуляторам сектора становится сложнее прогнозировать доходы и покрытие расходов при помощи тарифов. Кроме того, высокоразвитая система блочных тарифов с повышающейся ставкой тарифа возлагает серьезную административную нагрузку на предприятия ВСиВО, на их систему выставления счетов.

По этим причинам неясно, насколько эффективны блочные тарифы с повышающейся ставкой и двухблочная структура таких тарифов во Фландрии, и насколько эффективными они могли бы быть в случае их применения в Молдове.

Нидерланды

В середине 1970-ых годов Нидерланды посчитали, что сектору коммунального водоснабжения не хватало экономии от масштаба для эффективного оказания услуг в будущем. В 1975 году были принят Закон «О водоснабжении», запустивший процесс регионализации, в результате которого было создано десять действующих на настоящий момент поставщиков услуг питьевого водоснабжения. Они являются зарегистрированными публичными компаниями и находятся в полной собственности муниципалитетов и провинций.

Сети водоотведения остаются в сфере ответственности муниципалитетов. Их финансирование осуществляется за счет поступлений от особых муниципальных сборов.

Ответственными за очистку сточных вод и управление водными ресурсами остаются демократически избираемые Водные советы/Советы по водным ресурсам, которые являются юридическими лицами. Первый такой Совет был учрежден в 1255 году. Сегодня на региональном уровне действуют 23 таких Совета.

Изначально причиной регионализации была потребность в эффективной деятельности предприятий, однако регионализация также обеспечила доступность услуг в менее густонаселенных местностях (см. Таблица 3.4).

copy the linklink copied!
Таблица 3.4. Соотношение размера агломерации с затратами регионального оператора (РО) на предоставление услуг ВСиВО

Эквивалент численности населения (ЭЧН)

Капитальные затраты РО. (евро/ЭЧН)

Годовой объем эксплуатационных затрат РО (евро/ЭЧН)

5

1 980

90

10

1 390

70

25

1 000

64,10

50

850

64

100

730

63,10

250

640

53,70

500

610

47,60

1 000

600

42,20

2 500

460

36

5 000

390

31,90

10 000

350

28,20

50 000

230

18,10

100 000

180

14,20

Источник: (EAP Task Force, 2013[6]), Business Models for Rural Sanitation in Moldova (ОЭСР СРГ ПДООС (2013), «Устойчивые бизнес-модели для сельского водоотведения в Молдове»).

Если бы всем агломерациям с эквивалентом численности населения до 1000 человек необходимо было бы возмещать затраты на предоставление услуг ВСиВО через тариф, то ставки тарифов должны были бы быть втрое выше ставок в крупных городских агломерациях - при том, что доходы населения в сельской местности обычно ниже, чем в городах. Регионализация деятельности предприятий ВСиВО и гармонизация тарифов в каждой зоне обслуживания помогают решить эту проблему. При помощи единого тарифа потребители с высокими доходами и низкими удельными затратами на предоставление им услуг ВСиВО, перекрестно субсидируют сельское население с низкими доходами и более высокими удельными затратами.

В Нидерландах, муниципалитеты собирают следующие сборы:

  • сбор за обслуживание сетей водоотведения для покрытия затрат муниципалитетов на водоотведение. Данный сбор может рассчитываться на основе потребленного объема питьевой воды, стоимости жилья или числа жителей.

  • сборы за очистку сточных вод и загрязнение окружающей среды; счета выставляются Советами по водным ресурсам. Размер сбора рассчитывается не за потребленный объем воды, определенный по показаниям счетчиков-водомеров, а по тарифам, дифференцированным для трех категорий домохозяйств: состоящих из одного человека; состоящих из двух человек; и домохозяйств, состоящих из трех и более человек.

  • земельных участков; счета также выставляются Советами по водным ресурсам, поступления от них идут на управление водными ресурсами. Сбор должен оплачивать основной собственник, проживающий в доме или квартире (или на земельном участке), имеющей водопровод, при этом размер сбора зависит от стоимости жилья (или от размера земельного участка, в гектарах).

Как видно из вышеприведенной информации, эти сборы, в целом, идут на покрытие постоянных затрат на предоставление услуг ВСиВО, и могут рассматриваться как регрессивные квази-налоги.

В отношении мер социальной поддержки на получение услуг ВСиВО, муниципалитеты в Нидерландах частично или полностью освобождают от уплаты сборов (исключительно) бедные категории граждан. Освобождение от оплаты только фиксированных компонентов счета за услуги ВСиВО не влияет на стимулы к экономии питьевой воды.

Система предоставления услуг ВСиВО в Нидерландах сложна и представляется фрагментированной. В силу давней и сильной традиции и культуры координации между различными органами, система способна предоставлять высококачественные и надежные услуги. Регионализация услуг обеспечила сектор автоматическим механизмом перекрестного субсидирования, запуск которого в иных условиях был бы невозможен. Более того, имеется децентрализованная система предоставления адресной социальной помощи посредством освобождения бедных категорий граждан от уплаты фиксированных сборов.

Как эффект регионализации, так и устройство системы предоставления мер социальной поддержки в секторе ВСиВО являются интересными примерами, из которых Молдова может извлечь уроки. Как и в Чили, эффективное перекрестное субсидирование, возникающее благодаря регионализации, может иметь такое же важное значение, как и специальные меры адресной социальной поддержки по оплате услуг ВСиВО. Но, тогда как перекрестное субсидирование практически необратимо и имеет общий характер, муниципальные меры адресной социальной поддержки имеют четкую нацеленность и гибки в отношении объема перераспределяемых затрат.

Если примеру Нидерландов последуют операторы, а не муниципалитеты, то необходимо будет провести разделение между выработкой отраслевой политики и ее исполнением. Возможно, это приведет к дополнительным затратам и нагрузке, связанной с координацией, но при этом сохранится гибкость критериев и автономность муниципалитетов при определении необходимой степени солидарности общества в секторе ВСиВО.

Казахстан

До недавнего времени Казахстан рассматривал экономическое регулирование сектора ВСиВО в «антимонопольной» перспективе. Несмотря на то, что Комитет по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и прав потребителей Министерства национальной экономики Республики Казахстан (КРЕМЗКиПП МНЭ РК) является государственным ведомством, Комитет представляет собой крупную организацию с множеством региональных отделений. В сферу компетенций Комитета также входят осуществление мониторинга промышленного сектора и вмешательство в его деятельность в соответствии с Законом «О конкуренции». Целью Комитета является контроль – если ни предупреждение – доминирования в отрасли. Операторы ВСиВО, являющиеся естественными монополиями, – доминирующие участники в своем секторе по определению.

Операторы ВСиВО направляют заявки на утверждение тарифов в КРЕМЗКиПП. Тарифные заявки составляются на основании методики, утвержденной КРЕМЗКиПП. Здесь наблюдается ряд совпадений с ситуацией в Молдове. Процесс подачи заявок занимает много времени: необходимо предоставить множество данных, и сама методика в некоторых отношениях двусмысленна; методика и то, как она применяется, оказывает большую административную нагрузку на операторов ВСиВО.

В рамках широкомасштабной программы реформирования экономики Правительство Казахстана также намерено реформировать процедуру утверждения тарифов и нормативно-правовую базу для операторов ВСиВО, централизованного теплоснабжения, морских портов и аэропортов. Интересным аспектом в этом процессе является тесное сотрудничество с Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). На основании запроса Правительства ЕБРР способствовал или способствует осуществлению ряда проектов предоставления технической помощи для оказания содействия данному процессу реформирования. Техническая помощь предоставляется на общесекторальном уровне с учетом комплексного реформирования экономического регулирования, а также на уровне отдельных секторов: водоснабжения, теплоснабжения, электроснабжения, морских портов и аэропортов.

В отношении сектора ВСиВО техническая помощь предусматривает разработку новой тарифной политики, подробной методики и опробование такой методики на пилотном предприятии ВСиВО.

Был запущен отдельный проект по разработке и опробованию мер социальной поддержки. Чаще всего социальная поддержка осуществляется через систему жилищных субсидий, как в Российской Федерации или Украине. Эти системы пытаются привязать расходы домохозяйств на оплату коммунальных услуг к максимально допустимой доле расходов от их общих доходов и основаны на сложной процедуре возмещения таких расходов. Для продолжения получения этих выплат необходимо постоянное документальное подтверждение своей ситуации. Более того, требуется предоставлять доказательства того, что суммы, которые не покрывает система жилищных субсидий, оплачиваются бенефициаром предприятиям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги. В Казахстане система критериев получения и расчета ставок субсидий сложна и дорогостояща с точки зрения административных затрат как для бенефициара, так и для учреждения, предоставляющего субсидию. Во всяком случае, Казахстан пытается оптимизировать механизм предоставления мер социальной поддержки, а может даже и полностью перенять его (OECD, 2016[7]).

В отношении реформирования СЭР сектора ВСиВО Правительство Казахстана будет продолжать регулировать сектор – также как и другие сектора – на общей нормативно-правовой основе. Отраслевые нормативные документы близки или схожи с нормативными документами сектора теплоснабжения. К этим секторам на настоящий момент применяется единый подход, поскольку они, конечно, требуют регулирования, учитывая их статус естественной монополии, однако такой подход кажется более приемлемым, чем сугубо антимонопольная позиция.

С технической точки зрения реформирование приведет к применению регулируемой базы инвестированного (вложенного) капитала (RAB) и средневзвешенной стоимости капитала (СВСК) регулируемой организации, которые лучше подходят к ситуации. Оба понятия определяют значительный компонент обоснованных затрат. RAB определяет размер амортизационных начислений, которые могут учитываться при расчете тарифа. СВСК определяет стоимость капитала (учитываемого в RAB) и, следовательно, объем денежных средств для осуществления инвестиций, который предприятие может закладывать в тариф.

Реформы, скорее всего, приведут к созданию регулятора, более ориентированного на деловую деятельность и производительность, чем основывающегося на иногда не совсем подходящих нормах и двусмысленных стандартах. Будущий экономический регулятор, вероятней всего, будет более экономным, более ориентированным на бизнес-план и ключевые показатели деятельности регулируемых организаций. Также, скорее всего, он сфокусируется на стимулировании повышения эффективности деятельности предприятий в течение продолжительного времени. Кроме того, он будет лучше осведомлен о воздействии осуществляемого им регулирования и административной нагрузке на регулируемые им предприятия. Можно предположить, что вовлеченность ЕБРР будет способствовать разработке новой нормативно-правовой базы, содействующей привлечению внешнего финансирования в сектор, которому на настоящий момент не хватает кредитоспособности.

Новая нормативная правовая база будет скорее учитывать интересы кредиторов, чем кратковременные интересы потребителей, заключающиеся в низких тарифах. На настоящий момент ставки тарифов в Казахстане в целом вполовину ниже, чем в Молдове, хотя множество областей Казахстана испытывают не меньшую нехватку воды, чем в Молдове. В долгосрочной перспективе, однако, как бедные, так и состоятельные потребители выиграют от восстановленных и расширенных сетей ВСиВО, очистки сточных вод, более эффективного обслуживания клиентов и т. д. Для этого требуется, чтобы СЭР также учитывала финансирование сектора ВСиВО.

Однако Казахстан ни в коем случае не является единственным примером разработки СЭР при сотрудничестве с международными финансовыми организациями. В Румынии ЕБРР также играл активную роль на протяжении многих лет. Казахстан был выбран в качестве соответствующего примера, поскольку исходное состояние его СЭР имеет ряд схожих моментов с СЭР в Молдове, а также поскольку Казахстан тоже является бывшей республикой Советского Союза. Организация проведения реформы СЭР в Казахстане может воодушевить Молдову, которая только приступает к этому процессу. Данный пример показывает, как в 2017 году страна со схожими вызовами может проходить через процесс реформирования.

Ссылки

[8] Berg, S. et al. (2013), “Best practices in regulating State-owned and municipal water utilities”, http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/4079/S2013252_en.pdf?sequence=1.

[6] EAP Task Force (2013), Business Models for Rural Sanitation in Moldova, https://www.oecd.org/environment/outreach/Business%20models%20for%20rural%20sanitation%20in%20Moldova_ENG%20web.pdf.

[4] OECD (2017), Improving Domestic Financial Support Mechanisms in Moldova’s Water and Sanitation Sector, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252202-en.

[7] OECD (2016), OECD Council Recommendation on Water, https://www.oecd.org/environment/resources/Council-Recommendation-on-water.pdf.

[2] OECD (2015), The Governance of Water Regulators, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264231092-en.

[5] Programme, U. (ed.) (2015), Human Development Report 2015: Work for Human Development, Communications Development Incorporated, Washington DC, http://dx.doi.org/978-92-1-057615-4.

[1] Rouse, M. (2007), Institutional Governance and Regulation of Water Services | IWA Publishing, IWA, London, https://www.iwapublishing.com/books/9781843391340/institutional-governance-and-regulation-water-services.

[3] Trémolet, S. and C. Hunt (2006), “Water Supply and Sanitation Working Notes TAKING ACCOUNT OF THE POOR IN WATER SECTOR REGULATION”, http://regulationbodyofknowledge.org/wp-content/uploads/2013/03/Tremolet_Taking_into_Account.pdf.

Metadata, Legal and Rights

Настоящий документ и любые содержащиеся в нем данные и карты не затрагивают статуса территорий и их суверенитета, делимитацию государственных границ и пограничных линий, а также названия территорий, городов и областей. Выдержки из опубликованных материалов могут быть предметом дополнительных заявлений об ограничении ответственности, которая установлена для полной версии публикации, размещенной по указанной ссылке.

https://doi.org/10.1787/0c3efabd-ru

© ОЭСР 2019

Порядок использования данных материалов в электронном или печатном виде регулируется Условиями, которые можно найти, пройдя по ссылке http://www.oecd.org/termsandconditions.