copy the linklink copied!3. Des stratégies et des plans nationaux cohérents pour une utilisation durable des terres
Les stratégies et plans nationaux établissent les priorités à moyen et long termes d’un pays dans différents secteurs. Ce chapitre vise à déterminer dans quelle mesure ces documents prennent en compte les questions d’utilisation des terres, de biodiversité, de climat et d’alimentation dans les pays étudiés (Brésil, France, Indonésie, Irlande, Mexique et Nouvelle-Zélande). Il évalue la cohérence des objectifs touchant à l’utilisation des terres dans les contributions déterminées au niveau national (CDN) (définies en application de l’Accord de Paris), les stratégies de développement à faibles émissions (SDFE) à long terme, les stratégies et plans d’action nationaux pour la biodiversité (SPANB) (élaborés en vertu de la Convention sur la diversité biologique), les plans de développement agricole, les plans nationaux de développement (ou l’équivalent), les plans forestiers nationaux et les plans nationaux d’échanges commerciaux ou d’exportations.
Les stratégies nationales définissent les priorités d’un pays à moyen et long termes dans divers domaines. Elles sont destinées à guider et orienter les mesures prises par le pays dans des secteurs ou des sphères d'action particuliers. Dans certains cas (notamment pour la biodiversité), les stratégies sont accompagnées d’un plan d'action. Elles doivent donc élaborer, de manière concertée, les objectifs communs vers lesquels devront tendre les différents ministères. Les stratégies nationales doivent énoncer des objectifs clairs et réalisables que le gouvernement national – et tous les ministères concernés – doivent s’efforcer d’atteindre. Pour cela, des stratégies et des plans d'action fixant des objectifs spécifiques, mesurables, temporellement définis, et précisant les indicateurs utilisables pour évaluer les progrès, peuvent grandement faciliter ce processus. Compte tenu des divers hiatus et synergies pouvant exister entre les secteurs et les domaines d'action, les différentes stratégies doivent être cohérentes les unes par rapport aux autres.
Parfois, l'élaboration de stratégies nationales est encouragée ou imposée par des initiatives ou des accords multilatéraux internationaux supérieurs. C’est le cas, par exemple, pour les stratégies et plans d’action nationaux pour la biodiversité (SPANB) imposés par la Convention sur la diversité biologique, ou les stratégies et plans d’action nationaux requis pour la mise en œuvre des activités de REDD+ dans le cadre de la CCNUCC. Néanmoins, même sans accords internationaux dans d’autres domaines touchant à la problématique de l’utilisation des terres, presque tous les pays ont élaboré des stratégies ou des plans nationaux pour l’agriculture, pour la foresterie, et des plans généraux de développement ou de croissance économique.
Les principaux plans et stratégies concernés par la problématique de l’utilisation des terres sont les contributions déterminées au niveau national (CDN), les stratégies de développement à faibles émissions (SDFE) à long terme, les SPANB, les plans de développement agricole, les plans nationaux de développement (ou l’équivalent), et les plans nationaux d’échanges commerciaux ou d’exportations. Ce chapitre commence par un bref tour d’horizon des accords multilatéraux touchant à la problématique de l’utilisation des terres, ainsi que des obligations ou des recommandations concernant leur transposition en droit national. Il compare ensuite les stratégies et plans nationaux dans les six pays étudiés afin d’analyser leur degré de cohérence.
copy the linklink copied!Influence des accords multilatéraux sur les stratégies nationales
Au niveau international, l’Agenda 2030 et les Objectifs de développement durable ont amené à examiner, plus globalement, la manière dont les actions menées pour atteindre un objectif pouvaient interagir, tant positivement que négativement, avec la réalisation de certains autres (voir le chapitre 1). Les objectifs explicites, ainsi que les indicateurs, constituent un cadre d’action applicable aux nombreuses dimensions du développement durable, établissant notamment la nécessité d’une cohérence des différentes politiques (ODD 17). De la même façon, bien que ciblées sur des enjeux environnementaux particuliers, la CCNUCC et la CDB fixent le cadre d'action de la communauté internationale en matière de changement climatique et de biodiversité, respectivement1. Ces deux conventions diffèrent à plusieurs égards sur le plan des informations que les pays sont invités à ou obligés de fournir, notamment pour ce qui est des stratégies et plans nationaux (Tableau 3.1), ainsi que des échéances définies.
En vertu de l’Accord de Paris, les Parties sont tenues de soumettre des CDN dans lesquelles ils énoncent leurs objectifs d'émissions de GES. Ces CDN ont un horizon relativement court, les premières allant jusqu’en 2025 ou 2030 (d'autres CDN seront soumises ensuite). Les pays doivent déterminer eux-mêmes le niveau de ces objectifs et les secteurs couverts. Certaines CDN mentionnent explicitement les forêts2 et l'agriculture et peuvent avoir des objectifs associés, d'autres non.
L’Accord de Paris, adopté en 2015, a également invité les Parties à soumettre d’ici 2020 des stratégies à long terme de développement à faibles émissions de GES à l’horizon 2050 (Accord de Paris, article 4.19)3. Dix pays l’avaient déjà fait en février 2019, dont la France et le Mexique4. Ces stratégies s’étendant sur une plus longue période, il est plus difficile aux gouvernements d’établir des plans d'action précis. Les Parties à la CCNUCC sont aussi tenues de soumettre des communications nationales mettant en évidence, entre autres, les politiques et mesures prévues ou engagées dans le domaine climatique. Par ailleurs, obligation est faite aux pays visés à l’Annexe I5 de présenter les progrès accomplis en direction de leurs objectifs climatiques dans des rapports biennaux ; cette obligation a été étendue à tous les pays dans le paquet climat de Katowice qui prévoit la fourniture de « rapports biennaux au titre de la transparence » au plus tard fin 2024.
Les 20 Objectifs d’Aichi 2011-2020 pour la biodiversité définis dans le cadre de la CDB comportent des objectifs spécifiques sur les forêts (Objectifs 5 et 7), l’agriculture (Objectifs 7 et 8, par exemple), le changement climatique (Objectifs 10 et 15)6, les services écosystémiques (Objectif 15) et beaucoup d’entre eux ont un rapport avec l’utilisation des terres plus généralement. Les Parties à la CDB sont encouragés à utiliser les Objectifs d’Aichi pour la biodiversité comme cadre directeur pour élaborer leurs SPANB.
De ce fait, par rapport à la CCNUCC, le cadre de la CDB favorise une plus grande cohérence en ce qui concerne l’élaboration des SPANB et la problématique de l’utilisation des terres à l’échelon national. En effet, parce qu’il y a peu d’indications sur les informations à faire figurer dans les CDN, et aucune obligation quant à la forme ou à la couverture qu’elles doivent avoir, elles sont très diverses dans leur forme, leur contenu et leur couverture. D’un autre côté, les périodes couvertes par les documents à soumettre au titre de la CDB sont sensiblement plus courtes (à savoir jusqu’en 2020) que dans le cadre de la CCNUCC.
Autres accords et instances
Parmi les autres accords multilatéraux internationaux concernés, le Plan stratégique des Nations Unies sur les forêts a été élaboré par le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF) et adopté ensuite par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2017. Il contient six objectifs mondiaux non contraignants relatifs aux forêts, et 26 cibles associées à atteindre d’ici 2030. Les États membres sont invités à annoncer leurs « contributions nationales volontaires » à la réalisation de ces objectifs et cibles lors des prochaines sessions du FNUF. Au 31 juillet 2018, cinq pays avaient communiqué ces annonces. À l'échelon supranational, au sein de l’Union européenne, les 28 États membres sont également régis par diverses directives de la CE en rapport avec la problématique de l’utilisation des terres. Il s’agit notamment du paquet législatif de l’UE sur l’énergie et le changement climatique, des directives Oiseaux et Habitats, de la directive sur l’utilisation durable des pesticides, de la directive-cadre sur l’eau, et de la politique agricole commune (PAC). Ce cadre supranational a donc une grande influence sur la politique agricole en France et en Irlande.
L’ODD 12.3 s'attaque directement aux pertes et gaspillages alimentaires (PGA) : « D’ici à 2030, réduire de moitié à l’échelle mondiale le volume de déchets alimentaires par habitant au niveau de la distribution comme de la consommation et réduire les pertes de produits alimentaires tout au long des chaînes de production et d’approvisionnement, y compris les pertes après récolte », mais en dehors des ODD, aucun accord international n’est ciblé sur les PGA. Au niveau de l’UE, la directive-cadre relative aux déchets fixe une échéance pour l’adoption de méthodes de mesure communes et prévoit la publication d’un rapport d’ici 2023 envisageant l’introduction d’objectifs contraignants sur la prévention du gaspillage alimentaire (Champions 12.3, 2018[2]). Il existe également la plateforme de l’UE sur les pertes et le gaspillage alimentaires, qui rassemble les principales parties prenantes des pouvoirs publics, de l’industrie et des ONG afin de comprendre les enjeux des PGA et de mettre en évidence les bonnes pratiques des pays membres. Malgré plusieurs autres initiatives internationales comme l’Initiative mondiale de réduction des pertes et du gaspillage alimentaires lancée par la FAO (SAVE FOOD), il manque des mesures d’intégration visant à réduire les PGA dans les autres accords touchant à l’utilisation des terres, par exemple dans les CDN ou les SPANB. Une plus grande prise en compte des PGA dans ce type d’accords mettrait certainement ce problème davantage en avant, ce qui se traduirait par des émissions évitées, une pression moindre sur les terres exploitées et non exploitées, et une diminution des autres impacts dus à l’agriculture.
copy the linklink copied!Cohérence des stratégies et plans d'action nationaux touchant à l’utilisation des terres
Comme il a déjà été dit, veiller à la cohérence des différentes stratégies nationales dans la sphère de l’utilisation des terres est un premier point essentiel pour que les mesures et politiques mises en œuvre sur le territoire du pays dans différents secteurs et domaines soient toutes en phase. Des objectifs clairs et quantifiés peuvent envoyer un signal fort sur le niveau d’ambition nécessaire dans les différents secteurs et domaines d'action.
Dans la suite de cette section, les grands documents stratégiques nationaux des six pays étudiés sont comparés et analysés. Globalement, il ressort que d’importants progrès peuvent encore être faits pour renforcer la cohérence et la clarté des stratégies nationales touchant à la sphère de l’utilisation des terres. Peu de CDN et de SDFE mentionnent les enjeux de l’utilisation des terres (les forêts, l’agriculture, par exemple). Toutefois, celles qui évoquent expressément cette problématique énoncent généralement des objectifs quantitatifs, au moins dans certains domaines (comme en France, en Indonésie et au Mexique – voir le Tableau 3.2).
Les quantités de GES émises et absorbées par tous les secteurs font déjà l’objet d’un suivi depuis un certain nombre d’années, et l’indicateur pour les émissions de GES, la t éq. CO2, est bien établi, ce qui facilite la définition d’objectifs quantitatifs. En revanche, presque tous les SPANB mentionnent et incluent, sous une forme ou une autre, un objectif en rapport avec la foresterie, l’agriculture et le changement climatique (comme indiqué plus haut, cela est dû au moins en partie aux Objectifs d’Aichi pour la biodiversité, qui font aussi expressément référence à ces questions). Bien qu’étant plus cohérents en ce sens, bon nombre de ces objectifs figurant dans les SPANB ne sont pas quantifiés.
Par exemple, l’objectif 7 de la Nouvelle-Zélande qui prévoit la mise en place d’une norme environnementale nationale sur les forêts de production d’ici 2018, et l’objectif 3.2 de la France d’intégrer la biodiversité dans les plans de gestion des forêts, ne donnent pas une direction claire sur le niveau d'ambition nécessaire. Au contraire, l’objectif du Brésil de restaurer au moins 15 % des terres dégradées, et l’objectif de la France d’atteindre zéro artificialisation nette, envoient des signaux beaucoup plus clairs aux ministères concernés sur les objectifs qu’ils sont supposés atteindre.
Les plans de développement agricole sont habituellement plus vagues que les SPANB sur les questions touchant à l’utilisation des terres. Dans les six pays étudiés, ils reconnaissent certes les pressions sur le changement climatique, la biodiversité/les écosystèmes et les forêts, mais ils se bornent à parler d’« améliorer l’efficience », « soutenir les efforts », « minimiser les risques ». Étant donné le pourcentage important des émissions de GES provenant de ce secteur, et les pressions que les pratiques d’utilisation et de gestion des sols agricoles exercent sur la biodiversité, le manque d’indications concrètes dans ces plans laisse aux différents ministères une grande marge d’interprétation des textes, et ouvre donc la porte à des décalages entre les politiques. Dans l’idéal, les objectifs concernant l’agriculture énoncés par exemple dans un SPANB devraient se retrouver dans le plan de développement agricole du pays. Des signaux cohérents seraient ainsi envoyés aux différents ministères concernés par la problématique de l’utilisation des terres.
Les références faites aux enjeux de cette problématique dans les plans de développement nationaux (ou les stratégies équivalentes) sont tout aussi ambiguës. La Nouvelle-Zélande et l’Irlande font, dans une certaine mesure, exception : le Plan économique néo-zélandais appelle expressément à planter 1 milliard d’arbres, et le plan irlandais fixe des objectifs de boisement devant augmenter progressivement chaque année d’une quantité quantifiée. Les stratégies sont examinées plus en détail ci-dessous.
L’examen des diverses stratégies et plans nationaux touchant à la problématique de l’utilisation des terres en Irlande montre une coordination et une intégration importantes entre les objectifs relatifs à l’utilisation des terres, à l’atténuation du changement climatique, aux écosystèmes/biodiversité et à l’alimentation. À chaque fois, les principaux documents portant sur un domaine d'action ont été élaborés en intégrant des éléments d’un ou plusieurs des autres domaines. Les références à la biodiversité ou aux écosystèmes dans les plans de développement agricole et le plan national de développement restent néanmoins relativement générales. Malgré cela, tous les grands documents stratégiques tels que le plan national d’atténuation (National Mitigation Plan), le plan pour l’agroalimentaire (Food Wise 2025) et le plan de développement rural (Rural Development Plan) notent leur importance.
Le SPANB irlandais est défini de manière particulièrement claire (par rapport aux autres stratégies nationales du pays) en ce qu’il énonce des objectifs et des actions précise et comprend aussi des indicateurs explicites pour suivre les progrès réalisés (bien que certains soient plus SMART que d’autres). Les objectifs sont transversaux, avec des références et des mesures précises relatives à l’agriculture et à la foresterie (par exemple l’objectif 4.1 du SPANB et les actions correspondantes, qui renvoient aux programmes agro-environnementaux, à l’agriculture à haute valeur naturelle, etc., et les indicateurs associés). Le rôle des aires protégées en matière d'adaptation au changement climatique est également reconnu, avec des objectifs précis d'augmentation de la superficie des tourbières. En revanche, le plan national de développement de l’Irlande (National Development Plan 2018-2027) ne contient pas d’indicateurs ni d’objectifs précis (quantitatifs). Il y est fait allusion à la biodiversité, mais le plan renvoie essentiellement au SPANB.
Objectifs d’atténuation des GES figurant dans les CDN et les SDFE et présence d’éléments de la problématique de l’utilisation des terres
Les références faites à l’utilisation des terres, aux écosystèmes et à la sécurité alimentaire dans les CDN et les SDFE des six pays étudiés sont comparées dans le tableau 3.2, ce qui donne une indication du degré d’intégration de ces sujets dans les stratégies nationales de lutte contre le changement climatique. Les questions d’utilisation des terres, l’agriculture et la foresterie sont expressément évoquées dans trois des six CDN (Brésil, Indonésie et Mexique)7 avec des objectifs précis mentionnés pour plusieurs d’entre eux. Dans les trois CDN concernées, il est difficile de comparer l'ambition de ces objectifs car ils ne sont pas exprimés de la même manière8. Globalement, ces documents font peu expressément référence aux interactions avec la biodiversité ou les écosystèmes9.
En dehors des CDN, certains pays ont élaboré des stratégies ou des plans nationaux qui sont plus détaillés. En France par exemple, une Stratégie nationale bas-carbone (SNBC)10 a été publiée en novembre 2015, suivie d’une version révisée en 2018. Elle définit des orientations stratégiques pour mettre en œuvre la transition vers une économie durable bas carbone dans tous les secteurs d'activité, dont l’agriculture (voir le tableau 3.2). Elle souligne également l’importance des comportements individuels, notamment des changements à apporter aux régimes alimentaires, pour atteindre les objectifs nationaux d’atténuation des GES.
Par ailleurs, le Plan climat (juillet 2017)11 spécifie à la fois des objectifs à long terme et des jalons à plus court terme, et renforce explicitement l’objectif français pour 2050 en matière de GES, qui passe du « facteur 4 »12 à la neutralité carbone. Le Plan climat, élaboré à la demande du Président et du Premier ministre, engage l’ensemble du gouvernement à accélérer la transition énergétique et climatique et la mise en œuvre de l’Accord de Paris. Le Plan vise à favoriser la cohérence entre l'atténuation du changement climatique et l’utilisation des terres, les écosystèmes et l’alimentation. Il aborde ces éléments dans son cinquième volet (« Mobiliser le potentiel des écosystèmes et de l’agriculture pour lutter contre le changement climatique »), comprenant les axes 15 à 19 : les axes 15 et 17 soulignent l’importance d’une gestion durable des forêts pour réaliser les ambitions fixées en matière climatique, directement sur le territoire français (axe 17) mais aussi par l’amélioration de la consommation pour réduire la déforestation (axe 15) (cet aspect est examiné plus loin).
Présence d’éléments de la problématique de l’utilisation des terres dans les SPANB
Globalement, les pays ayant des objectifs concrets relatifs aux forêts et à l'agriculture dans leurs CDN (sur le climat) et leurs SDFE à long terme sont moins nombreux que ceux ayant des objectifs concrets relatifs au climat, aux forêts et à l’agriculture dans leurs stratégies nationales pour la biodiversité. Le Tableau 3.3 résume les informations sur la foresterie, l'agriculture et le changement climatique qui figurent dans les stratégies et plans d'action nationaux pour la biodiversité. Bien que les six SPANB évoquent divers aspects de la problématique de l’utilisation des terres, ils manquent de précision et/ou d’ambition dans ces domaines (exemple pour l’Indonésie : « amélioration des zones d’exploitation forestière » ; Irlande : « poursuivre les programmes de recherche sur les forêts »). La plupart des objectifs ne sont pas quantifiés et les ministères concernés ne disposent donc pas d’indications suffisamment précises pour agir. Font exception à cet égard la France pour certains de ces objectifs, notamment celui de zéro artificialisation nette des sols13, le Brésil pour l’objectif de restauration d’au moins 15 % des terres dégradées, et l’Irlande, avec un objectif de reboisement de feuillus de 30 %.
L’absence de quantification de beaucoup d’objectifs implique aussi qu’ils ne sont pas mesurables. Plusieurs SPANB comportent bien des indicateurs associés aux objectifs, à savoir ceux du Brésil, de l’Indonésie, de l’Irlande et de la France, mais certains sont plus précis que d’autres. Le Brésil a réuni près de 280 institutions pour élaborer son SPANB, et a constitué un groupe multipartite pour la biodiversité (PainelBio) pour mettre au point les indicateurs. Le Mexique et la Nouvelle-Zélande ne définissent pas d’indicateurs. D’une manière générale, il est très difficile de guider les actions nationales d’une manière cohérente et transparente si les objectifs ne sont pas spécifiques, mesurables, accessibles, réalisables et temporellement définis (SMART).
De plus, certains SPANB des six pays étudiés mentionnent la protection de certaines zones boisées essentielles (Brésil) ou de terres présentant une grande importance pour la protection de la nature (Nouvelle-Zélande – stewardship lands with high conservation value), et des objectifs de diminution de la fragmentation des forêts (Mexique, Brésil) ou des habitats (Irlande, France). Dans le SPANB brésilien, par exemple, la mesure 7 au titre de l’objectif 5 consiste à « réduire le morcellement des parcelles boisées restantes, et favoriser la connexion des petits lopins forestiers ». Les objectifs associés sont cependant encore essentiellement qualitatifs14.
La France a aussi élaboré un Programme national de la forêt et du bois (MAA, 2016[6]), proposé par le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation et adopté en 2016, qui définit les principaux objectifs de la politique forestière française pour la période 2016-26. Il note le rôle des forêts dans la réduction des émissions de GES, et les interrelations entre les actions menées dans les domaines de la biodiversité et du changement climatique. De même, le ministère irlandais de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Mer a élaboré en 2014 une stratégie forestière dans son document « Forests, products and people, Ireland’s forestry policy – a renewed vision ». Celui-ci contient une analyse coûts-avantages des programmes de reboisement futur, qui prend en compte les bénéfices associés au bois d’œuvre, à la séquestration du carbone, à la biodiversité et à la qualité de l’eau, entre autres.
Les Objectifs d’Aichi pour la biodiversité mentionnent aussi expressément la nécessité de supprimer, réduire progressivement ou réformer les incitations, notamment les subventions, néfastes pour la biodiversité (Objectif 3). Pourtant, très peu de SPANB évoquent les incitations, notamment les subventions, néfastes pour la biodiversité, alors que les six pays étudiés ont des subventions en place qui faussent le marché et peuvent avoir des effets négatifs (voir le chapitre 5). Les lignes directrices pour la rédaction des communications nationales sur le changement climatique contiennent les mêmes commentaires sur la réforme des incitations néfastes, mais peu de pays l’ont fait. Une première étape essentielle consiste à répertorier et évaluer les incitations existantes qui ne concordent pas avec les objectifs environnementaux internationaux. S'engager à réaliser ces évaluations, notamment dans le cadre d’examens nationaux (par exemple la France et la biodiversité) ou de processus d’examen par les pairs internationaux (par exemple l’examen par les pairs de l’Indonésie sur les subventions aux énergies fossiles réalisé en Indonésie, dans le cadre du G20) est un premier pas important dans ce sens.
L’Irlande fait partie des pays ayant pris ce type d’engagement (son SPANB prévoit une étude entre 2017 et 2019), de même que le Brésil qui reprend presque textuellement l’Objectif 3 d’Aichi (en prévoyant que d’ici 2020 au plus tard, les incitations néfastes pour la biodiversité, notamment les subventions ayant des effets pervers, seront éliminées, réduites progressivement ou réformées)15. Plus précisément pour l’Irlande, au titre de l’Objectif 1, la mesure 1.1.15 prévoit de : Identifier et prendre des mesures pour minimiser l’impact des incitations et des subventions sur la diminution de la biodiversité, et élaborer des mesures d’incitation positives, si nécessaire, pour encourager la préservation de la diversité biologique. L’indicateur de performance défini est : 1. les politiques et pratiques qui génèrent les incitations ayant des effets pervers ; 2. le nombre de mesures de réforme utiles conçues et appliquées. Le texte contient un engagement clair, défini dans le temps, à s’attaquer à ce problème. En France en revanche, bien qu’un rapport sur les subventions publiques intérieures néfastes pour la biodiversité ait déjà été publié (CAS, 2011[8]), il n’est pas mentionné dans la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) ni dans le Plan biodiversité.
Au Brésil, certains États, dont São Paulo, Paraná et Rio Grande do Sul, ont aussi élaboré des stratégies et des plans d'action ou des programmes pour la biodiversité. Mais il a été difficile d'assurer la cohérence et la synergie avec les politiques, programmes et objectifs fédéraux en matière de biodiversité (OCDE, 2016[9]).
Présence d’éléments de la problématique de l’utilisation des terres dans les plans de développement agricole
Contrairement au changement climatique et à la biodiversité, il n’existe pas d’accord multilatéral supérieur qui oblige ou invite les gouvernements à élaborer des plans nationaux de développement agricole. Néanmoins, la plupart des pays (sinon tous) ont défini des stratégies dans ce domaine. Pour la France et l’Irlande, les politiques agricoles sont déterminées dans une large mesure au niveau européen par la PAC. Le Tableau 3.4 résume les références faites à l’atténuation du changement climatique, à la foresterie et à la biodiversité/écosystèmes dans les plans nationaux de développement agricole (ou d’autres documents nationaux équivalents).
Si l’on regarde les six pays et les éléments de la problématique, seul le Brésil a défini clairement des mesures à prendre, ainsi que des objectifs quantifiés concernant l’atténuation du changement climatique. Bien que presque tous les plans de développement agricole des six pays contiennent des références aux éléments de la problématique, elles sont toutes relativement générales.
La France a tout de même élaboré un Plan de développement de l’agroforesterie pour 2015-2020 publié en 2015 par le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation (Gouvernement français, 2015[10]). Il présente des mesures destinées à encourager les agriculteurs à adopter des pratiques combinant des arbres et des activités de culture et d’élevage. Il souligne le rôle joué par les haies et les arbres dans la production de bois et de fourrage, la lutte contre l'érosion, les régulations microclimatiques et hydriques, le stockage du carbone ou encore l’adaptation au changement climatique. Le Plan appelle à renforcer la recherche-développement et à mieux comprendre les systèmes agroforestiers, à améliorer le cadre réglementaire et renforcer les incitations financières, et à développer un secteur national qui valorise mieux les sous-produits de l’agroforesterie. Il se fixe aussi comme objectif de promouvoir l’agroforesterie au niveau international. Cependant, aucune des actions définies n’est accompagnée d’objectifs précis.
Présence d’éléments de la problématique de l’utilisation des terres dans les plans nationaux de développement (ou les stratégies équivalentes)
Les stratégies nationales qui ont peut-être le plus de poids politique et chapeautent les autres sont les plans nationaux de développement (ou les documents équivalents). Les références faites aux éléments de la problématique de l’utilisation des terres dans ces documents sont comparées dans le Tableau 3.5. La France n'a pas de plan national de développement à proprement parler, mais elle s’est dotée d'une Stratégie nationale de développement durable qui couvre tous les aspects de la problématique de l’utilisation des terres et démontre la nécessité d'agir. Toutefois, elle ne fixe pas d’objectifs précis à atteindre.
Le plan directeur de l’Indonésie pour le développement économique 2011-2021 (plan à long terme) ne parle pas des impacts du développement sur l’environnement (autrement que comme un effet secondaire de la croissance de la production d’huile de palme). En revanche, le plan de développement à moyen terme (RPJMN 2015-2019) mentionne la préservation des forêts et le SAPNB. Le processus de planification du développement de l’Indonésie prend en compte l’importance des questions environnementales, notamment des écosystèmes et du changement climatique. La stratégie de développement à long terme définie pour 2005-2025 fait de la préservation de l’environnement l’une des neuf missions qui incombent à l’Indonésie dans le cadre de son développement. Elle fixe aussi l’objectif d’exploiter l’avantage comparatif du pays dans le secteur de l'agriculture et de l’extraction minière pour parvenir à l’autosuffisance alimentaire et être classé dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire d’ici 2025. Le RPJMN est fondé sur la notion d’économie verte et définit des objectifs concrets pour atteindre les missions générales énoncées dans la stratégie à long terme.
La prochaine phase du plan national de développement à moyen terme (RPJMN 2020-24) sera l’occasion de déployer des efforts plus importants pour concilier les objectifs de la politique de développement et ceux relatifs au changement climatique, à l’utilisation des terres et aux écosystèmes. Dans le cadre des préparatifs en vue du futur RPJMN 2020-2024, le ministère indonésien de la Planification du développement national a réalisé un travail de modélisation pour renforcer la cohérence entre les objectifs sectoriels et faciliter la discussion entre les parties prenantes. Cependant, l’élaboration des objectifs sectoriels ne semble pas avoir pris complètement en compte les interactions entre les objectifs. Le stock de terres n’étant pas extensible, il est nécessaire de concilier les demandes de terres implicitement associées à chaque objectif. Pour augmenter les productions, il faudra combiner une hausse de la productivité et une expansion des surfaces utilisées. Les répercussions sur les écosystèmes et le climat dépendront des lieux où l’expansion se fera. Mais les objectifs de production de cultures alimentaires et énergétiques nécessiteront d’exploiter des terres dégradées et des forêts de production convertibles.
Le plan national de développement de l’Irlande (National Development Plan, NDP) mentionne différents aspects de la problématique de l’utilisation des terres et définit des priorités d’investissement en faisant référence à ces aspects. Il prévoit aussi des dotations en ressources (monétaires) indicatives pour atteindre les divers objectifs stratégiques nationaux qu’il inclut. Bien qu’une dotation en ressources soit par définition quantitative, puisqu’il s’agit d’un indicateur d’intrant et non de résultat ou d’impact, il sera difficile de déterminer si des progrès sont réalisés en direction des objectifs ultimes du NDP touchant à la problématique de l’utilisation des terres.
Le plan pluriannuel brésilien (Plano Plurianual (PPA) 2016-2019), de son côté, définit à la fois des ressources monétaires réservées à des programmes publics précis et des objectifs généraux, et des objectifs et indicateurs quantitatifs détaillés pour les programmes. Parmi les 54 programmes gouvernementaux stratégiques énoncés dans le PPA, les sujets en rapport avec la problématique de l’utilisation des terres figurent en bonne place. Différents programmes portent sur l’agriculture et la sécurité alimentaire (à savoir les programmes à l’horizon 2012, 2066, 2069) et fixent des objectifs quantitatifs relatifs, entre autres, à la fourniture de crédits ruraux, d’assistance technique et de services de vulgarisation, à l’enregistrement et à la régularisation des terrains boisés et agricoles, au renforcement du soutien aux pratiques agroécologiques dans l’agriculture familiale, et aux programmes d’aide alimentaire et d'alimentation scolaire. Des programmes sont consacrés exclusivement à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à ses effets (le programme 2050 sur le changement climatique) et à la protection de la biodiversité (le programme 2078 sur la préservation et l’utilisation durable de la biodiversité). Ces programmes comprennent les objectifs notables suivants : i) réductions des émissions absolues obtenues par la diminution de la déforestation en Amazonie de 737 465 122 t éq.CO2 (objectif 047B) et de 70 000 000 t éq.CO2 du secteur agricole par rapport aux prévisions de départ (objectif 047E) ; et ii) diminution du risque d’extinction de 20 % des espèces figurant dans la liste nationale officielle des espèces menacées d’extinction (objectif 4084). Le PPA désigne en outre le ministère responsable de la réalisation des objectifs et cibles spécifiés.
En Nouvelle-Zélande, le ministère des Industries primaires (MPI) a défini une stratégie visant à accomplir sa mission d’« assurer la croissance et la protection de la Nouvelle-Zélande » (MPI, 2017[24]). Cette stratégie comprend quatre principaux objectifs, dont le premier est la croissance de la production et le deuxième la durabilité. Les écosystèmes et le changement climatique ne sont pas mentionnés expressément dans cette stratégie (bien qu'ils puissent être considérés comme implicites du fait de l’objectif de durabilité). Le MPI rend aussi compte de ses activités. Le document « Strategic Intentions 2015-2020 » publié par ce ministère comprend des indicateurs permettant de mesurer les progrès, notamment en matière de durabilité. Ces indicateurs portent surtout sur l’eau, la gestion des nutriments, et la pêche. Le document ne parle pas de la biodiversité.
Au-delà des frontières nationales : la problématique de l’utilisation des terres dans la politique commerciale
Étant donné les interactions étroites entre les échanges internationaux et l’utilisation des terres, il est important que la politique commerciale se prête à la durabilité de celle-ci. Les échanges internationaux, vus en général comme un vecteur de croissance économique, font l’objet d’une grande attention de la part des responsables publics dans les différents pays étudiés. Bien que la promotion des échanges internationaux fasse partie de la plupart des stratégies ou des plans nationaux de développement, peu d’entre eux évoquent explicitement les interactions qui existent entre les échanges et la problématique de l’utilisation des terres (tableau 3.6).
De même, la plupart des stratégies et plans des pays étudiés en matière d’échanges ou d’exportations ne mentionnent pas expressément les incidences de la politique commerciale sur l’utilisation des terres. Dans la plupart des pays, ces documents fournissent des détails sur le niveau attendu des échanges de produits concernés par cette problématique (tableau 3.7). Pourtant, alors que les plans et stratégies qui le font définissent principalement des objectifs et des stratégies pour augmenter les exportations de produits agroalimentaires, seuls quelques-uns font allusion, brièvement, à la réalisation d’objectifs environnementaux, ou d’objectifs nationaux (Indonésie) ou internationaux (Brésil) relatifs à la sécurité alimentaire. L’absence relative de prise en compte des enjeux de la problématique de l’utilisation des terres dans les politiques commerciales générales pose un problème potentiel de cohérence des politiques publiques.
Cela est vrai aussi dans les pays où des initiatives spécifiques existent déjà pour remédier aux effets négatifs des échanges internationaux sur la sphère de l’utilisation des terres. La France et l’Irlande ont mis en place des initiatives intéressantes dans ce domaine16. Ainsi, la France s’est dotée d’une Stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée (SNDI)17 (Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2018[25]). Comme annoncé dans l’axe 15 de son Plan climat, la SNDI a été élaborée en 2018 de manière concertée par le ministère français de l’Agriculture, en collaboration avec les ministères français de l’Environnement, des Affaires étrangères, de l’Économie, et de la Recherche et de l’Innovation, et avec la participation de toutes les parties prenantes réunies dans le Groupe national sur les forêts tropicales (GNFT). Le GNFT lui-même a été élargi récemment afin d’intégrer des représentants du secteur agroalimentaire. La SNDI a pour but de contribuer à la réalisation de plusieurs objectifs internationaux relatifs au climat et aux forêts (c’est-à-dire les ODD, la Déclaration de New York sur les forêts, l’Accord de Paris, les déclarations d’Amsterdam). Elle s’efforce principalement de renforcer la coopération avec les pays producteurs, d’intégrer systématiquement la déforestation dans les politiques publiques, de mobiliser le secteur privé et lui donner les moyens d'agir, et de développer la recherche. La SNDI vise également à fédérer les compétences nationales pour fournir des informations fiables sur la déforestation importée, évaluer les engagements et aider le secteur privé à surveiller ses chaînes d'approvisionnement grâce à un mécanisme d'alerte rapide. La France étant l'un des 10 premiers importateurs de bois de la planète, cette initiative est susceptible d'avoir un impact mondial important (pour plus de détails sur la SNDI, voir aussi le chapitre 5).
Dans la même veine, l’objectif 7.4 du SPANB de l’Irlande est le suivant : Réduction de l’impact des échanges irlandais sur la biodiversité et les services écosystémiques. L’action en question est précisée au point 7.4.1. « Adopter des mesures destinées à réduire sensiblement les effets négatifs des échanges sur la biodiversité et à en améliorer les effets positifs ». Les grands organismes chargés de la mettre en œuvre sont clairement définies (à savoir le ministère de la Culture, du Patrimoine et de la Gaeltacht, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce, et le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Mer), et deux indicateurs ont été définis pour évaluer les progrès à cet égard : 1. Connaissance des pressions générées sur la biodiversité par les activités et circuits d’échanges ; et 2. Mesures mises en œuvre pour réduire ou compenser ces pressions et leurs impacts. On ignore où en est cette initiative mais, en cas de succès, elle pourrait servir de modèle pour d'autres pays envisageant la même démarche.
Bien que ces initiatives soient louables sous l’angle de la sphère de l’utilisation des terres, leurs effets seront limités si les mesures recommandées ne sont pas intégrées systématiquement dans la politique commerciale générale. La France a beau s’être dotée d’une stratégie spécifique (la SNDI), sa Stratégie du Gouvernement en matière de commerce extérieur (Premier ministre de la République française, 2018[26]) ne fait aucune mention des effets de la politique commerciale française sur la problématique de l’utilisation des terres.
L’intégration des enjeux de cette problématique dans la formulation et la mise en œuvre de la politique commerciale constitue donc un moyen nécessaire et prometteur d’améliorer l’utilisation des terres et la cohérence des politiques publiques. Pour que la politique commerciale réduise effectivement les impacts sur l’utilisation des terres dans les autres pays (notamment en poursuivant des objectifs quantitatifs parallèlement aux objectifs de croissance des exportations), il convient d’acquérir des données chiffrées sur la nature et l’ordre de grandeur de ces impacts (chapitre 5) et d’en tenir compte dans la conception de la politique en question.
Références
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[13] Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation (2013), Projet agro-écologique pour la France, Gouvernement français, Paris, https://agriculture.gouv.fr/ministere/projet-agro-ecologique-pour-la-france.
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[30] Ministère de l’Économie (2013), Programa Nacional de Desarrollo Innovador 2013-2018.
[20] Ministère de la Planification du développement national et Agence de la Planification du développement national (2014), National Medium Term Development Plan 2015-2019, Gouvernement indonésien, Jakarta, Indonésie, http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/wp-content/uploads/laws/1328.pdf (consulté le 21 mars 2019).
[25] Ministère de la Transition écologique et solidaire (2018), Stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée 2018-2030, Gouvernement français, Paris, https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2018.11.14_SNDI_0.pdf (consulté le 4 février 2019).
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[28] Ministère du Commerce (2015), Rencana Strategis Kementerian Perdagangan Tahun 2015 - 2019, Gouvernement indonésien, Jakarta.
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[12] Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (2018), Plano Agrícola e Pecuário 2018/19 [Plan pour l’agriculture et l’élevage 2018/19], Gouvernement brésilien, Brasilia, http://www.agricultura.gov.br/assuntos/politica-agricola/plano-agricola-e-pecuario/arquivos-pap/copy_of_PlanoAgricolaePecurio20182019.pdf (consulté le 6 juin 2019).
[11] Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (2016), Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças [National Plan for Low Carbon Emissions in Agriculture], Gouvernement brésilien, Brasilia, http://www.agricultura.gov.br/assuntos/sustentabilidade/plano-abc/arquivo-publicacoes-plano-abc/download.pdf/view (consulté le 6 juin 2019).
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[33] Ministry of Business, Innovation and Employment (2017), The Business Growth Agenda 2017, Gouvernement néozélandais, Wellington, https://enz.govt.nz/assets/Uploads/BGA-2017-refresh-report.pdf (consulté le 21 mars 2019).
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[32] New Zealand Government (2012), « The Business Growth Agenda - Building Natural Resources ».
[9] OCDE (2016), Examens environnementaux de l’OCDE : Brésil 2015, Examens environnementaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264255913-fr.
[17] Planejamento, M. (2016), Plano Plurianual 2016-2019 [plan puriannuel 2016-2019], Gouvernement brésilien, Brasilia, http://www.siteal.iipe.unesco.org/sites/default/files/sit_accion_files/siteal_brasil_0577.pdf (consulté le 21 mars 2019).
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[15] SAGARPA (2013), Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018 [programme sectoriel de développement agricole, halieutique et alimentaire 2013-2018], Gouvernement mexicain, Mexico, https://www.gob.mx/fnd/documentos/programa-sectorial-de-desarrollo-agropecuario-pesquero-y-alimentario-2013-2018_dof (consulté le 6 juin 2019).
[5] SEMARNAT-INECC (2016), Mexico’s Climate Change Mid-Century Strategy, Ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles (SEMARNAT) et Institut national d’écologie et du changement climatique (INECC), https://unfccc.int/files/focus/long-term_strategies/application/pdf/mexico_mcs_final_cop22nov16_red.pdf (consulté le 5 juin 2019).
Notes
← 1. L’Accord de Paris conclu dans le cadre de la CCNUCC prévoit de limiter le réchauffement climatique bien en dessous de 2°C, l’objectif fixé étant de poursuivre les efforts pour maintenir le réchauffement bien en dessous de 1.5°C. Dans le cadre de la CDB, un cadre directeur a été fixé avec les 20 Objectifs d’Aichi pour la biodiversité. Les Parties sont encouragées, mais sans obligation, à prendre les Objectifs d’Aichi comme référence pour élaborer leurs propres stratégies nationales et définir les objectifs associés.
← 2. L’article 5 de l’Accord de Paris stipule que les Parties doivent prendre des mesures pour conserver et, le cas échéant, renforcer les puits et réservoirs de GES, notamment les forêts. Il encourage aussi les Parties à prendre des mesures de REDD.
← 3. Les Parties ont aussi été encouragées à le faire à la COP17 en 2011.
← 4. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies
← 5. Les Parties comprennent les pays industrialisés qui étaient membres de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) en 1992, et des pays dont les économies sont en transition, dont la Fédération de Russie, les États baltes, et plusieurs pays d’Europe centrale et orientale.
← 6. L’Objectif 15 énonce : D’ici à 2020, la résilience des écosystèmes et la contribution de la diversité biologique aux stocks de carbone seront améliorées, grâce aux mesures de conservation et restauration, y compris la restauration d’au moins 15% des écosystèmes dégradés, contribuant ainsi à l’atténuation des changements climatiques et l’adaptation à ceux-ci, ainsi qu’à la lutte contre la désertification.
← 7. NB : La France et l’Irlande ayant des objectifs pour l’ensemble du territoire, l'agriculture et la foresterie sont incluses par définition.
← 8. Des lignes directrices sur les CDN sont en cours de négociation. Leur but est de favoriser la clarté, la transparence et la compréhension des CDN.
← 9. D'après Richards et al. (2015; 2016), qui ont analysé 162 CDN, le secteur AFAT est bien représenté dans la plupart des CDN des Parties et constitue un élément essentiel de la stratégie d’atténuation du changement climatique dans une majorité de pays. Les mesures d’atténuation liées aux forêts sont mentionnées dans les CDN encore plus souvent que celles en rapport avec l'agriculture, puisque 80 % des CDN soumises comportaient des objectifs associés au secteur UTCATF, contre 64 % pour l’agriculture.
← 10. Voir https://unfccc.int/files/focus/long-term_strategies/application/pdf/snbc_4pager_fr_en.pdf.
← 11. Voir (Gouvernement français, 2017[36]) https://www.gouvernement.fr/en/climate-plan et https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2017.07.06%20-%20Plan%20Climat_0.pdf (Gouvernement français, 2017[35]).
← 12. Le « facteur 4 » fixe une réduction de 75 % du total des émissions de GES en 2050 par rapport aux niveaux de 1990.
← 13. Il s'agit des activités entraînant l'imperméabilisation des sols sur une vaste étendue sur des terrains naturels, agricoles ou boisés, du fait de l’étalement urbain et d’infrastructures de transport, entre autres. L’objectif français est en phase avec l’objectif de l’UE de « zéro consommation nette d’espace » (CE, 2011[37]).
← 14. Le Brésil évalue actuellement un indice de morcellement et de connectivité des paysages qui pourrait servir à établir des objectifs quantitatifs dans de futures révisions du SPANB.
← 15. Les subventions potentiellement néfastes qui pourraient être incluses dans ces évaluations sont notamment les prêts aidés, les crédits bonifiés, le soutien des prix du marché pour le soja et les assurances subventionnées pour les agriculteurs, susceptibles d’encourager la conversion de terres agricoles au Brésil, et les subventions à des pratiques agricoles non durables, génératrices de distorsions, dans le cadre de la PAC de l’UE en Irlande. On trouvera au chapitre 5 plus de détails sur les subventions potentiellement néfastes, ainsi que des exemples tirés des autres pays étudiés.
← 16. En un sens, la France a adopté une démarche sectorielle, ciblée sur les forêts, tandis que l’Irlande traite les enjeux liés aux échanges d’une manière plus générale, mais pour un domaine de l'action environnementale, à savoir la biodiversité.
← 17. Par « déforestation importée », on entend les produits importés dont la production a contribué directement ou indirectement à la déforestation ou à la dégradation des forêts (par exemple, le bois provenant de forêts écologiquement sensibles ayant été abattues, et des produits comme le bœuf ou l’huile de palme provenant de zones d’agriculture sur brûlis (source : https://frenchfoodintheus.org/3977).
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