Chapitre 2. Les données ouvertes, source d’innovation dans les services publics

Le présent chapitre expose les possibilités d’innovation dans les services publics que recèle l’utilisation des données publiques ouvertes, tout en mettant en lumière certaines des principales incidences à prendre en compte pour tirer pleinement parti des bénéfices potentiels. Il examine également l’opportunité et la difficulté de bâtir et de promouvoir une culture de l’ « ouverture par défaut » ainsi que les capacités organisationnelles dans le secteur public.

    

La Lituanie n’était pas membre de l’OCDE à l’époque de la préparation de la présente publication. Par conséquent, elle n’apparaît pas sur la liste des membres de l’OCDE, et n’est pas comptabilisée dans les agrégats relatifs à la zone OCDE.

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Les données ouvertes et la nouvelle frontière de l’innovation dans les services publics

Les politiques, programmes et initiatives d’ouverture des données publiques peuvent produire un certain nombre d’avantages économiques, sociaux et politiques pour les administrations publiques (Ubaldi, 2013), comme le montreront plus en détail les chapitres 6 et 7 du présent rapport. En outre, les données ouvertes, dont les partisans de la transparence dans les administrations publiques font régulièrement l’éloge, permettent de mettre au point de nouvelles solutions – conçues à partir de données publiques publiées sous des formats lisibles par des machines qui peuvent servir à innover dans le domaine des processus du secteur public et des services publics. Ces données sont souvent appelées « données liquides » en référence à leur caractère ouvert, disponible à grande échelle et sous des formats pouvant être partagés. Les données ouvertes sont susceptibles d’ouvrir la voie à une approche révolutionnaire de la manière dont les administrations publiques envisagent les services publics fournis aux citoyens et dont elles mesurent leur efficacité ainsi que la satisfaction des utilisateurs.

Pourtant, la création de valeur à partir des données publiques ouvertes (DPO) ne suppose pas seulement de s’assurer de la hausse quantitative et qualitative des données et du renforcement des capacités à identifier les données les plus précieuses et les plus utiles afin que l’écosystème dans son ensemble favorise leur réutilisation (comme l’illustrent plusieurs chapitres du présent rapport), mais aussi d’explorer et de cerner les processus qui entravent la gestion efficace des données publiques de sorte qu’elles contribuent à la chaîne de valeur des services publics (Graphique 2.1).

Graphique 2.1. Contribution des données publiques à la chaîne de valeur du service public
Graphique 2.1. Contribution des données publiques à la chaîne de valeur du service public

Source : Ubaldi, B. (2013), « Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiatives », Documents de travail de l’OCDE sur la gouvernance publique, n° 22, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en.

La hausse de la qualité, de l’accessibilité (voir chapitre 3), de la disponibilité (voir chapitre 5) et de la réutilisation (voir chapitre 7) des données publiques est à l’origine d’une innovation considérable dans les pays de l’OCDE et d’autres économies. Cette tendance s’explique notamment par le fait que les administrations publiques sont de plus en plus nombreuses à adopter la notion d’innovation ouverte. Cela suppose de mobiliser et de libérer le potentiel des parties prenantes non institutionnelles – secteur privé, universités, secteur à but non lucratif et grand public – tout au long du processus d’ouverture des données publiques afin d’obtenir des résultats que les administrations publiques ne pourraient pas atteindre seules.

L’ouverture des données publiques permet d’associer les acteurs de l’innovation – qu’ils proviennent ou non des administrations publiques – à la co-création de méthodes visant à résoudre des problèmes nouveaux et anciens et, ce faisant, d’accroître l’efficacité et l’efficience des administrations publiques et d’innover dans le domaine des services publics et du fonctionnement interne du secteur public. De surcroît, l’adoption croissante des technologies innovantes et le recours progressif à l’analyse de données dans le secteur public ainsi que la prise en compte des analyses dans l’élaboration des politiques publiques et dans la conception des services publics peuvent renforcer le caractère intégré et innovant des services fournis.

Ce potentiel est de bon augure compte tenu de la tendance générale que connaissent les pays de l’OCDE et d’autres économies, comme l’illustre la notion d’ « administration publique comme plateforme » expliquée par Tim O’Reilly (O’Reilly, 2010). Cette notion désigne le fait que le rôle des administrations publiques évolue ; en effet, il ne leur est plus demandé d’être les seules à apporter des réponses et des solutions aux « mauvais problèmes » qui, de plus en plus, exigent des réponses communes. Cela suppose que les administrations publiques soient en mesure d’agir en tant que facilitateur et de faire office de plateforme sur laquelle les acteurs institutionnels et non institutionnels collaborent pour produire conjointement des solutions communes (voir chapitre 5).

Depuis les débuts d’internet et compte tenu de son rôle de plus en plus primordial dans l’évolution de la manière dont les administrations publiques fournissent des services et des informations aux citoyens et aux entreprises, les administrations publiques ont fait des données l’un des éléments d’élaboration d’un produit « fini », c’est-à-dire d’un service fourni aux usagers (O’Reilly, 2013). À mesure que l’accès aux données publiques en tant que données ouvertes/liquides est ouvert à tout l’écosystème des acteurs, celui-ci peut mettre au point de nouvelles solutions innovantes et contribuer directement à l’innovation dans le secteur public.

Cela étant, il ne faut pas se méprendre : les données ne sont pas synonymes de la notion d’ « administration comme plateforme ». Cette interprétation a montré ses limites, car un modèle d’organisation et/ou le modèle économique d’un secteur public fondé sur le concept de plateforme doivent permettre aux utilisateurs de localiser et d’utiliser les données tout autant qu’ils doivent permettre aux administrations publiques d’identifier les utilisateurs potentiels. Comme l’illustrent les différents chapitres du présent rapport, tout est question de gestion des données (voir chapitre 3), mais aussi de l’établissement des cadres institutionnels et des cadres de gouvernance (voir chapitre 3) qui permettent aux administrations de « parrainer », de « mobiliser » et de « faciliter » dans le cadre du nouveau modèle économique. Une réorganisation hors ligne (c’est-à-dire dans le monde analogique) est indispensable pour abattre les murs qui empêchent la collaboration dans le monde numérique.

C’est pourquoi le fait de tirer parti de la possibilité qui existe d’utiliser les données comme moteur d’une nouvelle collaboration et de nouvelles méthodes entraîne plusieurs conséquences. Cela suppose en premier lieu de modifier profondément la manière dont les administrations fonctionnent et envisagent leur rôle de prestataires de services (autrement dit, il faut repenser leur rôle), ce qui peut donner lieu à un processus long, complexe et parsemé de risques : au lieu de fournir la solution définitive ou de posséder les données, l’administration devient gardienne des données (Helbig et al., 2012). D’autre part, les administrations publiques doivent résoudre les principaux défis que rencontre l’action publique (voir chapitre 4) pour affiner leur capacité à cerner les besoins particuliers des citoyens, leurs comportements et leurs modèles de pensée, et à utiliser les données pour y répondre (c’est-à-dire à axer davantage leur action sur les utilisateurs). Tout cela suppose une profonde mutation culturelle au sein du secteur public.

Quels types d’innovation l’ouverture des données peut-elle produire ?

Amélioration de la vie ordinaire des citoyens

Les programmes d’ouverture des données publiques et les outils qu’ils contribuent à produire offrent des méthodes utiles pour trouver de nouvelles solutions à des problèmes anciens et pour encourager le recours à des technologies émergentes afin de fournir des services innovants. Les administrations innovantes ont entrepris de faire évoluer leur mode de fonctionnement en proposant des solutions plus globales qui optimisent les services en fonction des besoins des citoyens et les améliorent constamment en réponse aux réactions des utilisateurs (MBRCGI et OECD, 2017).

Alors que le recours à l’intelligence artificielle pour améliorer les services fournis et l’expérience des utilisateurs est de plus en plus courant, les données ouvertes donnent des éléments factuels sur le comportement et les préférences des utilisateurs afin d’encourager la conception de services axés sur les citoyens. De ce fait, le volume croissant de données disponibles susceptibles d’être consultées et réutilisées – car elles sont fournies sous un format ouvert – a permis de concevoir une expérience innovante fondée sur les besoins des citoyens. Les données contiennent des informations pertinentes sur les modes de vie et les préférences des gens qu’il faut rendre disponibles et accessibles à tous, dans les limites imposées par les règles de sécurité et de protection de la confidentialité (voir chapitre 3).

Cependant, les citoyens ordinaires peuvent rarement utiliser les données publiques ouvertes sous la forme brute dans laquelle elles sont publiées. Au cours de la décennie passée, ils ont bénéficié d’avantages croissants et substantiels liés aux applications et services fondés sur la réutilisation des données, qui ont joué un rôle considérable pour optimiser l’utilité et les effets des DPO sur la vie quotidienne. Ces services et applications sont devenus l’interface qui fait apparaître les informations que les DPO contiennent et qui permet aux particuliers de les incorporer dans leurs habitudes et leur vie quotidienne. En Slovénie, par exemple, eVineyard est un projet de start-up qui utilise les DPO pour fournir des logiciels destinés à aider les producteurs de vin à produire de meilleurs raisins en utilisant moins de pesticides. Concrètement, les DPO font office de service de diffusion d’informations et permettent aux producteurs de vin de prendre des décisions plus avisées sur leurs vignes.1

Certaines des plus grandes réussites liées aux données ouvertes ayant créé de la valeur au service des citoyens concernent le domaine des transports publics, où de nombreuses applications mobiles ont été mises au point au moyen de données de circulation publiées par les administrations publiques sous un format ouvert. Ces applications ont fondamentalement modifié les habitudes des usagers en termes de consommation de données sur le transport public. Toutefois, les applications de transport en temps réel les plus utiles qui sont fondées sur les données publiques ouvertes ne se contentent pas d’offrir un flux brut de données spatiales (coordonnées GPS des bus, par exemple). Bon nombre d’entre elles permettent aux usagers de rechercher les horaires d’arrivée sur plusieurs lignes et de modifier leurs itinéraires en conséquence.

D’autre part, l’amélioration des services fournis dans le domaine des transports est parfois le résultat de mesures provenant d’une initiative de l’administration publique visant à renforcer la transparence des données. Au Royaume-Uni, par exemple, un dialogue entre le Département des transports et l’Association commerciale des entreprises ferroviaires (Trade Association for Train Operating Companies, ATOC) s’est traduit par l’ouverture en accès libre des bases de données tarifaires au début 2013. Depuis, cela a permis de mettre au point des sites internet et des applications mobiles de comparaison des prix grâce auxquelles les passagers peuvent accéder à des informations fiables et trouver les billets qui leur conviennent au meilleur tarif.

Il existe un autre domaine dans lequel des évolutions intéressantes se sont produites en termes d’amélioration de la conception des applications mobiles fondées sur des données ouvertes : les données météorologiques. Les données météorologiques publiques sont considérées comme un bien public depuis que les administrations publiques se sont dotées de la capacité de collecter des données pertinentes en la matière. Cependant, les premières applications météorologiques utilisaient un modèle d’information unique pour rendre les données accessibles au public. Ce modèle était principalement régional, portait sur des événements majeurs et sur des tendances météorologiques surtout parce que les autorités ayant les besoins les plus pressants en matière de données météorologiques étaient des acteurs agricoles et industriels. Le monde des applications météorologiques a beaucoup évolué au cours des dernières années et des applications comme Dark Sky2, Swackett3, Yahoo!Weather4, etc. utilisent toutes les mêmes données publiques, bien que chacune d’entre elles offre une expérience différente qui répond aux besoins particuliers et aux questions des citoyens ordinaires – quelle veste dois-je porter aujourd’hui ? dois-je emporter mon parapluie ? et ainsi de suite. Ces applications reposent sur la conjugaison d’un design et du recours aux données ouvertes pour proposer une expérience qui dépasse nettement tout ce qui existait avant les années 2010 (Harrel, 2013).

Pour ce faire, il faut non seulement des technologies intelligentes mais, surtout, il faut repenser les besoins des usagers des services publics de manière novatrice et avisée : quelles informations (données adéquates et exactes) faut-il fournir, quand (ponctualité) et comment (design). L’activité consistant à rendre les données pertinentes et utiles pour les citoyens ordinaires qui peuvent en bénéficier n’est pas aisée, et les secteurs publics ne peuvent pas toujours compter sur la disponibilité des compétences nécessaires (voir chapitre 4). Le design des données ouvertes ne se limite pas à permettre d’effectuer des recherches, de les découvrir, de les rendre disponibles et de les présenter de manière séduisante. L’intégration de données provenant de différents départements, le recours à des interfaces en ligne simples et conviviales rédigées en termes clairs, et l’établissement d’une hiérarchie de l’information sans ambiguïté n’en sont que quelques exemples. Tout cela passe par un environnement professionnel dans lequel des équipes interdisciplinaires travaillent ensemble selon une approche ouverte et transparente des processus de gestion. Les programmeurs, les spécialistes des données, les juristes, les concepteurs et les spécialistes de l’exécution des services dans différents domaines de l’action publique doivent collaborer pour offrir des solutions uniques aux usagers (voir chapitre 4). Les méthodes dites de pensée conceptuelle, par exemple, visent à rassembler plusieurs disciplines pour privilégier les solutions fondées sur la demande plutôt que sur l’offre.

Il est essentiel de savoir comment choisir les données, les agréger, les présenter et les ouvrir aux échanges avec le public. Les données publiées pourraient être confuses ou sous-utilisées si l’une ou l’autre de ces étapes était omise ou négligée. Les données de recensement aux États-Unis en sont un exemple emblématique. Les premières versions d’American FactFinder contenaient des liens vers les séries de données disponibles. C’était un service utile et une amélioration importante par rapport à ce qui était précédemment disponible sur internet. Pour les personnes qui n’avaient pas été formées, cependant, il restait très difficile de l’utiliser. La version la plus récente a évolué de façon à permettre de restituer les données aux utilisateurs sous un format qu’ils peuvent consulter.

Autre exemple intéressant : les écoles et le secteur éducatif. Plutôt que de dresser une liste de données sur les écoles, la plupart des applications – comme DiscoverPBS, l’application de recherche relative aux écoles publiques de Boston – permet de comparer des facteurs potentiellement décisifs dans le choix que font les familles en faveur de telle ou telle école. Le caractère innovant de cette approche tient à la prise en compte des points de vue des parents pour déterminer quelles données relatives aux écoles il convient de fournir, à quel moment et de quelle manière. Ces applications facilitent l’extraction par les usagers des services publics des informations précises auxquelles ils souhaitent accéder dans l’ensemble des données publiques. Le design sert à rendre les informations pertinentes plus accessibles à tous les citoyens ordinaires.

Dans ce contexte, les données publiques ouvertes modifient de plus en plus le rôle des autorités publiques concernant les modalités de prestation des services, par exemple au moyen d’applications. Les autorités laissent le marché développer la plupart de ces applications pour répondre aux besoins des usagers alors qu’autrefois, elles étaient les principaux développeurs. Notons que le « marché » ne se résume plus à de grandes enseignes du secteur privé telles que des entreprises bien établies, car les entrepreneurs sociaux, les développeurs et les particuliers participent en nombre croissant aux mouvements et événements de type hackathon afin d’échanger des connaissances et des expériences de sorte que les citoyens ordinaires puissent bénéficier de la valeur produite grâce aux données publiques. Ces acteurs non institutionnels contribuent ainsi à faire évoluer la manière dont les services sont fournis et prennent une part essentielle à l’exploitation maximale du potentiel de transformation des données ouvertes et de leur capacité à générer de la valeur au profit des citoyens ordinaires (voir chapitre 7).

En Allemagne, le ministère fédéral des Transports et des Infrastructures numériques a lancé un programme de recherche qui vise à favoriser le développement d’entreprises axées sur les données dans le secteur des transports. Concrètement, cette initiative baptisée « mFund » apporte notamment un soutien financier aux jeunes entreprises et aux entreprises de petite taille pour leur permettre de développer des idées commerciales innovantes en réutilisant des DPO liées à plusieurs domaines de mobilité. D’autres organismes comme des universités et des établissements de recherche qui étudient et développent également des applications destinées aux innovations numériques dans le secteur des transports peuvent bénéficier de ces financements. À ce jour, le ministère des Transports et des Infrastructures numériques a financé cent projets, le nombre des projets partenaires s’élevant à trois cents. En outre, un portail spécialement consacré aux données ouvertes liées à la mobilité a été mis sur pied pour faciliter l’accès aux DPO et leur réutilisation.5 L’Encadré 2.1 présente un autre exemple aux États-Unis.

Encadré 2.1. Health Datapalooza : Services de santé innovants aux États-Unis

Health Datapalooza est une plateforme destinée à permettre aux organismes du secteur public, aux entreprises, aux citoyens et aux autres acteurs concernés de collaborer, de créer des savoirs à partir de données sanitaires et de favoriser leur réutilisation afin d’améliorer les politiques et les pratiques publiques dans le domaine de la santé. Elle sert également de plateforme de facilitation de la collaboration entre les administrations publiques et les utilisateurs de données ouvertes par la réutilisation de données publiques ouvertes sur la santé.

Créée en 2010, elle rassemble chaque année des acteurs publics et non publics pour échanger des idées sur l’utilisation des données sanitaires en vue de remédier à des problèmes relatifs à la santé et aux soins. Les conférences qui sont ainsi organisées permettent de créer des réseaux et des liens de collaboration pour résoudre des difficultés concernant les politiques publiques de la santé en plaçant l’utilisation des données au cœur de l’action conduite.

En 2018, un nouveau concept a été introduit, « Health Datapalooza Unconference », afin de promouvoir davantage la réutilisation des données publiques ouvertes dans le secteur de la santé. La « Health Datapalooza Unconference » est un lieu qui permet de promouvoir des échanges interactifs et spontanés concernant les expériences d’utilisation des données sanitaires ouvertes.

De plus, certains des thèmes abordés à la conférence de 2018 portaient sur l’utilisation des données intelligentes pour appuyer la prise de décisions cliniques ou encore l’utilisation de données massives pour lutter contre la résistance aux antibiotiques.

De même, en 2017, les thèmes abordés pendant la conférence portaient principalement sur l’utilisation des données afin d’améliorer la performance des hôpitaux, sur le recours à des outils numériques au profit de populations défavorisées ou encore sur les innovations en matière de partage de données.

Note : Pour plus d’informations, voir www.academyhealth.org/events/archive.

Source : AcademyHealth (2018), “Health Datapalooza Agenda”, www.academyhealth.org/sites/default/files/hdp_agenda_2018.pdf (consulté le 13 juillet 2018) ; AcademyHealth (2017), “Health Datapalooza Agenda”, www.academyhealth.org/sites/default/files/hdpagnedabook.pdf (consulté le 13 juillet 2018).

C’est pour cette raison que les programmes et politiques d’ouverture des données ne doivent pas se limiter au renforcement des capacités du secteur public à prolonger les initiatives connexes, mais doivent également viser à augmenter le nombre d’intermédiaires qui sont des partenaires essentiels en matière d’utilisation des données ouvertes pour répondre aux besoins des utilisateurs réels. Parmi ces intermédiaires figurent notamment les infomédiaires, dont le nombre a fortement augmenté en Espagne, par exemple, après le lancement de l’initiative nationale d’ouverture des données « Aporta » – ou « industrie des technologies civiques ». C’est en quelque sorte un sous-groupe du secteur des logiciels, un ensemble de start-ups qui concurrencent les poids lourds dans le domaine des technologies publiques voire qui créent des outils totalement différents. En Espagne, une étude sur le secteur des infomédiaires publics indique qu’en 2015, le chiffre d’affaires cumulé de ce secteur était compris entre 1,55 million et 1,75 million EUR (ministère espagnol de l’Énergie, du Tourisme et du Développement numérique, ONTSI et Red.es, 2016)6 (voir également chapitre 8). Aux États-Unis, l’organisation non lucrative Code for America a elle aussi lancé un programme d’accélération qui investit des fonds d’amorçage et du temps dans quelques nouvelles entreprises.7

Certains pays ont mis en œuvre des initiatives de même nature dès les premières étapes du processus d’ouverture des données. En Corée, par exemple, une action a été conduite en 2012 pour associer des intermédiaires supplémentaires à l’utilisation des données ouvertes. L’initiative « Let’s Shake ! Open Governement Data Camp » a consisté en un hackathon organisé par Codenamu, une communauté ouverte qui s’emploie à optimiser les effets de Gov 2.0 au profit de l’ensemble de l’écosystème.8 Les initiatives de ce type font partie des pratiques de co-création les plus répandues dans les pays membres et partenaires de l’OCDE (voir chapitre 7).

Bâtir la prochaine génération de fonctionnaires autonomes

L’innovation dans les services publics grâce aux données ouvertes n’est pas seulement le fruit de la réutilisation des données par des acteurs du secteur privé ou par des organisations de la société civile. Elle résulte parfois de la réutilisation des données publiques par des fonctionnaires qui, dans plusieurs cas, ont pris l’initiative de mettre au point de nouveaux services et/ou applications mobiles. Le recours aux technologies et à l’analyse de données dans le secteur public et la prise en compte des analyses dans l’élaboration des politiques publiques et dans la conception des services publics favorisent la fourniture de services plus intégrés et plus innovants. Cependant, il faut pour ce faire que les fonctionnaires de tous les niveaux disposent de capacités spécifiques et qu’ils soient encouragés à tenter des expériences (voir chapitre 4).

Pour autonomiser les citoyens, au fond, il est tout aussi important de donner aux agents du secteur public les moyens de leur autonomie. L’ouverture des données publiques peut permettre aux fonctionnaires, dont beaucoup sont des professionnels de première ligne, de contribuer directement à faire en sorte que l’administration soutiennent l’innovation ouverte et qu’elle développe des services – ou des formes d’accès – plus adaptés aux besoins des utilisateurs. Nombreux sont les fonctionnaires qui constatent en temps réel les résultats et les effets qu’ont les services publics et les politiques publiques sur les citoyens, et qui seraient en mesure de susciter la production de données adéquates et d’autres éléments, ou d’utiliser celles qui existent, pour améliorer l’expérience des services s’ils bénéficiaient des outils et des incitations pour le faire, par exemple en ayant la possibilité de participer à titre professionnel à des réseaux sociaux en ligne pour fournir des conseils et des connaissances au public (Ubaldi, 2013).

En outre, de nombreux fonctionnaires ressentent une confusion croissante entre leur vie professionnelle et leur vie personnelle s’agissant des outils qu’ils utilisent, comme les téléphones intelligents. Cette situation pourrait améliorer leur performance grâce à l’échange mutuel d’expériences et de compétences. Pour donner aux fonctionnaires les moyens de leur autonomie tout en préservant leur impartialité et la confiance que placent en eux les administrations et les citoyens, il faut créer les structures pertinentes. Cela suppose également que les fonctionnaires aient accès aux compétences, aux outils, aux mécanismes et aux directives nécessaires (Tambouris et al., 2012).

Donner aux agents publics les moyens de leur autonomie en matière de DPO passe par l’adoption de stratégies et de programmes visant à bâtir la prochaine génération de fonctionnaires. De nouvelles compétences sont nécessaires (voir chapitre 4), pas uniquement dans le domaine des technologies de l’information et des communications (TIC). Elles doivent englober la science des données, l’analyse prédictive afin de cerner les tendances et de créer des modèles, une meilleure maîtrise des technologies du web 2.0 en matière d’échanges sociaux, de négociation et de liens avec la population et, enfin, une meilleure compréhension des problèmes émergents et de l’utilisation des TI pour les résoudre (enquêtes en matière de cybercriminalité, par exemple). À titre d’exemple, la police néerlandaise a coproduit un programme baptisé « Sensibilisation et numérisation » en collaboration avec Deloitte et un consultant légiste (ForensicPlaza). Ce programme vise à proposer une méthode flexible et innovante pour sensibiliser les forces de police aux risques et aux possibilités que recèle l’environnement cyber et pour développer leurs compétences afin qu’ils affrontent les problèmes nouveaux qui accompagnent la numérisation progressive de la société (OCDE, 2016).

L’innovation dans le secteur des marchés publics

L’ouverture des données publiques n’a pas seulement permis l’émergence de nouvelles formes de prestation des services. Les DPO ont aussi contribué à mettre en lumière certaines des lacunes, dans les processus actuels de passation des marchés publics, des solutions numériques dont les pouvoirs publics ont besoin pour fournir des services et des informations.

L’ouverture des données publiques et les changements qu’elle provoque en termes de prestation de services s’accompagnent d’une incidence potentielle considérable sur la manière dont le secteur public s’approvisionne en logiciels et en technologies. Plutôt que d’acheter des logiciels, les administrations publiques et le secteur public délaissent peu à peu les modes de passation traditionnels (pratiques compartimentées de passation de marché, de contractualisation et de gestion des fournisseurs) au profit d’une approche selon laquelle les administrations publiques agissent comme un client unique en simplifiant la passation de marchés dans le secteur des TIC grâce au partage de capacités que permet l’adoption d’un processus de passation unique, et en fournissant des données (données ouvertes sur l’attribution des marchés, par exemple, voir chapitre 6) afin de mobiliser des programmeurs extérieurs pour qu’ils mettent au point des applications, par exemple au moyen de hackathons et de concours d’applications. La commande de services numériques s’en trouve modernisée.

C’est extrêmement utile non seulement pour se doter des meilleures solutions technologiques mais aussi pour entretenir des pratiques innovantes de passation de marché, par exemple en faisant preuve d’une culture plus ouverte à l’égard de nouvelles méthodes de travail (OECD, 2017a) et en nouant des liens de collaboration efficaces avec des acteurs non institutionnels impliqués dans la prestation des services publics, tirant du même coup tout le parti possible des réflexions les plus récentes sur la manière dont les logiciels et les services sont développés et déployés pour répondre au mieux aux besoins des usagers. En conséquence, les services peuvent mieux répondre aux besoins des usagers et peuvent être fournis de manière plus efficace et plus efficiente, d’où des gains tant pour le secteur public que pour les utilisateurs finals.

Dans plusieurs pays, des efforts ont donc été consentis pour faciliter l’expérience des utilisateurs dans le domaine de l’analyse et de la réutilisation potentielle des données relatives aux marchés publics.

En Slovénie, le ministère de l’Administration publique a créé une application en ligne, Statist9, qui fournit des informations directes, complètes et à jour (par exemple les dix plus grandes entités contractantes et les dix plus grands soumissionnaires par période et par valeur du marché) (MJU, 2018) sur les marchés publics passés dans le pays depuis le 1er janvier 2013. Les utilisateurs peuvent consulter les informations en appliquant différents paramètres, ce qui leur permet d’accéder à tous les renseignements les plus importants sur l’utilisation des fonds publics dans toutes les autorités de passation de marchés pendant une période donnée. En outre, les utilisateurs ont la possibilité de télécharger, de stocker, d’extraire et d’ajuster facilement les données en fonction de leurs propres besoins.10

Au niveau multinational, des initiatives comme la Norme d’ouverture des données relatives aux marchés publics (voir chapitre 6) visent à harmoniser la publication des données relatives aux marchés publics afin de faciliter leur comparaison et leur réutilisation, et de contribuer à rendre les processus de passation des marchés publics plus efficients et responsables. Au niveau européen, la Directive européenne de 2014 sur la passation des marchés publics vise également à standardiser les pratiques de passation des marchés et à mieux les faire connaître, par exemple en valorisant l’utilité qu’il y a à publier les intentions d’approvisionnement de l’autorité contractante (avis d’information a priori), en informant les fournisseurs des perspectives de passation de marchés (avis de marché) et en publiant des avis d’attribution de marchés (Parlement européen, 2014).

En effet, le processus classique de passation des marchés publics est souvent jugé astreignant et complexe, ce qui incite à exploiter davantage le potentiel des technologies numériques – et de nouvelles solutions fondées sur les technologies – afin d’innover dans le domaine des activités publiques (voir chapitre 6). Certaines administrations publiques ont tâché de simplifier leurs processus de passation de marchés afin de tirer parti du recours aux services et technologies numériques. Les mesures destinées à améliorer et à rationaliser les processus de passation de marché, par exemple, peuvent profiter aux programmes d’administration ouverte en contribuant à créer des conditions propices à une innovation ouverte.

Au Canada, les administrations publiques s’emploient à simplifier les processus de passation des marchés publics afin de les attribuer à des entreprises en vue de mettre au point des services numériques spécifiques dans le cadre d’une expérimentation flexible de l’approvisionnement public et à l’appui du portail canadien du gouvernement ouvert.11 Cela passe notamment par la mise en œuvre d’un processus de passation des marchés ouvert, innovant et axé sur les problèmes à résoudre, que coordonnent Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) et qui permet aux entreprises de défendre leur projet devant un panel de cinq évaluateurs. Ce modèle souple contribue à accélérer le processus de passation des marchés (l’attribution a lieu dans les deux mois qui en suivent le lancement) et allège la charge que des processus de passation astreignants font peser sur les petites entreprises (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2017).

En outre, les données ouvertes peuvent favoriser de nouveaux mécanismes de prestation de services de TI, par exemple de stockage des données à distance, qui ne dépendent pas exclusivement des systèmes du secteur public voire qui peuvent les remplacer intégralement. La prudence s’impose, toutefois. La publication de données ouvertes et l’association de programmeurs extérieurs afin de développer progressivement des solutions peuvent ne pas représenter l’approche adéquate de développement pour l’ensemble des systèmes publics de TI. Il se peut que cela contribue à favoriser la production de nouvelles applications au contact des clients, mais cette approche ne saurait remplacer la passation de marchés ordinaires lorsque les administrations ont des besoins particuliers ou imposent des règles détaillées concernant la conception et le fonctionnement d’une solution ou d’une application. Autres problèmes : il peut être nécessaire de trouver un juste équilibre entre l’ouverture des administrations et la protection de la vie privée, des données sensibles et de la confidentialité des entreprises (voir chapitre 3). Cela étant, le développement des capacités adéquates afin de choisir la modalité d’approvisionnement la plus adaptée en fonction des besoins demeure une priorité – et un défi – pour bien des administrations.

L’évolution de la dynamique interne au secteur public

Le document de travail de l’OCDE intitulé « Open Government Data : Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives » et de nombreux examens par pays de l’OCDE (voir par exemple OCDE, 2017b, 2016, 2015a) soulignent la capacité des DPO à renforcer l’efficience, l’efficacité et l’innovation des administrations publiques en ce qui concerne les services fournis et le fonctionnement interne du secteur public. Même si la publication de données publiques en ligne peut susciter un certain nombre d’interrogations de fond concernant les activités de l’administration, leur réutilisation peut, du point de vue des services publics, conduire à une baisse importante du nombre de questions habituellement reçues par les pouvoirs publics ou permettre de répondre aux questions plus rapidement. De surcroît, il sera plus aisé aux agents publics de répondre aux questions concernant les services publics en tant que tels, car ils sauront plus facilement où trouver les données pertinentes. Il en découlera d’autres avantages : réduction de la charge de travail, réduction des formalités administratives ou encore baisse des coûts de transaction. En outre, les services s’en trouvent améliorés dans la mesure où les usagers trouvent et font valoir plus aisément les avantages auxquels ils ont droit, tandis que les administrations publiques peuvent adapter leurs services au contact des usagers en fonction des besoins et des comportements individuels.

Aux Pays-Bas, par exemple, le Département néerlandais pour le patrimoine culturel ouvre activement l’accès à ses données et collabore avec des sociétés et groupes d’historiens amateurs comme la Fondation Wikimedia pour qu’ils puissent exercer leurs activités avec plus d’efficacité. Cela peut se traduire par une amélioration de la qualité des données et, en même temps, encourager les contributions externes et les nouvelles sources de connaissance, par exemple en les rendant plus innovantes et complètes. On peut en outre estimer que dans ce cas d’espèce, le codéveloppement de la connaissance améliore non seulement la qualité de l’action des pouvoirs publics néerlandais, mais aussi sa visibilité dans la population, ce qui accroît sa valeur et sa pertinence.

De même, à Bristol (Royaume-Uni), le projet « Bristol est ouvert »12 (« Bristol Is Open») procède de la collaboration entre les autorités locales, les universités, les acteurs locaux du secteur des technologies et le secteur des technologies, des médias et des télécommunications, et vise à promouvoir les politiques et services axés sur les usagers dans la ville (Capgemini Consulting, 2013). Concrètement, le projet repose sur une co-entreprise entre le Conseil municipal de Bristol et l’Université de Bristol et tire parti de la valeur que revêt l’utilisation des technologies numériques pour faciliter la collaboration entre parties prenantes et affronter conjointement des difficultés rencontrées dans certains domaines de l’action publique. Une initiative intitulée « Bristol Approach » a été lancée dans le même esprit : elle vise à soutenir les citoyens qui travaillent ensemble pour identifier les connaissances, les technologies et les ressources nécessaires afin de résoudre les problèmes auxquels la ville de Bristol est confrontée.13

D’autre part, les DPO peuvent contribuer à encourager la collaboration entre agences et départements publics et en leur sein. À mesure que des séries et/ou registres de données sont créés, la collaboration et l’échange deviennent nécessaires pour déterminer qui « possède » ou détient quelles données et dans quel but, ce qui permet du même coup de mettre au point de solides modèles de gouvernance des données, de remodeler et de simplifier les procédures internes, de détecter et de rectifier les doublons en matière de production et/ou de collecte des données, et/ou d’automatiser les processus pour, ce faisant, éliminer les dépenses redondantes ou réduire les coûts internes de transaction. De surcroît, les ressources publiques qui, de ce fait, ne sont plus consacrées à l’entretien de registre et de séries de données inutiles peuvent être réaffectées à des tâches plus productives.

Utiliser l’analyse prédictive des données pour détecter les nouveaux besoins des administrations publiques et de la société

La capacité croissante à combiner différentes séries de données peut contribuer à la mise au point de nouveaux produits et services plus innovants et de meilleure qualité. La conjugaison des données publiques avec des données commerciales ou des données qui proviennent de la société civile et des particuliers, et leur mutualisation et leur partage avec celles que produisent d’autres organismes publics et/ou niveaux d’administration – notamment le partage de données pour développer des contenus, des politiques et des services communs à plusieurs villes ou pays – recèlent un potentiel considérable en termes de production de valeur publique. Les autorités estiment qu’à l’avenir, il faudra ne pas se contenter de « données massives » qui puisent dans les données des particuliers et facilitent les analyses – afin d’élaborer et de simuler les politiques publiques ou encore de mieux cibler les services publics, par exemple –, mais aussi adopter une approche plus qualitative intégrant notamment des enquêtes ethnographiques. Il faut donc s’attendre à ce qu’il soit nécessaire de traiter des volumes importants de données pour fournir des éléments explicites et codifiés étayant les activités du secteur public d’une part, tout en fournissant d’autre part des données d’enquête plus qualitatives pour contextualiser les « données massives » afin de fournir les nécessaires éléments implicites et non codifiés. Les secteurs publics peinent encore à se doter des compétences dont ils ont besoin pour conduire des analyses de données et en tirer le meilleur parti, et pour recouper les données et les sources. C’est indispensable pour encourager l’utilisation des données ouvertes dans le secteur public afin d’éclairer les décisions et les politiques publiques, d’encourager le développement de processus et de services fondés sur les données et de fournir des services plus innovants (Ubaldi, 2013).

Depuis une dizaine d’années, le secteur privé mise de plus en plus sur l’analyse de données pour cibler ses produits et services et, par rapport au secteur public, il est plus apte, plus souple, plus habile à s’adapter à la révolution numérique. Pour cette raison, les administrations publiques, à mesure que les technologies évoluent et que la disponibilité des données explose, pourraient apprendre du secteur privé comment mieux s’adapter aux mutations numériques afin de tirer parti des nouvelles technologies numériques en combinant le recours aux données et les technologies les plus récentes en vue de fournir des services modernes, ponctuels et personnalisés en fonction des besoins des usagers. Le monde non commercial pourrait par exemple tirer l’enseignement suivant : il est important d’ouvrir des canaux qui favorisent l’information – contribuant ainsi à une approche plus proactive de la publication des données et des informations pour répondre à la demande, ou des mécanismes de réception des plaintes et des observations. Cela peut participer de l’amélioration de la performance des administrations publiques.

Ce qui manque néanmoins, c’est le dialogue – pas tant entre les personnes elles-mêmes car, en règle générale, il a lieu de toute façon, mais entre les particuliers et les administrations publiques (voir chapitre 4). Il faut structurer, détecter, tracer et personnaliser les réponses apportées aux informations recueillies au niveau de responsabilité adéquat (soit au niveau central, soit au niveau local) en fonction de la personne qui se trouve en contact direct avec les citoyens, afin de mieux cerner les besoins des usagers. Cela nécessite du temps et des efforts mais il en résulte des gains potentiels pour les citoyens comme pour les administrations publiques. Celles-ci peuvent remplacer leurs modèles uniques par des services segmentés et, in fine, personnalisés, tout en gardant néanmoins à l’esprit que les données peuvent souvent produire des résultats contraires aux préférences indiquées par les citoyens.

En France, Pôle Emploi (un organisme du secteur public qui aide les chômeurs à la recherche d’un nouvel emploi, enregistre les particuliers sans emploi et les aide à en trouver un) utilise l’analyse de données pour détecter la fraude aux aides publiques qu’il accorde, fournit des données sur les personnes sans emploi et sur les employeurs qui sont analysées grâce à des outils de visualisation des données, et établit des liens entre les particuliers et les employeurs. Concrètement, la visualisation des données, qui repose sur leur analyse, consiste à attribuer des notes de couleurs différentes en fonction du niveau de discordance entre les renseignements fournis par les demandeurs d’emploi et par les employeurs. Cela permet d’identifier les fraudes éventuelles de la part des uns ou des autres (Tauzin, 2016).

Auparavant, la ville de New York (États-Unis) avait par exemple eu recours à l’analyse de données dans l’administration publique. Dès 2012, l’analyse approfondie des données était utilisée par la ville pour mieux cibler les inspections des bâtiments en matière d’incendie, de santé et de sécurité (« épargner l’argent du contribuable tout en sauvant des vies). Depuis, New York reçoit chaque année plus de 20 000 plaintes portant sur des « conversions illégales », autrement dit des logements qui abritent un nombre de personnes supérieur à ce qui est jugé sûr. Autrefois, les quelque 200 inspecteurs du Service des bâtiments (Department of Buildings) constataient des conditions présentant un niveau de risque élevé lors de 13 % des inspections. Plus récemment, en 2012, le Département a entrepris de coopérer avec quelque 19 autres agences municipales. Après avoir croisé d’énormes volumes de données supplémentaires sur les logements, il en a exploité les résultats pour orienter ses inspections. Conclusion : entre 70 % et 80 % des inspections ont débouché sur le constat que les logements présentaient des niveaux de risque élevés exigeant que des mesures soient prises.

D’autre part, le cabinet du maire de New York a utilisé des méthodes innovantes d’analyse et de combinaison de données provenant de plusieurs départements municipaux pour renforcer l’analyse prédictive des données. Cela contribue à sauver des vies et à épargner l’argent du contribuable à New York, améliorant du même coup les conditions de logement déplorables qui menacent la santé individuelle et publique.14

Les résultats sont les suivants :

  • quintuplement de l’efficacité du temps que les inspecteurs consacrent à rechercher des logements illicites

  • augmentation du taux de détection des bâtiments dangereux qui présentent un très fort risque de blessures voire de mort pour les pompiers

  • le taux de découverte de boutiques vendant des cigarettes de contrefaçon a plus que doublé

  • quintuplement du taux de détection des licences d’exploitation commerciale détournées

  • lutte contre l’épidémie d’addiction aux médicaments sur ordonnance grâce à la découverte de 21 pharmacies (sur un total d’environ 2 150 dans la ville de New York) qui sont à l’origine de plus de 60 % des remboursements d’oxycodone par Medicaid dans la ville.

Promotion de l’apprentissage collectif, de l’intelligence collective et de la participation sociale à la prestation des services et de l’élaboration des politiques

L’incitation à l’adoption progressive d’éléments plus sophistiqués, au-delà de la seule fourniture de données, peut favoriser un processus d’apprentissage collectif. Pour ceux qui souhaitent bâtir des sites interactifs, les obstacles à l’entrée sont bien moins importants lorsque les données publiques sont aisément accessibles. L’hébergement en ligne est peu onéreux, les blocs de construction de sites sont souvent gratuits et en accès libre, et les nouveaux sites peuvent reproduire rapidement leurs modèles de conception. Les réussites déjà enregistrées (comme le site GovTrack.us, mis au point par Joshua Tauberer15, voir Encadré 2.2) montrent qu’il n’est pas nécessaire de disposer de moyens considérables pour entrer dans cet espace. Voir l’Encadré 2.3 pour un autre exemple aux États-Unis.

Encadré 2.2. GovTrack.us

GovTrack.us est un projet qui permet aux citoyens américains de suivre les activités du Congrès des États-Unis et de participer à l’action de leur parlement national. L’outil propose d’alerter ses utilisateurs lorsque des modifications sont apportées aux différents projets de loi et permet, grâce à des analyses statistiques, une meilleure compréhension du contexte dans lequel la législation est élaborée. Ces analyses statistiques éclairent les facteurs qui favorisent ou sapent les perspectives de promulgation d’un projet de loi, les habitudes de parrainage ou de co-parrainage des membres du Congrès ou encore les textes figurant dans d’autres projets de loi auxquels renvoie le projet analysé.

L’objectif de GovTrack.us est de publier sous un format ouvert des données publiques concernant le Congrès afin de promouvoir la transparence totale et d’encourager la participation éclairée des citoyens à la vie politique des États-Unis. Les informations relatives au Congrès américain peuvent ainsi être recherchées, consultées, comprises et réutilisées par le public, ce qu’encourage le fait que les informations sont replacées dans leur contexte, qu’une veille est exercée sur les faits nouveaux relatifs aux questions qui touchent les citoyens et que les outils adaptés sont proposés aux utilisateurs afin qu’ils agissent en conséquence.

GovTrack.us est un bon exemple des efforts consentis pour utiliser les DPO afin d’autonomiser les citoyens de sorte qu’ils prennent des décisions éclairées et qu’ils participent à la vie politique de leur gouvernement, le tout de manière efficace et peu onéreuse.

Source : Civic Impulse, LLC (n.d.) “GovTrack.us”, site internet, www.govtrack.us (consulté le 14 août 2018).

Encadré 2.3. San Francisco améliore les services fournis aux jeunes défavorisés

Dans la ville de San Francisco, les chefs des départements du placement en famille d’accueil, de la probation des mineurs et de la santé mentale ont conclu un accord avec le procureur général de la ville pour autoriser l’échange limité entre agences d’informations relatives aux dossiers individuels. Ce partage a permis d’élever le niveau des soins fournis aux enfants qui ont affaire à l’une de ces agences. La coordination des dossiers s’est améliorée, des populations invisibles sont apparues (clientèles se recoupant). Tout cela s’est produit grâce à la capacité du nouveau système intégré de données à identifier et à privilégier les familles les plus vulnérables, les plus en détresse, les plus nécessiteuses. Avant l’intégration des données et leur analyse, les agences n’avaient pas pris conscience qu’à eux seuls, 2 000 usagers des services consommaient la moitié des ressources du département et que la plupart de ces familles résidaient tout près. Ensuite, l’Agence des services humains a concentré ses services dans des quartiers spécifiques et les a co-installés dans des centres de services sociaux, d’où une amélioration de leur efficacité.

Il en est notamment résulté des économies et une amélioration des services fournis. L’analyse de données mises en relation a permis de mieux évaluer les besoins des jeunes à haut risque, de les détourner d’événements négatifs futurs, de comprendre dans quoi les jeunes tombaient, et d’identifier les services requis afin d’intervenir en amont et d’éviter toute issue malheureuse. D’abord soutenu par un dispositif technologique simple, le système a été transféré sur une plateforme plus sophistiquée pour permettre aux trois agences de mieux identifier les chevauchements entre leurs usagers. Les personnes utilisant simultanément plusieurs services avaient plus de chances de commettre un crime (51 % des habitants de San Francisco bénéficiant de plusieurs services ont été condamnés pour crime grave, 33 % avaient bénéficié des services des trois agences et 88 % de ces jeunes ont commis un crime dans les 90 jours suivant le début de leur cumul de services – un délai critique pour l’intervention des travailleurs sociaux). Un rapport a fait apparaître un besoin particulier : la nécessité d’établir un système en ligne de gestion intégrée des dossiers pour établir ces liens en temps réel.

Lorsque les services ont peu à peu été confiés à des prestataires de soins non institutionnels, il est apparu nécessaire d’équilibrer le droit à des soins d’excellence avec le droit à la protection de la vie privée. D’où la nécessité d’éviter avec soin le partage d’informations non indispensables. Ce sont des questions d’ordre juridique qui ont rendu cette tâche extrêmement difficile. Les bons résultats obtenus ont convaincu le cabinet du procureur général du district qu’une base de données intégrée pourrait se traduire par l’amélioration des services de prévention, et une nouvelle règle a été adoptée pour autoriser le partage des dossiers de jeunes dont le niveau de risque était particulièrement élevé. Le district scolaire a décidé de se joindre à cette action en ciblant les élèves les plus susceptibles d’abandonner l’école afin de structurer leur prise en charge en amont. La multiplication des points de vue sur le risque que présentent les clients et l’identification de facteurs de protection peuvent aider les agences à déterminer quels sont les programmes les plus efficaces, qui sont les personnes à cibler (les plus vulnérables, les plus en difficulté, les plus nécessiteuses) et comment coordonner les responsabilités.

Source : OCDE (2015b) “Rebooting Public Service Delivery: How Can Open Government Data Help to Drive Innovation?”, OCDE, Paris, www.oecd.org/gov/Rebooting-Public-Service-Delivery-How-can-Open-Government-Data-help-to-drive-Innovation.pdf.

De plus, le développement du recours aux nouvelles technologies et, parallèlement, l’émergence du mouvement des DPO constituent peu à peu des facteurs essentiels d’une participation croissante du public à la prestation des services. Les initiatives d’ouverture des données publiques, surtout lorsqu’elles s’appuient sur des applications de médias sociaux, créent une architecture de participation qui permet aux utilisateurs non seulement de contribuer activement au développement d’applications et de contenus innovants mais aussi de collaborer avec des entités publiques pour fournir des services grâce à des mécanismes innovants et pour assurer la collecte participative de connaissances collectives.

Encourager l’évolution de la culture administrative

Suite aux préoccupations initiales concernant l’importance d’accroître la disponibilité des données par la mise au point, par exemple, de répertoires uniques (sous la forme de portails de données ouvertes, entre autres), les administrations publiques ont pris conscience de la nécessité de se saisir des problèmes liés à la gouvernance, aux cadres d’action et aux aspects institutionnels afin de tirer parti des avantages des DPO et d’en assurer le suivi – comme le met en lumière ce rapport dans son ensemble.

Pourtant, à mesure que les DPO gagnent en maturité dans le monde entier, les administrations comprennent de leur côté que pour assurer la viabilité à long terme de ces données, il faut faire évoluer la culture administrative afin de renforcer la prise de conscience parmi les personnels d’encadrement, de doter les fonctionnaires et le secteur public dans son ensemble des compétences nécessaires et de les persuader que le format ouvert doit être la norme retenue par défaut. Cela permet de faciliter la généralisation des mesures performantes, l’échange de connaissances sur ce qui fonctionne et ce qui échoue, et la promotion de la réutilisation des DPO par les fonctionnaires, qui peuvent ainsi participer activement à la concrétisation des avantages.

Aux États-Unis, l’initiative relative aux données de santé (voir Encadré 2.1) a été reproduite dans d’autres secteurs – énergie, éducation et sécurité publique. Le site Safety.Data.Gov, par exemple, a été lancé avec 700 séries de données qui ont trait à la sécurité sous tous ses aspects : sécurité des transports, sécurité des produits, sécurité locale, sécurité des consommateurs, sécurité industrielle. Le premier « Jam » des données de sécurité a accueilli 40 acteurs de l’innovation. Comme on l’a précédemment mentionné dans ce chapitre, les concours de développement de logiciels, les séances d’information des entreprises et des citoyens, les stages de formation des utilisateurs, l’organisation de manifestations de co-création et la promotion des données auprès des journalistes sont autant d’activités auxquelles les pays de l’OCDE ont recours pour favoriser la réutilisation des données dans la société (voir chapitres 4 et 7).

L’affirmation des agents publics en tant que groupe majeur de réutilisateurs potentiels de données confirme la pertinence de l’argument présenté plus haut dans ce chapitre concernant l’effet positif que pourraient produire les DPO sur l’autonomisation des responsables du secteur public. Pour obtenir des résultats durables, il est désormais indispensable de favoriser une culture qui entretient l’utilisation des données pour créer des « processus de fonctionnement » innovants et d’établir des liens de collaboration au sein du secteur public. Cela passe par le renforcement des capacités de réutilisation des données pour une meilleure prospective stratégique, l’innovation (renforcement des capacités d’analyse des données par exemple) et l’amélioration de la performance (notamment la publication de données et la mise en œuvre de politiques de DPO jugées essentielles au regard des mesures et cadres relatifs aux indicateurs de performance).

Entre 2012 et 2015, par exemple, le Royaume-Uni a créé le Groupe d’utilisateurs des données ouvertes en collaboration avec le Bureau du Conseil des ministres (Cabinet Office). Il fournit des avis formulés par des « conseillers » (le Groupe d’utilisateurs des données ouvertes) afin de mettre en lumière les séries de données publiques à publier en priorité sous format ouvert, et il collabore en permanence avec le Bureau du Conseil des ministres sur les questions liées à l’ouverture des données. Les États-Unis ont tenté de favoriser l’entrepreneuriat dans l’administration publique en prônant une philosophie dite de la « start-up légère ». Une petite équipe interdisciplinaire y a été constituée dans le but de développer et de commercialiser les applications les plus simples pouvant être concrètement utilisées par les consommateurs. L’idée de commencer à une échelle modeste visait à inciter les agents publics à apprendre à partir d’une expérience concrète avant de la reproduire rapidement. Les cycles de mise à jour du produit se comptent non pas en mois mais en semaines voire en jours.

À l’évidence, cette approche tranche avec le modèle classique de gestion des projets dans les grandes organisations du secteur public – selon l’approche généralement dite de la « cascade » qui consiste à consacrer de nombreux mois à élaborer une stratégie, puis encore de nombreux mois à mettre au point un plan opérationnel, puis six mois supplémentaires à bâtir un plan de systèmes avant de lancer un objet dont le succès n’est même pas garanti. Dans ce cas, le mode de fonctionnement repose bien plus sur la disruption que sur la reproduction rapide et propice au prototypage. Le modèle de la « start-up légère », qui ne nécessite qu’un investissement modeste en temps et en ressources, permet au secteur public d’accepter l’échec. De fait, il est considéré comme la meilleure méthode possible de gestion des risques puisqu’il minimise le coût de l’échec tout en permettant des ajustements en temps réel pour tenir compte des résultats des évaluations et de l’évolution des paramètres.

Renforcer les capacités de maîtrise des formats ouverts

Le renforcement des capacités de maîtrise des formats ouverts est au cœur des mesures à prendre pour créer une culture propice à l’ouverture des données publiques. Concrètement, pour qu’une culture de l’ouverture des données publiques infuse dans les organisations du secteur public, celles-ci doivent acquérir une bonne connaissance de ce que sont les données ouvertes et se doter de compétences spécialisées pour ouvrir les données publiques et promouvoir leur réutilisation. Cela s’inscrit dans le cadre général de la maîtrise des formats ouverts, une notion dont la définition et l’interprétation varient d’un pays à l’autre mais qui dépasse la simple capacité à mieux publier les données sous format ouvert. La maîtrise des formats ouverts désigne généralement l’identification des besoins d’ouverture de nouvelles données et/ou la création de séries de données ouvertes, en complément des compétences nécessaires pour mieux comprendre et utiliser les données et pour les mettre en regard de la réalisation des objectifs stratégiques de l’action publique (OECD, à paraître, 2017c)]. Le renforcement de la maîtrise des formats ouverts passe également par l’identification des compétences à développer dans chaque catégorie de fonctionnaires (y compris les cadres et les décideurs). Cela peut contribuer à encourager l’innovation dans le secteur public dans la mesure où les équipes capables d’expérimenter et d’innover dans les administrations publiques puisent abondamment dans les données et dans les histoires qu’elles racontent (OECD, 2017d).

Toutefois, les données collectées grâce à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 montrent que 17 pays seulement sur 34 ont accordé la priorité aux mesures de formation à la maîtrise des formats ouverts. Seuls quatre pays ont décidé de prendre en priorité des mesures visant à se doter du personnel d’encadrement nécessaire en matière de données publiques ouvertes, ce qui souligne la nécessité de renforcer les capacités, la prise de conscience et les connaissances à tous les niveaux du secteur public afin de délaisser l’approche consistant à cantonner les données ouvertes aux seules questions techniques plutôt qu’à les étendre aux questions stratégiques d’action publique (Graphique 2.2). À mesure que croît la pression exercée afin que soient générés des avantages et des effets concrets, il faut privilégier la mise en œuvre pratique ; pour ce faire, il faut des compétences.

Graphique 2.2. Mesures vues comme prioritaires par les pays membres et partenaires de l’OCDE pour créer une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques au sein du secteur public
Nombre de pays
Graphique 2.2. Mesures vues comme prioritaires par les pays membres et partenaires de l’OCDE pour créer une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques au sein du secteur public

Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 20 : « Quelles sont les mesures vues comme prioritaires par les autorités centrales/fédérales pour créer une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques au sein du secteur public ? ».

S’agissant de l’approche adoptée par la plupart des pays membres et partenaires de l’OCDE concernant les exercices de renforcement des capacités de maîtrise des formats ouverts et de promotion d’une culture des données ouvertes dans le secteur public, les résultats recueillis dans le cadre de l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 font apparaître plusieurs exemples pertinents. Dans certains cas, ces exemples mettent en lumière le rôle de promotion qu’ont endossé les administrations publiques centrales, surtout aux premiers stades de l’élaboration des politiques. En ce qui concerne l’interprétation de la notion d’ouverture des données :

  • Aux États-Unis, des réunions bihebdomadaires de soutien à la mise en œuvre sont organisées pour présenter les avantages et possibilités des séries de données publiques ouvertes aux fonctionnaires. En outre, afin de faire connaître les avantages et possibilités des données ouvertes pour les acteurs non publics, ces réunions bihebdomadaires sont également ouvertes au public une fois par trimestre.16

  • En Belgique, le gouvernement fédéral a organisé plusieurs rencontres en personne avec des fonctionnaires dans l’ensemble du secteur public pour présenter la valeur potentielle des séries de données ouvertes. De plus, plusieurs sessions de sensibilisation ont été organisées avec des fonctionnaires pour étoffer leurs connaissances des données publiques ouvertes et de leurs avantages.17

  • En Espagne, une liste de diffusion destinée aux fonctionnaires a été créée dans le cadre de l’initiative Aporta et des messages détaillés d’actualisation sont envoyés aux membres lorsque des modifications sont apportées aux politiques relatives aux données publiques ouvertes.18

  • Au Canada, le Sommet canadien sur les données ouvertes est une conférence annuelle qui invite les différents utilisateurs potentiels de données ouvertes à favoriser une connaissance plus approfondie des DPO et de leurs nombreux avantages. Le sommet permet de réunir tous les niveaux d’administration pour qu’ils échangent mutuellement leurs expériences sur les avantages des DPO et pour fixer un calendrier d’harmonisation et d’amélioration de la fourniture des données ouvertes au Canada.19

  • En Slovénie, l’Académie administrative du ministère de l’Administration publique a organisé plusieurs séminaires sur la gestion des données du secteur public, les données publiques ouvertes et le portail central des DPO.20

Citons en outre quelques-unes des mesures prises pour renforcer les capacités des fonctionnaires à publier les données publiques sous un format ouvert, y compris des stages de formation à la maîtrise des formats ouverts :

  • En Colombie, le Programme pour l’excellence dans l’administration publique propose des formations spécifiques aux agents publics afin de renforcer leurs compétences numériques ; sont également visées les compétences de maîtrise des formats ouverts.21

  • En Finlande, le ministère de l’Éducation et le ministère des Finances ont organisé et soutenu des sessions de formation destinées aux agents publics chargés d’ouvrir leurs données, y compris une formation à la maîtrise des formats ouverts.22

  • En République tchèque, le ministère de l’Intérieur et le département de l’architecte principal de l’administration publique numérique organisent régulièrement des stages et ateliers de formation à l’ouverture des données à l’intention des agents publics. Ces stages de formation visent à doter les fonctionnaires des connaissances et compétences adéquates afin qu’ils publient les données publiques sous un format ouvert. De ce fait, ils englobent notamment le développement de compétences de maîtrise des formats ouverts.23

  • En France, l’École nationale d’administration (ENA) propose une formation sur les données ouvertes. D’autres stages de formation sont également proposés au sein de la Direction des services administratifs et financiers, qui dépend du Premier ministre.24

  • En Israël, différents types de stages de formation liés à l’administration numérique sont proposés dans le cadre du Programme des dirigeants numériques, l’un d’entre eux ayant trait à la maîtrise des formats ouverts. En 2017, un forum s’est tenu sur ce sujet.25

En règle générale, cependant, la plupart des pays n’ont pas inscrit dans leurs priorités le renforcement des compétences avancées en matière de données afin de promouvoir la réutilisation des données ouvertes dans le secteur public (voir Graphique 2.3). Les faits montrent que les pays de l’OCDE ne se distinguent pas particulièrement par leur prise de conscience de l’importance qu’il y a à renforcer les capacités de publier les données sous un format ouvert afin d’encourager leur réutilisation dans le secteur public en vue d’améliorer l’élaboration des politiques publiques et la qualité des services fournis. Sept des 34 pays qui ont répondu à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017) s’emploient à étoffer les compétences des fonctionnaires pour leur permettre de mieux analyser les données sous format ouvert afin d’améliorer la qualité des approches adoptées en matière d’élaboration des politiques et d’exécution des services (voir Graphique 2.3).

Graphique 2.3. Principales capacités liées aux données publiques que les administrations s’emploient à renforcer parmi les agents publics
Nombre de pays
Graphique 2.3. Principales capacités liées aux données publiques que les administrations s’emploient à renforcer parmi les agents publics

Note : Pour les pays ayant répondu « non » à la question 18 – « Votre administration centrale/fédérale privilégie-t-elle le renforcement de la maîtrise des formats ouverts au sein des administrations publiques et/ou parmi la communauté des réutilisateurs de données (producteurs d’application, programmeurs, etc.) dans la société ? » – la réponse « non » a été retenue par défaut pour toutes les catégories disponibles de la question 18d. D’autre part, pour les pays ayant répondu « non » à l’option de réponse « Agents publics (gestionnaires de données, techniciens, administrateurs institutionnels principaux des données, analystes/scientifiques des données) » à la question 18a – « Si oui, qui est le principal groupe cible ? » –, l’option de réponse « non » a été retenue par défaut pour toutes les catégories disponibles de la question 18d.

Source : Indications fournies par 31 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 2, question 18d : « Veuillez préciser quelle(s) capacité(s) il cherche à renforcer parmi les agents publics. »

Des mesures ont été prises dans quelques pays mais elles restent l’exception plutôt que la norme :

  • Au Mexique, par exemple, les Équipes des données sont un groupe de spécialistes des données ouvertes chargés de renforcer les capacités en matière de DPO au sein des administrations publiques, y compris la réutilisation des données publiques ouvertes, bien qu’au départ, leur priorité soit allée aux capacités de publication des données sous un format ouvert.26

  • En Corée, l’administration publique a organisé plusieurs sortes différentes de sessions de formation liées aux données ouvertes, dont certaines portent sur la réutilisation des données publiques ouvertes.27

  • Le projet de campus des sciences des données (Data Science Campus Project), piloté par l’Office national de statistique du Royaume-Uni, s’inscrit dans le cadre de l’ensemble des efforts déployés pour favoriser le nécessaire développement culturel dans les organisations du secteur public du pays et pour encourager la réutilisation des données (voir Graphique 2.4).

Encadré 2.4. La stratégie de transformation de l’administration publique au Royaume-Uni : personnes, compétences et culture

Au Royaume-Uni, la stratégie de transformation de l’administration publique vise principalement à créer les compétences adéquates et la culture nécessaire pour axer le secteur public sur les données. Elle souligne combien il est important de doter les agents publics de compétences numériques en créant des métiers numériques et en augmentant le nombre d’agents publics spécialisés dans ce domaine.

Conformément à cette stratégie, le Service numérique du gouvernement britannique (Government Digital Service, GDS) s’emploie en priorité à constituer un groupe d’agents publics disposant d’une connaissance approfondie en matière de numérique, de données et de technologies, autrement dit dans les métiers du numérique, des données et des technologies (NDT). Cela passe par la définition de parcours de carrière et de mécanismes de valorisation cohérents de ces métiers. De plus, un cadre particulier (le cadre des capacités des métiers du numérique, des données et des technologies) aide les organisations du secteur public à mieux comprendre et recruter les professionnels du NDT.

Le GDS s’emploie également à renforcer les compétences numériques dans le secteur public britannique grâce au campus des sciences des données et au programme de formation dit « Accélérateur des sciences des données », qui visent l’un et l’autre à renforcer les capacités scientifiques des administrations publiques en matière de données ainsi que la mise en œuvre des outils et techniques numériques au sein même des organisations du secteur public. Le projet vise à explorer la manière dont les nouvelles sources de données (y compris les données ouvertes et les données massives) et les techniques scientifiques en matière de données permettent d’améliorer la connaissance collective de l’économie, des populations et de la société du Royaume-Uni, et de bâtir une expertise de classe mondiale dans l’ensemble de cet écosystème. Créé pour relever ce défi, le campus des sciences des données de l’Office national de statistique (ONS) fait office de plateforme permettant à l’ensemble du secteur public et du secteur privé du Royaume-Uni de bâtir une nouvelle génération de capacités, d’outils et de technologies afin de tirer parti de la croissance et de la disponibilité de nouvelles données innovantes et de fournir des mesures et analyses riches et informées concernant l’économie, le contexte général et la société dans son ensemble. Pour y parvenir, le Campus des sciences des données promeut activement la collaboration entre universitaires, administrations et entreprises pour répondre aux demandes et aux défis que présente l’évolution de l’économie et pour repousser les frontières de la recherche en sciences des données au sein de l’ONS et au-delà.1

Enfin, le GDS s’emploie à promouvoir une culture en lien avec la transformation axée sur les données du secteur public. Cela passe par des initiatives de sensibilisation sur l’actif que constitue la valeur des données au sein du secteur public. Des sessions de formation sont proposées pour permettre aux hauts fonctionnaires de gérer des projets numériques et des « organisations appartenant à l’ère numérique » (Bureau du Cabinet et Ben Gummer, 2017). Le GDS contribue également à créer un environnement permettant de former des agents publics non spécialistes du numérique à expérimenter et utiliser différents outils et techniques numériques.

1. Pour plus d’informations, voir : www.ons.gov.uk/aboutus/whatwedo/datasciencecampus et https://datasciencecampus.ons.gov.uk/.

Source: Bureau du Cabinet et Ben Gummer (2017), “Government Transformation Strategy”, Londres, http://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/590199/Government_Transformation_Strategy.pdf.

  • En Italie, une initiative a été récemment lancée pour favoriser l’interopérabilité et le partage des données et pour promouvoir la gestion et l’utilisation des DPO dans l’ensemble des organisations du secteur public. Le cadre relatif aux données et aux analyses (CDA), un projet lancé dans le cadre du Plan triennal pour les technologies de l’information et des communications (TIC) dans les administrations publiques en 2017, vise à proposer une grande plateforme de données (y compris des DPO) qui centralise, stocke, standardise et redistribue les données et les réflexions. Le CDA est également doté d’une équipe spécialement consacrée aux données qui utilise la plateforme pour analyser les données et pour mettre au point des applications et des outils de visualisation. Concrètement, le cadre et l’équipe peuvent notamment aider les organisations du secteur public qui ne disposent pas des compétences et des ressources nécessaires à investir dans la conception et la gestion de leurs propres infrastructures de données. De ce fait, cette initiative est à l’origine d’une plateforme qui facilite la recherche, la mise en relation, l’analyse et la réutilisation des données, au besoin avec l’aide de l’équipe créée au sein du CDA.28

Le scénario mentionné ci-dessus met en lumière la nécessité de multiplier les exercices de renforcement des capacités pour consolider le socle de compétences en vue de bâtir un secteur public axé sur les données. En outre, il faut définir en termes clairs quelles sont les données et les compétences numériques dont le secteur public doit se doter, au-delà des compétences liées au processus préparatoire antérieur à la publication des données publiques. De même, il est prioritaire de cerner les besoins de compétences en matière de données dans un sens plus général afin de faire le lien entre le renforcement de ces capacités et les efforts spécialement consacrés à la modernisation et à la transformation des capacités numériques du secteur public (en application des politiques générales d’emploi dans le secteur public).

Les mesures législatives et autres qui peuvent contribuer à créer une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques dans le secteur public doivent être complétées par d’autres actions visant à promouvoir une culture professionnelle qui favorise le développement des DPO. Nombreux sont les praticiens qui estiment qu’il est moins important de former les agents publics que de leur donner l’autorisation d’expérimenter, car le renforcement d’une culture de l’expérimentation permettra d’accroître la valeur des DPO. Il se trouve dans les organisations du secteur public de nombreux innovateurs et entrepreneurs parfois talentueux qui souhaitent ou pourraient souhaiter faire des expérimentations en utilisant des DPO, mais il est indispensable de s’assurer que ces personnes ne restent pas des exemples de pratiques isolées et qu’au contraire, ils s’intègrent dans l’ensemble de la communauté des acteurs de l’innovation fondée sur les données. Pour y parvenir, il faut leur faire savoir qu’ils peuvent travailler et fonctionner de différentes manières, et il faut leur proposer des mesures les y incitant. Afin d’encourager l’émergence d’un personnel innovant dans les secteurs publics, il faut affronter les questions liées à l’aptitude et à la motivation des agents en matière d’innovation tout en leur donnant la possibilité concrète de les mettre en pratique (OCDE, 2017d).

Le message principal doit moins porter sur l’utilisation des DPO pour revoir de fond en comble les processus et méthodes de fonctionnement que sur la transformation de l’existant. Plus que des modules de formations techniques, cet état d’esprit peut être encouragé en fournissant aux agents publics les directives, les principes, les outils et l’espace nécessaires dans un environnement où les comportements innovants sont encouragés. Les données ouvertes peuvent être mobilisées pour favoriser l’innovation dans le secteur public, à condition que celui-ci soit incité dans son ensemble à développer une culture de l’expérimentation. À cet égard, la fertilisation croisée est possible : les mesures visant à constituer des unités et des équipes chargées de l’innovation sont considérées comme le pendant structurel des initiatives transversales et interdisciplinaires qui rompent avec la routine habituelle tout en expérimentant et en introduisant de nouvelles approches reposant sur divers outils, méthodes et compétences (OCDE, 2017d).

Les pays doivent prendre des mesures susceptibles de stimuler, d’encourager et de conduire à la mise en œuvre concrète des initiatives d’ouverture des données publiques (voir chapitre 4). En pratique, pour créer une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques, les administrations publiques doivent accorder la priorité aux mesures qui favorisent et suscitent la mise en pratique d’initiatives d’ouverture des données publiques. Autrement dit, les administrations ne sauraient se contenter de créer un cadre juridique pour ouvrir les données publiques afin de promouvoir une culture et un contexte propices à l’ouverture des données publiques.

« L’ouverture par défaut » peut-elle promouvoir le changement de culture souhaité ?

Nombreuses sont les administrations qui considèrent encore que l’établissement de règles au niveau central/fédéral en vertu desquelles les données publiques devraient être « ouvertes par défaut » est la première mesure fondamentale à prendre pour promouvoir une culture propice à l’ouverture des données dans le secteur public (voir chapitre 4). Incontestablement, il s’agit en effet d’une mesure essentielle pour aider les ministères et agences du niveau central/fédéral à prendre conscience du fait que l’ouverture par défaut doit être la norme et non l’exception. Compte tenu de cet objectif final, les administrations se sont employées à établir des cadres juridiques qui favorisent l’évolution culturelle vers « l’ouverture par défaut » (tout en veillant à informer les ministères et organismes publics des quelques exceptions qui limitent les règles d’ouverture des données publiques) (voir Graphique 2.4.

Graphique 2.4. Adhérents imposant une « ouverture par défaut » des données publiques dans les pays membres et partenaires de l’OCDE
Graphique 2.4. Adhérents imposant une « ouverture par défaut » des données publiques dans les pays membres et partenaires de l’OCDE

Source : Indications fournies par 32 pays membres et 3 pays partenaires de l’OCDE ou autres (Colombie, Lituanie et Pérou) en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 2 : « À l’échelon central/fédéral, existe-t-il des exigences formelles prévoyant l’ouverture par défaut des données publiques (sauf motif légitime contraire) ? ».

Comme le montre le chapitre 1, de nombreuses administrations publiques utilisent le cadre juridique en guise de mesures complémentaires pour promouvoir une culture et un contexte propices à l’ouverture des données dans le secteur public. En Corée, par exemple, l’article 17 de la loi sur les données ouvertes précise clairement la liste des motifs légitimes qui justifient la restriction des règles de publication des données publiques par défaut. En pratique, les pays doivent veiller à ce que cette liste de motifs légitimes soit aussi claire que possible et accessible par toutes les institutions du secteur public. Idéalement, il faudrait donc qu’elle soit disponible en ligne sous la forme d’un document officiel unique, comme c’est le cas en Corée.29

Toutefois, même si la création d’un cadre juridique favorisant le « numérique par défaut » a joué un rôle crucial pour encourager le changement de culture et pour veiller à ce que l’ouverture des données publiques devienne la norme tout en tenant dûment compte des exceptions légitimes à la publication des données, il reste indispensable de s’assurer que « l’ouverture par défaut » est considérée comme un moyen et non une fin en soi. C’est pour cette raison que de nombreuses administrations complètent de plus en plus souvent l’approche dite de « l’ouverture par défaut » par celle de la « publication avec un objectif » afin de s’assurer que la publication des données répond à la demande.

Format ouvert par défaut ou publication avec un objectif ?

Pendant de nombreuses années, les partisans les plus enthousiastes de la publication des données sous format ouvert ont plaidé en faveur de l’intégration du principe du format ouvert par défaut dans les cadres nationaux régissant l’ouverture des données. De nouvelles lois nationales ont été adoptées et/ou des lois et règlements en vigueur concernant l’accès à l’information ou la liberté d’information ont été modifiés pour préserver la publication des données publiques sous un format ouvert, à l’exception des données assujetties à des restrictions valables liées à la confidentialité, à la sécurité ou aux privilèges (Ubaldi, 2013). De plus, de nombreuses mesures législatives clarifient le fait que la publication ne doit tout au plus être soumise qu’à la seule règle selon laquelle les utilisateurs attribuent les données et font en sorte que leurs travaux puissent être partagés, les données peuvent être utilisées, réutilisées et distribuées librement par quiconque, et/ou aucune redevance n’est exigée pour leur téléchargement et leur réutilisation.

En l’absence de mesures règlementaires pour favoriser le choix du format ouvert par défaut, des mesures visant à promouvoir une culture propice à ce choix ont été prises, souvent avec les encouragements des communautés de réutilisateurs de données. Ces mesures ont sans aucun doute permis de sensibiliser les organisations du secteur public à la signification et à la valeur potentielle des données ouvertes, de même qu’elles ont incité, encouragé et contribué à améliorer la disponibilité des données. Pourtant, les principaux acteurs de l’écosystème des données ouvertes font remarquer que dans bien des cas, la mise en œuvre de ce principe s’est traduite par la tendance à fonder la publication des données sur l’offre. Concrètement, pour se conformer aux règles et répondre aux attentes connexes des communautés de réutilisateurs des données, ou pour réagir à la pression exercée par leurs pairs, les organisations du secteur public ont privilégié les « fruits les plus mûrs » et publié les données selon une approche descendante, et non en fonction de la demande. Cette situation a parfois suscité de vives critiques concernant le fait que les données ouvertes étaient considérées comme un objectif plutôt que comme un moyen de créer de la valeur. Les principales lacunes des administrations publiques critiquées tenaient au fait qu’elles ne faisaient rien ou presque pour mieux connaître et pour impliquer l’écosystème, pour comprendre les besoins réels en matière de données et pour soumettre leur publication à l’évolution de la demande.

Parallèlement à la maturation des données ouvertes dans tous les pays du monde, il a peu à peu été pris conscience de la nécessité de favoriser l’émergence d’une culture de la création de valeur et des approches axées sur la résolution des problèmes afin de cibler les efforts entrepris de manière plus efficace, de mieux utiliser des ressources limitées et de publier des données qui présentent une forte valeur pour leurs réutilisateurs. Le concept de « publication avec un objectif » est la meilleure illustration de ce nouveau débat (voir Encadré 2.5).

Pour favoriser une culture de l’ouverture proactive des données dans l’ensemble du secteur public, il faut établir des règles générales s’appliquant à tous les ministères et agences, en vertu desquelles les données publiques doivent être publiées sous format ouvert par défaut. Toutefois, ces règles doivent s’accompagner d’une description claire et accessible de la liste des exceptions (voir chapitre 3) aux règles d’ouverture par défaut, la publication sous format ouvert par défaut devant être considérée comme un moyen pour atteindre une fin et, de ce fait, assortie d’un objectif (réponse à la demande, approche axée sur la résolution de problèmes, etc.) (voir chapitre 4).

Encadré 2.5. Charte internationale sur les données ouvertes : Renforcer le cadre pour pérenniser la publication avec un objectif

Alors que le Secrétariat international des données ouvertes conduit un exercice destiné à évaluer la nécessité d’examiner les six principes de la Charte internationale sur les données ouvertes, l’issue des consultations publiques semble révéler un accord général sur la nécessaire évolution vers une approche stratégique axée sur la « publication avec un objectif », quoique la manière d’y parvenir ne fasse pas encore consensus. Même si le principal moteur de cette évolution semble être la prise de conscience que l’ouverture de données sans lien avec l’objectif de leur réutilisation est moins efficace que lorsque les données sont publiées en vue de résoudre un problème spécifique, de nombreux partisans de l’ouverture des données considèrent que ce débat est risqué en tant que tel, car ils craignent que le principe du « format ouvert par défaut », qui sous-tend l’ensemble du mouvement d’ouverture des données, ne s’en trouve mis en péril.

Globalement, certains estiment que l’ouverture par défaut, c’est-à-dire le premier principe de la Charte, demeure trop ambitieux pour être réalisé dans de nombreux pays du monde et, in fine, impose une pression excessive aux administrations publiques afin qu’elles publient tout sans souci de la qualité, de la sécurité ni de la confidentialité des données. D’autres pensent que la notion de « publication avec un objectif » est en contradiction avec le principe du format ouvert par défaut – qui est considéré comme la clef de voûte du mouvement d’ouverture des données dans son ensemble. Peu nombreux sont ceux qui estiment que le format ouvert par défaut » est un principe tandis que la « publication avec un objectif » est la stratégie permettant de l’appliquer (Carfi, 2018).

Le cœur du problème tient sans doute au fait que le débat est encore trop peu centré sur la demande de données. Pour que la publication des données sous format ouvert soit constructive, c’est la création de valeur qui doit être le premier facteur incitant les administrations publiques à agir.

Source : Auteur, à partir de différentes sources, y compris Ubaldi, B. (2013), « Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiatives », Documents de travail de lOCDE sur la gouvernance publique, n° 22, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en et Carfi, N. (4 juillet 2018), « Is ‘Open by Default’ too high a bar? », Medium, https://medium.com/@opendatacharter/is-open-by-default-too-high-a-bar-1bc8c0578480.

Renforcer les capacités pour produire des résultats et les mesurer

Ce chapitre a permis d’analyser la manière dont les administrations publiques et les différents niveaux d’administration peuvent tirer parti de l’ouverture des données, afin de brosser le contexte général et de présenter des réflexions susceptibles d’éclairer les programmes d’amélioration de la performance (voir chapitre 8). Pour utiliser les données ouvertes avec efficacité afin de résoudre les problèmes et d’améliorer la performance, la première mesure essentielle à prendre consiste cependant à s’assurer que l’on connaît la question à laquelle on tente de répondre, le problème que l’on aimerait résoudre et/ou les améliorations ou effets que l’on vise et, par conséquent, que l’on souhaite mesurer. Voilà qui permet en effet de favoriser la hiérarchisation des séries de données à publier en priorité sous un format ouvert et la répartition des ressources qui en découle.

En clarifiant la question ou le problème central que les utilisateurs de données cherchent à résoudre, on aide les administrations publiques à cerner quelles données doivent être captées, examinées et analysées afin de mieux saisir le problème et d’identifier les données pertinentes pour mesurer la performance du service fourni. Nous avons examiné comment les technologies, conjuguées avec le nombre croissant de séries de données accessibles sous format ouvert, peuvent contribuer à identifier des tendances et des relations, à corréler les données entre départements et agences, et à présenter les informations les plus pertinentes. Cela peut grandement aider à détecter les mouvements à la baisse ou à la hausse de la performance, et à réagir rapidement. Les partenariats conclus avec des organisations non gouvernementales afin de présenter des données peuvent également contribuer à améliorer la connaissance et l’intérêt du public à l’égard des données et à améliorer les résultats et la performance.

Dans le contexte changeant des données ouvertes, cependant, de nouvelles séries de données (sources alternatives de données) s’avèrent utiles pour évaluer et mesurer la performance dans le domaine des services. Ces données sont souvent produites directement par les usagers des services, notamment via des appareils mobiles ou des plateformes de médias sociaux. Cette contribution et ce retour d’informations sont souvent fournis en temps réel, or les effets d’une amélioration des services sont attendus sans délai. Pour ce faire, cependant, les administrations publiques doivent disposer des capacités adéquates en termes de ressources humaines – effectifs et formations adaptées – afin de balayer les retours d’information, de retenir les plus pertinents et de les transformer rapidement en contributions concrètes à l’amélioration des services fournis.

Enfin et surtout, il faut pour obtenir des résultats que les organisations du secteur public soient en mesure d’évaluer les progrès de la mise en œuvre et des résultats des politiques de DPO ; le chapitre 8 du présent rapport présentera plus en détail les capacités et méthodes existantes dont disposent les administrations pour mesurer l’impact de leurs politiques en la matière. Il va de soi qu’outre le renforcement de l’attention et des capacités accordées à l’activité de mesure, l’adoption d’une approche axée sur la résolution de problèmes peut aider les administrations publiques à se doter des capacités nécessaires pour produire des résultats et pour les mesurer, surmontant du même coup le risque que la publication de DPO soit perçue comme un résultat final plutôt que comme un moyen de produire de la valeur publique.

Références

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Carfi, N. (4 juillet 2018), « Is ‘Open by Default’ too high a bar? », Medium, https://medium.com/@opendatacharter/is-open-by-default-too-high-a-bar-1bc8c0578480.

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Helbig, N., A.M. Cresswell, G.B. Burke et L. Luna-Reyes (2012), « The Dynamics of Opening Government Data: A White Paper », Centre for Technology in Government, State University of New York, Albany.

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MJU (2018), « Transparency and open data », page web, Ministry of Public Administration, Slovénie, www.mju.gov.si/en/areas_of_work/transparency_and_open_data/ (consulté le 7 septembre 2018).

OCDE (à paraître), « A data-driven public sector: Enabling the strategic use of data for productive, inclusive and trustworthy governance », Documents de travail de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris.

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OCDE (2016), Open Government Data Review of Mexico: Data Reuse for Public Sector Impact and Innovation, OECD Digital Government Studies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264259270-en.

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OCDE (2015b) « Rebooting Public Service Delivery: How Can Open Government Data Help to Drive Innovation? », OCDE, Paris, www.oecd.org/gov/Rebooting-Public-Service-Delivery-How-can-Open-Government-Data-help-to-drive-Innovation.pdf.

O’Reilly, T. (2013), « Government as a platform », Open Government: Collaboration, Transparency and Participation in Practice, O’Reilly Media, Inc.

O’Reilly, T. (2010), Open Government, O’Reilly Media, Inc.

Parlement européen (2014), « Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics », https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:02014L0024-20180101&from=FR.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (2017), « Le gouvernement du Canada octroie un contrat de services numériques à l’aide d’une méthode simplifiée d’approvisionnement », Communiqué de presse, https://www.canada.ca/fr/secretariat-conseil-tresor/nouvelles/2017/09/le_gouvernement_ducanadaoctroieuncontratdeservicesnumeriquesalai.html.

Ministère espagnol de l’Énergie, du Tourisme et du Développement numérique, Observatoire des télécommunications et de la société de l’information (ONTSI) et Red.es (2016), « Estudio de caracterizacion del sector infomediario », www.ontsi.red.es/ontsi/es/content/estudio-de-caracterizaci%C3%B3n-del-sector-infomediario-2016.

Tambouris, E. et al. (2012), « Understanding eParticipation State of Play in Europe », Information Systems Management, vol. 29, n° 4, pp. 321̶ 330, https://doi.org/10.1080/ 10580530.2012.716994.

Tauzin, J.L. (2016), « Pôle emploi : Deux cas d’utilisation de data mining et de text mining », exposé présenté à la Conférence internationale des bonnes pratiques de lutte contre la fraude à l’ère du numérique, 6 décembre 2016.

Ubaldi, B. (2013), « Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiatives », Documents de travail de l’OCDE sur la gouvernance publique, n° 22, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en

Notes

← 1. Indications fournies à l’OCDE par la Slovénie le 12 août 2018.

← 2. Voir https://darksky.net/app.

← 3. Voir https://itunes.apple.com/us/app/swackett/id412558550?mt=12.

← 4. Voir www.yahoo.com/news/weather.

← 5. Indications fournies à l’OCDE par la délégation allemande le 9 août 2018 et indications figurant à l’adresse suivante : www.bmvi.de/DE/Themen/Digitales/mFund/Ueberblick/ueberblick.html.

← 6. Pour en savoir plus, voir www.ontsi.red.es/ontsi/es/content/estudio-de-caracterizaci%C3%B3n-del-sector-infomediario-2016.

← 7. Pour en savoir plus, voir www.codeforamerica.org/about/.

← 8. Pour en savoir plus, voir http://cckorea.org/xe/english/307119.

← 9. Pour en savoir plus, voir https://ejn.gov.si/statist#.

← 10. Indications fournies à l’OCDE par la Slovénie le 12 août 2018.

← 11. Indications fournies à l’OCDE par le Canada le 10 août 2018.

← 12. Pour en savoir plus, voir www.bristolisopen.com/.

← 13. Pour en savoir plus, voir www.bristolisopen.com/about/ and www.bristolisopen.com/.

← 14. Pour en savoir plus, voir https://www1.nyc.gov/site/analytics/index.page.

← 15. Voir www.govtrack.us/about.

← 16. Complément d’information fourni par les États-Unis en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 57.

← 17. Complément d’information fourni par la Belgique en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 57.

← 18. Complément d’information fourni par l’Espagne en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 57.

← 19. Indications fournies à l’OCDE par la délégation canadienne le 10 août 2018.

← 20. Indications fournies à l’OCDE par la Slovénie le 12 août 2018.

← 21. Complément d’information fourni par la Colombie en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 58.

← 22. Complément d’information fourni par la Finlande en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 58.

← 23. Complément d’information fourni par la République tchèque en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 58. Pour en savoir plus, voir https://opendata.gov.cz/edu:%C5%A1kolen%C3%AD:archiv.

← 24. Complément d’information fourni par la France en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 58.

← 25. Complément d’information fourni par Israël en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 58. Pour en savoir plus, voir https://digileaders.com/region/il/.

← 26. Complément d’information fourni par le Mexique en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 58.

← 27. Complément d’information fourni par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 59.

← 28. Pour en savoir plus, voir https://pianotriennale-ict.italia.it/en/daf/.

← 29. Indications fournies par la Corée en réponse à l’enquête de l’OCDE sur les données publiques ouvertes 3.0 (2017), section 1, question 3.

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