Résumé
La pandémie de COVID-19 a causé d’immenses souffrances humaines et provoqué une grave récession. La nécessité de relancer l’activité économique une fois la crise passée rend plus urgent encore le règlement des problèmes sous-jacents qui se posent en matière d’action publique.
Les pouvoirs publics ont réagi à la crise liée au COVID-19 en adoptant rapidement et de manière décisive des mesures économiques pour venir en aide à des millions de Brésiliens. La pandémie va néanmoins entraîner un recul de 5 % du PIB (Tableau 1).
Pour asseoir une reprise forte après la récession, il faudra améliorer durablement les politiques économiques. La croissance et les recettes publiques ne pourront plus s’appuyer sur l’accroissement de la main-d’œuvre et la vigueur des prix des produits de base. En fait, l’effet stimulant exercé par la démographie sur la croissance depuis l’an 2000 va totalement s’inverser au cours des 25 années à venir (Graphique 1). Après des décennies de quasi-stagnation, la productivité, qui est en dernière analyse le facteur déterminant pour la prospérité, devra devenir le moteur de la croissance. En l’absence de profondes réformes structurelles destinées à stimuler la productivité, la reprise sera longue à s’imposer et décevante. Les risques inflationnistes sont circonscrits depuis un certain temps, mais officialiser l’indépendance de fait de la banque centrale pourrait permettre d’ancrer cette avancée.
Source : OCDE (2017), base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
L’intermédiation financière reste limitée, le total des encours de crédit représentant environ 50 % du PIB, mais la structure des marchés de capitaux s’améliore de façon manifeste. Les prêts administrés, qui ont longtemps fait jeu égal avec les crédits non réglementés, sont en recul depuis la réduction des bonifications d’intérêts. De ce fait, les banques privées et les marchés d’obligations de société occupent une place plus importante sur les marchés de capitaux. Les marges d’intérêt restent élevées et laissent entrevoir des possibilités de renforcement de la concurrence dans le secteur financier, mais un programme ambitieux de mesures visant à réduire les coûts de financement a été mis en place.
La déforestation, qui est une source majeure d’émissions de gaz à effet de serre, est repartie à la hausse il y a peu. La législation et les mesures de protection actuellement en vigueur se sont avérées efficaces dans le passé en termes de réduction de la déforestation, et elles devraient être préservées. Cependant, elles ne seront efficaces que si elles sont conjuguées à des efforts d’application des lois plus vigoureux pour lutter contre la déforestation illégale, ce qui nécessitera des ressources supplémentaires.
Améliorer les résultats budgétaires reste l’un des principaux enjeux de l’action publique, compte tenu de l’ampleur de la dette du Brésil, qui a encore augmenté de 15 points de PIB sous l’effet de la pandémie (Graphique 2). L’ajustement budgétaire doit reprendre après la crise et pourra être obtenu par une amélioration de l’efficience des dépenses, sans qu’il soit nécessaire d’augmenter les taux d’imposition ou de créer de nouveaux prélèvements, et sans nuire à la croissance ou à l’inclusivité.
Source : Prévisions de l’OCDE ; Banque centrale du Brésil (BCB) ; et Trésor brésilien.
Les autorités disposent d’amples marges de manœuvre pour modifier les dépenses fiscales, notamment les subventions inefficaces à des activités spécifiques et les régimes fiscaux spéciaux, et une réforme de l’emploi dans le secteur public pourrait permettre de réaliser des économies tout en améliorant l’administration publique. De nombreuses dépenses courantes ont augmenté à cause de la préaffectation de recettes, des planchers de dépenses obligatoires ou des mécanismes d’indexation, entraînant une insuffisance des dépenses dans les domaines où elles sont les plus nécessaires, notamment en matière d’investissement. Le Brésil devra nécessairement réformer les postes de dépenses obligatoires et les règles d’indexation pour pouvoir procéder à l’ajustement budgétaire indispensable sans enfreindre les règles budgétaires, ce qui mettrait à mal la confiance et pourrait faire dérailler la reprise.
Pour accroître l’efficience des dépenses publiques, il faudra nécessairement s’appuyer sur les progrès remarquables accomplis dans le passé en matière de lutte contre la corruption et la délinquance économique. Des organismes chargés de l’application des lois forts et autonomes peuvent servir cet objectif, pour autant que la législation rende crédibles les menaces de poursuites.
L’ampleur des inégalités dans plusieurs dimensions a aussi un impact sur le bien-être. Ainsi, les 10 % de la population les plus riches gagnent-ils plus de quatre fois plus que les quatre déciles inférieurs. Les inégalités et la pauvreté ont reculé au cours des deux dernières décennies, grâce à la vigueur de la croissance, aux progrès de l’éducation et à l’amélioration des transferts sociaux. Les prestations sociales, qui représentent plus de 15% du PIB, sont mal ciblées, près de la moitié des transferts étant destinés au quintile supérieur des revenus (Graphique 3).
Source : Secrétariat de surveillance économique (SEAE, Secretaria de Acompanhamento Econômico).
Revoir les mécanismes d’indexation actuellement en vigueur permettrait de dégager des ressources pour augmenter l’efficience des transferts et de réduire sensiblement la pauvreté moyennant un coût budgétaire modeste.
À condition d’être correctement ciblés, les transferts monétaires conditionnels pourraient être étendus et transformés en un véritable filet de protection sociale ; on pourrait pour cela accélérer le versement de prestations en cas de licenciement, et les réduire ensuite de manière plus progressive pour renforcer les incitations à la recherche d’un emploi. De telles mesures permettraient d’aider les travailleurs informels, qui représentent un tiers de l’emploi et ne sont pas couverts par les dispositifs de chômage, et pourraient contribuer à inverser la hausse récente du taux de pauvreté et des inégalités (Graphique 4).
Source : Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).
Le Brésil ne pourra concrétiser son potentiel et améliorer son bien-être et ses niveaux de vie qu’en menant d’ambitieuses réformes structurelles à même de stimuler la productivité.
De larges pans de l’économie étant mis à l’abri de la concurrence, les entreprises n’ont que des incitations limitées à gagner en productivité. Les mécanismes de réaffectation comme la dynamique des entrées-sorties par exemple semblent moins efficaces qu’ailleurs, si bien que de nombreux emplois restent « piégés » dans des entreprises et des secteurs d’activité présentant un très faible potentiel de gains de productivité et d’amélioration des salaires. Au Brésil, les lourdeurs réglementaires et les obstacles à l’entrée sur les marchés sont parmi les plus élevés au monde (Graphique 5).
Source : OCDE, base de données des Indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP).
Du fait de la fragmentation du système fiscal, les coûts liés aux obligations fiscales sont parmi les plus élevés du monde, et l’existence d’un très large éventail d’exonérations et de régimes spéciaux réduit l’équité et l’effet redistributif de l’impôt. Cela fait des années que les investissements dans les infrastructures ne suffisent pas à en compenser la dépréciation, ce qui rend la logistique difficile et coûteuse.
La complexité des dispositions juridiques donne lieu à un nombre excessif de litiges et provoque l’engorgement des tribunaux. Les décisions judiciaires sont lentes et difficilement prévisibles pour les entreprises, ce qui ajoute aux incertitudes et au coût de l’exécution des contrats.
La concurrence extérieure est freinée par d’importants obstacles aux échanges, qui empêchent le Brésil de profiter des possibilités offertes par le commerce international (Graphique 6). Les obstacles aux échanges sont encore plus importants pour les biens d’équipement et les intrants intermédiaires, ce qui fait augmenter les coûts de la production nationale.
Source : Wits.
Une plus grande intégration dans l’économie mondiale et une intensification de la concurrence au plan intérieur stimuleraient la productivité, notamment en facilitant le transfert des emplois vers les entreprises et les secteurs les plus productifs. Cependant, des évolutions structurelles de ce type risquent de soulever des difficultés pour les travailleurs. Des politiques judicieusement conçues en matière de formation et d’éducation pourraient grandement contribuer à aider les travailleurs à maîtriser cette transition.
Les possibilités de développement des compétences faciliteront le passage à des emplois nouveaux et mieux rémunérés, contribuant dans le même temps à accroître la productivité.
Étoffer les politiques de formation peut être un moyen très efficace d’atténuer l’impact sur l’emploi dans les régions exposées aux échanges, si le contenu des cours correspond à la demande de compétences sur les marchés du travail locaux. Renforcer les incitations des établissements de formation à améliorer l’employabilité des participants pourrait contribuer à mieux faire coïncider les cursus avec les attentes du marché. Promouvoir une meilleure intégration de contenus professionnels dans l’enseignement secondaire pourrait aussi aider efficacement les jeunes à faire face à un environnement économique en pleine mutation. Conjuguées à un élargissement de l’accès à l’éducation des jeunes enfants, de telles mesures pourraient réduire le décrochage scolaire prématuré et favoriser l’inclusivité.