2. Gouvernance et gestion de l’environnement

La décennie écoulée a été marquée par l’écho politique de plus en plus en grand des questions d’environnement. La gouvernance de l’environnement est plus proactive et transparente qu’auparavant, de nombreuses initiatives nouvelles ayant été prises en matière de législation et d’action publique. Les indicateurs mesurant globalement la qualité de la réglementation, l’État de droit et l’efficacité des pouvoirs publics au Luxembourg sont élevés, mais ils ont légèrement baissé entre 2012 et 2017 (Banque mondiale, 2017). Ces tendances se manifestent aussi dans le domaine de l’environnement, où la mise en œuvre de l’action publique pâtit souvent d’un manque de cohérence entre les administrations et peine à donner les résultats attendus.

La Grand-Duché du Luxembourg est un petit État unitaire doté d’un système centralisé de gouvernance de l’environnement. Toutefois, ses 102 communes jouissent d’une large autonomie, sous le contrôle du gouvernement central, qui désigne les bourgmestres. Les 12 cantons servent à délimiter les circonscriptions électorales et les arrondissements judiciaires, mais ils n’ont pas de fonctions administratives.

Le ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable (MECDD) est chargé d’élaborer la politique relative à l’environnement et au développement durable. Sous sa tutelle, trois autorités exécutent des fonctions de réglementation et de surveillance : l’Administration de l’environnement (AEV), l'Administration de la nature et des forêts (ANF) et l’Administration de la gestion de l’eau (AGE). Dans le domaine de l’eau, l’AEV et l’AGE ont des responsabilités complémentaires. L’AEV et l’AGE sont chargées de la réglementation des effluents qui sont rejetés dans les eaux de surface. L’AGE s’occupe des prélèvements d’eau, de la qualité des eaux souterraines et des eaux de surface et supervise l’approvisionnement en eau potable et les infrastructures de traitement des eaux usées urbaines (les responsabilités liées à l’eau ont été transférées en 2013 du ministère de l’Intérieur au ministère de l’Environnement). Ces administrations ont une structure organisationnelle moderne régie par leurs missions, ce qui a amélioré leur efficacité.

Le ministère de l’Énergie et de l’Aménagement du territoire (MEA) a la charge des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique. Il coordonne par ailleurs les politiques nationales de développement territorial et d’utilisation des sols. Le ministère de l’Intérieur est responsable de la coordination entre l’État et les collectivités locales, notamment en matière de développement urbain et d’aménagement de l’espace à l’échelle locale (section 2.3). Les transports et les infrastructures relèvent de la responsabilité du ministère de la Mobilité et des Travaux publics. Le MEA et le MECDD supervisent Myenergy, organisme dont la mission consiste à encourager le passage à une énergie durable, notamment dans le secteur du logement. Plusieurs de ces responsabilités liées à l’environnement entraient dans le champ du ministère du Développement durable et des Infrastructures (MDDI) pendant la période 2013-18. Cependant, le portefeuille du ministre de l’Environnement (l’un des deux ministres de l’ancien MDDI) est demeuré pratiquement inchangé.

Globalement, la coordination horizontale dans le domaine de l’environnement et du développement durable fonctionne bien. La Commission interdépartementale de développement durable (CIDD) supervise l’élaboration et la mise en œuvre du plan national pour un développement durable (Chapitre 3), et réunit les acteurs publics concernés par les grands dossiers stratégiques. En outre, un comité interdépartemental de coordination spécialisé veille sur la mise en œuvre de chaque loi concernant l’environnement. Par exemple, la future loi sur le climat établira probablement un mécanisme formel de collaboration entre le MECDD et le MEA dans les domaines de l’énergie et du climat. Cela étant, les intérêts économiques de certains secteurs (comme l’agriculture) empêchent souvent une meilleure collaboration interministérielle.

Les communes sont responsables de l’utilisation des sols, de l’approvisionnement en eau, de la gestion des eaux usées et des déchets, et de certains aspects de la protection du milieu naturel (Chapitre 5). Elles définissent leurs actions et leurs pratiques en grande partie de manière autonome. Elles mettent leurs ressources en commun au sein de « syndicats » – associations de plusieurs communes ayant pour objet d’assurer certains services environnementaux (gestion de l’eau ou des déchets). Beaucoup de communes sont membres de plusieurs syndicats de services environnementaux. On observe cette bonne pratique dans plusieurs pays membres de l’OCDE (France, Suède et Hongrie, par exemple). Ces syndicats sont souvent des interlocuteurs essentiels des autorités centrales au sujet des questions locales d’environnement. Dans la gestion des déchets, les communes et le syndicats pourraient coopérer mieux pour harmoniser les pratiques dans le pays (Chapitre 1).

Les contacts directs entre les autorités centrales et les communes se sont intensifiés depuis l’abolition, en 2015, des commissariats de district qui servaient auparavant d’intermédiaires entre ces deux niveaux d’administration. Cette réforme allait dans le sens de l’une des recommandations formulées dans l’Examen environnemental de 2010, qui préconisait au Luxembourg de renforcer la coordination entre les autorités centrales et locales aux fins de la mise en œuvre des politiques de l’environnement et d’aménagement du territoire. Les communes sont régulièrement consultées au sujet des projets de réglementation qui les concernent, par exemple dans les domaines de la protection du milieu naturel ou des zones de protection des eaux, mais aussi sur tous les plans stratégiques. Le ministère de l’Environnement a publié, à l’intention des communes, plusieurs vade-mecum sur des questions relevant de leurs compétences.

Toutes les communes ont signé le « Pacte climat », accord de coopération dans lequel elles s’engagent à appliquer des mesures en rapport avec l’environnement et le climat. En contrepartie, elles reçoivent une aide financière et technique de l’État et une certification environnementale (Chapitre 3). En outre, les communes forment des « partenariats de cours d’eau » ainsi que des « partenariats d’inondations » (normalement à travers le même cours d’eau). Elles adhèrent aussi à des « stations biologiques », des syndicats intercommunaux qui ont pour mission de transposer les projets de protection de la nature au niveau local.

La législation nationale applicable dans le domaine de l’environnement est rassemblée dans un Code de l’environnement, recueil consultable en ligne et mis à jour régulièrement. Au cours de la période étudiée, plusieurs nouveaux textes importants sont entrés en vigueur, dont une loi de 2018 concernant la protection de la nature et la loi-cadre de 2012 sur la gestion des déchets. En outre, un certain nombre de lois sur l’environnement ont été modifiées pour les faire concorder avec des directives de l’UE, dont la loi relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement, en 2018, et la loi sur les émissions industrielles, en 2014. Le Luxembourg est en règle eu égard à la mise en œuvre de la législation européenne : il ne contrevient qu’à deux directives sur l’environnement, ce qui fait de lui l’État membre de l’UE le plus respectueux de ces textes avec le Danemark (CE, 2019a).

Toutes les lois font l’objet d’une analyse d'impact réglementaire (AIR) fondée sur une liste de points à vérifier qui met l’accent sur la charge administrative et le coût des contrôles. Cette analyse ne prend pas en compte les effets bénéfiques ou préjudiciables sur l’environnement. Cependant, une évaluation de la durabilité de chaque avant-projet de loi est en voie de mise en œuvre. Cette évaluation, fondée sur les priorités du Plan national pour un développement durable (Chapitre 3), a vocation d’information et de transparence : elle sera soumise au parlement et sera accessible au public. Bien que cette évaluation soit obligatoire, ses conclusions ne sont pas contraignantes.

Par ailleurs, la politique, les plans et les programmes relatifs à l’environnement ne font pas l’objet d’évaluations ex ante suffisantes, notamment d’évaluations fondées sur l’analyse des coûts et des avantages. Il peut en résulter une incohérence entre différentes stratégies, laquelle entame leur efficacité.

Tous les plans nationaux d’aménagement du territoire et tous les plans directeurs sectoriels sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale stratégique (EES), comme le recommandait l’Examen environnemental de 2010. Néanmoins, les EES ne portent que sur certains éléments des plans communaux d’aménagement. Lorsqu’une EES est conduite, elle a habituellement une portée assez générale. Il en découle une certaine confusion avec l’enquête publique qui est généralement menée en parallèle. Les résultats des EES font rarement l’objet d’un suivi au cours de la phase de mise en œuvre du plan ou programme concerné.

Plusieurs évaluations a posteriori ont été réalisées dans le domaine de l’environnement (deuxième Plan climat et deuxième Plan national pour un développement durable, par exemple). Toutefois, même si l’Examen environnemental de 2010 recommandait de suivre de plus près les résultats des actions visant l’environnement, les évaluations ne sont pas utilisées systématiquement aux fins de gestion (OCDE, 2018). Les ressources que les pouvoirs publics consacrent à l’évaluation des politiques sont insuffisantes. De plus, l’évaluation des résultats des activités gouvernementales ne fait pas partie des missions de la Cour des comptes, alors que c’est le cas dans plusieurs pays membres de l’OCDE (comme l’Estonie et le Canada).

Des procédures distinctes s’appliquent à l’EIE et aux autorisations. Aux termes de la loi de 2018 sur l’EIE, les projets relèvent de différentes catégories, une vérification préliminaire étant requise dans la plupart des cas. Les rapports des EIE sont publiés sur un site spécial et annoncés dans au moins quatre journaux quotidiens, après quoi le public peut les commenter pendant une période de trente jours. Une « conclusion motivée » favorable doit nécessairement être transmise par le MECDD à la suite du rapport d’EIE pour qu’il soit possible de demander une autorisation.

Depuis 2017, les demandes d’autorisation pour les établissements « classés » (réglementés) se font au moyen d’un dossier normalisé (formulaire électronique « commodo »). Le nombre des dossiers incomplets a ainsi diminué et donc la durée de la procédure également. À l’avenir, la transmission s’opérera elle aussi par la voie électronique, de façon à accélérer encore le processus. Selon le type d’installation, l’AEV et l’Inspection du travail et des mines délivrent les autorisations séparément ou en coordination. Dans le cas des établissements dont les impacts sont modérés, ce sont les autorités locales qui délivrent les autorisations. Le public peut commenter les projets d’autorisation pendant quinze jours.

En ce qui concerne les établissements qui ont peu d’impacts, l’autorisation est remplacée par une déclaration selon des normes environnementales (règles contraignantes générales) contenues dans une réglementation publique. Ces normes ne sont pas définies secteur par secteur, car les installations ne sont pas assez nombreuses dans chacun d’eux pour que cela se justifie. Il est prévu d’étendre le régime de la déclaration à plusieurs autres types d’activités économiques pour réduire les démarches administratives auxquelles sont soumises les petites entreprises.

L’AGE délivre divers types d’autorisations relatives à l’eau : pour les prélèvements et les rejets effectués dans les eaux de surface et les eaux souterraines, ainsi que pour la construction des ouvrages concernés. Il existe aussi plusieurs autorisations liées à la sylviculture et à d’autres utilisations du milieu naturel (Chapitre 5).

Aux termes de la loi de 2018 concernant l’aménagement du territoire, celui-ci doit être régi par un Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT). La mise en œuvre de ce programme est censée passer par quatre plans directeurs sectoriels contraignants (qui visent le logement, les transports, les zones d’activité économique et la préservation des paysages) et les plans d’occupation du sol. Les plans d’occupation du sol ciblent les infrastructures de dimension nationale (comme les aéroports) et s’imposent aux plans communaux. Le PDAT, les plans sectoriels et les plans d’occupation du sol sont soumis à EES.

Le Conseil de gouvernement a approuvé quatre plans sectoriels en juillet 2019 au terme d’une vaste consultation publique. En revanche, le PDAT en vigueur, deuxième en date, remonte à 2003. Afin de faire mieux concorder le plan directeur et les plans sectoriels, le MEA est en train d’élaborer un nouveau PDAT. Un projet est attendu en 2020.

Sous la supervision du ministère de l’Intérieur, les communes élaborent des plans d’aménagement général et des plans d’aménagement particulier. Dans le passé, les plans communaux donnaient souvent lieu à des dilemmes entre la nécessité de construire des logements et la nécessité de tenir compte de l’environnement. En mars 2020, 48 communes avaient adopté des plans d’aménagement général « de nouvelle génération ». Leurs projets sont examinés par la Commission d’aménagement, coprésidée par le ministère de l’Intérieur et le MEA, laquelle émet un avis. Le MECDD, lui aussi membre de cette commission, peut également émettre un avis, mais uniquement sur les zones vertes. Néanmoins, les communes ne sont pas tenues de suivre les avis formulés, ce qui peut se traduire par des contradictions entre les plans communaux et les plans sectoriels nationaux.

Le MECDD recommande de soumettre dans leur intégralité les plans d’aménagement général et particulier à une EES, comme cela se fait dans beaucoup de pays membres de l’OCDE (en France et en Lettonie, par exemple). Cependant, le Tribunal administratif a estimé que seules les parties de ces plans qui concernent les zones vertes devaient être soumises à EES. Cette pratique est la plus courante, ce qui ne garantit pas que les considérations environnementales soient dûment prises en compte dans l’aménagement du territoire à l’échelon local.

D’après les statistiques de l’AEV, les infractions graves sont rares dans le domaine de l’environnement au Luxembourg. Toutefois, les ressources affectées à la détection des manquements étant modestes, il n’est pas exclu que les pouvoirs publics surestiment le degré auquel les assujettis respectent les règles. Ainsi, dans le domaine de l’eau, où l’AEG a intensifié ses activités d’inspection, le taux de non-conformité est élevé (entre 20 % et 30 %).

Créée en 2017, l’unité chargée des inspections et des contrôles au sein de l’AEV surveille les activités présentant des risques environnementaux élevés. Ses quatre membres (sur les 110 personnes, environ, employées à l’AEV) ne répondent pas à tous les besoins en matière de contrôle du respect des règles. Parmi eux, seuls deux inspecteurs ont le statut d’officier de police judiciaire doté de pouvoirs spéciaux d’enquête.

Les inspections de l’AEV font suite, pour la plupart, à des plaintes de citoyens (65 % des cas en 2018), ou à des demandes du ministère de l’Environnement, du parquet ou de la police. Le nombre de plaintes a augmenté de 50 % en 2018 par rapport à l’année précédente (AEV, 2019), ce qui s’est traduit par une multiplication par deux des inspections déclenchées par des plaintes. Cependant, le formulaire de saisie des plaintes créé récemment aide à y répondre de façon plus ciblée.

L’intervalle entre deux inspections périodiques est défini dans la loi de 2014 relatives aux émissions industrielles : il est d’un an dans le cas des installations présentant les risques les plus élevés et de trois ans dans celui des installations présentant les risques les moins élevés. Dans la pratique, toutes les installations régies par la directive de l’UE relative aux émissions industrielles (IED, 2010/75/EU) ne sont pas inspectées tous les ans. En 2018, seules 17 des 35 installations de ce type que compte le pays ont fait l’objet d’une inspection périodique (AEV, 2019), ce qui est en grande partie imputable au manque de personnel. Un meilleur équilibre est nécessaire entre la réaction aux plaintes et les inspections programmées de façon proactive en fonction des risques.

L’AEV procède aussi, occasionnellement, à des campagnes ponctuelles d’inspections visant un secteur d’activité donné. Une campagne de ce type a été menée en 2018 dans le secteur agricole. Le suivi courant (échantillonnages et mesures) des rejets de polluants dus à un large éventail d’installations est sous-traité à des organismes spécialisés agréés par le MECDD. Quelques 1 200 à 1 500 visites sur site ont lieu chaque année.

L’AGE a mis en place son propre service d’inspection et de contrôle en 2017. Ce dernier vérifie la conformité avec les autorisations relatives à l’eau, et réagit aux incidents provoquant une pollution des eaux. Le nombre d’inspections a plus que triplé entre 2017 et 2019, passant de 85 à 270. Les trois administrations compétentes (AEV, AGE et ANF) collaborent dans une certaine mesure dans le cadre des contrôles, mais à un degré insuffisant. L’AGE et l’ANF établissent des statistiques chacune de leur côté, en conséquence de quoi il est difficile d’évaluer le niveau de conformité. Ainsi, les administrations auraient des avantages à retirer d’une stratégie intégrée de contrôle du respect des règles, laquelle pourrait être élaborée par le MECDD.

Le site web de l’AEV fournit des informations sur la programmation des inspections et donne accès aux rapports complets des inspections des installations IED, mais seulement jusqu’en 2016. On y trouve la description des cas de non-conformité mis en évidence, ainsi que des mesures recommandées pour y remédier et acceptées par les opérateurs. Toutefois, en général, les rapports d’inspection ne contiennent pas d’informations sur les avertissements émis, les sanctions infligées ou le niveau de conformité atteint ensuite. Ceux qui concernent les installations hors IED et les inspections non programmées ne sont pas publiés.

Les autorités chargées de l’environnement s’appuient souvent sur les services nationaux de police et des douanes pour faire respecter le droit. Les agents de ces services reçoivent une formation sur la réglementation environnementale, mais il serait peut-être nécessaire que cette formation soit plus poussée. En outre, il n’existe pas de procureurs ou de juges spécialisés dans les affaires d’environnement. Seuls les parquets de la ville de Luxembourg et de Diekirch comptent chacun deux personnes qui s’occupent de la délinquance liée aux déchets (UE, 2019).

Il existe un déficit d’informations sur l’efficacité de différentes sanctions, ainsi que sur la proportionnalité des mesures prises par les autorités compétentes face aux différents types d’infractions (CE, 2017). Les mesures administratives se sont toujours limitées à des avertissements, et à des prescriptions de mise en conformité ou à des injonctions d’arrêt des activités illicites. Les inspecteurs environnementaux et la police peuvent dresser des procès-verbaux, qui sont ensuite transmis au parquet dans la perspective d’une action pénale. Cependant, les récentes modifications de la réglementation sur l’eau et les déchets ont créé des amendes administratives pouvant aller jusqu’à 1 000 EUR pour les manquements mineurs. Des changements similaires sont attendus dans les sanctions à l’encontre des infractions concernant le milieu naturel. Élargir l’éventail des amendes administratives donnerait aux inspecteurs la possibilité de recourir davantage aux sanctions pécuniaires sans avoir à solliciter d’autres autorités.

Les sanctions pénales sont rares : sur près de 140 inspections menées en 2018, l’AEV n’a constaté qu’une infraction et n’a pas infligé de sanctions. La même année, l’AGE a pris 122 mesures administratives au terme de 231 inspections, mais une action pénale n’a été engagée que dans deux cas. La raison pour laquelle ces actions en justice sont rares tient en grande partie au fait qu’il faut beaucoup de ressources pour recueillir des preuves assez solides pour être jugées recevables par une instance pénale.

Les amendes sanctionnant la plupart des infractions dans le domaine de l’environnement vont de 250 EUR à 125 000 EUR, et les peines d’emprisonnement de huit jours à six mois. Les petites infractions concernant les déchets peuvent être punies d’un avertissement taxé de 250 EUR au maximum. Ces sanctions sont plus faibles que dans la majorité des pays membres de l’OCDE et elles ont peu de chances d’avoir un effet dissuasif. Ce sont les tribunaux qui les déterminent, mais les juges n’ont pas de consignes leur permettant de fixer le montant des amendes proportionnellement à la gravité des faits. En 2018, 49 condamnations pénales ont été prononcées à la suite d’infractions dans le domaine de l’environnement. Des sanctions pécuniaires ont été décidées dans 14 de ces affaires (dans dix d’entre elles, l’amende a été inférieure à 1 000 EUR).

Aux termes de la loi de 2009 relative à la responsabilité environnementale, c’est au juge qu’il appartient d’ordonner à la partie responsable de réparer à ses frais les dommages qu’elle a causés à l’environnement. L’injonction définit le calendrier des réparations, lequel ne peut excéder un an, et peut aussi prévoir une astreinte jusqu’au terme des réparations. Au cours de la décennie écoulée, seules deux affaires de pollution accidentelle de l’eau ont été traitées en application de cette loi. Néanmoins, les dispositions de cette dernière ne sont pas rétroactives. Les affaires antérieures à 2009 peuvent faire l’objet d’autres dispositions réglementaires, mais pas toujours de façon cohérente.

Un permis peut faire obligation à un opérateur de fournir des garanties financières à hauteur des coûts estimés du démantèlement d’une installation ou de la dépollution d’un site. Ces garanties sont obligatoires dans le cas des opérateurs d’installations IED et d’établissements conservant de grandes quantités de substances dangereuses. Les opérateurs peuvent choisir de souscrire une assurance environnementale. Néanmoins, au Luxembourg, les compagnies n’assurent pas les atteintes à l’environnement de grande ampleur (qui supposerait des indemnités élevées), car les clients potentiels sont trop peu nombreux pour que ce marché soit viable à l’échelle nationale.

Quelque 12 000 sites potentiellement contaminés sont recensés au Luxembourg. Toutefois, leur décontamination véritable est tributaire des financements et des efforts consentis volontairement par les parties responsables. La décontamination des sites orphelins (c’est-à-dire ceux dont la partie responsable ne peut pas être retrouvée ou est insolvable) peut être financée à moitié par le Fonds de protection de l’environnement, mais le reste du financement doit être assuré par les communes, qui ne sont pas toujours prêtes à l’apporter. Ces lacunes avaient déjà été relevées dans l’Examen environnemental de 2010, qui recommandait au Luxembourg d’« établir un plan pluriannuel pour l’assainissement et la réhabilitation des sites contaminés, y compris les sites orphelins, et [de] préciser les modalités de financement correspondantes ».

Une nouvelle loi sur la protection des sols et la gestion des sites pollués est en attente d’adoption. Elle imposera aux pouvoirs publics d’élaborer un plan national de protection des sols, d’établir une liste des établissements risquant de polluer les sols, de vérifier les sites enregistrés au cadastre et, enfin, de limiter les enregistrements aux sites très pollués. Elle définira les sols comme une ressource naturelle non renouvelable, et déterminera les responsabilités et procédures nécessaires à leur remise en état.

Les autorités environnementales n’accordent pas suffisamment d’attention à l’action à mener pour encourager les pratiques écologiques dans les entreprises et le respect des règles. Cette lacune est en partie comblée par des associations professionnelles qui dispensent à leurs membres des informations sur leurs obligations vis-à-vis de l’environnement et sur les moyens envisageables pour les respecter.

Les accords environnementaux volontaires ne sont pas encore très répandus. Un accord de cette nature, conclu entre les pouvoirs publics et 50 entreprises gourmandes en énergie, prévoit une réduction de leur consommation d’énergie de 7 % sur la période 2017-20. Le ministère de l’Environnement valide les audits écologiques volontaires et d’autres formes d’auto-évaluation environnementale au moyen d’un agrément. En 2018, 87 personnes physiques ou morales étaient titulaires d’un agrément de ce type (AEV, 2019). Les associations de petites entreprises proposent d’étendre le « pacte climat » (section 2.2) aux petites et moyennes entreprises pour promouvoir l’efficacité énergétique et les pratiques respectueuses du climat en général.

Le nombre de nouvelles certifications accordées chaque année au titre de la norme ISO 14001 sur les systèmes de management environnemental a été multiplié par six entre 2010 et 2017 (Graphique 2.1), alors que les incitations gouvernementales étaient limitées. L’AEV n’a commencé que dernièrement à prendre en compte la certification ISO 14001 dans le calcul de la périodicité des inspections programmées. Plusieurs institutions de l’UE implantées au Luxembourg et une organisation locale ont adopté le Système de management environnemental et d'audit (SMEA) de l’UE. Plusieurs autres organisations locales envisagent de faire de même. Cependant, le SMEA reste peu prisé des entreprises locales. En 2018, l’AEV et l'Institut luxembourgeois des sciences et technologies ont lancé ensemble un programme qui vise à promouvoir cet instrument.

Le Luxembourg n’a ni plan national d’action ni stratégie nationale dans le domaine des achats publics verts. Il n’existe pas non plus de mesures ou d’objectifs précis pour en faire la promotion. Cependant, la loi sur les marchés publics passés par le gouvernement encourage les autorités adjudicatrices à utiliser les appels d’offres pour favoriser le développement durable. En 2018, le gouvernement a décidé que sa flotte de véhicules devait se composer de véhicules électriques ou hybrides rechargeables, sauf exceptions dûment justifiées. Il a aussi mis sur pied un groupe de travail chargé des défis et opportunités liés aux marchés publics dans une économie circulaire (CE, 2019b).

Le Luxembourg a ratifié la Convention d’Aarhus en 2005, et son protocole sur les registres des rejets et transferts de polluants (RRTP) en 2006. Au cours de la décennie écoulée, la présence du parti Les Verts au gouvernement a nettement contribué au développement de la culture d’ouverture dans les prises de décision concernant l’environnement.

Globalement, le gouvernement central et, en particulier, le MECDD ont joué un rôle moteur dans l’instauration d’un dialogue avec les entreprises et le public dans le cadre de l’élaboration des politiques. La participation du public est prévue par les procédures d’EIE et de délivrance des autorisations (section 2.3). Le public prend part, également, à l’élaboration de tous les plans stratégiques, ce qui constitue une bonne pratique. Tous les projets de lois et de réglementations concernés sont transmis pour commentaires aux organisations non gouvernementales (ONG) et aux associations professionnelles.

Le Conseil supérieur pour le développement durable (CSDD) offre un cadre à la participation de la société civile. Ses 15 membres, nommés individuellement par le gouvernement, représentent le secteur privé, les ONG et les milieux universitaires. Le CSDD se réunit en moyenne toutes les six semaines et son secrétariat, assuré par un agent du MECDD, est implanté au sein de ce ministère. Il émet des avis, généralement pris en compte par le gouvernement, sur les grandes questions et les projets de programme ou de loi des autorités touchant à l’environnement.

L’accès aux informations environnementales peut être exigé sur base de la loi de 2005 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement qui transpose la Convention d’Aarhus dans le droit national. La loi de 2018 relative à une administration transparente et ouverte instaure en outre un droit d’accès aux informations détenues par les administrations et services de l’État. Ces deux lois prévoient cependant, sans entrer dans les détails, une dérogation du droit d’accès pour les informations commerciales à caractère confidentiel. Les motifs de refus d’accès sont à interpréter de manière restrictive en tenant compte de l’intérêt public. Les informations sur les émissions de polluants rapportées par les entreprises ne peuvent ainsi être qualifiées d’informations confidentielles.

La loi de 2018 crée une Commission d’accès aux documents, chargée de statuer sur les recours formulés lorsqu’une demande d’informations est rejetée en tout ou partie. Outre ce recours gracieux, il est également possible de former un recours devant un tribunal administratif. Dans la pratique, les autorités chargées de l’environnement disposent rarement de ressources humaines suffisantes pour faire droit en bonne et due forme à toutes les demandes d’informations.

La recommandation qui, dans l’Examen environnemental de 2010, préconisait d’améliorer la production et la diffusion d’informations sur l’environnement a été suivie en partie. Il existe au Luxembourg un portail national sur l’environnement qui contient la plupart des informations utiles, telles que des réglementations, des données et divers documents. La navigation à l’intérieur de ce portail peut être malaisée : il n’est pas toujours facile de savoir où trouver une information donnée. Les pouvoirs publics recourent à de nouvelles plateformes comme « Digital Luxembourg » pour diffuser des informations sur l’environnement : des données sur la qualité de l’air peuvent être téléchargées à l’aide d’une application sur téléphone mobile. Le Géoportail national constitue une plate-forme centrale du secteur public pour l’échange de données, produits et services géospatiaux. Le RRTP national porte sur les installations de 9 secteurs d’activité et 91 polluants. Cependant, beaucoup de pages web des autorités publiques concernant l’environnement ne sont plus d’actualité, faute de personnel pour les tenir à jour.

Les ressources étant insuffisantes, le pays n’a pas publié de rapport sur l’état de l’environnement depuis 2003. Le MECDD envisage d’établir un rapport de ce type en collaboration avec l’Institut national de la statistique et de le publier en ligne dans les années qui viennent.

Les citoyens peuvent invoquer le droit constitutionnel à un environnement propre (article 11bis de la Constitution) directement dans le cadre de procédures administratives et judiciaires. Aucune juridiction n’est spécifiquement chargée des questions touchant à l’environnement. Les personnes à même de justifier d’un « intérêt direct et certain » dans une affaire ayant trait à l’environnement peuvent saisir une juridiction administrative ou pénale. Les ONG, même étrangères, ont qualité pour agir dès lors que la protection de l’environnement est inscrite dans leurs statuts depuis au moins trois ans (Portail européen e-Justice, 2019).

Une action en justice peut être intentée avant que toutes les voies de recours administratives ne soient épuisés. Cette bonne pratique n’a pas cours dans beaucoup de pays membres de l’OCDE. Les actions de groupe n’existent pas au Luxembourg. Outre les recours judiciaires, il est possible d’adresser une réclamation contre une décision administrative à l’Ombudsman, qui agit en intermédiaire entre les parties, mais ne statue pas sur le fond.

Il n’existe pas d’exonérations particulières des frais de justice dans les affaires touchant à l’environnement, alors qu’ils peuvent être élevés. Toutefois, l’État peut prendre en charge les coûts incombant à des personnes dont les ressources sont insuffisantes, et leur apporter une assistance judiciaire. Il n’existe pas d’organisation d’intérêt public spécialisée dans le droit de l’environnement au Luxembourg.

Le Luxembourg a donné suite à la recommandation formulée dans l’Examen environnemental de 2010 qui conseillait de développer l’éducation à l’environnement dans le cadre du Plan national pour un développement durable. La sensibilisation au développement durable fait partie des thèmes horizontaux du ministère de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse (MENEJ) depuis 2012. Le programme 2018-23 de la coalition gouvernementale met l’accent sur la prise en compte du développement durable dans les programmes de l’enseignement primaire et secondaire.

Le ministère de l’Environnement a créé une plateforme consacrée à l’éducation à l’environnement et au développement durable en 2012. En 2017, elle comptait plus de 200 membres. La même année, le ministère a réactivé un comité interministériel axé sur l’éducation au développement durable, qui avait été créé en 2008 (CE, 2019b). Ce comité a mis en ligne des orientations sur les pratiques quotidiennes durables, tirées de diverses campagnes et initiatives nationales. Par ailleurs, en 2017, le MECDD et le MENEJ ont mis en place une formation consacrée à « l’école durable » et destinée aux enseignants du secondaire.

Plus de 50 institutions prennent part à différentes initiatives visant l’éducation à l’environnement : enseignement scolaire et formation des adultes, activités de loisir et diffusion d’informations générales. Plusieurs centres d’accueil ont été aménagés par l’ANF dans les parcs naturels et autres zones protégées. Le MECDD et l’AEV lancent régulièrement des campagnes de sensibilisation à l’environnement (sur les économies d’énergie et la mobilité verte, par exemple), en s’adressant à tous les ménages et entreprises par courrier électronique.

Références

AEV (2019), Administration de l’environnement : Rapport d’activité 2018, Administration de l’environnement, Luxembourg, https://gouvernement.lu/fr/publications/rapport-activite/minist-environnement-climat-developpement-durable/administration-environnement/rapport-activite-2018.htmlhttps://gouvernement.lu/fr/publications/rapport-activite/minist-environnement-climat-developpement-durable/administration-environnement/rapport-activite-2018.html.

Banque mondiale (2017), Worldwide Governance Indicators (base de données), http://info.worldbank.org/governance/wgi/#reports (consulté en avril 2019).

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