Politique de la réglementation : Perspectives de l'OCDE 2018
Résumé en français
Les textes législatifs et réglementaires ont des incidences sur tous les aspects de
l’économie et de l’existence. Ils déterminent les contours de notre sécurité et de
notre mode de vie, la facilité à mener une activité économique et la réalisation des
objectifs sociétaux et environnementaux. Alors qu’une bonne réglementation favorise
la croissance économique et le bien‑être, une réglementation inadaptée pénalise l’une
comme l’autre. Cependant, une bonne réglementation représente un objectif de plus
en plus difficile à atteindre. Le rythme effréné des évolutions technologiques et
l’interconnexion inédite des économies placent les pouvoirs publics face à l’incertitude
et à la complexité s’agissant de savoir quand adopter des textes, et comment. La validité
des cadres réglementaires existants et, de fait, l’aptitude des administrations publiques
à s’adapter au changement sont en train d’être remises en cause. La situation exige
un secteur public de plus en plus agile, apte à tirer parti des nombreuses possibilités
offertes par les évolutions technologiques pour mieux mener à bien ses activités normatives
et pour s’adapter aux nouvelles réalités et aux nouveaux risques.
Après une première édition publiée en 2015 sous le titre de Perspectives de l’OCDE
sur la politique de la réglementation, l’édition 2018 de ces Perspectives décrit les
efforts déployés par les pays pour améliorer la qualité de leur réglementation en
application des principes de la Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la
politique et la gouvernance réglementaires (ci‑après dénommée « Recommandation de
2012 »). À la lumière des données tirées de la vaste enquête sur les indicateurs en
matière réglementaire (iREG) réalisée par l’OCDE en 2017, ces Perspectives soulignent
l’importance de bons textes législatifs et réglementaires et mettent en relief les
bonnes pratiques des pays de l’OCDE en la matière. Elles apportent aussi des éclairages
précieux en recensant les domaines dans lesquels ces pays peuvent mieux faire.
Les pays de l’OCDE sont attachés à la qualité de la réglementation, comme le montre
la situation constatée fin 2017 : tous les pays Membres de l’OCDE ou candidats à l’adhésion
s’étaient dotés d’une politique générale en matière de réglementation et avaient chargé
une instance spécifique de veiller à la qualité de la réglementation et de mener un
travail de coordination en ce sens à l’échelle de l’ensemble de l’administration.
Ces pays avaient également réalisé des progrès sur le terrain de l’adoption des outils
« traditionnels » de gestion de la réglementation, en particulier l’association des
parties prenantes et l’analyse d’impact de la réglementation (AIR). En effet, ils
sollicitaient de plus en plus l’avis des particuliers et des entreprises sur les projets
de textes législatifs et réglementaires, en ménageant des délais de consultation plus
longs, et l’AIR était devenue une étape importante du processus normatif dans la plupart
d’entre eux.
Il existe néanmoins une marge de progression. Les réponses recueillies à l’issue des
processus de consultation pourraient être mieux prises en compte à l’étape de la conception
des textes. Il serait nécessaire de progresser sur le plan de l’association effective
des parties prenantes, de la transparence et de la communication pour que les particuliers
et les entreprises se sentent inclus dans le processus de l’action publique, acceptent
les décisions prises en matière de réglementation et, à terme, fassent confiance aux
pouvoirs publics. Dans certains pays, les aspects procéduraux sont devenus excessifs
au sein de l’AIR, et l’AIR n’est pas ciblée sur les textes législatifs et réglementaires
les plus importants, soit parce qu’il n’existe aucun système de tri, soit parce que
des projets de textes dotés d’un impact important n’y sont pas soumis. De plus, les
AIR qui sont menées se focalisent souvent sur des impacts économiques définis de façon
étroite, tels que la charge réglementaire pesant sur les entreprises, en négligeant
d’autres effets importants.
Il est surtout frappant de constater que le « cycle de vie » des textes législatifs
et réglementaires reste largement incomplet. Les pays maîtrisent mieux les premières
étapes de ce cycle, à savoir la conception des textes, que ses étapes ultérieures,
celles de la mise en application et de l’examen des textes existants. De plus, il
n’existe toujours pas de démarche systématique visant à évaluer si, en pratique, les
textes législatifs et réglementaires permettent d’atteindre leurs objectifs. Alors
que certains textes peuvent être obsolètes et, dès lors, imposer des coûts injustifiés
aux entreprises et aux régulateurs, voire faire courir des risques aux particuliers,
les pays n’ont pas mis en place de démarche systématique visant à recueillir des données
probantes, à suivre la mise en œuvre des textes et à évaluer les résultats obtenus.
Cette lacune entrave l’aptitude des pays à améliorer la qualité de la réglementation
et à apporter la preuve des résultats pouvant être obtenus grâce à une meilleure conception
des textes.
Il manque des politiques menées à l’échelle de l’administration tout entière pour
favoriser l’amélioration des structures et des processus de gouvernance de la réglementation,
et pour faire la soudure entre l’étape de l’élaboration des textes et celle de leur
mise en œuvre. Les régulateurs et les organismes d’inspection sont souvent dépourvus
des cadres d’action explicites qui leur permettraient d’améliorer leurs performances.
Pour pouvoir mener à bien leur mission, ils doivent bénéficier d’une autonomie suffisante,
des pouvoirs et des ressources nécessaires et de dispositifs de redevabilité transparents
et prévisibles ; ils doivent aussi disposer des capacités requises pour gérer et analyser
les données et pour bien cibler leurs activités.
Les pays de l’OCDE se rendent de mieux en mieux compte que la coopération réglementaire
internationale (CRI) a un rôle important à jouer pour permettre aux textes législatifs
et réglementaires de suivre le rythme de la mondialisation. En pratique, si les indicateurs
en matière réglementaire (iREG) permettent de constater des prémices de politiques
de CRI, rares sont les pays à suivre une stratégie à l’échelle de l’ensemble de l’administration
en la matière, et la gouvernance de la CRI reste très éclatée. Les ministères et les
régulateurs pourraient tenir plus systématiquement compte du contexte international
et des normes internationales afin de mieux réaliser leurs objectifs d’action. Ils
pourraient aussi ménager davantage de possibilités d’associer réellement les parties
prenantes étrangères et d’évaluer les incidences internationales de leur action, dans
le cadre de l’évaluation ex ante et ex post.
Les lacunes de la politique de la réglementation peuvent s’expliquer par des insuffisances
au niveau du contrôle et du suivi de la qualité, insuffisances qui demeurent la «
pièce manquante du puzzle ». Le contrôle constitue un élément crucial de la gouvernance
réglementaire, puisqu’il permet de faire le lien entre les exigences formelles et
la mise en œuvre concrète. Il semble que certains pays de l’OCDE se soient dotés de
capacités et de fonctions en matière de contrôle de la réglementation. Toutefois,
dans de nombreux cas, la responsabilité du contrôle de la réglementation est partagée
entre plusieurs institutions ; la coordination est donc cruciale. Le suivi de la qualité
des outils de gestion de la réglementation intervient aux dernières étapes du cycle
normatif et porte essentiellement sur la qualité des procédures d’AIR, plutôt que
sur la réalisation des objectifs d’action.
À l’heure actuelle, l’idée de s’appuyer sur les éclairages comportementaux pour concevoir
et mener des politiques meilleures suscite beaucoup d’enthousiasme. Parce qu’ils favorisent
une culture d’expérimentation et parce qu’ils s’appuient sur une meilleure compréhension
des comportements effectifs, les éclairages comportementaux constituent un outil efficace
qui permet d’apprendre, de s’adapter et d’innover. Dans le domaine de la politique
de la réglementation, il serait possible de mieux intégrer cet outil à l’AIR et à
l’évaluation ex post, en s’appuyant sur les éclairages comportementaux pour favoriser
une association éclairée des parties prenantes et pour inciter les institutions, les
régulateurs et les entités encadrées à changer de comportement.
Des règles transparentes, fondées sur des données probantes et tenant compte des risques
en présence ainsi que des réalités de terrain sont plus que jamais nécessaires, et
ces règles doivent être élaborées et suivies par des institutions démocratiques robustes
et réactives. L’association des parties prenantes et l’analyse systématique des impacts,
en amont et en aval de l’adoption des règles, ont des contributions cruciales à apporter
au processus normatif. Les régulateurs, les inspections et la mise en application
jouent un rôle déterminant dans l’efficacité des textes. Un contrôle de la réglementation
est nécessaire pour guider et favoriser la qualité des textes au sein de toutes les
composantes de l’administration. Enfin, il est crucial de s’appuyer sur la coopération
réglementaire internationale et sur des solutions innovantes pour tirer parti des
connaissances des divers pays et coordonner leur action face aux problématiques complexes
qui, de plus en plus, dépassent les frontières administratives.
